积极稳妥推进预算绩效管理

——安徽省推行预算绩效管理的实践和对策建议

推行预算绩效管理，是深入贯彻落实科学发展观、加强财政管理科学化精细化的必然要求，也是深化行政管理体制改革、建设高效责任透明政府的重要内容。近几年来，根据党中央、国务院的决策部署和财政部的要求，我省各级财政部门纷纷开展了预算绩效管理的探索和实践，取得了初步成效。面对“十二五”发展新的形势，我省财政改革发展进入了新的阶段，需要加快推进预算绩效管理进程。现按照财政部预算司和全国预算与会计研究会的安排和要求，本课题在对安徽省开展预算绩效管理进行回顾分析的基础上，对进一步推进预算绩效管理提出若干对策建议。

一、安徽省预算绩效管理进展良好

预算绩效管理是一种全新的预算管理模式，内涵十分丰富，涉及到预算编制、预算执行以及绩效评价运用等诸多环节。在省委省政府的高度重视和财政部的大力指导下，安徽省预算绩效管理起步于20xx年，先后历经先期试点、点面结合、全面推开三个阶段，形成了以省级为引领，以市县为依托，省市县三级联动、协调推进的工作格局，推动了预算绩效管理工作的扎实开展。突出表现在以下两个方面：

（一）财政支出绩效评价全面推开。财政支出绩效评价是预算绩效管理的核心内容，也最为社会各界关注。安徽省紧紧抓住

财政支出绩效评价这一突破口，于20xx年出台了《安徽省省本级项目支出绩效考评管理办法》，正式启动支出绩效评价工作。当年选择革命老区专项转移支付资金、城市污水处理厂建设等4个项目开展绩效评价试点工作。20xx年，制定了《安徽省预算支出绩效考评实施办法》，提出三年工作规划，明确到20xx年在全省范围内全面推行财政支出绩效评价工作，并选择2个市10个县进行试点。20xx年试点范围扩大到所有省辖市和30个县。今年，绩效评价工作在全省17个市和61个县全面推开，努力实现绩效评价覆盖所有预算部门和各种类型财政支出的“两个覆盖”目标。

一是整合力量形成工作合力。安徽省财政支出绩效评价工作由财政部门预算处（科、股）牵头组织，各业务处（科、股）参与、配合，财政监督检查局、投资评审中心、预算部门和中介机构组织实施。在项目实施过程中，成立绩效评价领导小组和办公室，负责绩效评价工作的组织领导、沟通协调，并明确各方职责。预算处（科、股）积极发挥牵头作用，在评价工作的多个环节上，主动同支出处（科、股）和预算部门协调与沟通，定期召开碰头会，了解工作进展，解决存在的问题，齐心协力推动绩效评价工作顺利开展。

二是探索扩大绩效评价内容。安徽省坚持事前、事中和事后等多种评价方式并举，将绩效评价融入预算编制、预算执行和预

算监督之中。在重点评价上年项目的同时，加强对当年项目和跨年项目的评价；尝试开展基本支出评价，为调整和完善基本支出供给政策提供可靠依据；探索部门整体支出评价，扩大中央和省转移支付项目评价范围。通过几年努力，绩效评价已覆盖到不同资金来源、不同支出类别、不同实施时间的多种类型支出项目。

三是完善绩效评价体制机制。自20xx年以来，安徽省连续6年对革命老区等专项转移支付资金项目进行跟踪评价，实现了项目立项、资金安排与评价结果挂钩。目前，革命老区等项目已形成一套比较成熟的组织工作机制、完备的评价指标体系、切实有效的激励奖惩制度，项目管理更加规范，项目实施绩效明显提高。六年来，通过坚持将革命老区等项目绩效评价工作做精做细，从中总结经验、发现问题，从个案中学习，借鉴、推广好的做法，全省绩效评价体制机制得到不断完善。

四是强化绩效评价结果运用。安徽省将结果运用作为绩效评价工作可持续发展的“生命线”，抓紧抓牢，不断拓展结果运用渠道。一方面，对评价过程中发现的问题及时反馈预算部门，督促部门纠正、整改，并将绩效评价和预算编制相结合，将绩效评价结果作为以后年度安排预算的重要参考依据。另一方面，将绩效评价工作情况及财政重点评价项目绩效报告相关部门领导，为领导决策提供参考。同时，加大评价结果的公开力度，在一定范

围内披露部分社会关注高的项目资金使用绩效情况，吸引社会公众参与和监督。

五是全面推动市县绩效评价。安徽省坚持一手抓省级示范引领、一手抓市县指导推动，于每年年初确定当年工作重点和目标，要求市县做好“规定动作”，鼓励有条件的地方创新“自选动作”。省财政厅主动加强培训，提高市县相关人员业务水平和操作能力，同时，开展试点地区调研和检查，跟踪了解各试点地区工作进展，督促市县改进工作。年终结束时，省财政厅组织对市县绩效评价工作进行综合考核，对工作成绩突出的市县给予表彰奖励。

（二）全过程预算绩效管理试点有序开展。基于预算绩效编制、执行和控制等管理环节开展的复杂性，安徽省选择先期开展财政支出绩效评价工作基础较好的合肥市探索实施全过程预算绩效管理试点，力求在总结经验中逐步实现从事后支出评价转向事前编制绩效预算、事中开展评审跟踪、事后开展绩效评价及结果运用的全过程绩效管理方式。

一是建立事前绩效目标申报审核机制。合肥市从20xx年开始，将绩效目标管理融入部门预算编制流程，要求预算单位在编制20xx年部门预算时，所有申报项目支出要编制绩效目标，作为预算安排评审的依据。为确保项目按期实施，要求单位在编报项目预算时不仅要编制绩效目标，还要编制项目计划进度，作为

预算执行事中评审的依据，以此促进当年安排的项目能及时实施完成。当年，预算单位共申报600多个项目支出绩效目标，经市财政局整理、审核确认110个，涉及金额17.3亿元。根据规定，经财政部门审核确认后的绩效目标，随部门预算批复下达预算单位执行，作为绩效评价的依据。

二是推行预算公开评审和事中评定制度。预算决策影响预算资金分配和使用方向，成为预算绩效编制最为关键的环节。合肥市从20xx年开始对预算编制程序进行重大改革，推行预算公开评审，引入专家决策机制，通过专家公开评审，把一些无绩效或绩效低的项目，以及临时拼凑的准备不充分的项目鉴别出来，提高预算安排的科学性。在预算公开评审上，合肥市摈弃常规思路，打破“闭门造车”，坚持客观公开公正，从“关门砍预算”向“上门编预算”转变，精心设计方案，组建多领域跨专业的预算评审专家队伍，打造“公开、透明、规范、高效”预算编制机制，优质高效开展预算编制评审工作。在预算执行中，合肥市要求预算单位对项目绩效情况进行自查，财政和主管部门开展事中评定，项目完工或年度预算执行完毕后，开展委托第三方开展绩效考评。

三是开展财政政策绩效评价。财政政策直接规定着财政资金的使用范围、投入重点和支持方式，是发挥财政职能的重要载体，更是预算绩效管理的重点内容。合肥市在积极开展财政项目绩效

评价的同时，从20xx年开始探索尝试财政政策绩效评价。市财政局与市审计局联合牵头组织，拟订工作方案，由市政府办公厅下发通知，确定合肥市财政支持工业、现代农业、服务业和自主创新等四大政策为绩效评价对象，通过公开招标，选定评价中介机构，聘请相关专家分别组成四大政策评价组，根据政策评价指标和评价方法，对主要政策条款兑现项目单位的抽查面不低于50%，其他条款不低于30%。在此基础上，撰写政策评价报告，评价报告经市政府审批后，由市财政局牵头制订政策修订导则，明确政策修订总体要求、政策预算安排及扶持重点等。市直有关部门会同财政部门召开座谈会和专题研讨分析会，按照管理和服务对象的具体情况，对四大政策进行修改完善，报市政府审批。财政扶持政策经市政府审批发布实施后，财政部门会同市直有关部门及时修订政策实施细则，进行政策宣传，并按照公开、公平、公正的原则兑现项目资金，在项目申报、资金兑现两个环节严格实行公示制，确保财政资金在阳光下运行。

