天河区“城中村”改造调研报告(20xx年)

天河区“城中村”改造调研报告(20xx年）广州城市建设经过二十多年的高速发展，城市发展更多地表现在人口与面积的机械扩张。天河区是在广州市郊区基础上建立、发展起来的中心城区。新城区中仍然有许多实行农村集体所有制和经营体制的农村社区被城市建成区所包围，成为“都市里的村庄”，形成城市和乡村并存的二元结构。由于二元结构的存在，天河区原农村的管理体制与城市社区管理体制不相应，许多管理关系不清、责任不明，“城中村”成为城市社区管理上的一大难题。从物质环境上看，“城中村”市政设施建设薄弱，用地发展无序、建筑密度畸高、建筑杂乱无章、违章建筑严重，道路狭窄、消防通道不符合防火规范要求、消防设施简陋、存在着严重的火灾隐患，市容环境卫生恶劣等。伴随着广州城市这种外延式扩张的深入，内涵式城市化便被自然地提到议事日程，对天河区人居环境及人口素质水平较低的“城中村”改造成为推进广州城市化进程的重要环节。天河区“城中村”的城市化是真正实现城市一元结构发展的关键，与实现广州城市现代化的战略目标紧密相关。因此，对天河区的“城中村”改造势在必行。天河区的“城中村”改造虽已列入市、区两级政府的工作计划，各有关部门也做了许多前期论证工作，但由于“城中村”改造是极其复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、法律、政治等多方面因素，事关村集体、村民（居民）、政府、改造主体等多方面利益，导致启动困难、进展缓慢。为此，区政协专门成立了“城中村”改造调研小组，对区内外“城中村”改造进行了调研，并对天河区“城中村”改造提出了建议。

一、天河区“城中村”改造的总体思路、进展情况

经国务院批准的广州市规划发展区385平方公里,其中138个行政村为“城中村”。“城中村”分为三类：A类为完全没有农用地的农村，且已经完全被城市包围；B类为有少量农用地的农村和处于城市近期重点建设区域的农村；C类为有较多农用地的农村和近期不列入重点建设区域的农村。天河区现共有行政村(含已转制公司)26个，其中石牌、林和、冼村、猎德、杨箕、登峰、西坑、沙东、银河属于A类“城中村”之列；柯木塱、渔沙坦、沐陂、凌塘属于C类“城中村”之列 ;其他村属于B类“城中村”之列。

（一）总体思路。天河区“城中村”改造按照广州市政府要求“坚持政府不直接投资和不进行商业性房地产开发”的原则，主要执行市政府已定的三大政策：一是根据城市规划，在规划许可证范围内进行改造；二是村民依法依规复建自用部分，可免收城市配套费和土地出让金；三是商业开发部分，按规定缴交城市配套费、土地出让金等有关税费和办理手续后可转让。以村(或改制公司)为主体实施改造。首先从转制入手，即城市建成区内的“城中村”农民转为居民；村委会转为居委会；原农民使用并所有的集体土地转为国有土地，村民宅基地房屋权属转为城市房地产权属；原村委会管理的集体经济转为集体法人股东和个人股东共同持股的股份公司，将原农村管理纳入城市一体化管理，并逐步把市政、环卫、供电、供气以及治安等纳入城市管理范畴。在此基础上，有步骤地推进“城中村”物质空间的改善。按照“统一规划，分期实施，先易后难，逐步推进”的思路和“规划先行”、“一村一策”的做法，具体实施分两类：一是对石牌、冼村等A类“城中村”，

统一规划，统一实施，整体改造。区政府计划以石牌、冼村为试点，力争在一、两年内在实施改造方面取得突破，做出典型和示范，带动和推动其他城中村的改造。二是对棠东、棠下、龙洞等B类“城中村”主要抓好安置新村的建设，同时对旧村实施消防通道建设，加强环境卫生管理，整治脏、乱、差，逐步改善村貌，改善村民居住环境，待条件成熟时再整体改造旧村，最终全面完成天河区城中村改造，实现城乡一体化。

