XX市地下管线普查和信息化建设工作

调 查 报 告

XX市城乡规划局

二○##年三月

目    录

前     言. 3

一、XX市地下管线现状. 4

1.1地下管线基本情况. 4

1.2地下管线普查及系统构建的历史情况. 4

1.3部分权属单位地下管线及信息管理系统调研情况. 5

1.4地下管线规划、建设管理概况. 6

1.5存在的问题. 7

二、国内地市级以上城市管线普查情况调查. 9

2.1管线普查及信息化建设的历史发展、现状、存在问题和发展趋势. 9

2.1.1管线普查及信息化建设的历史发展. 9

2.1.2管线普查及信息化建设的现状. 10

2.1.3管线普查及信息化建设存在的普遍问题. 14

2.1.4管线普查及信息化建设发展趋势. 15

2.2国内代表城市的管线普查及信息化建设调查. 18

2.2.1东莞市情况. 18

2.2.2杭州市情况. 19

2.2.3苏州市情况. 20

2.2.4宁波市情况. 20

2.2.5厦门市情况. 21

2.2.6合肥市情况. 22

2.2.7青岛市情况. 23

2.2.8江苏宿迁市情况. 23

2.2.9成都市“小测区滚动”模式. 23

2.2.10经验要点. 24

2.3目前国内城市管线普查及信息化建设的工作模式及其优缺点. 25

2.3.1由政府统一组织、统一出资进行管线普查工作. 25

2.3.2权属单位出资做普查，政府出资做系统并统一组织项目实施. 26

2.3.3政府和权属单位按照一定比列出资，由政府统一组织实施. 27

三、不同模式下的管线普查及信息化建设的优劣对比研究. 27

四、XX市地下管线普查及信息化建设的建议. 30

4.2加强组织领导，明确工作职责. 30

4.3建立技术保障机制，确保普查工作质量. 30

4.4建立经费筹措机制,落实普查工作. 30

4.5采用灵活、有效的工作方法，及早发现问题、解决问题. 31

4.6建立目标责任考核和责任追究机制，保证普查工作顺利开展. 31

4.7建立地下管线信息长效管理机制. 31

4.7.1长效机制的必要性. 31

4.7.2建立动态意识. 32

4.7.3制定长效机制的配套制度. 32

4.7.4设立专业管理机构. 32

4.7.5更新维护. 33

4.7.6共享与服务. 33

4.7.7动态管理资金. 33

前     言

城市地下管线是城市的重要基础设施，被称为城市的“生命线”。 近年来，国内许多大中城市和我省部分市县都已成功完成了地下管线普查工作，并建立了地下管线信息管理系统，实现了地下管线信息的动态更新与管理，取得了较好的社会效益和经济效益，杭州、武汉、成都、昆明、沈阳、乌鲁木齐、苏州、宁波、厦门等城市均为国内管线普查较为成功的代表城市。依据建设部《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部第136号令）的要求，按照市委、市政府的工作部署，XX市也正式启动了地下管线普查工作，这是摸清地下空间家底的需要，是城市发展和经济发展的需要，也是“数字XX”建设的重要组成。

作为地下管线普查及信息化建设工作的具体实施部门，XX市规划局历时数月调研，通过对我市各地下管线单位的摸底，对国内代表城市的调查，初步理清了XX市地下管线概况，分析我市地下管线需求和有利条件及工作难点，结合国内代表城市地下管线普查及地下管线信息系统建设经验，提出本次地下管线普查及地下管线信息系统建设方案和建立地下管线长效管理机制的建议，最终实现我市地下管线有序管理的目标。

XX市地下管线普查和信息化建设工作

调 查 报 告

一、XX市地下管线现状

1.1地下管线基本情况

（1）调查范围：范围为本市市区，具体包括四环以内、XXXXXXXXXXXX区城市道路以内以及河道两侧，总面积约XXX平方公里。

（2）管线长度：根据我市有关统计数字、试验段管线普查和外地市经验估算，XX市调查范围内目前现有地下管线总长度约为15000 公里，这个数据可能比实际的数据小，具有一定的保守性。

（3）管线种类：主要为给水、排水、燃气、电力、电信、热力、工业管道及其他（如军警类）共八大类，有给水、中水、雨水、污水、电力、燃气、热力、路灯、电信、广电、长输油（气）、国防、交通信号、公安监控等15种之多，分属于市城管局、公安局、各开发区、市建投通信管线公司、中石油、中石化、联通、移动、电信、广电、自来水、燃气、热力、电力、中原环保、部队等管线权属单位或管理部门。

