一、法律备忘录的一般结构

（一）、法律备忘录的内容

法律备忘录一般包括引言、法律规定及法律分析、结论三个部分。

引言：在法律备忘录的开头，通常有“I refer to your email dated??”或者类似的表述，这就是引言。引言的作用在于：一是记录备忘录撰写的时间，以便事后对旧备忘录的价值作出判断(如果时间久远，对目前实践的指导意义就很小了)；二是限定工作范围，减少法律风险。在发生纠纷的情况下，客户会指责律师没有考虑到一些相关的问题，这个时候律师就可以根据曾经出具的法律备忘录的工作范围和其中记载的客户提供的资料，解释为何没有提到某些问题，做到有据可查。

法律规定及法律分析：不能简单罗列法规，也不能只停留于法律规定本身，要进行法律分析。

结论：在这一部分要告诉客户，他能做什么，不能做什么；不能做的事情，通过哪些途径可以做到。 如果遇到结论不明确的问题，如法律的规定和我们的实际经验是不一样的，尽管做了咨询，但各地咨询得到的结果不一样。这种情况下可以向客户提出建议，告诉客户怎样做是比较可行的，或告诉客户我们的经验，或建议客户与相关政府部门进行面对面的咨询。总之，我们工作的重点在于首先发现问题，其次给客户提出建议。

(二)法律备忘录的格式

备忘录要讲究格式，格式整齐，没有太多错别字是最基本的要求，即使内容很好，很有逻辑性，但如果格式不好，也不具有可读性。在格式上，空格、缩进和行间距都有要求。比如说标题的序号，这些虽然没有定规，应该按照一定顺序。在阿拉伯数字1下面，要用(1)，再下面不应再出现(1)，这样会使客户对同时出现的(1)产生疑问，搞不清楚它们之间的关系。行间距和段间距有一个固定的数值，可以按照个人习惯调。页眉应该说明备忘录的内容和日期。

(三)法律备忘录的内在逻辑性

法律备忘录一定要有内在逻辑性，不能对事实进行堆积，而要对客户提供的基本事实和问题进行整理，然后进行法律分析，最后得出结论。不要拿到问题就开始回答，而是应该先把问题搞清楚。

(四)法律备忘录对材料的组织

给客户的备忘录，一般会体现三方面的内容：法律如何规定；咨询的结果如何；自己对该问题的分析。这三方面材料的组织可能存在不同的问题：首先，法条是硬性规定，但是国内立法比较粗糙，很多规定之间存在矛盾之处，我们需要向客户指出国内法条如何。其次，咨询结果可以作为参考，但是不可信，不同的人回答可能不同。咨询内容包括程序性的咨询，这比较可信，同时有政府公开信息佐证，还有一类是对法条本身的理解和认识，咨询不能作为完全参考。另外，写备忘录时，应该有自己的理解和分析，分析根据法律在正常情况下应如何处理，现在政府官员的回答与上述分析是否相符，具有多大的参考价值。否则如果仅写了法条规定和咨询结果，而没有自

己的分析，如果客户照办而出现了一些问题，最后很难解释。这是对自己保护的方法。

作为律师必须有自己的分析和判断，比如，一个客户要分析两个企业合并和股权变更各自要经过什么程序，然后选择快的一个程序。在接到问题时，应该问清楚客户的目的如何，合并的结果是只剩下一家企业，而股权转让的结果是两家并存，不能盲目地去做研究。如果客户希望最后只剩下一家企业，那只能通过合并或其他方法。作为中低年级律师，收到高年级或合伙人的指示进行研究，也要考虑到这个问题，及时提问。因为客户未必很清楚问题，或者客户自己提出的重点错误，这种情况下有必要提示他注意。

二、法律备忘录撰写方法：

（一）、整理事实／背景情况

在写备忘录之前，应当先把事实的部分理出来，然后再把理出来的事实做一个总结。这样做的目的有两个：第一是便于自己理解，从眼前来说，这样做使问题清晰，便于回答；另外，我们可能今后把备忘录拿出来作参考，自己也可能记不清楚事情是怎么样的，而做一个总结便于查阅。第二是为了给客户看，在客户对事实的理解非常混乱的情况下，如果他对你的解释无法理解，他也无法向内部解释。在这里，我们应对事实进行梳理，说明客户和对方之间是什么样的关系，有哪几种产品(型号)，中间

签了哪些协议，后来又签署了哪些新的协议，现在希望如何处理等。

事实被梳理出来后，如果有时间的话，最好让客户去确认。然后，客观陈述法律事实，客观描述相关法律背景情况。具体细节为：(1)注明来源／出处(谁说的)、时间、地点、事情、主体性质／特征(国有／民营、内资／外资、上市、金融、房地产、钢铁等)；(2)对客户描述的法律事实和背景情况要完整、全面、不遗漏细节。

（二）、找出法律问题熟悉事实的细节(是并购还是新设，是境内发行还是境外发行，若并购，法律允许的并购方式有哪些，是资产并购还是股权并购，涉及的税等方面的问题)，把事实弄清楚后，应当把问题整理出来。注意不要漏问题，把握好哪些是相关的问题，哪些是无关的问题。把这些问题理出来以后，最好再让客户确认。然后，回答客户所问的问题。

客户来问法律问题，一般分为几种情形，一种是客户思路比较清晰，逻辑性比较好，事实和问题已经被整理好了，这样比较简单，逐个回答问题就可以了。一种是客户没有向我们披露背景情况，只是简单地提出问题，如下面的实例推演中，客户作出了一个很简单的指示，即要求阐述电信运营商在两个方面的义务：第一，客户的信息保存义务；第二，依据中国法，客户被政府要求提供信息的义务。在这种情况下就要谨慎，因为我们不清楚他要把回答用于什么情况，所以回答的时候要保守谨慎，应仅回答法律如何规定。

