论人民调解与行政调解、司法调解制度的衔接配合(7200字)

来源:m.fanwen118.com时间:2021.4.30

论人民调解与行政调解、司法调解制度的衔接配合

“矛盾是每一个社会都必须永恒面对的状态”。有矛盾就必然导致混乱和无序,而社会的存在和发展天然具有秩序化需求,通过建立一定的合理的纠纷解决机制,使社会关系中不同主体的不同利益矛盾得以消解和重新调整,进而使社会不断和谐。不同的历史时期,纠纷的解决机制也呈现出不同的特点。

当前的中国正处于百年社会结构转型与制度变革的中后期,旧有矛盾不断积累、新生矛盾不断出现、深层矛盾不断显露,如何妥善处理发展中的社会矛盾,建立一个行之有效的矛盾解决机制成为当今建设社会主义和谐社会的关键。人民调解是我国民间调解的延续和发展,是一项具有中国特色的社会主义法律制度,被誉为“东方经验”、“东方一枝花。”近年来,人民调解在化解民间纠纷、维护社会稳定方面取得了显著的成绩,为和谐社会建设做出了积极贡献。但伴随着经济体制的深刻变革,社会结构的深刻变动,利益格局的深刻调整,民间纠纷的类型也发生了深刻的变化,呈现出主体多元,成因复杂,调解难度大,矛盾易激化等特点,原有的人民调解工作机制已难以满足新形势对人民调解工作的新要求。本文立足当前社会矛盾的发展现状,客观评估三大调解的功能作用以及整体功能发挥欠佳的状况,在总结实践经验的基础上,提出对构建三大调解互动衔接体系的设想。

一、人民调解、司法调解、行政调解的区别与联系

我国的调解制度主要有诉讼内调解和诉讼外调解两大类。诉讼内调解特指司法调解,即法院调解,是指在诉讼过程中,由人民法院主持,依法说服教育使诉讼双方当事人互谅互让,解决纠纷的一种诉讼活动。诉讼外调解主要包括人民调解和行政调解。人民调解是指由人民调解委员会主持,对民间纠纷进行调解的活动。行政调解是现代社会行政主体管理社会公共事务,及时化解矛盾和纠纷不可缺少的行政手段,是行政主体作出不具有强制力的行政事实行为。人民调解、行政调解、司法调解都是解决纠纷当事人纷争的重要方式。采用的方法都是通过说服教育、宣传法律政策,促使当事人互相谅解达成和解协议,消除纷争。适用的原则基本上都是“自愿原则”、“合法原则”、“查明事实、分清责任原则”。但是,三种调解制度之间也有所区别:(1)调解机构的性质不同。行使人民调解职能的机关是人民调解委员会,它是基层群众自我管理、自我教育、自我服务的民主自治组织。行政调解是国家行政机关、企业事业单位的行政领导及其工作人员,对其管辖范围内或所属单位的成员之间,或者所属成员与其他单位成员之间发生的纠纷进行调解,调解机构具有行政管理职能。司法调解是由国家审判机关即人民法院来行使。(2)

调解的性质不同。人民调解是不具有诉讼性质的诉讼外民间调解,是一种群众性自治行为。行政调解是一种行政管理行为。(3)调解权的来源和性质不同。人民调解委员会主持调解是基层群众直接授予的民主自治权利,调解人员代表的是人民调解委员会,它与被调解人员之间是群众与群众自治组织之间的民主平等关系。人民法院主持调解,是国家赋予人民法院审判权的一种表现形式,调解人员是代表人民法院,依法与被调解人员发生诉讼法律关系。而行政调解是行政机关行使行政权的一种表现形式,是国家赋予的职能。(4)调解的范围不同。人民调解委员会调解的是公民与公民之间的民间纠纷。人民法院调解的是所有符合法院受案条件的民事纠纷以及刑事自诉案件。行政调解既可以调解公民与公民之间的纠纷,也可以调解公民与法人、法人与法人之间的民事、经济等纠纷。(5)调解协议的效力不同。人民调解达成的协议是一种群众自治组织调解民间纠纷结果的记录和一般文书,不是法律文书,没有强制执行的效力。人民法院调解达成的协议和制作的调解书,是国家审判机关行使审判权的司法文书,调解书一经送达当事人,立即发生法律效力,与法院制作的判决书具有同等法律效力,是法院强制执行的根据。行政调解协议具有行政上的强制力,某些行政调解协议生效后即具有法律效力,当事人如逾期不履行协议,行政调解机关可以采取行政手段强制履行,权利人可以把具有法律效力的协议作为申请人民法院强制执行的根据。

二、人民调解、司法调解和行政调解的优势与不足

用调解的方式解决纠纷,是我国处理民事纠纷的行之有效的重要经验。调解制度在增进人民团结、防止矛盾激化,预防和减少犯罪,维护社会安定方面发挥了积极作用。但是,人民调解、司法调解和行政调解三种调解制度又互有优势和不足:

(一)、人民调解的优势与不足

人民调解的优势:一是具有主动性,有利于矛盾纠纷及时解决,防止矛盾纠纷的激化和升级。二是具有简捷、及时和经济的特点,它着重在调解委员会的主持下,就近、及时地化解民间纠纷,以最短的时间完成对矛盾纠纷的处理,能降低纠纷解决的成本,减轻人民群众和国家财政的负担。三是具有广泛性,有利于方便广大人民群众。就我国人民调解组织的设置情况来看,调解机构星罗棋布,只要是有城镇社区的地方就有调解组织。四是人民调解实现性与法的融合。合法不合情,合情不合法,是行政和司法中经常遇到的情况,也给行政官员和司法人员工作带来很大的困惑,可以将法与情融合在调解过程中实现法与情的统一,使法的实施更易于被广大人民群众所接受。

人民调解的不足:一是调解方式随意性大,缺乏严格的程序规范。二是资金严重短缺,缺乏相应的奖励制度和补贴办法,限制和影响了人民调解工作的发展。三是调解员

文化程度参差不齐,多数调解人员文化程度偏低,法律政策和业务水平欠缺,影响调解质量与效率。四是调解人员队伍不稳定,人员调整频繁,不能专职专用。

(二)、行政调解的优势与不足

行政调解的优势:一是行政机关调处社会纠纷符合我国国情与传统习惯。在现实中,公民与公民、组织以及行政机关发生纠纷后,往往不通过司法机关解决而寻求行政机关解决。这一点,从目前大量的上访案件就可以看得出来。二是行政调解具有专业性和综合性。随着社会的不断发展,社会纠纷涉及的内容也越来越复杂,纠纷的形式呈现出多样性。与行政管理有关的具有行政、民事和技术等综合特色的纠纷往往适合由行政机关来解决。

行政调解的不足:一是行政机关在调处社会纠纷时缺乏相对的独立性和公正性。具体调处社会纠纷的往往是行政机关所属机构或行政机关的上级机关,特别在调处与行政管理有关的纠纷时,其不独立性和不公正性更为明显。二是行政机关调处社会纠纷的程序,实践中随意性很大,从而使当事人对行政机关调处社会纠纷的结果不满,导致行政机关调处纠纷的作用没有很好地发挥出来。三是行政调解结果没有明确的法律效力。

(三)、司法调解的优势与不足

司法调解的优势:一是调解人员的法律素质高,主持调解的法官具有专业的法律知识和丰富的审判经验。二是调解程序规范,诉讼法中一整套回避制度、举证制度等,调解法官都能熟练地运用到调解程序中去。三是调解的法律效力高,当事人对司法调解的认同度高。

司法调解的不足:一是调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官,法官为了提高办案效率,规避诉讼风险,在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则,容易导致以压促调、以判促调、久调不决,从而损害了当事人的合法权益。二是现行民诉法中规定司法调解要遵循“查明事实,分清是非”的原则,混淆了判决与调解的界限。调解是当事人行使处分权、根据双方合意达成的一种诉讼契约,只要不违反法律的禁止性规定,不损害国家、集体和第三人的合法利益,就应当允许并赋予其法律效力。但现行民诉法却将调解与裁判一样设置了同样的前提条件,这为法官根据具体案情选择不同的诉讼阶段进行调解设置了障碍,不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少。

三、人民调解与司法调解、行政调解衔接配合的必要性

(一)是矛盾纠纷发展变化的需要。随着农村经济的发展,矛盾纠纷出现了新的情况和特点。主要表现为:一是纠纷类型的多样化。除了传统的婚姻家庭纠纷、宅基地纠纷、债权债务纠纷,还出现了大量新型的纠纷,如土地流转纠纷、劳务报酬纠纷、征地

拆迁纠纷等;二是纠纷主体的多元化。纠纷主体不仅限于公民与公民之间,而且愈来愈多地发生在公民与法人之间、公民与社会经济组织之间,有些纠纷主体还跨地区、跨行业;三是纠纷动因权利化。传统型纠纷发生的原因往往掺杂感情因素和历史因素,多为了“争一口气”。现代型纠纷则多为直接的权利义务关系之争,与当事人对有关法律法规的理解密切相关。对于传统型纠纷,人民调解员尚可以发挥人熟、地熟、情况熟的优势,通过动之以情、晓之以理加以解决。而对于新型的矛盾纠纷,由于涉及对有关法律法规的理解和适用,涉及对双方权利义务关系的准确界定,仅仅依靠人民调解员的工作热情、道德素质和群众威望已远远不够,这就需要司法机关、行政机关的协同参与,共同做好矛盾纠纷的调处工作。