二、安徽省预算绩效管理成效初显

经过近几年的实践探索特别是实行支出绩效评价三年规划，安徽省预算绩效管理进展良好，取得了初步成效，并在今年全国预算绩效管理广州会议上作了经验交流，得到了财政部的充分肯定。由于安徽省前期开展预算绩效管理重点在于全面推进支出绩效评价，因而其成效主要体现在支出绩效评价上。

一是预算绩效管理理念逐步树立。通过全面开展财政支出绩效评价和全过程预算绩效管理试点，省直各单位和各市县党委、政府及其各个部门对预算绩效管理有了较为直接的理解和认识，开始重视财政预算绩效问题，并把绩效评价工作列入议事日程。据淮南等市的调查，通过实施大规模的宣传发动，预算单位对绩效评价的知晓率已经达到97%，“重分配轻管理、重使用轻效益”的现象有所遏制，“使用财政资金要进行评价，必须讲究效益”，以绩效为目标、以结果为导向的绩效理念也正在各地、各部门逐步形成。

二是支出绩效评价制度框架基本形成。省级出台了《关于进一步加强预算支出绩效考评工作的意见》、《关于全面推进财政支出绩效评价工作的通知》等一系列文件，着力建立和完善制度保障机制、工作运行机制、结果应用机制和持续推进长效机制。各试点市县相继制定了绩效评价管理办法、绩效评价内部工作规程、专家管理办法、评价结果运用办法、绩效评价工作考核办法等，建立绩效评价工作联席会议制度，有的地方还分项目制定专项资金绩效评价管理实施细则，为支出绩效评价工作的开展提供了制度保证。

三是支出绩效评价范围逐步扩大。经过前期先行先试和强化结果运用，安徽省支出绩效评价范围逐步扩大。省级评价项目由20xx年的16个扩大到20xx年的56个，项目覆盖到省直所有重

点支出部门，涉及财政资金从20xx年的231.7亿元增至20xx年的587.5亿元。20xx年省级实施的56个项目，含财政重点评价项目12个（主要是省委、省政府确定的重大项目和社会关注度高的民生工程）、部门自评项目43个和委托省统计局社情民意调查项目1个。与此同时，市县支出绩效评价试点范围从20xx年的2市10县扩展到20xx年的所有省辖市和30个县，直至20xx年在全省17个市和61个县全面推开绩效评价改革。

四是支出绩效评价质量不断提高。为稳步提高评价质量，安徽省在绩效评价过程中着力把好项目选择、指标设计、组织实施和报告撰写四个关口。评价项目由易到难、由点到面，优先选择资金数额大、社会关注度高、可操作性强、评价结果有开发利用价值的项目。项目评价由实施单位设计指标框架，广泛征求支出处（科、股）、预算部门和相关专家意见后，最终确定评价指标体系。每个评价项目成立工作小组，考评组分赴基层，走访企业、群众，对项目实施情况进行深入细致的调查和分析，并设计统一的文本格式和报表式样，做到格式规范、内容完整。从省、市、县20xx年实施情况看，评价项目更加丰富，项目实施更加有序，评价指标的科学性和评价结果的公正性明显提高，评价报告得到预算部门的广泛认可。20xx年，在全省所有市县全面推开绩效评价改革中，省本级项目增加到56个，其中有43个自评项目，1个社情民意项目，12个重点评价项目，涉及财政资金587.5亿元。

五是财政预算分配更加科学。经过几年探索，我省财政部门逐步建立了以绩效结果为导向的预算资金分配模式，按绩效评价结果确定项目支持手段、资金投向和规模。通过支出绩效目标管理和评价结果运用，将绩效评价与预算编制结合起来。合肥、淮南等一些市县根据项目绩效评定的优秀、良好、中等、较差等四个等级的不同，在下年度预算安排时分别实行优先保障、从宽安排、从紧控制、调整或调减撤销等政策。淮南市在20xx年首次开展的绩效评价中就节约财政资金4000多万元，不仅如此，淮南市又对评定优秀的工业立市项目、农贸市场升级改造项目等则分别增加800万元、100万元。特别是合肥市尝试开展申报项目时要求编制绩效目标，审定绩效目标后，测算资金需求，确定项目预算，从而规范了预算部门项目申报行为，加强了预算产出分析，初步改变了长期存在的“先要资金，再找项目”的现象，提高了项目预算的规划性、可执行性和财政审核预算的科学性，提高了预算编制质量，一些无绩效以及准备不充分的拍脑袋的项目被砍了下来，确保财政资金更多地集中于社会效益高、带动作用大的、关键的、迫切的项目上。

六是财政支出责任进一步强化。通过实施绩效评价，财政资金安排有没有给足、财政资金有没有管好用好等就有了衡量的标尺，过去那种项目资金安排、使用、管理等环节中可能存在但难以暴露的问题就容易被揭开，同时也容易分清是财政部门还是预算部门的管理责任。尤其是对财政部门给足资金、但部门没有管

好用好的问题，能够引起所在地方党政领导的高度重视，推动他们要求和督促预算部门管好用好财政资金。这就给预算部门形成了一种有形和无形的问责，促使他们进一步增强自我约束意识和支出责任意识，真正围绕绩效目标，不断提高项目管理水平和理财水平，形成一种自我约束、科学规范的管理机制，把钱用在刀刃上，发挥出财政资金的最大效益。

三、当前安徽省预算绩效管理存在的难点和不足

虽然安徽预算绩效管理取得了初步成效，但毕竟预算绩效管理是一项全新的业务，政策性强，技术含量高，涉及面广，加之起步时间不长，安徽省预算绩效管理工作仍处于不断探索和积累经验阶段，有些工作还刚刚破题，在实践中遇到不少矛盾和难题，与新的形势和要求相比也存在一些差距和不足。归结这些难点和不足，既有主观因素，也有客观因素；既有体制机制原因，也有政策技术原因，迫切需要加以研究改进和完善。

一是绩效理念尚未全面牢固树立。一些地方和部门领导对绩效管理和评价工作还不甚了解，对绩效管理和评价的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在是否按计划完成任务上，认为只要财政资金使用合法合规就行，至于使用效果与己责任不大，因此对绩效工作重视不够，没有将工作重点放在效益和效果方面。部分市县认为，目前预算绩效管理和评价的物质基础不具备，技术也不成熟，因而存在畏难情绪，以至于少数市县和

项目单位部门存在拖延或被动应付现象，工作缺乏主动性，这在财力较差的县表现得更加突出。部分预算部门也认为是财政部门“求着”、“压着”他们干这件事情，更有甚者，认为是财政部门在变着法子找茬。

二是缺乏强力的法制推进要求。预算绩效管理不仅仅是一种经济行为，更是一种对政府管理行为的再造，迫切需要各级党委政府的重视和支持。应该说，党中央、国务院对推进预算绩效管理高度重视，早在党的十六届三中全会上，就对全党提出要“建立预算绩效评价”。在党的十七届二中、五中全会上也分别提出要“推行政府绩效管理和行政问责机制制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”以及“完善政府绩效评估制度”。但这些要求还没有落实到法律操作层面，国家“十二五”规划纲要也没有具体提及。这不免给人产生中央的决定只是提出一种中长期的要求。尽管财政部一直在推进此项工作，但这种工作开展当前只限于财政部门在积极推进，还没有成为各级党委和政府的硬任务、硬要求，多数部门也没有将预算绩效管理及其评价纳入到部门重要管理工作中去，不利于预算绩效管理工作的全面深入开展。

三是缺乏规范的预算资金分配体制。现行财政资金安排，除了正常的经各级人代会审定的年初预算之外，存在着大量的预算追加，这部分预算追加，很多都是临时性、突发性、应急性的安

排任务，财政部门难以事先编制绩效预算，事中和事后也难以开展控制和绩效评价。即使在编制年初预算时，不少部门以条条下达的文件批复为依据争资金、争项目。作为地方党委、政府包括财政部门也希望以配套资金的方式鼓励相关部门多多争取上级资金，由此导致项目绩效情况往往在预算编制环节显得不很重要，一些项目没有经过充分的绩效论证即可上马。而预算一经批复，一些单位对于项目建设时间观念、成本观念不强或没有，导致已安排预算的项目迟迟不能建成并交付使用，甚至有的部门挤占挪用项目资金，项目建成后又不及时总结分析，从而阻碍和制约了预算绩效工作的开展。

