财政部关于印发

《中央财政国库动态监控管理暂行办法》的通知

财库〔2013〕217号

党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，武警部队，新疆生产建设兵团，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，有关中央管理企业，各中央国库集中支付代理银行：

为进一步加强国库集中支付管理与监督，提高财政资金使用的安全性、规范性和有效性，根据《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）以及财政国库管理制度等有关规定，我们制定了《中央财政国库动态监控管理暂行办法》，现印发给你们，请认真贯彻执行。

附件：中央财政国库动态监控管理暂行办法

财政部

20xx年12月16日

中央财政国库动态监控管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为进一步加强国库集中支付管理与监督，提高财政资金的安全性、规范性和有效性，根据《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》以及财政国库管理制度等有关规定，制定本办法。

第二条 本办法所称财政国库动态监控，是指财政部根据财政国库管理制度和相关财政财务管理规定，通过国库动态监控系统，实时监控财政资金支付清算过程，对发现的违规问题及时纠正处理，以防范资金支付使用风险、强化预算支出执行监管的管理活动。

第三条 本办法适用于财政拨款实行国库集中支付管理的中央预算单 —1—

位，以及代理中央财政国库集中支付业务的商业银行（以下简称代理银行）。

第四条 财政部是财政国库动态监控管理的主管部门。财政部与中央部门、代理银行建立监控工作互动机制，加强财政国库动态监控管理。

第二章 监控内容

第五条 财政国库动态监控的资金范围是实行国库集中支付的财政性资金。

第六条 财政部对财政资金支付清算过程进行实时监控，监控的基本要素包括付款人名称、支付时间、付款金额、结算方式、付款用途、预算科目、支付方式、支付类型、收款人、收款人账号，以及预算指标、用款计划、银行账户等相关信息。

第七条 财政国库动态监控的主要内容：

（一）预算单位财政资金支付情况。

１．是否按照财政部批准的年度预算科目、指标、支出范围和标准支付资金；

２．是否按照国库集中支付规定的方式、程序、时限和账户等支付资金；

３．是否按照政府采购管理规定支付采购资金；

４．是否按照公务卡制度规定使用公务卡和报销公务支出；

５．是否按照现金管理规定提取使用现金；

６．是否按照财政财务管理规定的标准计提基金、发放补贴和报销费用。

（二）代理银行代理国库集中支付业务情况。

１．是否按照财政部或预算单位的支付指令及时、准确支付资金； ２．是否按照国库集中支付资金银行支付清算规定清算资金；

３．是否按照委托代理协议书规定向财政部及时、准确传输财政国库动态监控管理信息；

４．是否按照委托代理协议书规定及时向财政部报告预算单位违规支付行为。

（三）其他需要监控的事项。

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第三章 综合核查

第八条 财政部对财政国库动态监控发现的疑点或线索，采取电话核查、调阅材料、约谈走访、实地核查等多种核查方式进行核实，确认违规支付行为。

第九条 财政部日常监控中发现的疑点问题，通过电话向预算单位、上级主管部门、代理银行和收款单位了解相关情况，核实确认疑点问题。

第十条 财政部经电话核查方式不能完全核实情况的问题，通知预算单位及相关单位提供有关文件、合同、支付单据、原始凭证、账册及报表等资料，作进一步核实。根据情况，财政部可约谈或走访预算单位及相关单位，以核实情况。

第十一条 财政部对财政国库动态监控发现的重大违规疑点或普遍性、趋势性疑点问题，进行实地核查。根据情况，财政部可委托社会中介机构、财政部驻各地财政监察专员办事处、预算单位主管部门、代理银行总行等受托机构开展实地核查。