还有一种是客户没有把问题想清楚，可能罗列了大量的事实或者问了大量的问题，而这些问题有重复而且没有逻辑性。例如，我们曾经收到一个客户长达6页纸的邮件，客户是一个婴儿车的制造商，他在邮件中描述了其和零件供应商同时与其产品的经销商之间合作及产生纠纷的过程，其中涉及他们之间签订的合作协议(Master Term Sheet Agreement)及和解协议(Settlement and Release Agreement)，还涉及合作过程中产生的专利问题，等等。这封邮件的行文顺序不好，没有逻辑，当时我们两个合伙人加四个律师讨论了两次，才能大概理出来他想要问的是什么。这种情况下，就需要对客户的问题进行梳理，一定要写明背景情况，就是依据客户提供的信息整理出来的问题是怎么样的，所有的意见都是基于我们认识到的情况提供的，这也是一种自我保护的方法。

（三）、研究法律、分析问题、提出解决方案

法律备忘录顾名思义是研究法律、分析问题、最终提出解决方案。在研究法律、分析问题、最终提出解决方案的过程中，律师需要做到以下几点：

在明确法律问题的基础上，律师需要对问题具有敏感性，知道可能指向的相关法律，明确具体适用哪些法律、法律的生效时间及其适用范围例如，针对外商投资企业，就有专门的法律，而丰简单适用《公司法》。

认真对待法律、行政法规、部门规章、地方法规之间的矛盾、不一致之处。这种矛盾、不一致是我国有特色的问题。产生的原因在于中国立法技术上的不足和政府部门之间权利和利益的博弈。许多法律法规规定得笼统、不清楚。对此，律师首先应当认真阅读法律条文，发现其中的矛盾和不一致。若同级规定之间矛盾，比如商务部和发改委对审批问题有不同的规定，在给客户进行法律分析时，要向客户明确指出实践中的做法和可能存在的风险。

就法律法规规定较为原则、模糊或不明之处咨询有权机关，并咨询具体操作程序和细节。在我国，不同部门的官员，甚至是同一部门的官员，对于同一个问题往往也会有不同的解释。这种情况下，律师应当将矛盾的答复呈现给客户，并建议由我们安排客户跟主管部门的主管官员会见，就相关问题进行面对面的沟通和交流。此外，在法律备忘录中，律师应特别提示咨询结果的局限性。

研究并了解相关法律的具体执行及实施情况以及司法实践，提示风险。比如法律要求对商用密码产品进行登记，但实践中限于人力，并不是所有地区都能够实施法律的规定，因此存在没有登记的情况。这种情况下要告知客户未登记不符合法定要求，以及没有做登记的法律后果。

关注法律法规的发展动向及其可能的影响。我国的法律变化比较快，因此律师应当在法律备忘录中对法律法规的发展动向进行介绍。介绍的内容具体包括：是否有新的规则在起草，新的规则有何变化，可能在什么时候颁布等。但为了限制法律风险，必须强调“正在起草中的、法规毕竟尚未颁布，仅仅是动向，因此最终颁布的法规可能与我们介绍的发展动向不完全一致”。

研究并了解经典案例。在并购、上市、重组等方面，如果有相近的案例，对客户的帮助是比较大的。但是，这些案例中的法律风险，我们还是需要提示客户的。如钢铁产业政策规定，外资在钢铁产业不能控股。客户问是否可以拥有同等股比或可否拥有实际控制权?因为曾有这样的案例。然而根据我们的了解，在该项目中外国投资者有

强大的中资背景，因此要告诉客户这种案例不适用于一般的外资进入钢铁产业的情况。

独立分析判断，不受他人左右／影响。这里说的“他人”，主要是指客户。客户往往有做成项目的冲动。不管是新上任的业务主管，还是其他的高管，为了政绩等因素，可能会对律师以新的项目利诱或以解除委托威协。作为律师，在这些时候需要清醒地认识到，威胁利诱发生的时刻往往是比较有法律风险的时候。因此，律师一定要在合法的前提下帮助客户实现商业目的。有的时候，投行、会计师也会把难以决断的问题推给律师，这个时候律师一定要守住底线。

不提违法和没有法律根据的建议，法律依据不充分，没有规定或规定不明确的，明确揭示其法律风险。

（四）、其他一些细节提示

(1)认真记录问题和要求，不清楚的问题，要和相关人士进行求证；

(2)注意相关性，相关事实，触及相关法律问题，适用相关法律，得出相关结论，一定不要写不相关的东西；

(3)注意身份和角度，是客户的专业顾问，不是简单地说合法或非法，最好能提出合法的解决方案；

(4)用词专业、规范、文字表达简明、准确(加强英文方面的培训，多读好的备忘录)；

(5)谨慎、勤勉，从格式到内容都要令人满意，切忌错别字、啰唆，注意拼写检查；

(6)注意格式问题，标明标题、序号、页码、分清段落，保持页面整洁清爽；

(7)注意抄送者，名称、地址等信息一定要准确。

（作者：许蓉蓉，君合律师事务所合伙人。本文摘自《律师之道：新律师的必修课》，君合律师事务所著）

 

第二篇：关于城中村改造之法律法规及政策的备忘录

关于城中村改造之法律法规及政策的备忘录

一、城中村的含义

城中村是指位于城市规划区内、已经被城市建设用地包围，但在土地权属、户籍等管理体制上仍然保留着农村模式的农民聚居村落。在快速城市化过程中，由于产权、规划、管理等原因，城中村已经成为城市中普遍的一个“毒瘤”。依附城中村而衍生的社会治安、消防隐患、环境脏乱、违章建筑、外来人口等问题，成为许多城市管理中的一个突出难题。近年来，不少城市已经着手割除城中村这颗“毒瘤”，以期从根本上解决上述问题，提升城市形象，规范城市有序运行。