(二)是为法院减负的需要。人民调解是化解纠纷、维护稳定的“第一道防线”,诉讼则是解决纠纷的“最后一道防线”。但多年来,人们片面地强调依法维权,重诉讼而轻调解,使得大量的、原本可以通过调解解决的纠纷涌向了法院,一方面浪费了诉讼资源,另一方面还加重了群众负担。

(三)是为公安减压的需要。据统计,在“110”接处警案件中,40%属于民间纠纷,不构成违反治安管理处罚法行为;即便是立案的违反治安管理处罚法行为,其中仍有40%属于轻微伤害行为,完全可以通过调解解决。

(四)是为信访分流的需要。目前的信访案件80%来自于基层,80%是基层应该解决也能够解决的。但由于一些部门,一些人员相互推诿,将小事拖成了大事,将大事拖成了难事,影响了党群、干群关系,浪费了人力、物力、财力。

四、人民调解、司法调解和行政调解有机衔接的对策

人民调解、司法调解、行政调解三大调解有着本质的区别,各自有各自的调解领域,但是又存在各自的优点与不足。从整合资源,实现优势互补,研究三大调解有机衔接的对策,构筑维护社会稳定的防线,促进社会的和谐是十分必要和有益的。

(一)人民调解与司法调解的衔接

1.程序衔接

(1)建立庭前调解机制。首先,应在法院设立庭前调解窗口,选择具有较强调解能力的法官和经过一定程序聘请的调解员组成专门调解机构,负责庭前调解。这样既有利于开展诉前调解、审前调解,也有利于人民调解员参与审中调解,从而为人民调解与诉讼调解衔接提供坚实的平台。其次,对未经人民调解委员会调解的家庭纠纷、小额的债务纠纷以及轻微的损害赔偿纠纷、邻里纠纷等一般民事案件和因民间纠纷引发的轻微刑事案件,当事人到法院起诉的,立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势,告知并

建议当事人首先选择人民调解组织进行调解。如当事人同意接受人民调解组织调解的,法院可将案件转移至纠纷所在乡(镇)的调委会进行调解。第三,对于不符合起诉条件的,人民法院不予受理的民间纠纷,也应当及时将案件转移至调解窗口或函告纠纷所在地的乡(镇)调委会,由调解窗口和调委会做好调解息诉工作。

(2)建立诉讼内委托调解制度。案件进入诉讼程序后,对于有可能通过调解解决的,司法机关可以委托人民调解组织调解。如果是诉前经委托人民调解组织主持调解达成协议的,一方当事人不履行,对方当事人就可以向人民法院申请支付令;如果是审前、审中经人民调解组织主持调解达成书面调解协议的,当事人就可以要求人民调解组织出具人民调解协议书,也可以要求人民法院出具民事调解书。建立诉讼内委托调解制度,一方面司法机关可以在保证公正与效率的前提下减少诉讼成本,节约司法资源,实现诉讼效益最大化;另一方面,人民调解组织通过参与司法调解,可以强化业务素质,提高业务水平。

(3)建立经人民调解程序的诉讼绿色通道

①实行就近立案制度。对于人民调解委员会调解未成的纠纷,当事人要求诉讼的,人民调解员应当将当事人要求诉讼的请求记入笔录,并由当事人签字确认。人民调解委员会应当及时与所在地法院联系,将该纠纷移交法院或由人民法院在人民调解委员会立案。

②实行先行调解制度。法院在审理涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件时,应当首先进行调解;对于就近立案的案件,具体承办的审判人员应当立即组织当事人进行调解。

③实行优先审执制度。涉及人民调解协议的案件和人民调解委员会调解未成功的案件的当事人及其诉讼代理人要求法院依职权调查、收集调解档案资料或者证据材料的,法院应当优先安排,对此类案件应当优先审理与执行,巩固人民调解委员会的工作成果。

2.工作制度的衔接制度。

(1)建立定员、定点、定期联系制度。即由法院选派经验丰富、业务水平高的法官担任辖区乡(镇)调委会的指导员,定期深入对口的人民调解委员会,了解情况,沟通信息,对发现的问题,及时指导解决,建立法院指导人民调解工作的长效机制。

(2)建立聘任参与制度。司法行政部门和法院可以挑选素质较高的人民调解员,提请当地人大常委会,通过法定程序任命为人民陪审员,安排他们参与司法调解和审判工作,帮助人民调解员进一步提高业务能力和调解水平。

(3)建立定期培训制度。法院和司法行政机关,应当制定培训计划,派出具有较丰富的法律知识和司法调解经验的审判人员,定期开展对人民调解员的培训。尤其是要加强人民调解员的刑事方面法律、法规的培训和指导力度,支持人民调解组织对轻微刑事案件的调解工作。