第十二条 财政部委托核查前后，应分别制发核查工作通知和核查情况通报。

第十三条 财政部在实施核查工作中，应做好文字记录、电子记录和资料归档工作。被核查单位提供的相关文件、资料、票据、说明须真实、合法、有效。

第十四条 财政部接到预算单位、代理银行、收款人等关于国库集中支付事项的投诉举报后，应按照相关程序及时处理投诉举报事项。

第四章 违规处理

第十五条 财政部在监控过程中，发现预算单位和代理银行存在违规行为的，在职责范围内，依据有关法律法规和制度规定，及时做出处理，涉嫌严重违规违纪的，移交有关部门进行处理。

第十六条 预算单位存在违规行为的，根据违规程度按下列方式处理：

（一）对因理解偏差、操作失误等发生的错误支付行为，由财政部通过电话等方式告知单位，按照正确操作方式立即予以纠正，并提出警示；

（二）违规行为属于违反预算执行管理工作制度规定的，由财政部依 —3—

法作出退回违规资金、调整账目、补办手续等处理决定，并在财政国库动态监控系统中做好相关记录；

（三）对不及时纠正违规行为的，实地核查中不配合核查、拒不执行处理决定、不按要求整改或虚报整改情况的，由财政部制发书面责令整改意见，要求限期予以纠正，并将违规情况通报给其上级主管部门；

（四）对不在限期内落实书面责令整改意见的，财政部依据有关财政法律法规和制度规定可做出暂缓其用款计划批复、撤销相关银行账户等处理措施，并视情节严重程度，予以通报。

第十七条 代理银行存在违规行为的，应将违规资金退回零余额账户或重新办理有关业务；造成损失的，按代理协议承担赔偿责任。违规情节特别严重的，财政部依据有关规定予以通报批评，并结合综合考评浮动其代理手续费，直至终止代理协议。

第十八条 预算单位及代理银行应在核查情况通报发送３０个工作日内对通报的问题作出整改，并将整改情况书面反馈财政部。财政部建立违规整改跟踪反馈机制，监督整改结果和成效。

第十九条 预算单位对财政部处理决定不服的，依法申请行政复议或提起行政诉讼；代理银行对在履行代理协议过程中产生的争议，可依照代理协议的规定申请仲裁或提起民事诉讼。

第五章 管理职责

第二十条 财政部在财政国库动态监控中的主要职责：

（一）研究制定财政国库动态监控管理制度。

（二）组织开展日常监控、问题核查和违规处理工作，建立核查通报制度。

（三）会同中央部门建立健全监控工作互动机制。

（四）受理国库集中支付投诉，依照权限及时进行调查和处理。

（五）管理和维护财政国库动态监控系统。

第二十一条 预算单位在财政国库动态监控中的主要职责：

（一）按财政国库管理制度规定支付使用财政资金，并做好相应的财务管理和会计核算工作。

（二）按照财政部动态监控核查要求，及时、完整、准确地提供有关 —4—

资料。

（三）对财政部发现的违规行为及时进行纠正和整改，并按要求将整改结果及时反馈财政部。

（四）中央部门对所属单位国库集中支付工作负有监督管理职责，负责与财政部建立监控工作互动机制。

第二十二条 代理银行在财政国库动态监控中的主要职责：

（一）按照财政国库管理制度规定的业务流程和规范支付清算资金。

（二）对财政国库动态监控发现的疑点问题应及时核实，完整准确提供有关资料，对所属分支机构国库集中支付业务负有监督管理职责，与财政部建立监控工作互动机制。

（三）发现预算单位违规支付事项，应及时向财政部报告相关情况。

（四）按财政部需求，及时、准确将国库集中支付信息传输至财政国库监控系统。

第六章 附 则

第二十三条 中央对地方专项转移支付资金国库集中支付动态监控管理办法，由财政部另行制定。

第二十四条 地方财政国库动态监控管理工作参照本办法执行。 第二十五条 本办法自20xx年1月16日起施行。

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第二篇：国库现金管理

破解地方国库现金管理的“黑箱”

