浅析人民调解协议的法律效力

摘要：人民调解制度是一项独具中国特色的矛盾纠纷解决机制，被国际社会誉为“东方经验”、“东方之花”。近年来，我国正处经济社会的转型时期，人民内部矛盾复杂多样，人民调解制度作为化解人民内部矛盾纠纷的有效途径，很大程度上节约了我国有限的司法资源。如何界定人民调解协议的法律效力，直接影响到我国人民调解制度的发展前景。法律对于人民调解协议的效力规定一直都是模棱两可，导致许多人民调解的案件又进入司法程序，通过人民调解制度化解纠纷的效果大打折扣。20xx年1月1日施行的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》），从立法上确立了人民调解制度的法律地位，对实践中一直存在争议和难以解决的人民调解协议法律效力问题做了历史性创造性的规定，成为《人民调解法》一大亮点。本文就人民调解协议的法律效力的现状及意义提出自己的观点。

关键词： 人民调解，人民调解协议，法律效力

西周时期萌芽的人民调解制度是一种拥有中华民族特色与民主思想的制度，在经历了古代、近代、现代社会发展之后，为我国和谐社会的构建，纠纷的及时有效的解决贡献了巨大的力量，发挥着巨大的作用。随着国内经济的高速发展，使得各种各样的民事、经济纠纷也随之频繁地出现。这些社会矛盾纠纷如果得不到及时化解，就有可能发展为群体性事件，甚至激化为刑事犯罪案件，影响社会稳定和经济文化的发展。而如果把这些纠纷的解决全部寄托在司法审判的途径上，则势必大大浪费审判资源，不符合司法效率的价值取向。在这样的情况下，调解作为一种兼具便利性、灵活性与合理性的非诉纠纷解决机制就显得意义重大。它能够有效地化解社会矛盾，解决民事纠纷，减轻人民法院负担。

一、人民调解的概念及现状

（一）人民调解的概念。人民调解属于民间调解，又称诉讼外调解，是化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式之一，不同于行政调解、司法调解。《人民调解法》第二条：“本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”人民调解的宗旨是为人民群众排忧解难。人民调解工作的依据是体现全体人民共同利益 1

的国家的法律、法规、规章、政策和社会公德。人民调解的目的是平息人民群众之间的纷争，增强人民内部团结，维护社会稳定。人民调解化解矛盾纠纷的过程完全是群众自我教育、自我管理、自我服务的过程。人民调解的本质特征使人民调解工作具备了灵活便捷的特点。人民调解工作在时间、地点、方式上因需制宜，不受约束，不拘形式。调解活动可以随时随地进行，调解人员人数不受限。同时，调解工作不收费，成为人民调解工作深受人民群众欢迎的一大特色。

（二）人民调解的现状。全国各地人民调解组织网络队伍基本健全，基本形成了以乡镇（街道）人民调解委员会为主导，村、居（社区）人民调解委员会为基础，企事业、区域性、行业性的人民调解委员会为触角的多层次、宽领域、规范化的新时期调解组织网络体系。同时通过制定工作流程，逐步规范工作程序，解决纠纷的方式也日益丰富，每年的调解工作成效显著。由于具有扎根基层、分布广泛、方便快捷、不伤感情等特点,在解决纠纷中具有独特的作用，已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径和有效方法之一，成为开展社会管理综合治理、维护社会稳定的一支重要力量，是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是我国社会主义民主法制建设的重要内容。人民调解制度被称为化解矛盾纠纷的“第一道防线”。

二、人民调解协议的概念及人民调解协议的合法性

（一）人民调解协议的概念。人民调解协议是指在人民调解委员会的主持下，当事人依照国家的法律、法规、规章、政策和社会道德风尚，在查明事实、分清责任的基础上，通过平等协商，互相谅解，对纠纷的解决自愿达成协议的真实意思表示。它主要靠双方当事人相互承诺，社会舆论和道德的力量来保障协议的执行。协议达成后一方不履行，应当督促履行，拒绝履行的，另一方可以起诉，通过诉讼的途径实现协议内容。

（二）提高人民调解协议的合法性。 1、调解主体要合法、懂法。《人民调解法》不仅对人民调解组织的性质作出了详细的阐述，更对人民调解委员会的设立，人民调解委员会委员的产生、人员组成、人数、任职年限作出了具体的规定。只有经过法律规定的程序产生的人民调解员才具有合法的调解主体的资格。但是，作为人民调解员，主体资格合法是最基本的要求，同时，知法懂法也是其必备的能力素质。随着社会矛盾纠纷的复杂、多元，调解主体如果不知法不懂法，其所作出的调解势必影响调解协议的法律效力。而长期以来，基层人民调解员的选聘大多是村里年长、有威信的人或是村干部担任人民调解员，虽然他们在调解方面有一定的能力，但是他们大多文化水平较低，政 2

