贫困村互助资金试点操作指南

(试行)

国务院扶贫办

财 政 部

2009.9

1

目 录

第一章 总则 .......................................................... 9

一、定义 9

二、目标 9

三、原则 10

第二章 互助资金 ..................................................... 11

一、构成 11

二、所有权和使用权 11

第三章 互助社组建 ................................................... 12

一、试点村选择 12

二、宣传发动 12

三、互助社筹备小组 14

四、互助社社员 15

五、互助社社员大会 17

六、互助社管理机构 18

七、互助社章程 20

八、互助社登记注册 20

第四章 互助资金运行 ................................................. 21

一、借款人资格 21

二、组建互助小组 21

三、借款用途 21

四、借款原则 22

五、还款方式 22

六、借还款程序 23

七、呆坏账核销 24

八、收益分配 24

第五章 监督与管理 25

2

一、财政扶贫资金管理 25

二、财务管理 25

三、风险控制 27

四、建立互助社退出机制 27

五、外部监督 29

第六章 能力建设 ..................................................... 31

一、互助社管理人员的培训 31

二、互助社社员的培训 31

第七章 附件 ......................................................... 32 3

第一章 总则

一、定义

(一)贫困村互助资金(以下简称“互助资金”)：指以财政扶贫资金为引导，村民自愿按一定比例交纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金(以下简称“捐赠资金”)为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享、周转使用的生产发展资金。

(二)扶贫互助社(以下简称“互助社”)：指由贫困村村民自愿参加成立的非营利性互助资金组织。

(三)互助社管理机构：包括理事会和监事会(也可用其他名称)。理事会是互助社的执行和日常管理机构，负责互助资金的运行与管理。监事会是互助社内部监督互助资金运行与管理的日常机构。

(四)指导部门：县级及县以上扶贫和财政部门。

二、目标

(一) 创新扶贫模式，完善财政扶贫资金使用管理机制；

(二)有效缓解贫困村、贫困农户生产发展资金短缺问题，增加贫困农户收入；

(三)探索建立扶贫资金与农户生产经营相结合的有效方式，引导发展支柱产业，培育农村专业合作组织和新型农民； 4

(四)提高贫困农户自我管理、自我组织和自我发展的能力，实现可持续发展。

三、原则

(一)互助资金由贫困村组建的互助社负责管理，互助社设在行政村，不得跨行政村设立，在民政部门登记注册为非营利性组织。

(二)全村贫困农户中，要有50%以上的贫困户入社，方能组建互助社。

(三)农户加入互助社自愿，退出互助社自由。

(四)加入互助社需交纳互助金；贫困户加入互助社可免交或少交互助金，并享有与其他入社农户同等权利；优先获得资金和技术支持。

(五)加入互助社以户为单位，每户一人加入。实行一人一票表决制。

(六)互助资金在互助社内封闭运行，有借有还、周转使用、滚动发展、利益共享、风险共担。

(七)互助社不得吸储，不得从事其他未经许可的金融和经营活动。

第二章 互助资金

一、构成

(一)互助资金由四部分构成：财政扶贫资金、村民自愿交纳的互助金、无任何附加条件的捐赠资金和互助资金的增值部分。 5

(二)村民交纳的互助金原则上不高于财政扶贫资金总额的75%。具体比例由村民大会确定。

二、所有权和使用权

(一)所有权

互助资金中财政扶贫资金和捐赠资金及其增值部分归所在行政村的全体村民共同所有。村民交纳的互助金归其本人所有。

(二)使用权

互助资金使用权属互助社全体社员所有。

第三章 互助社组建

一、试点村选择

(一)选择原则

1、正在实施或已经实施整村推进规划的贫困村;

2、群众有发展愿望，积极性高，村风民风淳朴，村级班子凝聚力、号召力和战斗力较强的贫困村;

3、有一定产业发展潜力的贫困村。

在满足上述原则的基础上，优先选择贫困程度较深的村。

(二)鼓励以村为单位，采用竞争入围的方式，选择优先实施的贫困村。

二、宣传发动

(一)宣传发动目的

6

让全体村民充分了解互助资金的目的、意义和操作方法，激发村民参与互助社的积极性和主动性，增强其主人翁意识。试点村的宣传发动由县级指导部门负责。

(二)宣传发动内容

宣传发动主要包括以下内容：

1、互助资金的概念、目标和原则;