1.2地下管线普查及系统构建的历史情况

XX市于xxx年开始对三环以内建成区范围内进行了地下管线普查，历时近三年，共普查管线3000余公里。由于计算机发展水平的限制，当时未能建立地下管线信息的长效管理机制，一直未能进行数据的计算机管理，也没进行过数据的动态维护等工作，经过近几年大量实施的道路升级、管线改造、地块开发等工作后，地下管线情况发生了巨大变化，目前该部分数据的可利用率极其有限，几近报废。

1.3部分权属单位地下管线及信息管理系统调研情况

2月16—2月18日，我局赴xxxxxxxx、燃气公司、热力公司、自来水公司等单位，针对地下管线普查和信息化建设工作进行了调研，同时对其他单位进行了调查。

（1）仅有市燃气公司和自来水公司建立有地下管线信息管理系统。

1）使用的是基于ArcGis平台开发的管线信息管理系统；

2）没有进行过全面的管线探测和普查；

3）系统数据由于没有落实到坐标，也没有高程，只是各成体系，以相对位置作为标识，只能作为参考，不能据此设计、施工。

4）没有统一的测绘基准（即平面坐标系与高程基准）和数据标准，管线数据误差大，只能作为本单位的管理参考；

5）部分老管线的资料缺失严重，由于地形地物的变化，部分竣工资料的参考价值偏低；

6）燃气、自来水的管线信息管理系统数据不能直接用于全市的综合管线信息管理系统，只能作为管线普查的参考。

（2）其他单位均未建立地下管线信息管理系统

1）现有的管线资料多为纸质的竣工资料，部分早期管线甚至没有资料可查，没有数字化的管线数据；

2）没有进行过全面的管线探测和普查；

3）除自来水公司有自己的专业探测公司外，其他管线单位均没有自己的探测队伍和力量。

4）个别开发区的热力、自来水的权属分散于不同的公司经营管理。

（3）“数字XX”及控制网建设情况

1）有市中心城区400平方公里内的最新1:500地下图；

2）测绘基准还没确定，而且基于GPS的基站高程精度没有经过验收，没有完整的控制成果资料；

3）相关的地理信息数据还处于调整阶段。

1.4地下管线规划、建设管理概况

（1）规划情况

目前，《XX市城市总体规划》已经国务院批复，规划区各市政管线工程设施专项规划已基本编制完毕，包含黄线规划在内的“六线规划控制导则”(除“橙线”外)已经市政府批准实施，道路管线综合规划基本实现全覆盖或随市政建设逐步编制完善，各市政地下管线具有按照规划实施的良好基础。规划部门在规划审批地下管线工程时，按照《城乡规划法》、《XX市城乡规划管理条例》的要求，基本履行了按照规划审批、实施验线和规划核实等法定程序。

（2）建设管理情况

地下管线工程由多家单位按照不同分工建设，分属市政建设中心、交通建设中心、雨污水建设项目部、各管线单位、各临时建设项目部、其它建设单位等。其中雨污水管线、电力排管由各建设主体实施完毕后分别移交市城管部门、电力部门管理，其它管线由各专业管线单位建设和管理。

1.5存在的问题

（1）由于缺少现状地下管线资料作支撑，市政工程建设中拆迁不到位等原因，存在道路管线综合规划与现状不符，工程不能全部按照规划实施，调整频繁，重复协调、重复规划等工作量很大；

（2）地下管线的放线、验线和规划核实率及合格率偏低，个别单位对验线和规划核实不够重视，工作全面开展有一定难度；

（3）地下管线工程有其自身的特点，客观上要求统一的定线验线测量，但目前缺少统一的技术标准、一定的财政支持和法律支持；

（4）由于缺少有效的制约措施，地下管线竣工资料的报送情况不理想，很多单位都没有及时报送和移交地下管线竣工资料，规划部门不能够掌握地下管线资料，规划编制工作比较被动。

（4）地下管线的建设涉及规划、建设、城管、交通、电力、燃气、热力、自来水、通讯等众多部门和单位，缺少有效的协调、监管职能部门，长效管理机制尚未建立，存在规划难、建设难、协调难，工程建设中各类安全事故频发，“天天挖沟”等重复建设现象严重，存在重地上、轻地下，重审批、轻监管，重建设、轻养护的现象，因地下管线不清等原因造成的经济损失和安全隐患比较多，社会负面影响较多，从一定程度上严重影响了城市建设和管理。

（5）家底不清

各个权属单位对自有的地下管线摸不清楚，成果不全，资料不准确，也没进行过普查，对地下管线的准确信息把握不到位，对自家家底还不是很清楚。

（6）管线信息标准问题

由于管线信息资源不均衡，有的单位管线档案资料管理相对完善，如给水、燃气等单位，有各自的信息标准；而大部分单位管线档案不全，也无管线信息管理系统，更无标准可言。也就是管线信息标准存在问题，更无法在一个城市综合地下管线信息系统中进行准确、有效管理。