（二）进展情况。一是建立机构，加强领导。于20xx年4月成立了由郑圣凯区长挂帅的天河区“城中村”改造工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在冼村街，区委、区政府配备专人、拨出专款开展此项工作。二是开展宣传发动工作。首先抓了村干部和村民宣传发动工作，解释广州市政府关于“城中村”改造的工作要求、相关政策、实施步骤和改造的重要性、对村和村民带来的好处等等，消除村干部和村民的疑虑，转变观念，为改造实施奠定思想基础；其次，采取召开座谈会、发放征询意见表

等办法开展民意调查。如冼村、石牌、林和等村均开展了相关工作，基本了解了村民关于改造的目标、拆迁补偿和对改造的态度等方面的意见，掌握改造的民意基础。三是进行现状调查和分析。由村委托测量队对现状房屋、物业情况进行了实地测量，按照房屋栋数、面积、用途、类别、产权情况等进行分类统计和分析，比较准确地摸清了房屋的现状情况。同时，对人口情况也进行了调查统计，基本掌握了现状各村的人口户数和总量情况。四是加快推进规划编制和审批工作。目前，石牌村编制旧村改造规划方案已通过了市规划局的审批，现正编制修建性详细规划；冼村、林和村

基本完成编制旧村改造方案并获得市规划局审核意见，现正编制修建性详细规划方案；猎德村、前进龙埗村基本完成编制旧村改造方案设计已获得市规划局审核意见，现正修改中；龙洞村初步完成编制旧村改造规划方案，现上报市“城中村”领导小组审核中；杨箕、新塘初步完成编制旧村改造规划方案，现上报区“城中村”领导小组审核中；棠东、棠下现正修改旧村改造方案，计划上报区“城中村”领导小组审核；车陂村在完成旧村改造的宣传动员、现状调查等工作的基础上，现已委托设计单位开展改造规划的编制工作。同时，根据市下达我区9个试点村任务，结合“城中村”改造做好消防通道打通的有关工作。

二、天河区“城中村”改造面临的困境

从目前试点村改造状况看，在改造思路和方案上仍存在分歧，实施阻力很大，改造工作陷入困境。（一）政策困境。按政策规定，“城中村”改造应与《村民委员会组织法》的实施有机结合，但在操作中规划与议事程序出现不可避免的矛盾。一方面，先由各村编制方案，经过严格的民主议事程序，自下而上报批，但往往与全市的规划不够吻合，上级不认可；而另一方面，自上而下形成的方案又脱离实际，让村民难以接受，造成村民通不过的结果。另外，市政府出台了一些有关政策，但相关条款不够严谨，反而不易操作。目前，村民对市给的政策也信心不足。“城中村”改造是一项时间跨度很长的、渐变式的社会系统工程，考虑到广州房地产市场的承受能力，不是3年、5年、10年可以改造好的，需要一个很长的时间，有的可能要花一两代人的时间。村民认为改造政策定下来后，既未以政府文件

的形式发布，也未立法，其法律的约束力颇受质疑。村民尤为担忧的主要包括土地政策、税费减免政策等。所以，面对长时间的改造期限，政策的明确性、连贯性、稳定性将直接影响到“城中村”改造的进程。（二）投资主体和资金困境。资金是“城中村”改造的瓶颈问题。广州市政府提出“城中村”改造资金筹措原则上“谁受益，谁投资”，以村集体和村民个人出资为主，市、区两级政府视情况适当支持，通过“三个一点”的办法落实资金，不允许房地产商插手。按照此原则，“城中村”集体经济实体和村民是受益者，应当作为投资主体，但由于村集体经济在“城中村”转制和改造中预期收益不明朗，村民的出路很模糊，在此情况下，“城中村”改造受益者的定位很难得到村集体和村民的认可。调研中了解到，“城中村”改造所需资金量巨大，一个村总投资需几十亿元甚至上百亿元，启动资金也要3-5亿元，对一个村集体经济组织而言，资金筹措、开发人才和管理能力都是很难做到的，一旦开发过程出现问题，承担的风险将是十分巨大的。而完全将房地产开发商排斥在投资主体之外，既增加了“城中村”改造资金筹措的难度，也会在资金投资份额方面引发政府在“城中村”改造过程中与村民高额的协商谈判成本。