(4)建立调解协议书评阅制度。对于人民调解协议,法院和司法行政机关要选派专人定期评阅,对不足之处及时指出,帮助人民调解组织不断提高调解协议书的规范化水平。

3.效力衔接

对人民调解组织调解成功达成的调解协议,当事人事后又反悔的案件,要严格按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释进行处理,即对人民调解组织出具的调解协议,当事人向法院起诉,请求变更、撤销调解协议,或请求确认调解协议无效的,人民法院在对人民调解协议进行合法性审查时,应遵循“法律不禁止即为合法”的原则,凡经司法审查的调解书,即与法院判决具有同等法律效力。因此,对于法院立案前委托人民调解委员会调解成功的案件,若当事人达成了具有给付内容的人民调解协议的,可由法院进行立案并由法院出具民事调解书;对于法院立案后委托人民调解委员会调解成功的案件,若当事人达成了具有给付内容的人民调解协议的,可以由法院直接出具民事调解书。这样就使人民调解协议获得了强制执行力。

(二)行政调解与司法调解的衔接

行政调解过程也是向当事人宣传法律法规,进行普法教育的活动。行政调解对保护当事人的合法权益,及时解决纠纷,化解社会矛盾,维护社会稳定具有重要的作用。但是,随着行政法理论的发展,有限政府、服务政府、依法行政、人权保障等观念逐渐为国家和公民所接受,导致当前行政调解职能的发挥受到多种因素的制约,行政调解急剧萎缩。实践中,一些应由行政管理部门解决的矛盾,因某些原因一时解决不了,他们不是做耐心的安抚、调解工作,而是有意无意地将矛盾推到法院。特别是对一些历史遗留的涉及行政管理政策的矛盾,不少行政管理部门以“走法律渠道”、“依法解决”为借口,把矛盾推到法院,而有些问题不是法院职责范围内的事,法院也无力解决,最终造成涉诉信访事件居高不下。上述情形说明,行政机关和司法机关还未建立调处社会矛盾的衔接机制,行政调解与司法调解各自为政的局面比较严重。欲巩固和完善行政调解在化解社会矛盾中的地位和作用,建立行政调解与司法调解的衔接机制应从以下几个方面着手:

1.意识衔接。应该通过各种形式,倡导在社会上树立行政调解的意识。对特定的社会矛盾,负有管理职责的部门、人员应当把调解工作当作自己工作的组成部分,积极主动

做好矛盾调处工作。法院应对行政调解给予充分的重视,对于行政调解协议也应给予充分的尊重。

2.程序衔接。当纠纷无法通过行政调解解决时,行政部门工作人员应当积极引导当事人依照法律途径,以理性的方式表达自己的利益诉求。

3.效力衔接。目前,行政调解和人民调解的效力规定不一。对行政调解的法律效力规定,尚存在一定的缺陷。当事人不履行经行政机关调解达成的调解协议,法律无明确规定应承担的责任。这样显然不合情理。应当在立法或司法解释中引入现代行政程序法的基本理念,给予行政调解有效的法律效力保障。

(三)人民调解与行政调解的衔接

由于行政调解受到了多种因素的制约,导致行政调解在现实生活中作用无法充分发挥。为克服这一局面,使行政机关在调处社会矛盾中的作用充分发挥出来,在实践工作中,不断探索和尝试借助人民调解这个平台来充分发挥行政调解的作用,将行政调解的结果通过人民调解协议书的形式固定下来,赋予行政调解的结果以法律效力,从而改变了行政调解没有任何法律效力的尴尬局面。从这个角度讲,可以看作是行政调解与人民调解在效力上的衔接机制。而人民调解与行政调解之间在一定条件下也是可实现转换和衔接的。如,对于人民调解协议,当事人应当自觉履行。确有当事人在没有任何正当理由的情况下,拒不履行已达成的协议或者达成协议后又反悔。对于这种情况,《人民调解工作若干规定》第37条第(三)项规定:“对经督促仍不履行人民调解协议的,应当告知当事人可以请求基层人民政府处理,也可以就调解协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉。” 当然这里请求基层人民政府处理,主要是指与行政管理有关的事项。基层人民政府和人民法院通过行政和司法程序,审查人民调解协议,对正确的予以支持,对错误的予以纠正,从而对人民调解协议实施保护与监督。这其中,当事人请求基层人民政府处理就包含了人民调解与行政调解之间在救济途径上进行衔接的因素。 人民调解、司法调解、行政调解在制度设置上是互相补充、互为促进的关系,建立衔接、配合工作机制,构建三位一体的调解工作格局,将矛盾纠纷团团围困在大调解的海洋中,化解在萌芽状态,才能真正而有效地维护社会稳定,为经济建设的发展,创造良好的治安环境

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