二、国内地市级以上城市管线普查情况调查

2.1管线普查及信息化建设的历史发展、现状、存在问题和发展趋势

2.1.1管线普查及信息化建设的历史发展

纵观我国城市地下管线普查及信息化建设的发展历程，大致可以分为四个阶段，即原始阶段、起步阶段、发展阶段、稳定阶段。

（1）原始阶段

上世纪九十年代中期以前，城市地下管线类别较少、规模不大、资料缺失。为了摸清地下管线的现状，国内有少数城市开展了地下管线普查，采用的方法是到各管线权属单位收集已有的设计、竣工资料，根据资料到实地进行有限的核对，没有采用仪器进行探测，没有建立管线数据库，只能作为示意性档案资料。

（2）起步阶段

上世纪九十年代中期，我国城市的建设与发展步伐加快，城市地下管线种类增加，规模扩大，承担的功能越来越复杂，地下管线在城市规划、建设与管理方面的作用日益明显，而地下管线资料的不全、不准、不现时和不一致问题日渐突出，严重制约了城市的发展。随着电磁法探测技术的发展，地下管线探测仪器的引进，电磁法探测技术逐步引入到城市地下管线普查工作之中，并成为管线普查主要技术手段之一。图形化操作系统、地理信息系统和数据库技术的新进展为城市地下管线数据库建立和地下管线信息的应用也奠定了良好的技术基础。

（3）发展阶段

上世纪九十年代后期至20##年，随着我国城市化进程的加速，城市地下管线已经形成一个庞大、复杂的系统，其作用与功能越来越重要，而地下管线家底不清、数据不准、精度不高等问题已经严重影响着城市经济的发展，查清城市地下管线现状，对其进行科学管理与维护迫在眉捷。

（4）稳定阶段

自20##年至今，按照科学发展观，构建和谐和节约型社会的要求及城市现代化建设自身的需要，城市地下管线作为现代城市系统的一个重要有机组成部分，其科学化管理和信息化建设得到高度重视，各项相关政策与规定相继出台或正在完善，围绕城市地下管线（综合型管线、专业管线、小区管线）的普查，监测评估、维护与保养等方面的工作逐步全面展开，各项新技术、新方法、仪器设备广泛采用。最终达到城市地下管线规划、建设、管理与城市现代化管理和信息化建设同步匹配。

2.1.2管线普查及信息化建设的现状

（1）法律法规的现状

1）我国与城市地下管线有关的法律主要有：《城乡规划法》、《建筑法》、《土地管理法》、《物权法》、《电力法》、《测绘法》和《档案法》。

2）我国与城市地下管线有关的行政法规主要有：《城市道路管理条例》、《测绘成果管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》。

3）我国与城市地下管线有关的部门规章主要有：《城市地下管线工程档案管理办法》、《城市地下空间开法利用管理规定》、《城市排水许可管理办法》、《电信建设管理办法》、《城市燃气管理办法》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》、《建设工程勘察质量管理办法》、《城市建设档案管理规定》、《国家突发公共事件总体应急预案》和《建设工程勘察设计企业资质管理规定》。

（2）技术标准现状

我国已经发布或正在编制的有关地下管线的工程建设标准，真正与地下管线普查及信息化有关的只有《城市地下管线探测技术规程》（CJJ 61—2003）。而城市地下管线信息化的标准支撑体系由所有与地下管线信息采集、处理、管理、分发、服务以及应用等环节有关的标准组成，每一环节的标准都会对地下管线信息的共享应用产生深刻影响。城市地下管线信息化标准可分为地下管线信息共享技术标准和地下管线信息共享管理与服务标准，二者共同组成一个完整的标准系统，支持地下管线信息共享的运作。其中地下管线信息共享技术标准主要包括地下管线探测技术规程、地下管线分类与代码标准、地下管线数据产品质量标准、元数据标准、地下管线信息交换标准和互操作协议标准等；地下管线共享管理与服务标准主要包括地下管线信息用户分类标准、版权管理标准以及数据安全、保密分级等方面的标准等。

（3）城市地下管线普查及信息化建设工作总体现状

1）据不完全统计，2000至20##年我国开展城市地下管线普查和信息系统建设的城市（区）数量为200个。

2）按照全面普查、部分普查和未普查三种类型划分，我国直辖市和省会城市开展城市地下管线普查和信息系统建设的分别为22个、7个和3个。

3）20##年以来，基本上所有进行地下管线普查的城市都建立了地下管线信息管理系统，根据估算，大约70%左右选择了ArcGis地理信息平台。

4）近5年地下管线普查成果质量良好的城市情况表

2.1.3管线普查及信息化建设存在的普遍问题

（1）地下管线各自建设和管理

1）规划环节问题。由于现状基础数据不全，也没有形成竣工资料，使城市地下管线建设工作缺少详细的规划设计，很多项目甚至就未进行规划，一些城市这种状况仍在延续。

2）建设环节问题。一些城市对于城市地下管线建设过程的监督管理，政府处于缺位状态。

3）维护环节问题。维护管理单位在日常维护过程中，对地下管线进行施工过程中，不履行相关的报批手续，违法建设现象比较严重。

4）档案信息管理环节问题。实际工作中，仅有少数专业管线管理单位和建设单位按规定向城建档案馆报送工程管理档案资料，报送的管线工程档案资料在使用的单位不统一，信息不准确。各行业之间、企业之间地下管线工程资料极少交换，信息共享是目前档案信息管理面临的又一重大问题。