策法规观念不强，法律素养不高，依法调解的能力素质自然存在一定的问题。调解也是执法，人民调解员队伍的素质的提高人民调解协议的法律效力就显得尤为重要。笔者认为对于人民调解员的队伍结构应加以调整：一是在基层选聘文化程度较高的、懂政策、具备一定法律知识的成年公民担任；二是招聘具有法律专业知识的大学生担任；三是积极吸收符合条件的离休法官、检察官、司法员，以及律师、法律工作者等加入人民调解员的队伍。逐步建立一种懂法律、懂政策、知民情、热心人民调解工作的专兼职相结合的人民调解队伍。2、调解程序要依法。《人民调解法》对人民调解和调解的程序作出了严格的规定，人民调解员在调解纠纷的过程中，必须严格按照《人民调解法》的规定的程序进行调解，才能真正体现人民调解的公平性、公正性，人民调解协议的法律效力才能得到保障。人民调解委员会受理纠纷时必须按照法律法规规定的受理范围和程序办理。基层调解委员会主要受理发生在辖区内的公民之间、公民与法人及其他组织间的民间纠纷，包括婚姻家庭、邻里、房产、债务、生产经营、赔偿等纠纷，对本辖区内有碍社会稳定的各类矛盾纠纷，与群众有切身利害关系易激化或易形成群体性闹事和上访的非民间纠纷应做好劝阻引导工作。法律、法规、规章和政策明确规定由指定部门处理的纠纷，应告知当事人向指定部门申请处理。调解处理民间纠纷的程序应当简便易行、灵活多样、合理规范，有利于纠纷及时、正确、合法解决。同时，人民调解委员会调解民间纠纷应坚持如下原则：(1)在当事人自愿、平等的基础上调解；（2）不违背法律法规和国家相关政策；（3）尊重当事人的权利，不得因调解而阻止当事人依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的利益。在调解过程中，严守当事人的私人秘密和商业秘密。3、调解协议格式要合法。按照《人民调解法》的规定，调解协议在格式上必须具备四个条件：第一、调解主体必须是人民调解委员会，调解员必须具备人民调解员的身份。其它机关、组织、民间个人主持达成的调解协议则不适用本法。第二、调解协议具有民事权利义务的内容。第三、调解协议应采用书面形式。采用口头协议的方式，人民调解员应当记录协议内容。既能准确的确定双方当事人的民事权利义务，避免在协议的履行过程中发生不必要的争议，有可以为今后的可能引发的诉讼提供证据。第四、当事人必须在调解协议上签字、盖章会按指纹。这一程序既是当事人对协议内容的认可，收其约束的表现，也是民事性质合同的成立要件。同时人民调解员签名并加盖人民调解委员会印章。即人民调解协议须三方（当事人及调解方）签字盖章。4、调解协议内容要合法。当事人依照国家的法律、法规、规章、政策和社 3

会道德风尚签订的人民调解协议是双方当事人真实的意思表示，具有法律约束力。即使该协议的内容确定了一方当事人对于某些权利或者利益的放弃，只要该权利或者利益的放弃是出于当事人的真实意愿，仍然对其具有法律约束力。

无效的调解协议或者被撤销的调解协议自始没有法律约束力；调解协议部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。新颁布实施的《人民调解法》规定人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。对人民调解协议无效或者被撤销的法律后果，可根据不同的情况参照《合同法》或是《民法》的相关规定处理。 三、人民调解协议的法律效力

《人民调解法》第三十一条规定，经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。

（一）法律效力的概念。法律效力，即法律约束力，指人们应当按照法律规定的那样行为，必须服从。它包括两个内容：第一是法律生效的范围：1、时间效力，指法律开始生效的时间和终止生效的时间；

2、空间效力，指法律生效的地域(包括领海、领空)，通常全国性法律适用于全国，地方性法规仅在本地区有效；3、对人的效力，指法律对什么人生效，如有的法律适用于全国公民，有的法律只适用于一部分公民。第二是法律上的约束力。如某个合同发生法律效力，就是该合同符合法律规定的条件和程序，因而受到法律的保护。《人民调解法》不仅在时间、空间和对人的效力上有了明确的规定，更在人民调解协议的法律约束力上有了明确的规定。