四是缺少专业的预算绩效管理队伍。预算绩效管理工作涉及项目业务、财务、效益等方面知识，能全面掌握这些知识的人员较少。财政、单位人员了解项目业务，中介机构主要了解财务方面知识，但对其他方面仍有所不足，特别是能对效益方面进行较好评价的人才就更加缺乏，因此面对预算绩效管理这项综合性的工作，面对考评项目的千差万别，急需建立一支专业性强、业务能力棒的专业队伍。从当前情况看，市县职能科股人员编制较少，县级从事预算管理工作人员一般在2-3人左右，从事预算绩效管理工作人员更少，这已经成为开展预算绩效管理的一大制约因素，影响了工作的进一步推进。

五是预算绩效管理制度体系不够完善。由于缺乏理论上的有力指导，加之各自还处于实践探索阶段，目前财政部还尚未建立统一、科学、合理的预算绩效管理指标体系、标准体系和相关案例信息数据库，导致各地绩效评价缺乏统一的指导，也缺乏可靠的历史和行业资料。大部分地方只是对少数行业、部门、项目建立了相应的评价指标，且指标设臵较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强，不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，必然影响财政支出绩效评价结果的公正合理性。同时，目前的财政预算绩效工作也主要限于对项目支出绩效评价，对基本支出的绩效评价很少，甚至是空白，绩效预算编制和控制没有全过程、全方位展开。此外，预算绩效管理也缺乏激励机制和长效机制，一定程度上影响了预算绩效管理工作的开展。

六是预算绩效管理结果应用水平不高。目前，绩效评价结果仅仅停留在反映情况、找出问题、完善制度层面，没有很好地与财政管理相衔接，把结果运用到预算编制上来，没有很好地和经济社会的发展目标相衔接，把结果运用到促进经济社会发展目标的完成上来，没有很好地与政府绩效评价相衔接，把结果运用政府目标考核上来。同时，大部分地方虽然制定了评价结果应用的办法，但对于支出项目执行的成效、问题及相关责任并没有直接的制度约束，评价结果对于支出分配和支出项目管理应有的参考

作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现，这不仅使预算绩效管理工作流于形式，而且也影响了该项工作的权威性和工作的深入开展。

三、稳步推进预算绩效管理的对策和建议

推行预算绩效管理，是党中央、国务院的重大决策部署。尽管国家没有对推行预算绩效管理采取强制性措施、设臵具体时间表，但国务院已经于今年3月成立了政府绩效管理工作部际联席会议，指导和推动包括预算绩效管理在内的政府绩效管理工作。财政部也把进一步提高财政管理绩效作为“十二五”财政工作要着重把握的一个重要方面，提出要“完善预算绩效管理制度，建立健全绩效目标确定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用有机结合的预算管理机制，实现全过程预算绩效管理。”今年7月，财政部下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，在全国范围内部署推进预算绩效管理工作。这就需要地方各级财政部门从当地实际出发，进一步创新思路，创新举措，抓好落实，为全国面上的推开积累经验。现结合安徽实际，提出几点对策建议。

（一）广泛开展预算绩效管理宣传。在传统预算管理中引入预算绩效管理，从注重资金投入管理转向注重预算编制、执行和监管全成果绩效管理，是财政理财理念的一场大变革，也是财政管理工作的一次深刻革命，涉及到各部门、各单位的既得利益，实施起来自然难度较大，加之此项工作本身十分复杂，政策技术

含量高，迫切需要思想认识先行，迫切需要各部门各单位的协同配合，迫切需要社会各界的共同参与。这就需要以贯彻落实财政部出台的《关于推进预算绩效管理的指导意见》为契机，深入开展一场宣传活动。在宣传内容上，除了要宣传实施绩效预算重大的政治、经济和社会意义，宣传实施预算绩效管理是单位加强自身行政管理改革的现实需要，更重要的是要宣传实施预算绩效管理的指导思想、基本原则、目标任务、主要内容和工作要求，把意见精神交给各预算单位，让各预算单位在原原本本弄清弄懂预算绩效管理内涵、熟知意见精神的基础上，切实打破原有的“重投入、轻产出”，“重分配、轻管理”，“重数量、轻质量”的粗放式预算管理方式，进一步强化“用钱必问效、问效必问责、问责效为先”的预算绩效管理理念，进一步增强大局意识、责任意识和主动意识。在宣传方式上，要采取上门汇报宣传、会议推动等方式进行宣讲，争取党委政府领导重视和支持，争取预算单位理解和配合，也要采取各种新闻媒体、政府网络平台、编制宣传册页等常用的有效形式，引导全社会关注和重视绩效考评工作，努力营造良好工作氛围。

（二）建立健全预算绩效管理工作机制。按照财政部的意见要求，预算绩效管理要遵循“统一领导，分级管理”的原则，各级财政部门要切实加强对预算绩效管理的统一领导，健全组织，理顺工作机制，组织对重点支出进行绩效评价和再评价；各预算单位是本单位预算绩效管理的主体，负责组织、指导单位本级和

所属单位的预算绩效管理工作。这就需要将安徽省绩效评价领导小组及其办公室更名为预算绩效管理领导小组及其办公室，充实人员，调整修订相关工作职责，进一步明确各相关成员单位的工作权责，建立工作分工协调机制，形成工作合力。预算处（科、股）具体负责制订预算绩效管理政策和制度规章，牵头组织本级预算绩效管理工作，做好绩效评价实施单位和预算单位之间的沟通协调，做好绩效评价结果反馈、应用和宣传等工作；财政业务处（科、股）具体负责对口预算单位的预算绩效管理工作，参与确定评价项目，配合制定评价指标，指导督促预算单位落实评价结果；财政监督和投资评审机构具体负责参与制定部门自评项目的预算绩效评价指标，组织实施重点项目的评价工作，出具绩效评价报告；预算单位负责本部门业务预算绩效管理指标体系建设，组织自评项目的实施，配合财政部门做好重点项目评价，提供评价工作需要的基础信息和相关资料，落实本部门绩效评价结果。在此基础上，建立规范的预算绩效管理工作流程，优化工作程序，完善工作机制，推动预算绩效管理工作开展。

（三）分步开展预算绩效管理试点。根据财政部意见要求，推进预算绩效管理，是要逐步建立覆盖所有财政性资金，贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系和“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。而预算绩效管理则是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效

评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统，内容十分丰富，实施起来要求很高，只能按照先易后难、以点带面、逐步推开的原则，分内容、分区域开展试点，稳步推进。从实施内容来看，可借鉴全面开展支出项目绩效评价的经验做法，分三步走，即先开展基本支出绩效管理试点，再开展单位整体支出绩效管理试点，最后开展财政综合绩效管理试点。从试点区域来看，可总结合肥市开展绩效预算编制和控制的经验做法，从省直部门和地市各选择基础条件较好的3-4个单位开展试点，然后逐步推开。但无论是分内容，还是分区域试点，对每一项试点，都要按照财政部规定的程序和环节严格执行，设定绩效目标，审核绩效目标，批复绩效目标，跟踪监控绩效运行，实施绩效评价管理，做好绩效评价结果反馈和应用，为最终全面实施预算绩效管理积累经验。

（四）制定完善预算绩效管理制度体系。在现行立法条件不太具备的情况下，抓紧制定完善预算绩效管理制度体系尤为必要和迫切，力求将预算绩效管理工作变成一个指令性、经常性、制度性的工作，使预算绩效管理做到制度化、规范化和法制化。要在《安徽省预算支出绩效考评实施办法》的基础上出台具有可操作的安徽省预算绩效管理指导性意见与办法，对预算绩效管理的内容、方法、指标、组织管理、对象、工作程序及结果应用等进行统一规定。同时，对不同绩效管理内容，在资金运行的各个环节，分别制定实施细则，指导各地行之有效地开展绩效管理工作。