原创 20##-04-11牛播坤、余芽芳 金融读书会 金融读书会

金融读书会

微信号 bashusongonfinance

功能介绍 巴曙松研究员是中国银行业协会首席经济学家、博士生导师，是同时熟悉金融理论动态、金融政策决策与金融巿场实际运行的金融学家，本平台主要聚焦金融政策专业领域

文/牛播坤（华创证券首席宏观分析师）、余芽芳（华创证券宏观分析师）

投资要点

截止20##年末我国共有3.1万亿存量财政资金。财政存款存放方式的调整，是20##年盘活财政存量资金的重要内容。国库现金与基础货币本是一体两面的关系，其变化会直接影响基础货币的收缩和扩张。财政存款从国库转至商行会提升广义货币乘数，但也会给央行流动性管理带来挑战。尤其在当前央行流动性管理仍秉持中性略偏紧基调，短期资金面的波动性和脆弱性均有所上升背景下，国库现金管理更需财政部与央行间的良好而适时的协调。

国库现金管理主要有三种典型模式：国库现金全部存入中央银行模式；留底后存入商业银行以获利息收入模式；将国库现金余额直接投入货币市场进行短期投资的模式。20##年之前，我国实施单纯的国库现金全部存放在货币当局的模式；20##年之后，我国开始中央国库开展国库现金管理，但基本以商业银行定期存款为主。20##年地方国库现金管理试点，标志着我国正向第二种模式过渡。

理论上估算，地方国库现金管理能够释放近万亿基础货币。按Baumol最优库底资金模型估算，当前我国地方国库最优库底资金为5,329亿元。如果地方国库现金余额保持在最优库底水平，那么预计将能释放10900亿元的基础货币，这大致相当于两次全面降准（每次降0.5%）的效果。

事实上来看，今年地方国库现金管理仅能释放近千亿流动性。这是因为，一方面目前政策仅允许省本级和直辖市展开国库现金管理，而大部分存量库款主要集中在省级以下政府；另一方面，难以准确把握财政收支动态的地方政府缺乏大规模开展国库现金管理的动力，而20##年地方财政收支两端压力凸显，也进一步限制了其最终能够进行现金管理的规模。可以说，盘活财政存量资金依然任重而道远。

报告正文

截止20##年末，我国共有3.1万亿存量财政资金。而财政存款存放方式的调整，正是20##年盘活财政存量资金的重要内容。20##年2月，上海、北京、深圳、广东、黑龙江、湖北六地获批试点开展地方国库现金管理，人民银行上海总部也在2月3日公布第一期400亿元的国库现金招标公告。我们在《20##年中国财政政策“八大猜想”》提出，国库现金管理或将加大央行流动性管理的不确定性。本篇报告重点梳理国库现金管理与基础货币间的关系，以及今年通过地方国库现金管理究竟能否如期释放出较大规模的流动性。

一.国库现金与基础货币是一体两面的关系

国库现金与财政存款“大同中的小异”

有两个金融数据与财政存款相关：货币当局资产负债表上的“政府存款”，金融机构信贷收支表中的“财政性存款”。截至20##年12月，我国金融机构财政性存款余额是3.57万亿元，货币当局政府存款余额是3.13万亿元。货币当局资产负债表上的“政府存款”就是国库现金的概念。我国采用委托国库制，委托人民银行经理国库，因此国库现金反映在货币当局的资产负债表上。需要指出的是，国库现金和财政存款在定义上的微小差异，导致了两者在数值上的不同（图表1）。

【国库现金是指纳入国库管理且暂未实现支付的财政预算资金，它不仅包括各级财政部门存放在同级人民银行金库的存款（国库存款），也包括国库将财政资金转存商业银行形成的存款和国库利用财政预算资金购买的金融工具等。财政存款是财政部门存放在银行业金融机构的各项财政资金，包括财政库款、财政过渡存款、待结算财政款项、国库定期存款、预算资金存款以及专用基金存款，其主要是财政金库款项和政府财政拨给机关单位的经费以及其他特种公款等。所以财政存款口径较国库存款口径略广。】