2、互助社的组建。如：社员资格、管理结构、管理人员资格以及管理人员选举方法等;

3、互助资金的运行管理。如：借款人资格、用途、额度、期限、占用费率、收益分配、监督监测等;

4、贫困优先原则;

5、风险管理;

6、其它需要村民讨论的问题等。

(三)宣传发动步骤

第一步：召开村组干部会。商讨组织发动工作步骤、时间和参加人员，准备宣传发动材料，确定宣传发动人员。

第二步：召开村民小组会。增加补选参加村民代表扩大会议的贫困户和妇女代表，并确定每位代表联系本组农户的名单。村民代表中贫困户的比例不得低于该村贫困户占总户数的比重。

第三步：召开第一次全体村民大会

7

1、按照宣传发动内容，向全体村民宣讲互助资金及互助社组建的目标、原则和要求1[1];

2、公布村民代表扩大会社员名单和其负责联系的农户;

3、公布贫困户名单。

第四步：征求意见

全体村民大会结束后，村民代表收集自己所联系的农户对宣讲内容的意见和要求2[2]。

第五步：召开村民代表扩大会议

按贫困户、其他类型农户和妇女代表分成三组，汇总村民在宣传发动过程中提出的意见和建议。在汇总讨论过程中，要更关注贫困户和妇女的意愿和想法。

第六步 召开第二次全体村民大会

1、向全体村民反馈汇总的意见和建议；

2、形成互助资金运作方案；

3、推选互助社筹备小组。

第七步 将互助资金运作方案转交给互助社筹备小组。

三、互助社筹备小组

(一)人员

县级指导部门协助贫困村成立互助社筹备小组，筹备小组成员由村民代表大会推选产生，一般由5-7人组成。筹备小组的成员可

8

以是村两委成员，也可以是一般农户，至少有一名贫困户代表和一名妇女代表。

(二)职责

1、将本村互助资金运作方案报县级指导部门审核备案；

2、在县级指导部门协助下，在互助资金运作方案的基础上，起草互助社章程草案;

3、发动和接受村民加入互助社、接收村民交纳的互助金并登记造册、公示公告村民入社和交纳互助金情况;

4、草拟互助社管理机构人员选举办法和程序;

5、筹备并组织召开第一届第一次社员大会，通过选举办法和程序，选举理事会和监事会成员;

6、向选举产生的理事会移交工作。

四、互助社社员

(一)社员资格

符合以下条件的村民可以成为互助社社员，鼓励妇女入社：

1、在本村有常年居住户口的农户，每户有一人可以成为互助社社员；

2、年龄在18周岁以上，有劳动能力；

3、接受互助社章程，申请加入互助社并交纳互助金。贫困户入社可免交或少交互助金，并享有与其他入社社员同等权利。

(二)社员权利

9

1、有互助社管理机构成员的选举权和被选举权；

2、有从互助社借款的权利；

3、有退出互助社的自由，但在加入一年后才能申请退出。退出时退还本人所交纳的互助金。

(三)社员义务

1、遵守互助社章程;

2、交纳互助金;

3、退出互助社应提前提出申请,提前申请时间由村民大会讨论确定；

4、按时按量归还借款本金和占用费。

(四)入社程序

1、一般农户入社

(1)农户向筹备小组或理事会提出入社申请，填写入社申请表(见附件表1)；

(2)筹备小组或理事会审核申请表；

(3)农户交纳入社互助金；

(4)公示公告入社人员名单；

(5)筹备小组登记造册的，移交给理会事。

2、免交互助金的贫困户入社

(1)贫困户向筹备小组或理事会提出入社申请，填写入社申请表(见附件表1)；

10

(2)筹备小组或理事会审核申请表；

(3)筹备小组或理事会公示公告贫困户入社人员名单；

(4)筹备小组登记造册的，移交给理会事。

(五)除名

互助社在征得2/3以上社员同意的情况下，有权对无特殊理由拖欠借款不还的社员，追缴借款和占用费后予以除名。交纳的互助资金冲抵欠款后，剩余部分退还。除名后再申请加入互助社，需征得2/3以上社员同意。

(六)互助社可在本条款的基础上，制订详细条例，规定社员权利、义务、加入、退出和除名等条款。

五、互助社社员大会

(一)社员大会是互助社的最高权力机构。

(二)社员大会每年至少召开一次。遇特殊情况，可由管理机构或由1/3以上社员提议，召开临时社员大会；指导部门也有权提议召开临时社员大会。

(三)社员大会的任务

1、审议并通过互助社章程;