（2）地下管线资料离散存储，格式多样，准确性差，利用困难

由于城市地下管线分属不同单位建设和管理，其资料分散地分布在城市不同单位和部门；又由于各管线权属单位对资料管理重视程度的差异，获取和存储地下管线信息的方式不同；以及其信息化建设工作程度的不均衡性；致使现状地下管线资料具有多源性、多样性、离散性等特点。

地下管线信息的离散性，决定了各建设单位利用地下管线信息时，需要到多个管线权属单位查询检索。而地下管线信息的其它三个特性，又会导致以多个方式获取来的资料，其完整性、准确性以及与现状的一致性都存在问题，有时甚至矛盾重重，现状地下管线资料利用困难。

（3）地下管线信息动态更新程度低，缺少长效机制保证

地下管线数据是城市地下管线信息管理系统的基础和核心，具有很强的现势性，建立城市地下管线数据的动态更新机制，及时更新和维护城市地下管线数据库，是保证已建系统生命活力和管理有效性的唯一途径。而技术标准是地下管线信息应用与共享的前提，法律法规是地下管线信息应用与共享的保证。

但是，由于缺少相关的技术标准和法规的支撑，以及没有建立地下管线的动态管理机制，在地下管线普查之后，真正做到对地下管线进行动态管理的城市很少，导致几年后随着城市建设的不断发展，原先建立的系统成为一潭死水，不能发挥其应有的效能成为废物，造成财政投资的浪费。

2.1.4管线普查及信息化建设发展趋势

（1）城市地下管线普查及信息化建设进程即将提速

首先，城市地下管线管理的立法工作已经列入国家法制工作计划，国家有关城市地下管线管理法规的出台，必将促进我国城市地下管线信息化的进程。

其次，20##年3月8日，建设部发布“关于加强中小城市城乡建设档案工作的意见”（建办[2007]68号），要求：“加大对城市地下管线工程档案的管理力度。规划、建设行政主管部门要抓好《城市地下管线工程档案管理办法》（建设部令第136号）的贯彻落实，加强组织与协调，建立起各部门分工合作、密切配合、资源共享的地下管线档案信息管理体制和运行机制，形成工作合力。要建立有效的地下管线管理措施，把地下管线工程档案的移交与报送工作纳入工程规划、建设和管理审批程序。城建档案管理机构要统一接收和集中管理规划区内的地下管线工程档案，建立城市地下管线档案信息管理系统，实现对地下管线信息的动态管理和综合查询服务。”

 该意见的发布，将会促进中小城市的地下管线信息化进程。

第三，成都、昆明、杭州、宁波、苏州、常州、厦门、武汉等城市地下管线普查及信息化建设工程的成功，将会为我国其它城市的地下管线普查及信息化建设的工作起到推动作用和示范效应。

（2）城市地下管线信息化建设逐步走向规范化

应用与共享是城市地下管线信息化的目的，而标准是地下管线信息应用与共享的前提，法律法规是地下管线信息应用与共享的保证。

部分城市已经改变了原有的系统建设思路，在系统建设之前，一般对本城市所有涉及地下管线信息利用的部门进行已有信息现状、信息需求调查和分析，而后根据需求调查和分析的结果，以及城市财政投资安排的轻重缓急，分步开展系统建设工作，以避免系统建设工作出现“只建设不应用”、“只修路不通车”的局面，确保系统能够为城市各政府行政管理部门、地下管线权属单位和建设单位提供完整、准确的地下管线信息，避免重复的数据投资。

（3）城市地下管线信息逐步走向共享应用

地下管线数据的共享服务主要包括目录服务、数据服务和功能服务三个层次的内容。数据服务是在元数据目录服务的基础上进一步提供相关地下管线数据的信息发布、浏览、查询、订购和下载等服务。功能服务是开发一系列通用的基础性功能性工具，以便用户能够快速搜索所需要的地下管线信息和整合多源数据等。

（4）城市地下管线信息逐步为政府决策提供服务

1）为改善城市居住环境提供辅助决策；在充分利用城市综合地下管线信息系统建设成果的基础上，挖掘排水管线的污染源和排出口关联信息，配合外业污染源调查工作，可为城市河道和湖泊的污染源评价和截污、拆迁等工作提供决策数据依据，为改善城市的水体环境做出贡献。