二、国家及广东省对城中村更新改造的的政策导向

20xx年2月20日建设部发布了《建设部关于加强城中村整治改造工作的指导意见》（建规[2008]15号），对各地方的建设、规划、建委、房地管理等部门加强城中村整治、改造中的规划建设等工作提出具体指导意见。该意见要求要从本地实际出发，根据城市发展的情况、财力、城中村具体状况和原村民的意愿，开展城中村整治、改造工作，改善城中村人居环境质量，提高城中村土地的集约利用水平，保护原村民合法利益，解决外来务工人员的居住需求。

20xx年4月7日广东省建设厅在向各地级以上市建设局（建委）、规划局转发上述《建设部关于加强城中村整治改造工作的指导意见》时，提出几点意见，要求提高认识，增强做好城中村整治改造工作的责任

感和紧迫感；认真研究和制定配套政策，正确处理好各方利益关系。要本着“以人为本”的原则，平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面的利益关系；要统筹安排公共服务设施；要规划先行，按照城市总体规划、分区规划等上层次规划要求，先编制城中村整治改造规划；要重视城中村的历史文化保护，正确处理整治改造与历史文化保护的关系。

20xx年8月25日广东省人民政府向地级以上市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构发出《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府【2009】78号），对我省旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）改造工作提出具体指导意见。该意见提出政府引导，市场运作，明晰产权，保障权益，统筹规划，有序推进，节约集约，提高效率，尊重历史，客观公正等基本原则。在不突破土地利用总体规划确定的耕地保有量、基本农田面积和建设用地总规模的前提下，积极稳妥推进“三旧”改造工作。该意见对“三旧”改造的范围确定，规划统筹，改造方式、各类历史用地手续处理、筹资渠道及组织领导等多方面做出明确细致的规定，对广东省各地方开展城中村改造工作具有极强的指导意义。

三、广州市城中村更新改造

（一）广州市关于城中村改造的地方性规范文件及政策介绍

广州市多年来一直致力于城中村改造工作，并在改制模式、改制主体

等多方面进行了广泛的研究和探讨。中共广州市委、广州市人民政府先后公布了多个关于城中村改造的规范性文件。

20xx年5月24日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅公布《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于“城中村”改制工作的若干意见》（穗办【2002】17号）（下称“《城中村改制意见》”），对城中村改制所涉及的村民户口“农转非”问题、集体土地及其房屋权属处置问题、撤销村委会建立居委会问题、农村集体资产的处置问题、改制后规划和市政设施管理问题、学校管理问题、环卫管理问题、计划生育政策问题、农民转居民后就业问题及社会保障问题等做出了明确的处理意见，用以指导各区开展城中村改制工作。

20xx年5月26日，中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅公布《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于完善“农转居”和“城中村”改造有关政策问题的意见》（穗办【2008】10号）（下称“《农转居和城中村改造有关政策的意见》”），对农转居涉及的土地征收政策、土地和房屋确权、城中村改造、社区配套建设、集体经济发展、人员户籍管理、就业、社会保障问题等做出明确细致的规定。 20xx年12月31日，广州市政府向各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构发出《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（下称“《三旧改造意见》”），对包括旧村庄在内的“三旧”改造提出具体指导意见，要求三旧改造依法依规，科学规划，遵循政府主导市场参与原则、充分发挥各区在三旧改造中的主体作用，并提出设立“三旧”改造工作领导小组加强组织领导。该意见的附件二是《关于广州

市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》（下称“《城中村改造实施意见》”），对广州市城中村改造的具体操作做出明确细致的规定，是目前实际操作的主要指导文件。

除了已经公布的上述文件，我们从公开途径了解到，广州市规划局出台了《广州市城中村改造规划工作流程》和《广州市城中村改造规划工作指引》（无法从公开途径查询到）；市三旧办公室称《广州市“三旧”改造专项规划》、《“城中村”改造复建房成本标准指引》、《广州市“三旧”改造复建资金监管办法》及相关工作流程等也正在加紧修订和完善。一系列规范性文件的出台将有利于城中村改造工作更加规范化、科学化。

（二）城中村改造涉及的相关机构

《城中村改造实施意见》确立了广州市“三旧”改造办公室是城中村改造的审批机构；各区政府、街道办事处负责城中村改造的统筹组织，村集体经济组织是城中村改造的组织实施主体。

1、审批机构

根据《“三旧”改造意见》第五条、第六条规定，市政府成立“三旧”改造工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，分管副市长担任副组长，各区政府和各相关部门为成员单位。成立市“三旧”改造办公室，作为市三旧改造工作领导小组日常性工作机构以及统筹全市“三旧”改造工作的常设性工作部门，负责集中办理“三旧”改造项目市级权限范围内的立项、国土房管、规划、建设等各项审批、审核事项，

实行“一站式”服务。有关区应相应成立“三旧”改造机构，负责本区域“三旧”改造组织实施工作，并组织各有关街、镇协同推进。根据 《城中村改造实施意见》第一条第1款，市三旧改造工作领导小组具体负责：审议决定重大政策措施，审批整治改造规划和实施计划，审核整治改造专项资金收支计划，审批城中村改造方案，研究决定其他相关重大事项。

2、统筹组织机构

《城中村改造实施意见》第一条第2款规定，各区政府负责统筹组织本区城中村整治改造工作，编制本区整治改造规划和实施计划，统筹本区整治改造专项资金收支管理，拟订城中村改造方案，统筹协调区各部门办理城中村整治改造审核和审批事项，督促检查村集体经济组织及区各部门的工作，负责建立城中村整治改造基础数据库和动态监控信息系统，承担市三旧改造工作领导小组交办的其他工作。