（三）规划困境。一是中心村规划所给的容积率太低，与“城中村”现状开发强度大、高容积率形成矛盾。如中心村规划所给容积率石牌、猎德、林和为2.0，龙洞为1.5，而现有这些村的建筑容积率已达2-3.5之间，按照经济分析，参照村周边地区指标，还应适当提高规划容积率。在天河区无空地可置换的情况下，在“城中村”范围内即便维持现状的开发强度，也难以达到改善城市环境的要求。而对于维持这种起码的城市环境标准的容

积率，村民也难以接受。规划与现实差距太大，改造受到困阻。二是安置(周转)用地或用房困难。A类“城中村”完全没有安置用地，B、C类“城中村”由于撤村改制，农村城市化涉及土地政策变化，申请和落实安置用地有困难。除冼村、猎德、石牌因珠江新城征地已划出自留用地红线外，区内其余村均未划红线，而现在用地征用受土地政策的影响，制约了规划的进程。三是拆迁困境。“城中村”现状住房面积大，给村民带来相当可观的租金收益，需要补偿安置的数额巨大。而且，村民倾向于只接受住房补偿，给改造带来巨大的改造成本（包括交易成本）与风险，进一步加重规划困境。

除了这三大困境外，操作程序繁琐、村民的观念问题以及对村民因拆迁上访事件处理不当等方面因素的影响，均不利于改造步伐的加快。

三、青岛市李沧区“城中村”改造的基本经验

7月中旬，调研组一行学习考察了青岛市李沧区的做法和经验。李沧区地处青岛市区的北部，是城市化进程加快发展的区域，“城中村”现象较为严重。据统计，辖区西部地区的近30个村几乎全部纳入改造范围，规划改造区域面积600多万平方米，现近一半村庄改造进入实施建设期，约有四分之一已完工或进入建设收尾期。李沧区东部25个村庄，预计建设约500万平方米的经济适用房和商品房，不仅可以安置25个村庄的3万名居民，还可吸纳20万外来居民，城区面貌和人民群众的居住条件将有更大的改观。预计今后3-5年内完成旧村改造住房。

改造策略：按照统筹规划、突出重点、加快实施的原则，开展经济适用住房结合旧城（村庄）改造的统一规划、统一申报、统一开发、统一监管等改造工作，实现村民、政府、投资者“三赢”。（一）组织和行政上保证。一是区委牵头，统一部署，统筹安排，区政府给予宏观政策调控，主要包括土地政策和免税费；土地市场运营、筹集资金等。二是明确分工，各行其道，各尽其责。青岛市政府协调各方，区政府负责把关，区建设局牵头，街道负责具体实施，其它如规划、国土、城管等相关部门联动协助。三是深入调研，统一控制规划。编制好分区规划、控制性详细规划，一村一方案，视各村实际情况，合理确定开发强度，适当给予照顾。村庄改造与周边改造同步，在规划上统一控制，优先控制旧村，建设新村，安置好村民。

（二）资金来源多渠道。一是通过土地经营获得。由市政府划拨专门用于旧村改造的安置居住用地、经济发展用地，一部分由政府操作，委托开发商进行安置房建设，另一部分用来拍卖，投入开发，获得改造资金，带动旧村改造。例如，一个地块有两个以上的开发项目，在满足规划的前提下作比较，取经济利润较大的项目来实施开发。二是通过减免税费获得。政府给予减免有关税费的政策。（三）运作模式多元化。一是引入市场机制。通过设计和开发的招投标，择优选择设计方案和有实力的开发商，增加透明度；村与开发公司合作开发、村开发公司开发建设（房子委托市房管局销售）。二是拆建分离。由政府实施拆迁，将土地纳入土地开发中心储备拍卖，开发商拍买后在净地上开发。三是资金运作实行收支两条线。国家征地补偿款由政府控制，实行收支两条线，专款专用，统一放在街道，