（二）人民调解协议法律效力的变化过程。第一个阶段是新中国成立后至20世纪90年代末，根据《人民调解委员会暂行组织通则》及相关法律的规定，人民调解不是起诉必经的程序，不得因未经调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。当事人应当履行调解协议，但完全依靠当事人自觉自愿履行，此时的人民调解协议没有强制执行力；第二个阶段是20xx年《关于审判涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称若干规定）施行至《中华人民共和国人民调解法》实施前，在这个阶段，经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议，具有民事合同的性质。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除调解协议。因当事人一方不履行调解协议，对方当事人向法院起诉的，人民法院应当受理。此时，人民法院应按照合同进行审理，依法 4

作出调解协议有效、无效、变更或撤销的判决。由此可知，人民调解协议的地位有所提高。第三个阶段是《中华人民共和国人民调解法》施行后，根据《人民调解法》的规定，一方面，经人民调解委员会调解达成调解协议后，当事人之间就调解协议的履行或者调解协议的内容发生争议的，一方当事人可以向人民法院提起诉讼。另一方面，经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。而当人民法院依法确认调解协议无效的，当事人可以通过人民调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。

（三）人民调解协议的司法确认。20xx年实施的《人民调解法》第三十三条“经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内共同向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认调解协议的效力。”的规定，在立法层面原则性地确立人民调解协议的司法确认程序。随后，最高人民法院出台了《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，从申请、管辖、审查、法律后果等方面规范了人民调解协议的司法确认程序，为人民调解协议司法确认的具体操作提供指导。以及20xx年新修正的《中华人民共和国民事诉讼法》在特别程序章节第一百九十四条 “申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”、第一百九十五条“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”这是首次将确认人民调解协议写入程序法，为各地司法实践提供了法律保障。

四、人民调解协议的法律效力在实践中的意义

（一）提高人民调解协议的法律效力的必要性。人民调解在解决民间纠纷，保护当事人的合法权益，维护社会稳定等方面发挥了重要的作用，但由于人民调解协议的效力问题，往往致使达成的协议成为一纸空文。因此，如何提高人民调解协议的效力就显得尤为重要。只有人民调解协议能够执行，当事人的权利才能得以实现；只有人民调解 5

协议得到执行，人民调解制度才能得以存在和发展。1、提高人民调解的法律效力是社会现实的使然。随着社会的发展，特别是20世纪80年代以来，社会主义市场经济体制的建立和完善，市场主体多样化的趋势日益凸显。多样化的经济主体，多层次的经济关系，多角度的经济交往，势必对纠纷解决方式提出多样化的要求，以满足不同社会主体在不同社会经济关系中对公平和效率的不同需求。多元化的纠纷解决机制必然应运而生。同时市场经济反对国家对社会生活的过度干预，更多的强调市民社会的自主地位和自治能力，国家权力只有在必要的时候才能加入市民社会生活的干预，从而使得旧有的纠纷解决模式也必然不能满足社会生活的需求。人民调解作为多元化的纠纷解决机制中的独特的纠纷解决方式，其应运而生是现实的使然，但人民调解协议作为调解的最终结果，其法律效力若得不到保证，那人民调解协议也只是一纸空谈，人民调解工作也不过是在浪费资源。2、提高人民调解的法律效力是依法治国的必然要求。随着依法治国进程的推进，法制宣传教育的深入，权利观念也日益深入人心，人民群众的法律意识也在不断的提高，并开始“法眼看世界”，理性的运用法律的武器维护自身的合法权益，权利和权益上升为主要的诉求。这就对传统的纠纷解决机制提出了更高的要求。在应对这种多远化的利益冲突时，理应在纠纷解决时兼顾不同群体的利益，使得一种具有包容性和灵活性的纠纷解决机制——人民调解制度油然而生。而作为人民调解所达成的最后结果——人民调解协议其应具有的法律效力也就显得尤为突出。3、提高人民调解的法律效力是纠纷的主体和内容的多元化的需求。纠纷不仅发生在公民与公民之间，也发生在公民与法人、非法人团体和社会组织及其相互之间，同时纠纷主体之间特定的身份和相互关系，也使得纠纷的解决所适用的方式有所不同。如果当事人之间的关系越亲近，往往越不适合用对抗性的诉讼方式。像婚姻家庭纠纷、邻里纠纷则需注重情理的调解，对抗性的诉讼方式只能激化这种关系及矛盾，而人们调解则能发挥更积极的作用。调解的最终目的是要达成调解协议，而人民调解协议具有法律效力才能对纠纷主体具有约束力，才能防止纠纷主体的随意反悔，不会导致调解工作的劳而无功，人民调解协议毫无意义。