当然，建议向财政部呼吁在修改《预算法》时，增加加强对预算绩效管理的约束性条款，为今后开始预算绩效管理奠定必要的法制基础。要建立预算公开评审论证制度，引入外部决策与监督，明确公开评审的组织机构、专家组成、评审范围、内容、程序以及评审要求和结果运用，增强预算编制科学性。要建立预算绩效报告制度，各预算部门要定期向同级财政部门、下级财政部门要定期向上级财政部门、财政部门定期向同级人民政府提交预算绩效报告，说明预算绩效的完成进度、存在问题、纠正措施和下一步工作重点。

（五）创新完善预算绩效管理方式。预算绩效管理涉及部门多、环节多，各项工作差异较大， 需要在实践中不断创新方式，使预算绩效管理工作也要绩效起来。要研究建立科学、规范的预算绩效管理指标和标准体系，按照预算科目分类，在按公共服务、教育、科学技术、文体传媒、医疗卫生、农林水、社会保障、环境保护、经济建设等不同项目分类构建指标库的同时，可考虑按经济科目来分类构建指标库，形成共性指标与个性指标相结合、多层面、立体、交叉的指标体系。要积极探索多类型预算绩效管理评价方式，采取专项评价和综合评价相结合，建立各部门自我评价、财政综合评价、绩效审计评价为一体的绩效评价机制。要强化规范第三方独立机构参与评价模式，制定专家和中介机构参与预算绩效管理办法，建立绩效评价专家库和中介机构数据库，充分吸收专家和社会中介等第三方独立机构积极参与，促使绩效

评价工作向纵深发展。要丰富预算绩效评价方法，遵循普遍性和特殊性相结合的原则，体现各级、各部门、各行业和事业发展的特点，采取诸如成本效益分析法、最低成本法、市场函数法、标杆管理法等灵活多样的评价方法，使绩效评价达到预期的效果。要推进预算绩效管理信息系统建设，以金财工程为基础，开发绩效预算评价分析系统软件，建设绩效评价信息交流与沟通平台，实现预算绩效评价工作所需信息的资源共享和互通，为预算绩效管理提供信息技术支撑。

(六）切实强化绩效评价结果反馈和应用。开展预算绩效管理的目的就是要改进预算管理、优化资源配臵、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平。因此，绩效评价结果反馈和应用得好不好直接决定着预算绩效工作的开展。要建立绩效监督检查机制，加强对绩效目标完成情况的跟踪管理、督促检查，客观反映预算绩效管理和财政支出绩效存在的问题并予以通报，督促部门整改。要探索实行绩效拨款制度，结合绩效监督和审计，变简单追求支出进度为追求绩效完成进度。要建立预算绩效评价结果反馈和应用制度，将绩效评价结果及时反馈给预算具体执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善制度，改进措施，提高管理水平，同时将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据。要探索建立绩效评价信息公开发布制度，加强对各部门支出的激励和监督，增加政府公共支出的透明度，提高依法行政水平。更为重要的是，要建立绩效问责机制，本着“谁用款、谁负责”

的原则，对在预算编制和执行过程中未能达到绩效管理目标或规定标准的各级预算部门（单位）及其责任人员实行绩效问责，形成预算绩效管理强大的威慑力。

（七）深入推进相关配套改革。预算绩效管理既涉及到财政工作的方方面面，覆盖到所有财政性资金，贯穿到预算编制、执行、监督全过程，也涉及到党和政府工作部署以及决策安排，在实施过程中不可避免地需要相关财政和行政管理体制改革予以跟进。从财政管理改革看，要继续完善政府预算体系，探索实施中、长期预算管理，编制滚动预算，研究完善政府会计制度，在部分预算项目中实行权责发生制，切实使政府按“成本－效益”原则配臵和管理财政资源，进一步提高财政资金使用效益；要深化部门预算制度改革、国库集中收付、政府采购管理等相关制度改革，将所有政府性收入全部纳入预算管理；要全面加强国有资产管理，促进资产管理与预算管理有机结合；要按照政府信息公开的要求，积极推进预算公开、执行结果公开，增强预算及其绩效的公开透明，主动接受社会监督，不断推动和提高预算管理绩效。从行政管理改革看，要改进决策机制，真正引入专家决策论证和社会征询制度，广泛接受社会各界的评议，切实提高政府决策的科学性、稳定性；要加强上下政令的统一，实行上下财政资金绩效管理的有机对接，切实将争取的上级资金和地方配套的资金统一纳入绩效管理范围；要引进财政性资金分配竞争机制，大力采用招投标形式购买性公共服务，既能满足社会对公共产品与服务

的需要，又可以大大降低政府公共成本；要在在保证服务质量、提高政府机构实际工作效率的基础上，进一步缩小政府管理人员规模、降低行政管理成本；要预算将绩效评价结果向同级人民政府报告，为政府决策提供参考，并将绩效评价结果和同级政府目标管理考核相结合，把财政支出绩效评价结果作为政府目标管理考核的重要内容之一。

（八）加强预算绩效管理队伍建设。预算绩效管理工作开展得好不好，关键取决于队伍建设得好不好。针对当前预算绩效管理队伍人才缺失的情况，要切实把预算绩效管理队伍建设作为当务之急。一方面，要充分整合多方力量，集中业务骨干充实财政预算绩效评价队伍；要完善业务培训制度，通过组织培训、学习考察、工作调研、业务交流等形式，对财政预算部门和市县相关人员开展多层次的业务培训；要赋予预算绩效管理人员必要的职权，如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力，增强其对预算单位开展单位绩效管理的指导监督作用。另一方面，要加强对部门预算单位负责人及其经办人员的培训教育，为聘请的专家和社会中介机构提供预算绩效管理相关资料，让其更快地了解和掌握预算绩效管理内容和实施规程，提高预算绩效管理理论和政策业务水平，共同推动预算绩效管理工作的深入开展。

推进预算绩效管理的实践和对策建议 ——以椒江区预算绩效管理实践为例

推行预算绩效管理，是深入贯彻落实科学发展观、加强财政管理科学化精细化的必然要求，也是深化行政管理体制改革、建设高效责任透明政府的重要内容。近几年来，根据党中央、国务院的决策部署和上级财政部门的要求，我区财政部门积极开展预算绩效管理的探索和实践，取得了初步成效。面对“十二五”发展新的形势，我区财政改革发展进入了新的阶段，需要加快推进预算绩效管理进程。本课题在对我区开展预算绩效管理进行回顾分析的基础上，对进一步推进预算绩效管理提出若干对策建议。

一、我区预算绩效管理实践

预算绩效管理是一种全新的预算管理模式，内涵十分丰富，涉及到预算编制、预算执行以及绩效评价结果应用等诸多环节。在各级政府的高度重视和上级财政部门的大力指导下，我区预算绩效管理起步于20xx年，按照“先易后难、由点及面、稳步推进”的原则，坚持一手抓建章立制，一手抓评价实践，以项目评价为重点，由部分试点到扩面铺开，积极稳步，不断推进。

（一）财政支出绩效评价制度初步建立

自从20xx年我区开始绩效评价试点工作以来，我区先后出台了《台州市椒江区财政支出绩效评价实施意见》、《台州市椒江区预算绩效管理实施办法》和《预算单位绩效管理员制度》等，同时还转发了浙江省人民政府《关于全面推进预算绩效管理的意见》及财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》等一系列文件，着力建立和完善制度保障机制、工作运行机制、结果应用机制。

（二）财政支出绩效评价工作逐步规范

一是明确评价主体，建立“项目单位—主管部门—财政部门”三层次评价体系。财政部门是评价工作的主管部门，负责研究制订财政支出绩效评价指标体

系、评价标准，统一规划建设参与绩效评价工作的中介机构库，指导、监督相关部门和中介机构开展财政支出绩效评价工作。财政部门和项目主管部门是绩效评价工作的组织者，一般性项目由主管部门和项目单位自评，重点项目则由财政部门联合相关主管部门组织实施。

二是合理运用评价方法。根据支出项目的不同情况选择合适的评价方法，如成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，并依托有关专家和中介机构的力量，使评价结论更准确、更具权威性。

三是规范评价工作流程。从绩效目标的提出、评价对象的确定、实施方案的制定以及评价方法的选择和基础数据的整理分析，到评价报告的提交都有规定的要求和流程，力求绩效评价工作客观有效。