由街道负责资金的统一使用管理。四是拆迁安置多种方式：就地安置、货币安置、或两者结合。四、天河区“城中村”改造的对策与建议

针对天河区“城中村”改造存在的种种问题和困难，借鉴外地的成功经验，提出如下建议：（一）尽快出台“城中村”改造政策法规，保证改造工作的合法性

“城中村”改造是一项极其复杂的系统工程，涉及经济、社会、文化、法律、政治等多方面因素，事关村集体、村民（居民）、政府、改造主体等多方面利益，仅靠市、区政府有关部门的文件、会议纪要或领导讲话等是很难协调好各方面的关系，各参与方的利益也很难有法律保障。目前，国家对旧城改造拆迁补偿方面已有比较完整的法律法规体系，而对拥有集体土地产权的“城中村”改造套用国家对旧城改造的法律法规体系上存在许多空白，特别是在实际操作中，诸如在有关税费政策中的市政建设配套费、土地出让金的减免，在融资方面政府给予的低息或贴息贷款和农村集体物业抵押贷款，在公共设施及基础设施配套支持等方面还没有明确的政策。为此，建议在国家对旧村改造已有的法律法规基础上，尽快出台符合广州市“城中村”改造实际的有关政策法规，保证改造工作的合理、合法性。（二）明确“城中村”改造实施主体，解决资金困境

在“城中村”改造实施的行为主体与操作方式上，应注重发挥各种社会力量的作用。“城中村”改造的资金来源应该是“政府-村集体-开发商”共同协力、共同解决。目前国内主要采用以下三种方式：一是由村集体经济为主导、非市场化的社区改造模式；二是以政府为主导、半市场化的综合开发

模式；三是以开发商为主导、市场化的综合开发模式。天河区“城中村”改造模式现在主要采用的是第一种模式。但由于“城中村”改造模式受“城中村”地理位置、原有建筑密度、规划指标、改造资金来源等多种因素的影响，单靠一种改造模式难以完成。为此建议，根据各“城中村”具体条件，选择不同的改造

模式：

（1）对于村集体经济组织实力较强，改造项目经济分析有盈余或盈亏基本平衡的“城中村”，如石牌村等，可采用第一种模式，即由村集体经济为主导、非市场化的社区改造模式。

（2）对于村集体经济组织实力较弱，改造项目经济分析无盈余或盈亏基本平衡的“城中村”，可采用第二种改造模式，即由区政府为主导，引入有经济实力的开发企业进行保本或微利开发，先进行试点，在取得经验后，逐步推开，成熟一块，开发一块，滚动发展。

（3）对于村集体经济组织实力较弱，改造项目经济分析有盈余，能够吸引开发商介入的“城中村”，可借鉴外地以开发商为主导、市场化的综合开发模式，采取以集体经济为主导、适度引入开发商、市场化的综合开发模式。

（三）优化项目规划，提高综合开发相关资源的价值

政府对“城中村”改造的规划，很大程度上决定了综合开发相关资源的使用、运作和平衡。为了使规划更具科学性、合理性和可操作性，建议市有关部门在控规编制过程中，根据“一村一方案”，视各村实际情况，合理确定开发强度，适当提高规划容积率，使村庄改造与周边改造同步，保证改造投入收益基本平衡。同时，建议可调整部分用地性质，如住改商，并且经改造后节约出来的土地，在符合城市总体规划的前提下和村庄规划建设用地范围内，原则上留给村使用，以优化配置和高效使用土地资源，充分发挥中心城区土地潜在的巨大价值。对于安置（周转）用地或用房问题，建议有关部门尽快划出“城中村”改造用地红线，为规划和实施工作做好前期准备。

（四）加大管理力度，防止出现新的人居环境恶劣的“城中村”

随着经济发展和A 、B类“城中村”改造的启动，大量被改造的业主和外来人口会向柯木塱等C类“城中村”迁移，使C类“城中村”向 A 、B类“城中村” 转变，加重以后改造的难度。建议区政府要加大管理力度，加强规划辅导，做好村民的思想工作，并尽快制定政策将区内未列入近期改造的“城中村”纳入规划，对不符合城市规划条件的一律不得新建和加建宅基地房，增加对村民的经济适用房的建设，防止出现新的人居环境恶劣的“城中村”。

结束语：“城中村”的根本发展取向是走向真正的城市化，即从农村向城市转变、从村民向市民转变、集体土地产权向国有土地产权转变、从农村管理向城市管理转变，这种转变包括物质形态、经济结构与组织、社区结构与管理、生活方式、人口素质等各个基本方面，是一个综合的社会转