3、组织实施主体

《城中村改造实施意见》第三条规定，全面改造原则上以所在村的集体经济组织为主体，根据经批准的全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划具体组织实施。该意见第四条规定，综合整治项目的整治规划和实施计划经市三旧改造办公室备案后指导各村集体经济组织具体实施。可见，无论选择全面改造模式还是综合整治模式，各村集体经济组织都是具体组织实施的主体。

（三）整治改造模式

根据《城中村改造实施意见》第二条，城中村改造分为全面改造模式和综合整治模式。

1、全面改造模式

针对位于城市重点功能区、对完善城市功能和提升产业结构有较大影响的城中村，应按照城乡规划的要求，以整体拆除重建为主实施全面改造。全面改造城中村应遵循“改制先行，改造跟进”的原则。

（1）城中村改制

根据《城中村改造实施意见》第三条，及《城中村改制意见》，城中村改制涉及以下诸多方面事务：

ⅰ 城中村村民户口“农转非”：即应将村民农业户口全部变更为居民户口，换发新户口簿。在变更户口过程中，免收城市增容费和其他有关费用。换发新户口簿的工本费由财政解决，具体工作由市公安户政部门和各有关区政府负责。

ⅱ 撤销城中村村委会，建立居委会：城中村的农业人口全部转为城市居民后，村委会的建制和农村管理体制将自然撤销，需要按省民政主管部门有关规定同步建立社区居委会。城中村改造范围内的村民委员会的社会管理职能由居委会替代。

ⅲ 村集体经济组织转制为股份制企业：城中村村委会撤销的同时，原村集体经济组织转制成为由集体法人股东或个人股东持股的股份制企业（公司）。转制过程中必须依法进行清产核资、资产评估。资

产评估后，各村可根据自己的实际情况制订具体的转制方案，经股东大会通过后，报区政府备案。尚未固化股权的由原村民个人持股的股份制企业（公司），可按转制之日尚无配股的在册农业人口一次性配置股份固化股权。

ⅳ 土地由集体所有转为国有：在农民转为城市居民后，村行政管辖范围内的集体土地，一次性转为国有土地，其合法土地使用权人和用地功能性质不改变，对转制后的土地使用权人核发国有土地使用证；合法的宅基地、房屋及建筑换发《国有房地产证》，并暂缓缴纳国有土地使用权出让金。但对于《土地管理法》实施后兴建的不符规定的一户多宅、一宅超面积等情形，应根据《城中村改制意见》第二条的相关规定具体确定是否可办理国有房地产权证，是否需补交国有土地使用权出让金。

ⅴ 改制后的社区管理和民生：改制后的城中村，其规划编制、实施管理的各项标准和控制指标按城市规划标准执行；市政基础设施和学校、敬老院、幼儿园等的建设和管理可纳入市政统一管理范围，维护使用开支由政府承担。

计划生育方面，城中村村民转为城市居民后，全部实行城市计划生育政策。在转制前，符合生育条件的育龄夫妇已领取的第二胎生育指标继续有效，从村民委员会改为居民委员会之日起，四周年内可按间隔期规定再生育一个子女；就业方面，为解决城中村“农转非”居民的工作出路问题，各区劳动就业训练机构要积极开展就业培训工作，可由居民选择参加减、免费培训一次。各级劳动就业服务机构要积极推

荐就业，每年至少帮助有劳动能力和就业要求的“农转非”居民推荐就业一次。在法定劳动年龄内有劳动能力和就业要求但未能就业的“农转居”人员，登记后执行城镇失业人员的就业和再就业扶持政策；社会保障方面，城中村转制后的居民，享受城市居民同样的社会保障，村集体经济组织应根据《广州市农转居人员基本养老保险办法（试行）》规定，正确处理好经济发展与社会保险的关系，确保参保缴费资金的落实，保证缴费的持续性。

（2）城中村全面改造政策

完成了城中村改制后，开始进行城中村改造活动，一般涉及以下几点：

ⅰ编制项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划

城中村改造实行依法依规，一村一策的原则。全面改造的城中村纳入市级整治改造目标责任管理。各区政府应当会同村集体经济组织及相关部门，在符合土地利用总体规划和城市总体规划的前提下，按照因地制宜、合理布局的原则，编制完成本区全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划。编制过程中应当充分听取改造范围内村民的意见，经村集体经济组织80%以上成员同意后，由区政府报请市“三旧”改造工作领导小组审议，其中涉及完善征收土地手续的，需在市“三旧”改造工作领导小组审定后，报请省人民政府批准。 ⅱ组织实施项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划

全面改造原则上以所在村的集体经济组织为主体，除村集体经济组织

自行改造外，应当通过土地公开出让招商融资进行改造。但实践操作中，根据政府、村集体经济组织及市场开发主体的参与程度不同，可以分为政府主导、集体经济组织主导、半市场化社区型改造和市场化的房地产开发等四种改造模式。无论采取何种方式，均应体现在全面改造项目专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划中，并据此具体组织实施。

A.政府主导方式

一般指基于城市建设的需要，政府按市场估价或双方协商一致的价格将村民所属集体土地及物业全部或部分赎买，村民在拿到足额补偿后，自行或由政府协助统一进行异地安置；其后，由政府或政府委托的开发商对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准和项目用地的要求进行开发建设。这是一种典型的异地改造模式，其主要特点：a.对村民的土地和物业实行一次性买断，关系较为单纯，操作简单易行；b.政府需支付高昂的赎买资金和安置成本；c.由于容易发生补偿方面的争议，政府需付出较大成本以及对异地安置的村民未来生计难有妥善解决之策，因此，这种模式通常难于获得村民的认同，政府大多是在万不得已的情况下才采用这一模式。这种模式主要适用于一些规模较小、地理位置较偏、经济实力较弱、机会成本（损失）不大的城中村，或涉及到国家重大工程项目需强制征用农村土地的情形。但具体操作形式又有所差异。除传统整体搬迁之外，出现了分批改造的方式。广州城中村改造无采用该模式的案例。