2）为城市应急事件提供辅助决策；在充分利用城市综合地下管线信息系统建设成果的基础上，在出现紧急事故时，可以根据管线系统分析事故随时间推移的影响范围、影响人数等，为救援工作提供科学指导。

3）为城市安全管理提供辅助决策；城市燃气管道已经被列为城市的重大危险源。由于影响燃气管道安全的因素很多，由人工来分析这些问题几乎是不可能的，为了解决这些问题，并为企业的安全管理工作提供辅助决策，为维修计划提供科学依据，建设燃气地下管线的安全诊断、评估系统是燃气企业的必然选择。

4）与业务系统融合，提高政府工作效率。将政府管理部门或相关部门的业务在城市地下管线信息系统建设时综合规划、统筹考虑，详细设计，将大大提高城市地下管线规划、建设、管理的有效性。

2.2国内代表城市的管线普查及信息化建设调查

通过调查及资料收集，我们将国内较为成功的代表城市地下管线普查及信息化建设工作情况介绍如下。

多数城市采用的模式是根据城市管线工作量和工期的要求把整个要普查的区域划分为若干个区域，然后每个区域通过招投标的形式确定一个中标单位，由该中标单位按照相关技术标准进行地下管线普查，监理单位负责对工期、质量、和安全等进行监督管理。少数城市采用权属单位出资自查或政府与权属单位按比例出资方式。成都市的“小测区滚动”模式最为成功。

2.2.1东莞市情况

东莞市于20##年5月开始筹备管线普查，20##年12月开始正式开展普查工作，目前已经普查管线8000公里，尚未全部结束。通过把全市区普查范围划分为七个测区，由七家探测单位分别负责一个测区，并聘请监理单位对七家探测单位进行监理。目前该城市实现了对中心城区城市地下空间的科学化、信息化管理和利用，利用信息系统对地下管线实施建库、审批、动态更新流程化管理，为城市建设提供可靠的地下空间数据，为政府对城市建设决策提供了科学依据，在防止地下管道和线缆的事故方面起了重要的指导作用。此成果被评为20##年地理信息协会优秀GIS工程金奖。

但这种管线普查的模式的有时会因某些探测队伍人员、技术力量投入不足，而因此造成整个工期的延后，导致建设单位对工期也难以控制。但只要施工期间建设单位和监理单位加强监督管理，是可以顺利解决的。目前这种模式在很多城市运行比较良好。

2.2.2杭州市情况

杭州市地下管线普查工作开展于20##年。市政府成立专门机构，管线普查办设在规划局，规划局负责实施城市地下管线普查项目，项目为政府财政资金项目。

项目主要是普查探测、数据建库、系统开发，地下管线网络系统采用先进的ArcGIS平台、Oracle数据库管理。项目分四期进行，至20##年普查工作全部结束，共完成市区（老建成区）近150km²范围内的主干规划道路8类管线，长度约4000公里的地下管线普查任务。

项目实施制定系列标准和规定：《杭州市地下管线普查技术规程》、《杭州市地下管线普查数据规范》、《杭州市地下管线普查保密规定》等。

项目完成后建立了管线信息管理机制，建设局地下管线工程建设管理办负责市区地下管线建设管理，规划局市政管线办负责市区地下管线规划管理。并出台《竣工测量制度》、《杭州市城市地下管线建设管理条例》等政策。此外，市管线普查办与建设、城管、市政设施等部门还定期地开展城市地下管线专项普查，并每年投入80-100万元财政资金，保证地下管线日常动态更新。

2.2.3苏州市情况

苏州市政府于20##年制定了《苏州市地下管线普查及建立信息系统总体方案》，成立了市城管局下属的“苏州市地下管线管理所”事业单位，负责管线普查及信息系统建设，并建立相应的管理机制，由管线所负责日常管线建设维护管理工作。

项目资金共1146万元为财政资金。项目自20##年至20##年分三期实施。项目内容为主城区53.267平方公里的106条主次干道地下管线普查，探明综合管线2560.7公里，包括给水、排水、燃气、热力、电力、电信六大类共计19种管线。开发了综合管线信息管理系统，将普查探测获取的管线信息数据已全部纳入数据库。探测工作中形成了数据采集—系统运行—政策法规—动态管理四同步的管理方法，编制了《苏州市地下管线探测及信息管理系统规范》地方性规范，其经验已成为国内城市地下管线普查的成功范例。

2.2.4宁波市情况

宁波市于20##年开始筹备地下管线普查工作。20##年3月政府成立宁波市地下管线普查领导小组办公室，管线办公室设在市规划局，普查经费为全额财政拨款，其中一期经费市财政安排项目总投入计1525万元，镇海、北仑、鄞州区所辖地下管线普查经费由各区财政自主安排。