（三）财政支出绩效评价范围不断扩大

在评价对象选择上，以项目评价为主，不断拓宽评价广度和深度，目前已涉及教育、科技、卫生、农业、社保、环保、水利、民政、城市建设等领域。一是逐步扩大重点项目评价范围。近年来，我区财政部门会同有关部门选择若干社会关注度高、影响大的民生项目，以及经济社会发展中的热点和重点项目实行重点绩效评价，往年一般都选择3到4个项目， 20xx年增加到15个，具体包括社会保障类项目3个、教科文卫类项目4个、农业类项目7个、经济建设类项目1个等。二是全面实施一般项目自我评价。从20xx年起，要求所有财政预算安排在20万元以上的项目单位，都要开展项目绩效自评。20xx年纳入绩效自评范围的项目单位共101家计211个项目。三是探索单位整体支出评价。20xx年我区对计划生育宣传技术指导站和园林管理处这2个单位的整体支出进行了绩效评价，为单位整体支出评价积累了一定经验。

（四）预算绩效目标管理试点有序开展

一是建立事前绩效目标申报审核机制。我区从20xx年开始，将绩效目标管理融入部门预算编制流程，要求预算单位在编制20xx年部门预算时，所有申报50万元以上的项目支出均要编制绩效目标，作为预算安排评审的依据。经财政

部门审核确认后的绩效目标，随部门预算批复下达预算单位执行，作为项目完成后绩效评价的依据。

二是开展预算绩效目标重点评审试点工作。我区从20xx年开始对预算编制程序进行适当调整，选择部分项目开展预算绩效目标重点评审，引入专家决策机制，通过专家公开评审，把一些无绩效或绩效低的项目，以及临时拼凑的准备不充分的项目鉴别出来，提高预算安排的科学性。

二、当前我区预算绩效管理存在的难点和不足

虽然我区预算绩效管理取得了初步成效，但毕竟预算绩效管理是一项全新的业务，政策性强，技术含量高，涉及面广，加之起步时间不长，我区预算绩效管理工作仍处于不断探索和积累经验阶段，有些工作还刚刚起步，在实践中遇到不少矛盾和难题，与新的形势和要求相比也存在一些差距和不足。归结这些难点和不足，既有主观因素，也有客观因素；既有体制机制原因，也有政策技术原因，迫切需要加以研究改进和完善。

一是绩效理念尚未全面牢固树立。一些部门（单位）领导对绩效管理和评价工作还不甚了解，对绩效管理和评价的意义认识不清，尤其是对“效”的理解不够，还停留在是否按计划完成任务上，认为只要财政资金使用合法合规就行，至于使用效果与己责任不大，因此对绩效工作重视不够，没有将工作重点放在效益和效果方面。有些部门（单位）认为，目前预算绩效管理和评价的物质基础不具备，技术也不成熟，因而存在畏难情绪，以至于少数项目单位存在拖延或被动应付现象，工作缺乏主动性。

二是预算绩效管理制度体系不够完善。由于缺乏理论上的有力指导，加之各自还处于探索实践阶段，目前财政部还尚未建立统一、科学、合理的预算绩效管理指标体系、标准体系和相关案例信息数据库，导致各地绩效评价缺乏统一的指导，也缺乏可靠的历史和行业资料。大部分地方只是对少数行业、部门、项目建立了相应的评价指标，且指标设置较为粗放，指标权重的确定、定性指标的计分等也缺乏科学的方法，评价结果可比性不强，不能满足从不同层面、不同行业、

不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，必然影响财政支出绩效评价结果的公正合理性。同时，目前的预算绩效管理工作也主要限于对项目支出绩效评价，对基本支出的绩效评价很少，甚至是空白，预算绩效目标编制和控制没有全过程、全方位展开。此外，预算绩效管理也缺乏激励机制和长效机制，一定程度上影响了预算绩效管理工作的开展。

三是预算绩效管理结果应用水平不高。目前，绩效评价结果仅仅停留在反映情况、找出问题、完善制度层面，没有很好地与财政管理相衔接，把结果运用到预算编制上来，没有很好地和经济社会的发展目标相衔接，把结果运用到促进经济社会发展目标的完成上来，没有很好地与政府绩效评价相衔接，把结果运用到政府目标考核上来。同时，大部分地方虽然制定了评价结果应用的办法，但对于支出项目执行的成效、问题及相关责任并没有直接的制度约束，评价结果对于支出分配和支出项目管理应有的参考作用、导向作用和制约作用尚未得到充分体现，这不仅使预算绩效管理工作流于形式，而且也影响了该项工作的权威性和工作的深入开展。

四是缺少专业的预算绩效管理队伍。预算绩效管理工作涉及项目业务、财务、效益等方面知识，能全面掌握这些知识的人员较少。财政部门、预算单位虽了解项目业务，中介机构虽了解财务方面知识，但对其他方面仍有所不足，特别是能对效益方面进行较好评价的人才就更加缺乏，因此面对预算绩效管理这项综合性的工作，面对考评项目的千差万别，急需建立一支专业性强、业务能力棒的专业队伍。从当前情况看，县（区）级从事预算绩效管理工作人员一般在2-3人左右，而且大多都是与财政监督管理工作连在一起，单独专门从事绩效管理工作的人员非常少，这已经成为开展预算绩效管理的一大制约因素，影响了工作的进一步推进。

三、稳步推进预算绩效管理的对策和建议

20xx年7月，财政部下发了《关于推进预算绩效管理的指导意见》，在全国范围内部署推进预算绩效管理工作。20xx年5月，浙江省人民政府也下发了

《关于全面推进预算绩效管理的意见》，就全面推进全省预算绩效管理提出了一系列意见。这就需要地方各级财政部门从当地实际出发，进一步创新思路，创新举措，抓好落实，为全面推进预算绩效管理积累经验。现结合我区实际，提出几点对策建议。

（一）致力于形成社会普遍共识，从政治高度认识预算绩效管理问题。目前对深入推行财政预算绩效管理这一改革的必要性和艰巨性的认识还没有形成社会普遍共识。这就需要以贯彻落实财政部出台的《关于推进预算绩效管理的指导意见》和省政府出台的《关于全面推进预算绩效管理的意见》为契机，深入开展一场宣传活动。要充分利用各种新闻媒体、政府网络平台等，积极宣传预算绩效管理的目的、意义，强化预算绩效意识，培育绩效管理文化，为预算绩效管理创造良好的思想基础和舆论环境。

（二）致力于制度创新和建设，避免预算绩效改革的随意逆转。预算绩效管理覆盖面广，涉及政府及其部门职责、职能与行为方式的重新配置，利益结构也会相应整合，阻力较大。从全国一些较早开展预算绩效管理的地区实践来看，地方党政一把手重视并亲自带头协调是改革得以深入推进的前提。目前从政府领导层面看，对预算绩效管理理念正在逐年增强，我们要抓住这个有利时机加快制度创新和建设，除了要建立地方政府层面上的制度规定外，每一项绩效管理工作都要建立相应的制度，形成制度体系。只有通过这种强大的外在制度压力才能有效遏制住部门单位“重投入、轻产出，重分配、轻管理”的财政资金使用惯性，规范各方参与绩效管理的行为。

（三）致力于评价结果的应用，更好地发挥绩效管理的作用。开展预算绩效管理的目的就是要改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平。因此，绩效评价结果反馈和应用得好不好直接决定着预算绩效工作的开展。要建立绩效监督检查机制，加强对绩效目标完成情况的跟踪管理、督促检查，客观反映预算绩效管理和财政支出绩效存在的问题并予以通报，督促部门整改。要建立预算绩效评价结果反馈和应用制度，将绩效评价结果及时

反馈给预算具体执行单位，要求其根据绩效评价结果，完善制度，改进措施，提高管理水平，同时将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据。要探索建立绩效评价信息公开发布制度，加强对各部门支出的激励和监督，增加政府公共支出的透明度，提高依法行政水平。更为重要的是，要建立绩效问责机制，本着“谁用款、谁负责”的原则，对在预算编制和执行过程中未能达到绩效管理目标或规定标准的各级预算部门（单位）及其责任人员实行绩效问责，形成预算绩效管理强大的威慑力。