2、决定互助资金的具体操作规程;

3、决定互助社的成立和解散;

4、选举和罢免互助社管理机构成员;

5、审议批准互助社的财务预决算;

11

6、决定其它重大事项。

(四)社员大会决议生效须同时具备以下三个条件：①有2/3以上的社员出席；②2/3到会人员同意；③表决实行一人一票制。

六、互助社管理机构

(一)理事会

理事会是互助社的执行机构和日常管理机构，负责互助资金的运行与管理。理事会一般由3-5名成员组成，包括理事长、会计、出纳等。

1、理事会成员资格

(1)互助社社员；

(2)愿意承担管理工作，有良好声誉；

(3)初中以上文化程度。

2、理事会成员推选办法

互助社理事会人员组成由社员大会讨论决定,并经民主选举产生。每届理事会任期为2-3年。在任期未结束前，经2/3以上的社员同意，可以召开社员大会，提前改选理事会。

3、理事会职责

(1)组织社员讨论并通过互助社章程；

(2)依据章程制定各项规章制度；

(3)执行章程和各项规章制度；

(4)负责借款的发放和回收；

12

(5)负责互助资金的安全性和流动性；

(6)负责与指导部门、村委会的联系和协调；

(7)按照要求，定期向指导部门提交报告和报表，并接受监督和检查；

(8)定期向社员大会（或社员代表大会）、监事会、村民大会（或村民代表大会）报告互助资金管理和运转情况。

(二)监事会

监事会是互助社的日常监督机构，一般由3人构成，负责监督资金运行和理事会的工作。

1、监事会成员资格

(1)互助社的社员；

(2)愿意承担管理工作，有良好声誉；

(3)初中以上文化程度。

2、监事会成员选举办法

互助社监事会人员组成由社员大会讨论决定（但至少要有一名贫困户），并经民主选举产生。监事会成员不得兼任理事会成员。监事会任期与理事会同。在任期未结束前，经2/3以上的社员同意，可以召开社员大会，提前改选监事会。

3、监事会职责

(1)监督理事会执行互助社章程和规章制度情况；

(2)监督借款发放和回收过程；

13

(3)监督公开公示的程序和内容；

(4)接受互助社社员投诉，与理事会协商解决问题的办法；

(5)向指导部门反映情况，提出意见和建议。

七、互助社章程

(一)互助社章程由筹备小组负责起草，经社员大会审议通过后执行。

(二)互助社章程的修改须经过2/3以上社员同意，并报县级指导部门备案。

八、互助社登记注册

(一)互助社在县级民政部门注册登记为非营利性组织;

(二)县级指导部门要积极帮助符合条件的互助社办理登记注册手续，并依法实行监管。

第四章 互助资金运行

一、借款人资格

互助社社员，了解互助社章程及相关规定，可向互助社提出借款申请。

二、组建互助小组

鼓励采用小组互助联保方式使用互助资金。

(一)小组组建

14

互助社社员按自愿原则，由5-7名成员组成互助小组，并签订互助联保协议(见附件表2)。

(二)小组成员权利义务

1、参加互助小组活动，交流信息，传递技术。

2、为小组其它成员借款提供担保。

3、本小组成员不能按期偿还借款及占用费时，其他成员代为偿还。

4、小组成员退组自愿。需还清所有借款，且同组其它成员没有逾期借款，方可退出。

(三)小组解散

1、小组成员还清所有借款后，可自愿解散。

2、小组成员少于3人时，小组成员还清借款后，小组连带责任解除，小组解散。

三、借款用途

(一)互助社的借款原则上用于增加收入的项目，并对环境没有负面影响。

(二)对改变用途、转借他人、偿还其他欠款的借款，互助社有权根据规定，收回借款，并收取占用费。

四、借款原则

(一)借款额度

互助资金的借款为小额借款。单笔借款的最高限额由村民大会讨论决定。

(二)借款占用费率

15

借款占用费率(包括提前还款的占用费率)，按照能覆盖互助社运行成本的原则，由村民大会讨论决定。可参照当地信用社贷款年利率确定。

(三)借款期限

一般不超过12个月。具体期限由社员大会讨论决定。

根据以上原则制定的借款条件，如借款人资格、用途、额度、期限、占用费率、收益分配等，写入章程，遵照执行。

(四)贫困户优先

优先发放贫困户借款。每年贫困户借款人数不得低于入社贫困户的50%；贫困发生率在30%以上的贫困村，互助社成立第一年，贫困户借款笔数占当年发放借款笔数的30%以上，二到三年内达到60%以上。