项目于20##年启动20##年完成，普查成果为宁波市中心城区各类管线（包括架空管线和输电线），包括老城区域内电力、电信、给水、排水、燃气、热力、工业、综合管沟、人防等10大类管线。普查面积为247平方公里，管线总长4411公里。普查分5个标段完成。开发建设了宁波市综合管线信息平台，采用美国ArcGIS平台，数据库平台采用美国Oracle。

宁波建立了更新管理机制，政府制定了《转发市规划局关于开展城市地下管线竣工测量验收工作实施意见的通知》、《关于规范建设项目配套市政管线工程的通知》、《宁波市管线工程竣工测量验收实施细则》、《关于工程管线竣工测绘及成果备案有关问题的通知》、《关于进一步加强工程管线竣工测量工作的通知》、《关于做好地下管线信息系统动态更新及地下管线普查相关工作的通知》等政策，在市规划区范围正式实施管线竣工测量验收工作，实现了地下管线信息系统的动态更新、管理和服务机制，达到管线数据的集中管理、统一调配、资源共享，很好地保证了城市地下空间的统一规划、合理开发和科学管理，系统建成后经济效益也非常明显，据统计，在未进行管线普查前，年均挖断管线损失在1000万元以上，而普查工作完成后，各施工单位均能从市规划局查询到相关管线信息，有效减少了管线挖断损失。

2.2.5厦门市情况

厦门市管线探测及地下管线信息化建设起步较早，政府经全面规划后由厦门市建设与管理局负责组织实施，管线普查和城市地下管线信息系统建设投资主要由市财政负责解决，各专业管线单位自己投资完成专业管线信息系统的建设。

项目内容主要是普查探测、数据建库、系统开发，整个项目分两期进行， 20##年—20##年完成一期工程，一期工程的范围是厦门岛及鼓浪屿（湖里区、思明区），总投资2100万元，探测管线的总长度5600公里；二期工程从20##年至20##年，探测范围是岛外海沧区、集美区等四个区，总投资1700万元，目前正在实施。建立的地下管线网络系统采用了美国ArcGIS平台，数据库平台采用美国Oracle。

建立管线管理机制，实行地下管线动态管理。厦门市人民政府于20##年7月年以第112号令颁布了《厦门市地下管线工程档案管理办法》，建立了管线信息管理机制，制定了一系列与《办法》相配套的规定制度、技术标准及项目技术文件。厦门市城建档案馆专门成立了地下管线科负责地下管线的管理工作，通过建立地下管线数据管理服务中心和城域地下管线专用网络，实现地下管线数据集中管理和信息共享。该项目成果应用至今，减少了管线事故带来的经济损失，显示了良好的社会和经济效益。据介绍，项目采用的技术方法、取得的技术成果、管理模式、管理机制和项目实施经验，为我国城市地下管线普查与管理提供了成功的范例，项目的整体技术成果和项目管理经验处于国内领先水平。

2.2.6合肥市情况

合肥市于20##年开始由各管线权属单位出资进行管线普查，统一由合肥规划局和城建档案馆负责入库、建立信息管理系统，但由于各单位财力投入、重视程度不同、标准掌握程度不同、参与探测的队伍实力参差不齐等原因，落实非常困难，此项工作难以达到管线普查和信息化管理的要求，重复、错误管线信息很多，可用性较差。目前合肥市政府已于20##年底重新启动进行全面普查。

2.2.7青岛市情况

青岛市于20##年奥运会前由市规划局提供普查标准，向各管线权属下达普查指标、督促落实的方法开展管线普查，但由于各权属单位的工作落实力度不同，协调管理非常困难，目前尚未全部实施完毕。南京市江宁区、辽宁朝阳市也采取这种模式，都在实施过程中。

2.2.8江苏宿迁市情况

宿迁市按照政府和权属按照一定比列出资，由政府统一组织实施。权属单位出资60%，财政出资40%，自20##年完成管线普查后，至今只收上了约20%的资金，筹资相当困难，工作开展不顺利。