B.集体经济主导的企业化方式

指在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及住房（合法补偿面积部分）作价入股，在自行妥善安置村民的基础上，由集体经济组织牵头逐步对城中村进行重新的统一规划建设。这种模式主要适用于村改制较为超前、集体经济股份制较为完善、村的经济实力较为雄厚、对经济手段和商业运作较为娴熟的城中村。除传统的单一村落改造之外，还出现了几个村联手的做法。 案例：广州海珠区红卫村 红卫村东邻琶洲会展中心，西属广州新城市中轴线的重点规划区域。红卫村这次改造，将不会照搬猎德村的改造模式。四条自然村都先拆一个地方，建好复建房，让村民搬进去后再拆其他地方。这次改造启动资金估计要９亿元，红卫村自己成立项目公司，直接进行融资，降低改造成本。很多村民都希望改造能早日开始，改善他们的生活环境。

C.半市场化的社区型改造方式

指以村集体企业为改造单位自行组织改造，一般利用村的空地作为周转启动地块，建设公寓式新村，迁入一部分村民（主要以建安成本价分配）；然后，对迁出后腾空的部分旧村实施拆迁、补偿，并依据修建性详规进行公寓式住宅复建，建好后再用于安置旧村内其它区域的村民；如此循环，逐步对整个旧村进行滚动式开发，迁出一片，建设一片，安置一片，直到旧村置换改造完毕，并将村民全部回迁至新建

设的公寓式住宅当中，并同时修建商业或工业设施。这是一种典型的就地改造的模式。这种模式主要适于有一定复建用地、村的规模较大、村的生活居住用地与经济发展用地相混杂、村的商业资源禀赋较好、村及所在区街财力较雄厚的城中村。此外，村民的观念意识须以改善居住环境为导向。这种模式一般由村集体经济组织与市场主体签订合作协议，市场主体负责支付开发工作和支付开发费用。目前，广州首批参与改造的7个试点村以及天河区主要采取这种模式。

案例：广州石牌村 石牌村人口多，建设规模大，经济实力强，又位于新城市中心区。从初步方案看，石牌采取的是一种以村集体经济为主体的半市场化社区改造模式，政府从公共设施、基础设施和配套建设上给予适当支持。在具体规划上，逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周边本村新辟建的新村居住，同时，发挥石牌地区强烈的商业氛围，逐步将抽疏后的原村居住区建设为以“IT业＋ 日用百货”为主题的商业街区，并增加公共设施和市政基础设施，合理保留少量住宅。

D.市场化的房地产开发方式

指利用村里剩余空地较多的优势，以土地资本为杠杆，将空地转为商住性质用地，并与宅基地一起进行联片统一开发。在对旧村物业逐步拆迁补偿的基础上，建设公寓式新村；在开发建设完成后，将一部分住宅物业按一定比例分配给村民（按成本价购买），而另一部分物业则全部对外销售，以回收投资；回笼的资金一部分用于支付旧村拆迁

补偿，一部分用于支付新村建设成本，剩余部分则作为投资者的必要利润。考虑到启动资金的规模和村民在改造中需要另行安置的问题，整个操作过程也可以采取分期滚动开发的方式。这是一种建立在充分运用土地资本和市场手段基础上的就地改造模式。这种模式主要适于规模不大、集体空地较多、地理位置较好、村的生活居住与经济发展用地分离度较高的城中村。

案例：广州猎德村 猎德村位于珠江新城临江的规划区内，该村改造方案和构想的基本要点是：利用本村空地多地段好的优势，按照完全市场化的房地产开发方式，筹集旧村改造资金，解决村民拆迁安置和集体物业发展要求，实现改造项目自身经济平衡。改造地块划分为三部分：西部地块转为国有土地，按商业用地进行市场化拍卖，所得土地拍卖款用于支付旧村改造项目资金；东部地块仍保留集体土地，作为复建安置小区；南部地块亦为集体土地，将建起五星级酒店，作为集体经济支柱。通过西部地块的土地拍卖，猎德村得到46亿的旧村改造资金。东部的复建安置区总建筑面积约87万平方米，其建设标准不会低于珠江新城任何一个小区，办理的是集体土地房产证，不能买卖，村民除自住外可以用来出租。

猎德村有其特殊的区位条件（珠江新城商务区），其复建安置区容积率高达5.2，远超一般居住区容积率标准。在20xx年土地市场尚好的行情下，猎德村通过拍卖部分旧村土地获得46亿元资金，解决整体改造的资金来源。但这种卖地筹集改造资金、单个村或单个改造地块进行经济平衡的模式，容易面临市场波动和容积率过高的难题。所以，

猎德村模式只能作为特例不能被广泛复制。

ⅲ全面改造的土地利用政策

根据《城中村改造实施意见》第二条，改造项目用地范围原则上以旧村的用地范围为基础，结合所在地块的特点和周边路网结构，合理整合集体经济发展用地、废弃矿山用地、国有土地等周边土地资源，实行连片整体改造。连片整体改造涉及的边角地、夹心地、插花地等，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。全面改造项目具体用地范围由区政府会同市“三旧”改造办公室确定。

全面改造项目采取土地公开出让融资模式的，可以实行现状出让。全面改造的城中村项目涉及新增建设用地的，应当依法办理农用地转用或按照建设用地增减挂钩政策办理，其新增建设用地指标应当纳入全市土地利用年度计划优先予以保障。