（四）致力于绩效管理队伍建设，提升绩效管理人员素质。预算绩效管理工作开展得好不好，关键取决于队伍建设得好不好。针对当前预算绩效管理队伍人才缺失的情况，要切实把预算绩效管理队伍建设作为当务之急。一方面，要充分整合多方力量，集中业务骨干充实财政预算绩效管理队伍；要完善业务培训制度，通过组织培训、学习考察、工作调研、业务交流等形式，对财政部门预算绩效管理人员和相关人员开展多层次的业务培训。另一方面，要加强对部门预算单位负责人及其经办人员的培训教育，为聘请的专家和社会中介机构提供预算绩效管理相关资料，让其更快地了解和掌握预算绩效管理内容和实施规程，提高预算绩效管理理论和政策业务水平，共同推动预算绩效管理工作的深入开展。

财政预算绩效管理研究

一、 问题的提出

从财政角度看，多年以来，我国财政实力显著增强，政 府收支规模迅速扩大，然而，财政收支矛盾依然突出，政府越位、缺位情况依然存在，主要表现为：一方面政府提供公共服务不足，另一方面政绩工程、形象工程屡禁不绝，财政支出损失浪费严重。其根源是公共决策和财政支出在事前没

有明确的、体现公共需求的绩效目标；事中缺乏跟踪监督；事后存在拨款与效果脱节的致命缺陷。在此情况下客观上需要深化预算改革，向管理要效益，在预算管理过程中引入绩效理念，推行绩效管理，通过绩效管理为财政支出决策提供技术支撑。

从政府层面看，西方各国推行预算绩效管理的背景是所谓的“新公共管理”或称“再造政府”运动，预算绩效管理既是各国政府改革的重要组成部分，更是推动政府改革的重要工具。目前，随着全球化、信息化进程的加快，我国社会也发生了根本性的变化，公众的价值观念多元化、需求多样化，民主意识、参与意识增强。而传统公共管理体制僵化、官僚，缺乏科学的决策机制，工作效率低下，并具有使行政机构规模和公共预算总额产生最大化的倾向。因此，迫切需要找准政府改革的突破口，通过预算绩效管理和政府绩效考评，明晰政府目标，强化政府责任，提升管理水平，努力打造高效、责任、廉洁的政府。

二、预算绩效管理理论

预算绩效管理本质上是一项公共管理领域的制度创新，我们要弄清它，就必须先研究绩效的概念和内涵。

（一）“绩效”的概念与内涵

绩效一词，源于企业管理，进而融入公共管理，最终成为一个政府与市场通用的概念。从单纯的语义角度看，

绩效表示成绩、成效。成绩是指我们工作或学习的主观努力情况；成效是指工作或学习所造成的客观后果及影响。就公共部门而言，“绩效”可以理解为公共支出实现的产出和成果。

强调绩与效，或者产出与成果的区别，正是为了避免工作中的官僚主义和形式主义。成果与产出的不同在于：成果指外部效果，就是老百姓的受益，通过某项服务老百姓得到了哪些好处，而产出则是我们自身做了哪些工作。公共部门常常将工作“成果”与“产出”相混淆，在公共支出中片面强调本部门的工作量，而忽略了工作的最终目的，这是一种很普遍的倾向。因此，通过引入绩效理念将有助于公共部门及其工作人员全面、系统、本质地思考什么是项目（或计划）所进行的活动、什么是项目的产出、什么是产出所带来的成效，在此基础上明确工作目标，提高责任意识。

对绩效水平的衡量一般从以下3个角度：（1）该不该办这件事，要达到什么结果（有效性）？即政府花钱是否增进公共福利，否则就是无绩效行为。因此，它不是指向办事，而是指向办了多少实事。（2）花多少钱办这件事（经济性）？即达到预想目标所需付出的成本，它的指向是手段与目标是否相称。（3）与花钱相比是否值得（效率性）？即投入产出比，它指向的是既定投入下目标实现

的程度。只有综合考察财政支出的经济型、效率性和有效性，我们才能用最低的成本、最高的效率提供公众需要的服务。

绩效与传统的行政效率概念既有联系又有区别。它们都讲求以最少的行政消耗获得最大的行政效果。但行政效率多是针对具体的行政行为，侧重于行政内部关系，即命令的执行情况。而绩效涉及的主体行为既有具体的行政行为，也有抽象的行政行为，更注重行政与社会、行政与公民的关系，即财政支出的外部效果。因此可以说，绩效是一个在内涵、测量机制等诸多方面都比行政效率更复杂、更综合的范畴，在整个政府改革进程中，是一个比行政效率更为核心的焦点，其本质上是政府的发展观和政绩观的具体体现。

（二）绩效评价与绩效管理的关系

根据以上理解，我们可以认为，公共支出绩效评价的内容就是支出所得到的产出和成果，其评价的角度则是支出的经济性、效率性和有效性。

预算绩效管理是指根据绩效理念，由制定明确的公共支出绩效目标，建立规范的绩效评价指标体系，对绩效目标的实现程度进行评价，并把评价结果与预算编制紧密结合起来等环节组成的不断循环的综合过程。

就公共支出绩效评价、绩效管理与执行文化的关系而言，绩效评价是绩效管理的一个中心环节和管理工具；绩效管理是一种由绩效评价手段支持的对公共资源进行分配和使用的一系列管理过程；执行文化则是通过开展绩效管理而逐步形成的共同价值观，它表现为将决策转变为结果的习惯方式。

因此，开展绩效评价，推行绩效管理的意义在于：绩效评价是一种代替市场信号对政府行为进行价值判断的方法，没有评价（衡量）就没有管理。绩效管理的灵魂则是通过制度逐步形成正确的政绩观，没有绩效管理就不可能形成执行文化，并从根本上提高政府的执行效能。

（三）预算绩效管理原理

预算绩效管理的根本目的在于绩效的改进，也即提高政府公共服务水平。绩效改进的关键是提高公共部门及其工作人员的能力和素质。而绩效管理过程中所建立起来的一套绩效指标（目标）体系，正是对公务人员的一种职责规定和行为规范。通过绩效评价则可以不断完善这一套绩效指标（目标）体系。

（四）预算绩效管理的特点

1．以绩效为核心，以“顾客”为对象

这一特点包括：（1）在绩效管理中，无论绩效目标的设定，还是对部门、项目的资金效果的评价都必须回答“在

多大程度上增进了公共利益？获得的利益与拨款相比是否值得？”两个问题。（2）通过评价砍掉那些华而不实、无效率的部门和服务项目，避免政府及其部门“过度作为”或“好心办坏事”产生的浪费，将资金集中于基本服务项目。

（3）设定绩效目标应当体现顾客要求，对公共支出评价必须有顾客参与等。

绩效管理引进“顾客”概念的意义：（1）明确了政府服务对象，使为民服务具体化为“为特定的受益人服务”。比如，评价政府的教育绩效应当包括学生和家长的满意程度；（2）它是确立绩效目标的依据。在绩效管理中，效果是从受益人的观点确立的；（3）它是财政资金由供给保障向“有效提供”的理论依据。

2.采用公共委托代理理论，体现购买论思想

在预算绩效管理中，政府拨款的目的是提供公共服务，而不是养机构、养人，实际上没有纯粹的养人经费，养人也是为了干事。在政府与部门的关系上，绩效管理采用公共委托代理理论，将部门、单位视为公共事务受托人，将预算（包括基本支出和项目支出）视为代理成本，将绩效评价视为财政作为政府的委托代理人的监督权利。

3.引进成本概念，对公共服务的效果进行量化管理 量化管理是绩效管理的基本特征。它要求将公共服务具体量化，例如，对教育效果的测定，通过在校生人数（入学

率）、教育质量、成本等指标量化。一旦某一项公共服务实现了量化管理，我们就可以通过与过去年度，与其他地区的对比来评价投入产出效果。

4.绩效管理追求“有效供给”

这是绩效管理的重要特点。有效供给是指按绩效原则建立的一套支出与绩效相匹配的财政资金供给制度。它要求预算编制“该花的钱坚决满足”，而无绩效的支出一分钱也不给。改变过去纯粹的货币拨款上的“讨价还价”，而把预算资金分配与政府各部门业绩考核结合起来，按绩效进行奖惩，形成良好的激励约束机制，提高预算资金分配的科学性、合理性。