国库现金=国库存款+国库定期存款+利用财政预算资金购买的金融工具

财政存款=国库存款+国库定期存款+其他财政存款

为何会有如此大规模的财政存量资金？

国库集中收付及预算编制不科学是财政存量资金形成的最主要原因。我国国库采用集中收付制，且采用收付实现制的会计处理原则。在集中收付制下，财政支出指标的下达和库款的花销并不同步。预算体制不科学则是形成存量财政资金的另一个原因。我国部门预算采用“基数法”，年初财政部要求各部门上报预算时，不是依据客观需求，而是在既定基数上增加，缺乏有效评估，必然导致资金到账但却没有对应项目与之匹配。此外，还有拨付给地方的部分专项转移支付层层结存。以20##年审计结果为例，截止20##年底，被审计的18个省中，收到当年420.9亿元中央专项资金中，有177.5亿元资金还结存在各级财政或者主管部门中。

国库现金和基础货币是一体两面的关系

财政存款不论是存放在货币当局，还是存放在商业银行，抑或是放在货币市场上进行高频操作，都会对货币市场流动性产生影响。国库现金的变化会直接导致基础货币的收缩和扩张。国库现金脱离流通领域，会减少公众手持现金和商业银行储备，从而导致基础货币的减少；相应地，国库现金进入流通领域则会导致基础货币增加。国库现金进入商业银行还会增加商业银行准备金。基本上，国库现金与基础货币之间呈现此消彼长的关系（图表2）。

财政存款从国库转至商行会提升广义货币乘数。狭义货币乘数和广义货币乘数可以分别表示为：m_1=（1+k）/（k+r_d+r_t*t+e），m_2=（1+k+t）/（k+r_d+r_t*t+e）。其中k为现金比率，t为定期存款比率，r_d为活期存款准备金率，r_t为定期存款准备金率，e为超额准备金率。商业银行国库现金定期存款增加，会使得定期存款比率t提高，从而使狭义货币乘数减少，但是广义货币乘数会上升，带来货币扩张能力的增加。

财政存款从国库转至商行会加大央行流动性管理难度。由于财政收支节奏不一致，往往使得每月财政收支差出现较大波动，特别是在季末需要国库净流出较大资金的时候。当地方政府将国库现金存放在商业银行之后，虽然加大了基础货币的供应，但通过这种方式投放的基础货币会随着财政收支的月度变化而变化。此时，如果央行不能及时给予对冲，或将给短期资金面带来扰动，这无疑会加大央行货币政策操作的难度。尤其是，在当前央行流动性管理秉持中性略偏紧基调，短期资金面的波动性和脆弱性均有所上升的背景下，可能更需要财政部与央行间的良好而适时的协调。

二.国库现金管理的国际经验借鉴

所谓国库现金管理，就是指以有效方式利用国库现金，优化政府财务状况，提高资金使用效益，在确保国库现金支出需要的前提下，实现国库闲置现金余额最小化、现金运用收益最大化的一系列国库资金管理活动。

从国库现金管理的经验来看，主要有三种模式：国库现金全部存入中央银行模式；留底后存入商业银行以获利息收入模式；将国库现金余额直接投入货币市场进行短期投资的模式。20##年之前，我国实施单纯的国库现金全部存放货币当局的模式。20##年后，人民银行可以采用将国库资金存入商业银行等管理方式。从资金收益、国库安全性及对技术要求等方面看，各种模式的风险收益各具特点（图表3）。从发展模式来看，

国库现金管理的美国经验

作为联邦制国家的美国，有联邦和州两个独立的国库系统。联邦政府设有国库总局（Bureau of the Fiscal Service），各州有州国库机构，彼此相互独立。

美国联邦国库现金管理

美国也实施代理国库制，财政部在美联储开设国库一般账户（简称TGA账户），在商业银行开始特别专户——国库税收和贷款账户（简称TT&L账户）。所有的财政支出均通过TGA账户实现；政府债券及各类税收收入则通过商业银行的TT&L账户实现。当国库需要对外支付时，资金从TT&L账户划转TGA账户后流出。这样的收支流程一方面可以保持TGA账户余额的相对稳定，一方面可以减少政府债券发行和缴税过程对市场流动性的影响。