人民调解适合中国的这种“和为贵”的传统思想。人民调解员本身就来自基层，人民调解工作具有平等协商、不伤感情、互谅互让、成本低、效率高的特点，从而能在第一时间发现矛盾，并在群众的帮组下迅速的化解纠纷，能有效防止矛盾纠纷的激化和转化。其作为维护社会稳定的“第一道防线”的特色和优势，必然在多元化的矛盾解 6

决机制中扮演重要角色。

（二）提高人民调解协议的法律效力的积极作用。1、化解矛盾，维护社会稳定。人民调解制度是我国社会主义政治民主制度的组成部分，是人民群众自己组织起来，化解自身矛盾，参与社会事务、管理国家事务的一种重要形式，是我国多层次社会矛盾纠纷解决机制体系中的重要组成部分。从湖南省凤凰县20xx年至20xx年三年间人民调解委员会调解矛盾纠纷的情况进行了对比分析，可以看出这些年调解纠纷的总数呈现出上升的良好态势：20xx年调解1492件，20xx年调解2254件，20xx年调解2293件。3年时间，调解纠纷总数增加了800余件，增幅达53%。很大的统计数字凸显了人民调解工作在构建社会主义和谐社会的新的历史条件下在预防化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定中的重要作用。人民调解把矛盾解决在基层，解决在民间，解决在萌芽状态，有效的预防和减少了犯罪，消除了当事人之间的矛盾，并通过矛盾纠纷的化解，教育了当事人及周边的群众知法守法，依法维护自己的合法权益。但从另一方面我们也应看到民间纠纷如果得不到及时的化解，或者化解不利，就有可能发展成为群体性事件，甚至激化为刑事案件，干扰党和政府的中心工作，影响社会的稳定和经济文化的发展。这些矛盾、问题的解决，不仅仅是人民调解的功劳，我们更应该看到人民调解协议的法律效力的作用。2、提升调解组织的公信力和工作效力。各级调解组织及其所属的调解员是纷繁复杂的民间纠纷调解的主力军，他们的工作效力和质量如何，同人民调解工作的成败息息相关。一个廉洁高效的调解组织，并同时建立了一支业务精通的调解队伍，就能够很好的把握社会复杂多变的民间纠纷，运筹帷幄，沉着应对，并及时组织纠纷当事人严格按照程序进行处理，然后制作出于法有依，于事有据，格式规范，内容完整，程序合法，对当事人均由法律约束力的调解协议书。即使当事人一方或双方反悔，引起诉讼，其调解协议的法律效力也必定为法院所确认。这样一来，必将大大的提升调解组织和人民调解协议的公信力，同时，也随之提高了人民调解组织的工作效力。3、降低司法成本，减少或避免诉累。目前，调解作为一种诉讼程序之外的解决社会矛盾纠纷的有效方法，受到各国司法界的高度重视。将调解制度作为纠纷解决的替代措施，现在已经成为司法改革的一种普遍趋势。湖南省凤凰县20xx年调解的案件就达到2293件，调解成功率达98%以上，当事人反悔起诉到法院的约占0.8%，被法院判决维持原调解协议的近90%。可见，人民调解把矛盾有效的解决在基层及民间，使众多的社会矛盾纠纷解决在诉讼程序之外，大大的降低了司法部门的工作，降低了社会司法成本。同时， 7

我国现行的人民调解制度是通过调解促成纠纷当事人在遵守法律法规，执行政策和符号社会道德的前提下，互谅互让，自己解决矛盾纠纷，防止矛盾激化，既方便了群众，节省了时间和人力，又维护了社会的稳定，同时，人民调解还实行免费政策，也为当事人节省了物力和金钱的耗费，大大减少及避免了当事人的诉累。

参考文献：

[1]《湖南省“六五”普法读本2013》肖北庚主编、海南出版社 20xx年5月第52页

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[5]、《当前人民调解工作的困境和出路》林险峰、李明哲，载于《中国司法》，2000 年第 6期，第 38 页。 [6]《人民调解工作必读》湖南省司法厅编印、20xx年12月

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