五、还款方式

(一)可以整借零还，也可以整借整还。具体的方式由社员大会确定。

(二)发生人力不能控制的重大自然灾害或借款人家庭成员发生重大变故（包括意外事故身亡、残废、重病）等，经一半以上的社员同意，借款可展(延)期一次。

(三)不允许借款重置(以新还旧)。

六、借还款程序

(一)借款

16

优先向符合条件的贫困户社员和妇女社员发放借款。

1、借款人向理事会提出申请。采用小组联保的，借款申请需经小组成员签字同意；

2、理事会审查，批准或否决借款申请；

3、理事会与借款人签定借款合同,发放借款；

4、理事会公告借款情况。

(二)还款

1、借款本金和占用费按章程的规定偿还。还款时，会计须开具收据，出纳和还款人签字；

2、对不能偿还的借款，启动联保程序，小组成员承担连带还款责任。在借款未还清前，小组成员不得借款；

3、每月公告还款情况。

(三)逾期还款

对发生人力不能控制的重大自然灾害或借款人家庭成员发生重大变故（包括意外事故身亡、残废、重病）等，不能按时偿还的借款，由借款人提出申请,理事会审核，提交社员大会讨论决定是否延长还款期。

七、呆坏账核销

呆坏账的认定和核销，须提交互助社全体社员大会讨论通过，报村委会并向县级指导部门提出书面申请，经审查批准后核销。

八、收益分配

17

互助资金本金不能用于分配。借款占用费收入可用于分配，分配方案由社员大会讨论决定。分配原则和顺序如下：

(一)运行成本。包括办公成本和管理人员误工补助。运行成本的提取要有利于持续发展。

(二)公益金。按不低于占用费收入的10%提取公益金。用于贫困户或村内公益事业，具体用途由社员大会讨论决定；

(三)公积金。扣除运行成本和公益金后的剩余部分作为公积金转入本金。

第五章 管理与监督

一、财政扶贫资金管理

(一)拨付条件

拨付财政扶贫资金须满足下列条件：

1、互助社已成立，并在正规金融机构开设专用账户；

2、建立了规范的财务管理制度。

(二)拨付方式

财政扶贫资金可一次拨付，也可分次拨付。

二、财务管理

(一)管理人员及职责分工

1、根据《中华人民共和国会计法》，理事长全面负责村级互助社财务管理，会计和出纳不得由同一人担任。

18

2、会计主要负责互助社资金管理和财务核算工作。负责按国家有关法规和财务规章制度及项目有关要求，及时进行会计制单、总账与明细账的记账工作，编制财务报表及报表说明；负责个人借款台帐的建立和登记工作；负责财务业务的审查与复核、计算互助社应收回的本金和占用费；负责财务凭证资料的收集、整理、装订和财务档案的管理工作；接受财务审计与监督，及时向理事会或上级财务主管部门反馈财务活动和核算中出现的重大问题等。

3、出纳负责具体办理现金收付、保管与银行结算业务。根据合法、合规的财务手续及时办理现金和银行收支业务；负责使用银行财务票据，办理其领用和注销手续。对所开票据按时登账；及时进行现金日记账和银行存款日记账的记账工作；定期与会计对账，做到手续齐备、日清月结，账表相符、账实相符；负责互助社内部个人借款的催收，做到上账不清、下账不借，严禁公款私用。

4、财务人员应保持相对稳定，确因工作需要变动时，必须按《会计基础工作规范》规定办理移交手续，移交时要有相关负责人在场监交，并由移交人、接收人和监交人签字。

(二)印章与印鉴的管理

1、互助社需要使用的印章主要包括：行政公章、财务专用章、财务预留银行的个人印鉴等。

2、各种专用印章应采用“专人使用、专人保管、专人负责”的办法。原则上行政专用公章由理事长保管，财务专用章由会计保 19

管、银行预留个人印鉴由会计、出纳分别保管。银行预留印鉴和支付款项的全部印鉴严禁同一人保管。

(三)现金管理

1、提取现金须经理事长同意并签字。

2、每次回收的现金，应在当天或次日存入专用账户。

3、提存现金须由出纳和至少一名理事会其它成员一起完成。

4、库存现金不超过500元。

(五)银行存款管理

互助社应当严格按照《支付结算办法》，加强银行账户的管理，按有关规定办理存款、取款和结算，严禁签发空头支票。理事会与监事会应当定期检查银行账户的使用情况，核对银行对账单。