在1978年之前，TT&L账户并不计息；1978年之后，美国开始实行TT&L票据计划，明确将提高资金使用效益作为国库现金管理的目标之一，在原有TGA账户、TT&L账户的基础上又新增TT&L票据账户，由此建立了美国的国库现金管理框架（图表4）。

此三大账户有明确的职责划分：经收类银行只开设TT&L账户，用于办理国库经收业务；留存和投资类银行同时开设TT&L账户和TT&L票据账户，TT&L票据账户用于接受国库资金投资，其下设有若干个子账户；投资类银行除了具有留存类银行的所有功能外，还可以不定期地接受来自国库的其他投资。为了维持TGA账户余额的相对稳定，财政部可根据需要将资金在TT&L票据账户与TGA账户之间相互划转。

美国地方国库现金管理

州和地方政府也会将闲置国库资金进行投资。就州和地方政府而言，一般的程序是：1）州国库部门通过招标，委托数家基金管理公司作为本州财政资金投资管理公司。2）对于州本级，州国库部门根据当天的收入情况、下一天的支出安排和预测，确定下一天的投资额度和预留资金。地方政府根据自己的收支情况，将下一天的闲置资金转入到州国库部门地方政府投资专用账户。3）根据后一段时间的收入情况和支出需要（主要是确定大额开支时间，如工资发放等），确定投资债券品种和额度，从1天到90天不等。4）第二天纽约证券市场开市时间，受委托的基金管理公司通过电话报来所需投资品种、额度和利率（或州国库部门打电话询问），州国库部门根据各公司报来情况，择优选择投资方式。下午时间，根据州实际开支情况，对预留资金剩余部分再行投资。5）接受投资公司将一定数量的证券或债券抵押给州国库部门。抵押的数量根据受托投资额度和抵押品的信用等级确定（图表5）。

在保证流动性的同时实现资金回报的最大化是美国联邦国库与州国库的共同目标。在美国TT&L计划出台后，1978年11月至1979年10月，TGA账户月平均余额较之前的18个月下降了18亿美元，而TT&L票据账户中国库存款则迅速上升。目前美联储国库现金余额水平控制目标是：在国库现金流动较大的时期，如一月、四月、六月、九月下旬，以及三月和十二月中旬，联储的国库现金余额保持在约70亿美元；其他时间则保持在50亿美元。

美联储通过公开市场操作来对冲国库现金管理增加的基础货币。例如1978年10月到1979年2月期间，美联储TGA余额迅速下降（在此期间下降了116亿美元），商业银行国库存款迅速上升。于是美联储通过公开市场操作卖出政府债券来干预，，而联储持有的国库券大约下降了100亿。

三.地方国库现金管理理论上能够释放近万亿流动性

相较于欧美国家，我国国库现金管理制度起步较晚。20##年6月和9月，财政部和中国人民银行联合发布《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》，才标志着我国的国库现金管理制度有了突破（图表6）。

我国国库现金管理基本以商业银行定期存款为主

20##年出台的《中央国库现金管理暂行办法》中，允许中央银行对中央国库现金通过商业银行定期存款、买回国债、国债回购、逆回购等多种方法进行管理，但实际上只采用了商业银行定期存款和买回国债两种方式。商业银行定期存款主要以3个月和6个月为主（图表7）；而目前为止财政部也仅实行过2次买回国债，分别是20##年8月（3只180.95亿元）和20##年4月（不足50亿）。

20##年后国库现金管理不再局限于中央国库

按现行《中华人民共和国国家金库条例》规定，一级财政设立一级国库，所以对应当前的中央、省级、地级、县级和乡镇级的五级政府体系，我国自上而下设立了五级国库（图表8）。20##年之前国库现金管理仅局限在中央国库层面，20##年地方国库现金管理试点工作将会是个突破。