三、预算绩效管理与政府改革的关系

从以上分析可以看出，开展预算绩效管理实质上是科学发展观和执政为民理念的具体化、操作化，是建设高效、廉洁、责任政府的核心内容。

首先，加强预算绩效管理有利于转变政府职能，提高管理效率。当前，面对全面建设小康社会的新形势新任务，我国现行行政管理体制还存在一些问题，主要表现为：政府部门职能交叉、权责脱节、机构重叠、人员臃肿、效率不高、考核体系不健全；公共资源配臵效率不高；公共产品和服务供给不足等。预算绩效管理强调政府提供公共服务的质量与成本，并注重财政资金的使用效益，其内容和意义实际上已

经超过了公共支出管理本身，涵盖了政府整个公共管理范畴。加强预算绩效管理能从根本上解决上述问题，提高政府工作的效率。

其次，加强预算绩效管理有利于增强政府的责任意识，提升公共服务的质量。政府花钱的目的是为了获得社会效果，在以结果为导向的绩效管理中，体现在预算资金分配上就是部门每年的支出要与其取得的产出和成效挂钩，上一年的表现会影响下一年的预算拨款。部门申请资金必须依据其职责，设定具体的绩效目标，准确计算达成目标所需的资金，力求避免浪费。“谁支出谁负责”的基本原则，使预算部门申请财政资金时变得谨慎，从而增强了政府部门的责任意识。同时绩效管理强调把居民看作顾客，要求政府的一切活动都要从满足顾客需求出发，因此，加强预算绩效管理，可以强化政府为公众服务的观念，强化政府对公共资金使用结果的关注，使政府机关人员追求办事效果，激发政府的活力，使政府行政变得更加务实、有效，从而提升公共服务的质量。

第三，加强预算绩效管理有利于增加政府的透明度。预算绩效管理形成的一套量化的绩效目标、指标体系，为社会和公众监督政府行为创造了条件，有利于扩大公众的知情权和参与权，从而促进政府创新管理理念与管理方式，提高决策、管理水平。

四、海南省预算绩效管理实践

经过多方考察和研究论证，我们认为，预算绩效管理工作必须为财政管理大局服务，必须以解决财政管理突出问题为切入点。为此，我们将绩效管理定位于：切实为预算管理做好服务，提高预算部门（单位）预算编制和执行的“规划性”和“可执行性”，强化预算部门规划和绩效观念，为有效提高预算编制的科学性和合理性，加快财政支出进度，推进财政管理科学化精细化进行探索。这一定位要求我们不能将绩效管理等同于财政监督，而是必须建立一套以绩效为核心的财政预算编审和监督体系，将绩效管理融入预算全过程，形成预算绩效管理体系。

（一）预算绩效管理的路径选择

任何制度创新的改革方案，都需要寻求某种具有可操作性的路径选择。经过认真思考，我们将改革的路径设定为：把绩效理念融入预算管理的全过程，建立事前有绩效目标，事中有绩效监控，事后有绩效评价的首尾衔接的预算绩效管理体系，通过这套体系持续、循环地运作，逐步形成一套量化、科学的绩效目标、指标体系，并推动公共部门绩效管理，强化部门责任，提高部门管理、决策水平，在此基础上再造预算管理流程，改革财政运行机制，逐步建立绩效预算体系，最终，通过绩效预算改革实现提高财政资金使用效益，建设廉洁、高效政府的目标。

(二)海南省预算绩效管理框架

思路形成后，我们从制度入手，研究制定了《海南省预算绩效管理暂行办法》、《财政支出项目绩效目标管理操作指南》、《财政支出项目绩效评价操作指南》和《预算绩效管理财政内部协调暂行办法》。形成了较为完整的工作制度框架，推动绩效管理成为了预算管理不可或缺的重要组成部分，为绩效管理工作全面开展奠定了坚实的制度基础。

1.建立事前目标申报审核和立项评审机制

目标是一切管理的源头，事前设立并审核绩效目标是对工作职责和任务的一个“自省”过程，是部门（单位）明确支出责任的过程，是全面、系统和本质思考自身工作成果的过程。缺少了这一过程，就谈不上预算编制的合理性，预算执行的进度就不会从根本上得到提高，事后的绩效评价也就没有了依据。为此，我们从源头入手，抓住预算编制过程中的绩效目标管理工作这一关键环节，研究制定出了一套预算绩效目标管理文档体系（管理工具）。这一体系包括《项目逻辑模型表》、《项目绩效目标表》和《立项评级表》。预算单位在年初编制项目预算时，必须按照这一体系填写相关项目资料。

（1）项目逻辑模型表

在项目申报书中增加一张“项目逻辑模型表”，将项目关键内容具体划分为投入、活动、产出、成效等4个部分，其背后的逻辑是：对一个项目投入一定的资源，以便其开展

必要的活动；至少有一些活动会获得一些产出，比如产品和服务；通过使用这些产出应该会带来某种变化。

表面上看，这只是一个小小的变化，实则是革命性的一步，它有效地帮助人们理解从投入到结果之间的因果关系，是预算单位树立绩效理念的关键环节。

（2）项目绩效目标表

绩效目标是用指标表示的项目的计划绩效水平。由于“成效”往往不能直接考核，它必须转化为一组关键指标，这些关键指标是衡量绩效目标实现程度的考核工具。项目绩效目标表是项目立项和开展绩效目标管理的核心，其本质上是预算单位对财政支出立下的“责任状”或“任务书”。

（3）项目立项评级标准框架

项目立项评级标准框架是全面、系统论证项目必要性、可行性、经济性、有效性的工具。其主要内容是从项目定位、项目计划、项目管理、项目结果四个方面设计了11个关键评级问题及26个子问题（评级标准）。预算单位通过对这些问题简明扼要的回答和说明，可以较为全面地反映项目绩效信息，财政部门通过对这些回答和说明进行客观公正的审查，可以更为系统地了解项目的整体情况，特别是绩效情况，进而作出正确的分配建议，限制项目申报的随意性。

通过以上体系，一是从源头提高了预算单位对项目的规划性，为有效避免“拍脑袋”编预算奠定了良好的基础。

二是提高了预算项目的可执行性，也为提高财政支出进度奠定了基础。三是提高了财政部门审核预算的科学性。这一体系事实上将纷繁复杂的各类预算项目界定了统一的审核标准，为预算单位与财政部门就项目预算的“谈判”搭建了规范的沟通“桥梁”。四是提高了绩效评价工作的约束性。通过事前事后目标与结果的对比，通过年复一年循环往复的评价结果反馈，绩效评价工作不再是“事后诸葛亮”，提高了评价结果与资金分配挂钩的可能性。

20xx年下半年，我们积极将绩效目标管理融入省本级20xx年预算编制流程，根据上述制度体系，要求部门单位申报的20xx年预算项目中有920多个发展建设类项目按要求开展了绩效目标管理，共设定了4000多个绩效指标，预算单位对项目绩效目标管理的相关内容基本了解，对“用钱先提绩效”这一模式的认可度普遍提高，达到了预期效果。

2.建立事中绩效报告和跟踪监督机制

开展事中绩效监督是预算绩效管理不可或缺的一个重要环节，通过事中绩效监督可以对财政支出行为过程尤其是预期结果进行客观、公正的制约和反馈，从而不断完善项目管理，进一步落实支出责任，加快预算执行进度，更好地实现绩效目标。

为此，我们在实施绩效目标管理和立项评审的基础上，围绕绩效监督关键点，设计了《项目支出绩效监督分析表》，

确定了16个绩效监督要点，要求预算单位在每个季度结束后，由项目管理人员围绕“是否存在绩效问题”展开自查，逐项分析填列《项目支出绩效监督分析表》，提出并落实整改措施。财政部门对未按时报送《项目支出绩效监督分析表》或者存在绩效问题的项目，组织进行重点检查。