2.2.9成都市“小测区滚动”模式

在总结了国内很多城市管线普查经验和教训的基础上，针对大城市管线普查传统模式上的创新和改进的是“小测区滚动”模式，近年最为典型、最为成功的城市是成都市。20##年底，成都市决定进行地下管线普查，到20##年10月底，管线数据库全面建成开通使用，仅用15个月时间完成特大城市地下管线普查，成都主要是在普查项目组织管理的精细化上下了功夫。其中成都把整个测区划分为41个小测区，通过招投标确定前5家探测单位承担该市的地下管线普查（后根据项目工期的要求，第6家单位也参与该市的地下管线普查），最初每家单位先实施一个小测区进行管线普查，当该小测区普查结束，外业以及内业数据经过监理的检查确认无误数据入库后，可以再申请下一个测区，就这样滚动起来。该种模式的优点是探测单位会在人员和仪器方面的投入比较大，“管线办”根据项目的进展很容易掌握工程的进度和工期。对于技术力量成熟且在人员和仪器方面投入比较多的单位，实施的管线普查工作量就比较大，对于技术力量比较薄弱的探测单位承担的工作量就比较少，甚至会因技术力量达不到规范要求被清退出场。成都市管线普查的工期比预计的工期缩短半年时间，而且在质量方面也得到有效的控制。这种模式也得到国内专家的认可，并且推荐该模式在大城市进行推广。

2.2.10经验要点

（1）政府重视  统一组织

从以上几个代表城市来看，地下管线普查工作都是因为政府的重视才得以完成，即由政府牵头，组织落实，成立管线普查工作机构，实现全市统一普查、统一管理。

（2）制定方案  分期实施

经历过地下管线普查工作的城市，均首先制定普查相关的技术标准与制度，确定普查实施方案，再按方案分期分步实施。

（3）政府投入  统一管理

从以上情况看，城市地下管线普查及信息系统建设由政府财政资金投入，普查的成果由政府设立的管线专业管理部门统一管理的模式是较为成功的模式。如采用政府统一组织，各管线权属单位自查的模式，就必须做好统一标准的制定及对资金投入、普查进度、成果提交、验收的督查工作。

（4）建立机制  动态管理

各代表城市均建立了自己的管线普查后的管理机制，如《杭州市城市地下管线建设管理条例》、《苏州市城市地下管线管理办法》、《宁波市地下管线信息管理办法》、《厦门市地下管线工程档案管理办法》等，建立了城市地下管线规划、建设、更新和维护等方面的管理机制，让管线信息实现动态管理。

2.3目前国内城市管线普查及信息化建设的工作模式及其优缺点

根据多个城市组织地下管线普查及信息化建设工作的经验，我们可以把开展此项工作的具体情况总结为三种模式，这种划分主要是根据资金情况进行划分的。

2.3.1由政府统一组织、统一出资进行管线普查工作

由市政府财政出资，并统一成立地下管线普查领导小组，统一安排前期资料、工作组织、施工监督、工程验收、资金拨付等工作，这种方式是绝大数城市的组织模式，其优点主要有：

1）标准统一，成果准确

所有技术要求、技术标准都按照领导小组审定的《地下管线普查技术规程》实施，管线数据格式统一，数据准确，地理信息系统运行稳定，成果资料使用价值高。

2）资金到位，工程顺利

由财政出资，资金到位，工程施工过程不会出现资金不到位现象，工程探测单位也放心作业，工程质量有保证。

3）统一组织，成本降低

工程统一组织，使整体采购成本降低，工程前期准备一次性到位，不需要重复投资，浪费人力物力。工程探测单位工作量大，成本降低，效率提高，节约了整体资金的使用。

4）后期效益好

管线普查完毕后，为了保证管线数据成果的现势性，要求在建设工程审批时审验管线相关资料以及竣工资料，管线成果的使用以及竣工资料入库都要收取一定的费用，一方面用来维护管线的动态更新，另一方面作为财政投资回收。

其缺点就是政府需要一次性投资，对财政压力较大。

2.3.2权属单位出资做普查，政府出资做系统并统一组织项目实施

由政府统一组织、管理项目实施，由权属单位出资进行管线普查，政府出资采购地下管线信息管理系统，其优点是降低政府出资较小，财政压力小；其缺点有:

1)工程难组织，资金不到位

权属单位资金保障能力不同，容易产生由于资金的不到位而影响普查工作的进度。

2）难管理，各自为政

对项目的实施管理很难管理，很多管线权属单位找专业的探测单位进行管线探测，而部分探测单位会承担多个管线权属单位的探测任务，会出现分包转包现象，管线普查的质量和进度很难控制。

3）反复探测，造价高，资金浪费多

同一条路段需要不同的权属单位反复探测各自所属管线，各权属单位分别支付的普查资金总数较大，人力、物力浪费较大。

2.3.3政府和权属单位按照一定比列出资，由政府统一组织实施

这种模式的优缺点同第二种模式基本相同。

三、不同模式下的管线普查及信息化建设的优劣对比研究

结合XX市地下管线普查工作开展的具体情况，我们提出了四种模式，现做以具体分析。

A、各管线单位提供管线资料（竣工图纸等），由市普查办扫描成图，进行计算机管理。

B、各管线单位提供管线资料（竣工图纸等），由市普查办扫描成图并数字化处理，建立信息管理系统。

C、普查办按照相关规范制定《数据标准》、《技术规程》，各管线单位严格按照《数据标准》提供管线数据。要求各管线单位严格按照《探测规程》进行管线普查、提供数据，市普查办参与各管线单位管线普查的监理等全过程跟踪管理，负责数据检查和入库，最终建立信息管理系统。