ⅳ财政支持政策

对于由村集体经济组织自行融资改造的，需缴交的土地出让金可以给予适当延期的待遇；对于通过土地公开出让融资的，土地公开出让收入中的改造成本部分，在土地公开出让后先行拨付给村集体经济组织。除市政府土地储备项目外，未来5年全面改造项目的土地纯收益(土地公开出让收入扣除土地储备成本及按规定计提、上缴的专项资金)的60%支出用于支持村集体经济发展。剩余的土地纯收益由市、

区政府按8：2的比例分成。区留成部分将设立专项资金，用于“城中村”整治改造和旧城更新改造项目，以及改造项目周边的市政基础设施、公共服务设施建设等用途。

2、综合整治模式

针对位于城市重点功能区外，环境较差、公共服务配套设施不完善的城中村，以改善居住环境为目的，清拆违章、抽疏建筑，打通交通道路和消防通道，实现“三线”下地、“雨污分流”，加强环境整治和立面整饰，使环境、卫生、消防、房屋安全、市政设施等方面基本达到要求。《城中村改造实施意见》第四条确定了城中村综合整治的相关政策，涉及以下主要内容：

ⅰ项目计划管理 综合整治项目原则上由区政府编制整治规划和实施计划，报市“三旧”改造办公室备案后指导各村集体经济组织具体实施。

ⅱ综合整治投融资模式 综合整治项目以村集体经济组织自主融资开发为原则。在符合城市规划、留用地管理政策和经80%以上村集体经济组织成员同意的前提下，允许村集体经济组织按照城乡规划和“三旧”改造政策，通过旧厂房、旧商铺等低效空闲存量土地升级改造，适用集体建设用地使用权流转政策，自主进行综合整治招商融资。 ⅲ综合整治的财政支持政策 区财政根据综合整治改造工作任务和改造进度，安排专项资金，用于综合整治项目的公共服务配套设施

建设。

ⅳ综合整治项目适用全面改造政策 涉及局部拆建的综合整治项目，经所在区政府同意，并报市“三旧”改造工作领导小组批准，可以适用全面改造项目的政策。另外，对于未纳入全面改造计划的村，村民自愿进行全面改造的，经市“三旧”改造工作领导小组同意，可以补充纳入全面改造计划。

（四）、拆迁补偿安置办法

《城中村改造实施意见》第五条确定了城中村全面改造和综合整治的拆迁补偿安置办法，主要涉及以下内容：

1.补偿方式

城中村整治改造需要拆除的原有合法产权的房屋，被拆迁人可以选择复建补偿、货币补偿，或者二者相结合的补偿安置方式。

对于住宅房屋，无论选择哪种补偿方式，都需以房屋基准建筑面积作为依据。基准建筑面积可由区政府或其会同村集体经济组织根据改造范围内村民现状住房面积、整治改造成本等因素综合确定。

（1）复建补偿标准

确定拆迁补偿安置基准建筑面积的改造项目，住宅房屋被拆迁人选择复建补偿的，被拆迁房屋的建筑面积在基准建筑面积以内的按“拆一补一”给予安置，不足基准建筑面积部分，被拆迁人可以按安置住房成本价购买，超出基准建筑面积部分不再实行安置，按被拆迁房屋重置价给予货币补偿。在村民自愿的基础上，超出基准建筑面积

部分的货币补偿可折算成股份参与集体物业收益分红。

没有确定拆迁补偿安置基准建筑面积的改造项目，住宅房屋被拆迁人选择复建补偿的，被拆迁房屋属合法建筑的部分，按“拆一补一”给予安置，合法建筑外的部分，按建设成本给予货币补偿。

被拆迁合法的非住宅物业原则上由改造主体按“拆一补一”进行等面积复建补偿。

（2）货币补偿标准

货币补偿标准应根据被拆迁房屋的面积、区位、用途等因素，由区政府或其会同村集体经济组织确定，其中住宅房屋基准建筑面积以内的货币补偿标准不得低于我市集体土地住宅房屋拆迁补偿最低单价。

（3）非本村村民房屋拆迁补偿

非本村村民建造或购买的房屋，且已领取房地产权证的，可以参照城中村整治改造的拆迁补偿办法，原则上按产权面积予以货币补偿。

2．安置住房建设

在城中村全面改造中，改造主体应当优先建设复建补偿安置房，确保被拆迁人及早入住。旧村未拆除、安置房未建成的，除公建配套和消防工程外的其他建设项目不得开工建设。

可以实行自住性和经营性安置房分开建设、经营性安置房集中经营，团购、团租安置房用作旧城更新改造安置房或保障性住房等模式。鼓励在城中村整治改造中配建旧城更新改造安置房，配建旧城更新改造安置房的，可全额免收市级权限的行政事业性收费，税收市级留成

部分予以全额返还。

安置房确权和交易。全面改造项目的安置房(含非住宅复建安置房)可以办理国有房地产权证，并注明未办理土地有偿使用手续。安置房交易转让时，房屋业主应当按照基准地价的30%缴交国有土地使用权出让金。

3．拆迁安置争议的解决

对不履行村集体经济组织成员决定通过的拆迁补偿安置方案的，村集体经济组织可以依法提起诉讼。

（五）其他保障措施

整治改造规费优惠政策。按照“拆一补一免一”的原则，在市的权限范围内，实行税费减免和返还优惠政策，吸引社会资金参与全面改造，激励村集体经济组织和开发建设单位建设旧城更新改造安置房，引导现代产业在城中村改造区域集聚发展。