变过程。“城中村”改造是新鲜事物，尚处于探索阶段，而且千差万别，没有现成的模式可借鉴。政府实行“城中村”改造既要维持农民现实收益不受损害，又要为外来劳工提供住房，并且要保证地域传统文化的维护与延续而不至于危害城市居民的生活质量，改造思路必须符合“公众参与、以人为本和可持续发展”的理念。

第二篇：庙李调研报告 2

郑州城中村改造调研报告

随着经济的快速发展社会的进步，人们的生活的变化，其中城市化进程尤为瞩目。因此加快近郊农村发展和城中村改造成为国家城市化道路上的重要课题。就以郑州为例，调研城中村改造所面临的问题：

一历史背景

（一）郑州的发展

郑州市是河南省省会，市区行政面积7446.2平方公里，人口787万，是河南省的政治﹑经济﹑文化﹑教育的中心。京广铁路与陇海铁路的交汇，加之地处中原腹地使得郑州四通八达，交通便利。良好的地理位置成为郑州快速发展的巨大推动力。吸引大量外来人员进入城市生活和学习。

（二）城中村的形成

郑州的发展可谓迅猛之极，许多原来环绕在城郊的村落迅速被包裹在城市的繁华之中。这些村落大多有着完整的体制编制，有着大量的农用土地甚至还有村办的企业，在历史的继承中形成相对独立的有机体。城中村的存在为保留庙会之类的民俗文化起着积极的作用，但有着诸多的负面影响：1村民的住宅房由于是自主设计，多数建设不规范，有碍城市美观。2城中村长期大量吸纳外来流动人口，成为治安的不稳定因素3土地利用率低，加剧了城市土地紧张的状况。因此城中村改造势在必行！

二城中村改造

（一）酝酿城中村改造

郑州市城中村改造的提出是在1998年，由于没有相应政策支持没有推行，直至20##年，城中村改造提上政府议程。经过6年多的实践，逐步形成一套“郑州模式”：政府主导、市场运作、群众自愿、区级负责、因地制宜、一村一案、条件成熟一个，审批一个改造一个的基本方阵，并按照统一政策、统一规划、合理布局、综合开发、配套建设、突出重点、分步实施的原则。据统计在郑州的228个自然村已有170个获批改造，103个已实施拆迁，总投资近千亿元，20##年以来，郑州市共有119个村经市政府批准实施城中村改造，累计投入资金971亿元，东韩砦、西韩砦、黄家庵、枣庄、大铺、姜砦、王府坟、徐砦、陈砦、庙李、杓袁村、刘庄、梨园、邵庄等都市村庄20##年将进行改造。

（二）多方利益的平衡与优化

城中村问题是各地城市发展进程中遇到的共性问题，城中村改造工作不仅是一个拆迁和建设问题，更是一个复杂的社会系统工程，其中牵涉到了多方的利益。城中村改造存在着政府、村民、地产商、购房者四个利益主体，组成了“一荣俱荣、一损俱损”的利益链，是一个没有起点也没有终点的利益链

1政府：作为改造项目的发起者和组织者，政府承担者很大的责任，既要对村民负责，又要对开发商负责，更要对这个城市的未来负责！然而在面对责任的同时必将面对的是压力和矛盾。首先，政府是开发商和村民的沟通桥梁，是服务于二者之间的协调员，要兼顾多方的权益，最大限度的维护最多数人的利益。其次，虽然投资和改造是双方自愿、风险自负，但是这项工程的名誉担保依然是政府。当双方出现纷争或损失时，人们首先想到的还是政府，认为是政府的监管不力，到时必然有损政府的形象和信誉度。

2村民：村民在这项工程中的重要地位不言而喻。他们的生活会因此发生巨大的变化，以往靠土地劳作为生的经济模式将会彻底改变。金黄的土地转眼间变成了高耸的大厦，人们也将以全新的姿态投入城市生活。这样看来村民的顾虑显而易见：如果开发商没有很好的履行承诺，村民们将会处在很尴尬的艰难处境。

3开发商：作为城中村改造的经济承担者，开发商关乎着全局的输赢。开发的成功，商家必将取得经济和名誉的双丰收；开发的失败，也逃不过政府和人们的问责，甚至陷入债务的泥潭。房地产的高额利润使得很多商家对城中村改造项目跃跃欲试，但高额的开发成本与政府的惠民政策令许多开发商望而却步。在与村民的协商问题中却是也遇到了不小的阻力和难处，例如钉子户问题就是个不易解得难题。