D、政府出资，普查办全面组织全市管线普查，严格按照规范要求，吸收国内外先进经验，全面开展管线普查工作，建立信息管理系统。

四种模式下开展工作的优略对比

四、XX市地下管线普查及信息化建设的建议

根据多个城市地下管线普查及信息化建设工作开展的经验来看，地下管线普查及信息化建设工作最好还是由政府统一组织，财政出资，统一管理来实施。

如由政府组织，权属单位出资，统一管理来实施，建议在以下几个方面加强，保证普查工作顺利开展。

4.2加强组织领导，明确工作职责

市政府成立组织领导机构，负责全市地下管线普查与三维信息管理系统建设工作的组织和协调，强力推进此项工作。各管线权属单位也必须由主要领导牵头，建立组织领导机构，加强普查工作的领导和各项工作的落实。

4.3建立技术保障机制，确保普查工作质量

地下管线普查工作要严格按照国家相关技术规范和本地制定的统一技术标准、统一数据格式、统一质量标准实施，强化质量验收工作，确保普查成果质量。

4.4建立经费筹措机制,落实普查工作

各权属单位开展管线普查，必须保证经费落实，才能将普查工作落到实处，及时、保质保量的提交普查数据。

4.5采用灵活、有效的工作方法，及早发现问题、解决问题

权属单位负责各自所属管线的普查，由于各单位对管线普查工作的重视程度、技术力量、组织领导力度、财政实力等不同，普查工作的开展、落实均会影响工作的进度，实施过程中会出现各种各样的问题，协调、管理非常困难、客观上要求必须采用灵活的工作方法。建议采用“小测区滚动”的方式指导各权属单位开展管线普查并及时提交数据，及早发现问题、解决问题，不使问题累积，不让小问题影响全面工作。

4.6建立目标责任考核和责任追究机制，保证普查工作顺利开展

权属单位负责普查固有的特点要求必须有严密的组织协调和严厉的监察制约机制，方能督促各单位步调一致、保证质量、按时完成普查任务。

4.7建立地下管线信息长效管理机制

4.7.1长效机制的必要性

从管线普查通常的教训看，信息不更新则普查成果数据库将很快老化，信息系统就失去活力，我市97年管线普查成果之所以没有得到有效利用也证明了这一点。因此，要保持系统数据库的生命力，建立地下管线的长效管理机制非常必要，有时甚至重于管线普查。

4.7.2建立动态意识

建立动态意识有助于长效机制建立。管线信息的生命力在于现势性，将各类管线信息进行动态管理，即及时将新增或报废的管线信息进行数据库更新。由于客观实际的种种原因，仅有动态更新还不够，还要建立再普查的概念，就象人口普查和经济普查一样，一定时期后还需要开展第二次、第三次等管线普查，这就可以确保城市地下管线信息的准确性和现势性。

4.7.3制定长效机制的配套制度

长效管理机制需要配套相应的制度，参考国内代表城市的经验，由政府颁发下列政策和制度：

1）《XX市城市地下管线管理办法》；

2）《XX市城市地下管线工程竣工测量和成果备案管理规定》；

3）《XX市城市地下管线信息更新与共享管理办法》。

若管理需要还可以增加相关政策和制度。

4.7.4设立专业管理机构

为了确保地下管线长效机制的有序、高效管理，建议成立XX市地下管线综合管理专业机构，并常设规划局，负责城市地下管线规划、建设、更新维护、共享等管理，有利于长效机制的实施。

4.7.5更新维护

各专业管线单位及时将新增和报废管线测绘成果向市规划局备案，规划局及时对信息系统数据库进行更新。

4.7.6共享与服务

（1）共享

地下管线信息应该与政府部门和专业管线单位实行对口共享，由于地下管线信息属于保密信息，需要通过政府专网（非公网）方式实现信息共享。同时，地下管线信息还应该为其他政府信息系统提供信息支持，但应该确保信息保密和安全。

（2）服务

其他需要共享服务的单位和个人，可以向管线管理服务机构要求提供查询服务，服务机构应该在确保信息保密及安全的前提下，做好信息服务工作。

4.7.7动态管理资金

由于城市地下管线信息属于公共资源管理范围，且更新和维护管理涉及到各专业管线信息的数据处理、数据入库、系统升级、网络管理等工作，需要一定资金，为保证更新维护管理工作实施，因此，需要安排政府财政资金。如杭州市，地下管线信息系统的维护管理费用为每年80-100万元。建议XX地下管线信息更新维护管理所需资金为每年80万元。