加强违法违规整治工作。根据整治改造专项规划和实施计划，对纳入改造计划的城中村，尤其是全面改造的城中村，给予一定时间的整治改造过渡期，超期未实施整治改造的，对违法用地和违法建设依法查处，对违规出租行为加大处罚力度和消防整治力度，加强工商和税收等综合执法稽查。

加快纳入城市管理和保障体系。加快将城中村整治改造后的教育、医疗、交通、治安、消防、环卫等管理工作纳入城市管理体系。抓紧实

现改造改制后居民纳入全市社会保障体系，切实做到“同城同待遇”。深化村集体经济组织转制改革，加快剥离其承担的社会公共服务职责。

未列入138条在册城中村范围内的城中村整治改造项目，经市“三旧”改造工作领导小组批准，可适用本意见。

四、其他地区城中村更新改造简介

（一）深圳城中村改造

1、立法成果

20xx年11月1日开始实施的《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》，确立了深圳市城中村改造坚持规划先行、整体开发、合理控制强度、完善功能配套的原则，并应当有利于调整产业结构，改善城市生态环境的基本原则。该文件规定了城中村改造条件方式和目标，改造计划及实施，拆迁和补偿，可享受的优惠政策，以及监督管理与争议处理等内容。

20xx年4月深圳市人民政府公布《关于深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》，对城中村改造的工作的决策和办事规则、改造模式的分类、规划的编制与审批、计划的编制与审批、改造专项资金的管理、改造的准入制度和项目管理等关键问题予以明确。

20xx年10月8日，深圳市人民政府办公厅发布《关于开展城中村（旧村）改造工作有关事项的通知》，对城中村改造项目实施过程中的项目实施拆除重建后的房产性质、城中村改造项目套型比例的确定办

法、城中村改造项目的分期实施程序等问题做出明确规定。

20xx年2月深圳市人民政府印发《深圳市城中村（旧村）改造扶持资金管理暂行办法》，对由市政府每年在市国土基金中安排的专门用于扶持城中村（旧村）改造的城改扶持资金的用途、申报条件、监管措施等做出专门规定。

针对龙岗、宝安两个特区外的区域，深圳市人民政府专门制定了适用于该两区的城中村改造规定。如20xx年12月15日起实施的《关于推进宝安龙岗两区城中村（旧村）改造工作的若干意见》、《关于宝安龙岗两区自行开展的新安翻身工业区等70个旧城旧村改造项目的处理意见 》，以及20xx年3月1日起实施的《关于开展宝安龙岗两区城中村（旧村）全面改造项目有关事项的通知》。

2、典型案例

深圳采取了综合整治和全面改造两种改造模式。其中综合整治类的自主权全部下放给区政府，局部拆建的标准定为改造率30%；全面改造项目根据政府、村集体经济组织及市场主体的参与程度不同而分为政府主导、村集体经济组织主导、半市场化模式和市场化运作模式等。为了确保“成熟一个，改造一个，改造一个，成功一个”，深圳建立了城中村改造准入制度，对进入行政许可程序的改造项目和参加城中村（旧村）改造开发的机构设定准入条件，城中村（旧村）改造项目的绝大部分工作是在行政许可程序之前，进入行政许可程序之后，各相关部门一方面要依照《行政许可法》办理，另一方面要提供“直通车”或“绿色通道”服务，从而防止投机行为发生。几年来，深圳已

经出色完成几个大的城中村改造项目，成为城中村改造的典范。

（1）. 渔农村改造

作为“中国第一爆”的渔农村改造，于20xx年5月拉开了深圳城中村改造的大幕。该村是全市第一个采取“政府主导、市场运作”方式，整体拆除重建的城中村，也是在制止违法抢建基础上推动改造的典型。

为保证村民利益，政府都给予了各种支持和优惠政策：政府承担了拆楼费用，包括瀑破和人工拆楼，清运等；并承担市政道路建设和市政管网建设等市政工程建设工作；另外政府还需按每平米每月补20元的标准向村民支付过渡期安置费用，以及搬迁回迁补助费等。政府的付出将换来租赁税增加，管理成本将大幅下降等直接受益，更重要的是改造后，它更符合深圳未来控制市区人口，提高人口质素的城市定位。

根据拆迁补偿安置方案，农民们原先的房子（含违建部分）按1比0.9拆赔，发展商要给8.92万平米的房子给村民，也就是说基本上是每户2000平米，按照均价8000元计算，每户农民的房产价值在1600万元以上，根据政府的测算，今后村民的房产加起来每月能收到270万元租金，也就是每户每月6万元租金。每年也就是72万。加上村民从股份公司领取的每人每年三万元股息，这个村子，等于每户每年出一个百万富翁。

对发展商而言，在这片地方总共可以盖18.5万平米的商业和民宅，其中一半，约8.92万平米要白送给农民。也就是说发展商还剩9.5万

平米房子可以卖。由于发展商不用支付地价，它的收益就是9.5万平米的房子，它的成本就是18.5万平米的建筑成本。简单地说，就是大约是用两平米的建筑成本，得一平米的高档商品房。

(2).大冲村改造

大冲村位于南山区高新技术产业园区中区东片，是深圳规模最大的城中村改造项目。其改造目标是打造成为深圳旧村改造的标杆和典范，力争“三年见成效、五年大变样、八年换新貌”，成为深圳高新区、西部华侨城的城市亮点。

大冲村的改造模式主要是通过市场化方式引进开发商，对旧村进行整体改造。按照改造规划定位，大冲村片区将建设为深圳市高新技术产业园区配套设施基地，建设与深圳市整体城市形象相适应的新型现代化高尚居住社区。在拆迁补偿方面，开发商向大冲村民提供了物业补偿、现金补偿、物业+现金补偿三种补偿模式。按照《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》中以货币补偿为主的改造精神，考虑旧改的可实施性，建议以产权置换方式补偿住宅的，原则上每户补偿住宅建筑面积480平方米，具体按以下两种情况处理：