3.建立事后评价工作机制

即建立部门（单位）自评、财政部门重点评价，中介机构评价等多层次评价组织体系，并逐步把评价范围扩大到所有公共支出项目。设计了一套规范的绩效评价操作方法和程序，让财政部门、预算单位和相关中介机构懂得如何评价，如何操作，逐步将公共支出绩效评价内化为各部门的日常工作方式，这是公共支出管理由粗放型管理向科学化、精细化管理转换的重要一环。因为，评价的过程就是学习和提高的过程，而评价结果则提供了三个层次的信息，即：是否在做正确的事；是否在正确地做事；是否有更好的方法来实施项目。政府公共部门可以据此完善工作规划、改进项目管理，决策机构据此可以优化资源配臵。

今年，我们对82个20xx年项目组织预算单位开展了“事后”绩效自评，选择4个重点项目进行财政重点评价。同时，进一步要求各预算单位做好相关准备，对照事前提出的绩效目标，对20xx年执行结束的项目进行绩效评价。希望通过

这一过程，实现我省第一次真正意义上的事前、事中、事后评价的衔接，达到首尾闭合。

五、预算绩效管理实践经验总结

经过一年多的努力，我省初步构建完成了预算绩效管理框架，在此过程中，总结出以下几点经验：

（一）必须注重预算绩效管理的“四性”

即预算绩效管理应当定位于切实提高预算编制和执行的“规划性”和“可执行性”，强化预算部门规划和绩效观念，为有效提高预算编制的科学性和合理性，加快财政支出进度，推进财政管理科学化精细化进行探索。

同时，加强绩效管理工作的“可操作性”和“约束性”，切实将绩效管理内化为各部门的日常工作方式推进。其中，可操作性是指通过深入研究，多方鉴借，制定操作性和科学性较强的操作规范，让财政部门、预算部门和相关中介机构懂得如何设立和审核绩效目标，如何开展绩效评价。约束性是指通过制度建设推进绩效管理。主要包括，在申请项目时要进行绩效目标审核，审核不通过则预算编制不予考虑；在预算执行后要提交绩效报告，否则视为无绩效项目并有相应的惩罚措施；在预算监督时要对照绩效报告进行抽查，对重点项目进行财政部门评价，虚报、假报绩效报告的有财政处罚措施，绩效较低的有约束手段。

（二）必须形成管理闭环

这是由管理的特点决定的。所谓管理就是由：计划、辅导、评价、奖惩等环节组成的循环，是一个循环往复的过程，预算绩效管理也必须构建贯穿始终的流程、形成一套以绩效为核心首尾衔接的财政预算编制、执行、评价、监督体系。全过程管理模式有利于克服传统预算模式的拨款与效果脱节的致命缺陷。

（三）必须将目标管理和绩效评价贯穿预算管理各个环节

即事前将绩效目标纳入立项评审的重要内容，事中围绕绩效目标跟踪检查是否存在绩效问题，事后对目标实现程度进行综合评价。目标是评价的对象和依据，评价是完善目标的手段和工具。科学的目标、指标体系不可能独立于评价先行建立起来，而正是通过开展各环节的“广泛性”评价逐步完善的。

（四）必须对绩效评价结果应用方向做出一定调整 我们认为评价结果应用体系实际上就是绩效预算体系，而实现绩效预算是一个长期的过程，需要财政运行机制和政府管理体制改革的配套。鉴于预算绩效管理处于起步阶段，我们将目前评价结果应用的重点方向确定为：一是推进政府部门绩效管理；二是完善绩效目标、指标体系。

六、推进预算绩效管理工作存在的难点问题

总体上看，我省预算绩效管理取得了一定成效，但是改革才刚刚起步，仍然面临不少困难。

一是绩效评价只能针对单个项目或某一部门，不能反映项目之间、部门之间的相互关系。因此，从更高层面上，对整个财政资金在不同领域进行分配的情况，或者说，对整个财政盘子、财政支出结构的合理性无法进行评价。

二是由于缺乏审核标准，对目标本身的科学性、合理性等问题缺乏必要的分析，因此很难判定部门的绩效目标是否符合社会经济发展的要求。

三是目前开展的绩效评价对财政支出的长期影响关注不够，评价结果只能停留在学习层次对改进项目管理提出建议，还不能从战略层次对项目选择、项目设计的合理性、正当性进行分析评价。

四是财政支出绩效评价与政府绩效考评的互动联系还没有建立起来。两者之间互为因果的拉动作用还未充分体现。

五是预算绩效管理信息化建设需要加快步伐。否则会影响绩效管理的进一步推广和绩效目标、指标体系的建立和完善。

六是绩效信息如何满足外部需求有待进一步研究。例如：以什么样的方式方法将部门或项目绩效目标提交人大审议；如何推进预算公开，提高公众参与度，形成“共同治理”的机制等。

七、加强预算绩效管理的建议

政府的发展观和政绩观决定了财政支出结构，影响了财政收支矛盾，而要形成正确的发展观和政绩观就必须将政府

及其部门的权力转化为责任，实现这一转化就是要把政府部门的职能细化和量化为绩效目标。这是因为，预算绩效管理过程中所建立起来的一套绩效目标、指标体系，正是对政府部门及其工作人员的一种职责规定和行为规范。因此，预算绩效管理本质上是科学发展观和执政为民理念的具体化、操作化，是一个还权于民的过程，基于以上认识，提出如下建议：

（一）将预算绩效管理与政府绩效考评结合起来

前者主要是项目层面的管理，后者是部门层面的管理，二者是一种互相促动的关系，并且有一致的目标，即构建一套符合公共需求的绩效目标体系，提高政府的公共服务水平。为此，这项改革应当自上而下的推开，首先是调整三定方案，重新定位各级政府职责，清理交叉重复，并把权力性表述转化为责任性表述；其次，根据职责，逐级设定量化的战略目标；第三，根据战略目标，清理、归并现有项目。通过以上三步，建立一种基于部门职责的、规范的三级预算编制结构体系。

（二）大力推进预算公开

推行公共支出绩效管理必须保障社会公众对政府预算的编制、执行拥有知情权、参与权、表达权和监督权，这是实现公共支出合理性的前提，没有公众的参与，我们的一切努力都将失去意义。因此，应当按照有关要求，主动公开反映政府活动、体现政府职能的预算及其绩效结果，接受社会

公众监督，通过外部力量促使政府部门增强责任意识，努力提高公共产品和公共服务的质量。

（三）实施绩效问责

绩效问责是提高政府绩效的动力机制，如果没有相应的责任追究奖惩机制，公共部门及其工作人员也就没有约束预算提高成效的动力。目前，应以重点支出或重点项目为抓手，建立政府领衔、社会广泛参与的绩效问责机制。每年在单位自评完成后召开年度重点项目绩效问责会，被问责单位就项目绩效情况作出公开陈述，其后专家组或公众代表进行有针对性的提问，部门负责人再做答辩，最后由专家组对问责结果作出评定。评定结论不仅作为下年度支出预算安排的依据，而且作为政府绩效考评的重要内容。

（四）加强预算绩效管理的法制化

绩效管理本身就包含着依法行政、依法理财的理念，需要建立一系列具有权威性的法律法规，来确保改革的实施。特别是要在新修订的《预算法》中明确要求：政府提供公共产品或公共服务必须事先征集公众意见，财政支出必须设定可考核的绩效目标，所有涉及财政支出的政策出台必须进行绩效论证等。

（五）提高对改革重要性和紧迫性的认识

财政内部应当明确将预算绩效管理作为深化财政改革，完善公共财政框架、推进财政科学化精细化管理的切入点。在政府层面，成立由主管领导牵头的改革领导小组，全面、系统规划预算绩效管理改革的方向、路径和框架。当务之急

是推动建设 “政府绩效目标体系”，即自上而下层层设立可考核的绩效目标，这是政府改革的突破口。

（六）完善改革的技术支撑

根据绩效管理的制度框架，我们设想该系统由两个部分构成，一是与预算编制系统融合的绩效目标管理系统。主要思路是：在预算编制系统中融入绩效目标管理相关内容，建立一个可以进行流程审核，实时跟踪、动态管理的项目库或预算编制系统。二是在GFMIS中开发绩效评价管理信息系统。主要思路是：在GFMIS系统中建设绩效评价指标库、专家库、绩效评价操作平台、绩效结果反馈等相关模块，并与资产管理信息、预算单位财务核算、财政决算、预算编制等系统互联互通，信息共享，建立一个覆盖全省各市县、省本级各部门，集中进行绩效评价及其信息管理的网络平台。