三、风险控制

(一)借还款方式

为了降低借款的风险，可采取以下一种或几种方法：

1、小额、短期、分期还款；

2、对不能按时还款的借款人及联保小组其他成员停止发放借款；

3、提高逾期借款占用费率；

4、互助小组同时使用借款的成员不能超过2/3；

5、优先向妇女社员发放借款；

6、保留法律起诉的权利。

20

(二)提取风险准备金

1、风险准备金按年底借款余额的3%加上逾期借款总额20%提取。

2、风险准备金只能用于呆坏账的核销,不得用于发放借款。

四、建立互助社退出机制

(一)出现以下运转不正常情况，经整改无明显好转，进入退出程序：

1、违反第一章规定的原则；

2、没有按章程的规定管理和使用互助资金；

3、财政扶贫资金到位6个月后，借款比例连续6个月低于互助资金总额的50%；

4、互助资金不良借款率超过15%以上（不良借款指逾期30天和30天以上的借款）；

5、互助资金净值3[3]低于互助资金总额的75%；

6、违反了第四章第四款第四条贫困优先的规定。

(二)退出程序

互助社退出可由村委会、互助社或县级指导部门提出，经县级指导部门认定执行，报省级指导部门备案后，注销互助社。同时，抄报国务院扶贫办和财政部。

(三)债权债务清算顺序

21

根据章程，清算债权债务。因不可抗因素(如自然灾害4[4]等)造成的损失按互助资金构成比例承担；因其他因素造成的损失，由责任人承担。按以下顺序清算：

1、扣除运行成本。包括人工成本和非人工成本；

2、退还村民交纳的互助金；

3、剩余的财政扶贫资金和捐赠资金，经全体村民讨论，用于本村的扶贫公益事业或其他扶贫项目。

五、外部监督

(一)互助社的外部监督，主要由县级指导部门负责。其职责是：

1、定期开展现场监测；

2、定期向上级部门提交监测报告；

3、受理投诉；

4、配合审计部门对互助资金进行审计；

5、负责指导互助社退出。

(二)方法

1、现场监测

现场监测每季度至少进行一次,每次现场监测需有书面记录和报告。现场监测内容应包括：

(1)互助资金运转是否正常（不正常的定义见第五章第四款）；

(2)账务记录，银行交易记录，报表是否符合要求；

22

(3)理事会公示借款和还款情况；

(4)通过社员和借款户访谈，了解借款户是否符合条件，手续是否完备，是否有为他人代借的情况，是否有垒大户的情况，社员和借款户的贫困程度，借款的用途，社员和借款户对资金运行的意见和评论；

(5)非社员村民和村委会成员访谈。

2、问卷调查

外部监测机构可以对农户开展问卷调查，了解其对村互助社运行的满意程度，借款使用效益等。

通过监测发现资金运转不正常或存在其他重大违规情况，按手册第五章第四款处理。

3、非现场监测

非现场监测包括审查和分析互助社上报的各类报表，设立投诉电话，受理社员和其它村民的来信、来访，并在调查研究的基础上给予答复。

第六章 能力建设

县级指导部门负责组织开展互助社管理人员和社员的培训，不断提高管理人员的能力、水平和社员的自我组织、自我管理和自我发展能力。培训可采用宣讲、可视技术、参与式、案例和实地培训相结合等方法进行。必要时可请专家协助。

23

一、互助社管理人员的培训

(一)培训目的：了解掌握互助社章程、制度和操作程序；熟练进行账务处理和监督。

(二)培训内容：

1、互助资金试点的目标和原则；

2、互助资金运作规则；

3、财务管理与风险控制；

4、内部监督；

5、互助资金管理和技术培训。

二、互助社社员的培训

(一)培训目的：使互助社社员熟悉和了解互助社的章程、规章制度和互助资金的运行程序。

(二)培训内容：互助社章程、借还款程序等。

24