（1）原村民兴建私房建筑面积超过480平方米，每户补偿480平方米；超出480平方米部分，按19xx年3月5日私房建筑平均造价(约800元／平方米)进行补偿。

（2）原村民兴建私房建筑面积不足480平方米，每户补偿480平方米，但需按改造时商品房建筑平均造价(不含地价)补交不足480平方米部分。

即通过改造后，原则上每户村民只拥有480平方米的自住房（建议可发红皮房地产证），其余部分全归股份公司所有，实行统一管理、统分统租统售，保证股份公司、村民利益的公开、公平。

另外,由股份公司制定灵活的分配组合方式以及多样化的参股方式，即村民在住宅、商业、工业等固定资产以及货币赔偿等方面具有多种选择性，以尽可能的满足不同的需求，增加改造的可操作性。

（二）郑州市城中村改造

20xx年3月15日至16日，由国家住房和城乡建设部指导、中国房地产业协会主办的“中国城中村改造（郑州）高峰论坛暨全国城中村改造经验交流大会”在郑州市举行。郑州市城中村改造工作的成果和做法在国内产生了较大影响，多个城市先后到郑州市参观考察，被誉为城中村改造的“郑州模式”。为此，特以郑州市的城中村改造作为专题进行介绍。

1、立法成果

20xx年郑州市人民政府关于印发《郑州市城中村改造规定(试行)》的通知，确定由市人民政府统一领导、组织、协调本市城中村改造工作。各区人民政府在市人民政府的统一领导下，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。该规定对城中村转制、规划管理、土地管理、建设和拆迁安置等关键问题进行了规定。另外，该规定第二十九条规定：城中村改造坚持统一建设、成片改造的原则，规划容积率不得高于本市城市住宅区最高容积率，用地规模不得低于市人民政府批准的最小

用地规模。

20xx年4月5日，城中村改造的配套文件《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法(试行)》开始实施，对城中村改造的总体和详细性规划的编制和审批、土地权属划分管理、拆迁管理及安置等做出详细规定。

20xx年，郑州市政府公布了《郑州市人民政府关于印发进一步规范城中村改造的若干规定的通知》。该通知以规划管理、土地管理、建设和拆迁安置、优惠政策、城中村改造的审批程序为主要内容，其中

第五条明确了城中村改造的安置开发比（安置房的建筑面积与配套开发商品房的建筑面积之比）为1：2；第七条确定了城中村改造的基本方针为：坚持政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责、因地制宜、一村一案，条件成熟一个，审批改造一个；以旧村改造带动配套房地产开发，配套房地产开发为城中村改造提供资金保证；第八条规定经区人民政府批准，村（组）可以自行筹集资金进行改造，也可以通过招标、拍卖、挂牌方式，确定房地产开发商参与改造；在村（组）所有土地统一规划的前提下，可以一次性改造，也可以分步实施改造；第四十二条、四十三条规定了城中村改造的审批程序和应提供的主要资料。

20xx年，郑州市政府印发《郑州市城中村改造工作流程(试行)》，对城中村改造所涉及的启动改造阶段、土地和规划手续办理阶段、项目建设阶段及村民回迁阶段所涉及的工作内容、负责机构、审批时限等进行了规定，使城中村改造工作更加细致化、条理化。

综上所述，郑州市在城中村改造的立法工作是系统而科学的，对城中村改造的实践操作提供了直接且细致的指引。郑州市的城中村立法值得其他城市借鉴学习。

2、政策解读

郑州城中村改造逐步形成了自己的体系即“政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责、成熟一个、改造一个”。

郑州模式的架构体系为，由主管市长牵头成立市城中村改造工作领导小组，抽调各部门人员组成办公室，各区也建立了相应机构，并形成了以市城中村改造工作领导小组为中心，各区、街道办事处、行政村(组)等城中村改造工作领导小组为支点的上下互动体系。

在这一架构体系中，建立了相应的协调机制，明确了各自职责。市领导小组统一负责城中村改造工作的组织领导、政策制定、方案审批和指导协调，各相关职能部门负责城中村改造相关工作的复核、审批、考核、督导等。郑州模式明确各区政府为城中村改造工作的直接责任人，具体负责本区范围内城中村改造的组织实施。

在郑州模式中，充分遵循和发挥了市场之手的力量。政府充分放权，充分依靠村(组)和房地产企业，在政策范围内，由村(组)和开发商谈初步协商改造条件，包括拆迁安置补偿方式，而政府的角色，则主要是监管，调动各方积极性，负责把土地规划定下来，进行督察和催办，帮助协调出现的问题。

在利益分配上，政府采取了充分让利的原则，除了上缴少部分规费外，郑州市本级财政几乎一分不留，将土地出让金和相应的费用全部用于

村民拆迁安置，保障村民利益并兼顾开发商收益。市政府的目的，是把城中村改造作为完善城市基础设施、提高城市配套服务功能的一个重要途径来考虑。

郑州模式内涵的核心，无疑是政府主导下的“市场主推”式改造，倡导科学改造与和谐改造。这一模式，需要政府主导相关政策，平衡多方诉求，既要爱护村民利益，又要给开发商合理的利润空间，同时让政府、周边城区甚至整个城市受益。

就目前而言，这种充分发挥市场力量的模式无疑是成功的。 而政府在城中村改造中，也有获益——土地储备。郑州模式中城中村改造的安置开发比为1∶2，开发商拿到城中村改造权后不能随意开发，使城中村改造更加规范和有序。而安置开发比以外的土地将会被纳入市人民政府统一收购储备。

如此，郑州模式实现了村民、开发商、政府的多赢格局。