4购房者：购房者看似是个局外人，其实不然。原因有三：1 开放商的最终收益还是要通过房产的销售来实现。没有外来购房者的资金购房，开发商必然是赔本买卖，到最后村民的福利安置也就无从谈起，吃亏最大的还是村民。2 按照目前的改造计划，村民将来的住宅区将会和外来购房者溶为一体，届时配套的居民消费场所将会一应俱全。而大多的村民房屋包赔面积会远大于自需住宅面积，那么会有一部分房屋被销售和出租，这也是将来村民的重要经济来源之一。3 政府组织这一切工程的目的是为了造福百姓缓解住房压力，因此，购房者成为这一利益链条的根本推动力。

（三）实施政策

1．核心包赔政策：村民的原有住宅房，三层以下（包含三层）按照1：1的比例包赔；三层以上的按照3：1的比例包赔。另外地下室也按照1：1的比例进行包赔。必须进行农用土地和住宅房的捆绑开发，即不能只开发农耕土地而不开发宅基地且要。

2．城中村改造项目土地出让金扣除国家、省规定应上缴财政的部分和提取10％廉租住房建设基金外,其余部分以市人民政府补贴方式一次性拨付到区人民政府,用于该城中村改造规定范围内基础设施配套建设。

3．在村民安置用房、村集体经济用房、配套开发商品住宅房中,60平方米以下小户型住宅面积均不得低于其总面积的30%,市规划部门负责审核。村民安置用房除家庭自住以外的部分和村集体经济用房,原则上要优先规划建设小户型、简装修的出租房;配套开发商品房中,要规划一定比例的小户型住宅和公寓房,用于满足来郑大中专毕业生和外来务工人员居住需求。

4. 郑州市城中村改造中现行的运作方式

一是由开发商主导的开发方式，开发商、投资商资金雄厚，融资渠道多元，开发经验、物业管理经营丰富。既可以缓解政府、村委、村民资金的局限性和有限性，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题，和群访事件。这种模式是目前较为自觉的改造模式，也是高地价环境下，大部分开发商的选择。

二是由村委和村民主导开发，村民在政府指导与支持下，自筹资金，自行完成改造。这种模式需要政府支持力度比较大，比如在基础设施、公建设施及资金等方面，给足优惠和减免政策。适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况。

三是由政府主导，主要是指政府完成前期土地开发，然后采取市场化的招标拍卖方式。这种方式由于前期拆迁安置成本高，政府难以做到资金的平衡，政府财政资金有限，目前还没有大规模开展此类土地的开发。

5．在城中村改造时,开发企业原则上要从开发建设总面积中,提供5%的小户型简装修住宅,按照每月每平方米5元的租金标准,出租给辖区政府(租用期为5年),作为过渡性廉租住房房源,由区政府统一管理;租用期内的房屋维修费用和物业管理费用由区政府统筹解决,开发商不再承担。这部分房屋产权仍归开发企业所有,租用期满后由开发企业自行处置。（摘自郑州市政府文件）

三实地调研

庙李

庙李镇南靠郑州北三环，东邻丰庆路，北靠国基路，西接索凌路。地块外围四周为居住小区，没有城市绿地及公园，缺乏公共活动场地。其中除索凌路外其余三条皆为郑州的主要交通道路，交通十分方便，地块南北长约1000m，东西宽约830m，面积约83万平方米，地块的北半部和西南部已经改造成居住小区，剩下的东南半部约33万平方米为典型的城中村建筑，当地村民约1000人左右，外来人口有10万人之多，多为年轻人和低收入者。每个房东拥有独栋的楼房，每栋楼最低也有8层25米，最高16层50米。这些楼都是房东自己设计自己盖的，有的是在原来的楼层上继续往上加建的，极不符合建筑规范，改造是必然的。

地块内部由东向西依次为东二街，东三街，由北向南博卉路，北一街，庙李村大街，南一街，南二街，为地块内的主要道路，庙李大街为整个庙李的最主要的街道，东西连接丰庆路和索凌路，庙李大街宽7米，其他主要道路宽在5米和6米之间，次要道路宽在3米左右，入户道路有2.5米宽。