地方国库现金管理理论上能释放近万亿基础货币

理想状况下，地方政府作为理性人，会将留有最优库底后的财政资金，全部应用于国库现金管理，以获得最大化收益。所谓最优库底指的是，确保及时支付政府预算支出的情况下，尽可能保持最低现金持有量，这就需要科学预测财政收支现金流。最优库底资金模型最早由美国Baumol教授在1952年提出，后在美国联邦政府现金管理中得到应用（图表9）。其核心思想是，边际上持有现金的流动性价值，应该等于所放弃的同等数量货币收益的价值。在此我们采用Baumol扩展模型，来计算最优库底资金：

M=√（2YB/T_i）*√（T_r/（T_r+T_i））

其中Y为财政支出，B为现金转换成本，T_i为资本成本率，T_r为借款成本率。借贷成本率用银行间拆借加权利率来表示，T_i用20##年国库定期存款招标加权利率来表示，现金转换成本则用千分之一的手续费来表征。此外，由于数据的可得性，我们无法知晓3.13万亿的国库现金中各级政府的占比，以中央和地方政府的预算收入结构来作为近似的占比。这样计算下来，地方国库资金约1.6万亿左右。基于20##年的数据，我们估算地方国库最优库底资金余额为5,329亿元。如果地方国库现金余额仅保持在最优库底的水平，那么预计将能释放10,900亿元的基础货币，这大致相当于两次全面降准（每次降0.5%）的效果。

今年地方国库现金管理或为地方财政增收约1%

尚未开展国库现金管理的国库现金仅能获得活期存款利率，转存商行后则可活动定期存款利率。我们测算，除去最优库底资金后，将剩余国库现金全部转存商行，可为地方本级财政收入增收0.8%左右（图表10）。

四.今年地方国库现金管理实际上仅能提供千亿流动性

正如俗话说的，理想是丰满的，而现实是骨感的。上述最优库底资金模型描述的只是理想情形。就现实状况来说，释放出1万亿流动性将是一个中长期的愿景。20##年实际能从国库“挪窝”至商行的财政资金或将仅千亿元左右。这是因为，一方面，政策面难以在短期内全部打开；另一方面，各地方政府的现金流管理能力存在较大差异，对收支难以准确把握的地区缺乏大规模开展国库现金管理的动力。可以说，盘活财政存量资金依然任重而道远！

省本级以下的国库现金管理尚未放开

从20##年的六大试点省市来看，目前仅省本级及直辖市允许展开国库现金管理。也即在我国的五级国库体系中，金库中心支库、金库支库和金库乡镇国库三级国库，当前还不允许地方政府自由进行国库现金管理。而分不同层级的政府来看，财政库款恰恰大部分集中在省级以下政府当中。

今年财政收支不确定性亦会制约国库现金管理规模

对地方政府来说，是否开展国库现金管理取决于其对利息收益和自身的现金流管理能力的权衡。开展国库存款的招投标，需要对本级政府财政的月度收支规模有较为准确的把握。例如，季末财政收入较多，收支差则在季初月份表现为正向现金流（图表11）。除了财政收支自身的季节性规律之外，20##年地方财政收入端压力凸显，也进一步约束了地方政府的现金管理能力，加大了其对库底资金的留存力度。

今年财政收支的压力和不确定性主要来自于：1）收入的确定性下降。我们判断20##年地方政府本级财政收入和全口径财政收入都将全面进入个位数增长时代。这不仅有经济下台阶，PPI负增长，营改增等结构性减税带来的税收下滑的影响，房地产市场疲软导致房地产相关税收和土地出让金明显下降也值得高度关注（图表12）。2）刚性支出的确定性增长。从20##年财政预算来看，财政收入预算增长7.3%，财政支出预算增长10.6%，两者相差达到3.3个百分点达。3）现金流的不确定性提高。20##年起地方政府融资渠道受限，预计将会留有更多库底资金应对债务给付压力。