柳河县人民政府

关于农村土地权属确定与争议处理

综合情况汇报

柳河县国土资源局局长 高伟

（20xx年8月9日）

尊敬的国土资源部调研组，尊敬的省厅、市局各位领导：

欢迎莅临我县调研、指导农村土地权属确定与争议处理工作！

柳河县地处吉林省东南部，长白山系的龙岗山脉横亘全境，形成了以山地、丘陵和沟谷平原互为交错为主要特征的自然地貌。

柳河县行政区域面积3345.81平方公里，辖15个乡（镇），219个行政村，人口38万，是一个“七山半水二分田，半分道路和庄园”的山区县。柳河交通便捷，梅集铁路、303国道、营白公路贯穿其间，即将建设的通化机场位于境内，形成公、铁、空立体式交通网络。柳河资源丰富，是国家级商品粮基地县、全国农产品加工创业基地县、绿色食品原料标准生产基地县，国家山葡萄标准化示范区、中国优质山葡萄酒之乡、中国火山岩稻米之乡、中国书法之乡，全省最大的烟叶生产基地县，省级重点生态县。

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按照《国土资源部 财政部 农业部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）文件下发后，我县被省国土资源厅确定为全省农村集体土地确权登记发证工作试点县。按照部、省、市农村土地确权发证文件要求，我县立即着手组织实施，成立组织机构，制定工作方案，选取典型全面铺开，不断探索求创新，切实开展土地确权登记工作。目前，我县农村宅基地使用权登记79994宗，登记发证率达90.1%。农村建设用地使用权登记242宗，登记发证率达86%。农村集体土地所有权登记2826宗，登记发证率达99%，较圆满的完成了农村土地产权调查登记工作。现就农村集体土地所有权登记发证出现争议情况具体汇报如下：

一、我县农村土地所有权的基本情况

柳河县农村集体土地历史沿革始于19xx年全国土地改革。解放初我县依据《土地改革法》将土地分给农民私有；19xx年成立高级农业生产合作社，由农户自带私有土地所有权集合加入合作社土地所有权；19xx年成立人民公社时，人民公社土地所有权是其发展的高级形式；19xx年实施《农村人民公社工作条例修正草案》时将集体土地所有权过度到生产队土地所有权形式。经过19xx年和19xx年两轮土地家庭联产承包经营，将人民公社时的生产队转变为村民小组。目前，我县现有集体土地261774公顷，按2826宗地分别归属 2

于219个行政村的1680个村民小组。对于面积准确、四邻无争议的2826宗地，依法进行了登记发证。其中村内小组之间土地插花现象严重的198宗地，经协商确认后按共用宗地进行登记发证。村内村民小组不具备独立法人资格和独立经济核算的16宗地，经村委会申请确认后，按村集体进行了登记发证实行组由村管。其余都发到了村小组。对于界线不清，存在争议且暂时无法调处的57宗地，在不影响登记进度的前提下，采取搁置争议，暂缓登记。

二、我县农村土地权属争议的情况和处理办法

我县在集体土地确权登记过程中调查核实发现土地权属争议57宗，其中行政村之间界线争议的43宗；村与公路、铁路之间界线存在争议的2宗；村与国营林场界线有争议的4宗；村与驻军部队界线有争议的2宗；部队撤离后遗留的原地方提供的马场、菜地等暂无法确定权属的2宗；已经发布征地公告或正在办理土地征转用手续，暂无法办理确权登记的1宗；由于各种原因造成登记界线错误，正在调处、更正的3宗。

以上57宗存在土地权属争议地块，我们全部进行了调

查调处，本着“实事求是、尊重历史、维护社会稳定”的原则，逐宗调查处理。对时间久远暂无法短时间内解决的，针对不同情况进行归纳、登记备案，计划将在今后集中一段时间加以解决。

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（一）历史遗留问题

历史遗留问题多。在中央惠农政策（减免农业税）发布以前，无论村集体还是农业承包经营者对集体土地重视程度不高，致使原来的饲料地、小片荒、自留地管理混乱，没明确的具体归属，只是保持“谁耕种、谁管理、谁受益”的模式经营。在此次确权时各方都争归属，出现村与村间的土地纠纷问题。由于遗留的时间长，难以找人调查，确定权属的证据不足，短时间内很难解决。处理过程中我们采取调解协商轮流使用和登记备案暂时搁置的办法，以后逐步加以解决。

（二）国有河流与集体土地权属界线问题

集体土地与国有水流（河流）交界，每年汛期来

临时因河套涨水，使河床改道或来回滚动，多数的界线是以河流为界的。这类纠纷有两件：一件是柳河镇中安村与陈家村，另一件是姜家店乡三合村与前川村，都是因为两村是以河为界，因为河流涨水河床滚动产生的纠纷。这种情况下，我们一是按双方约定，利用GPS实测将界线确定下来。二是积极帮助争取整治项目，避免类似情况再发生。

（三）村内小组土地权属界线不清的问题

由于耕地结构、项目占用、人口变迁等原因调整分地造成村内各小组土地插花现象比较严重，无法分清小 4

组之间界限的198宗地，由乡镇政府和村共同调解，村小组之间自愿协商，并且双方在登记申请书上签字的基础上，我们按共用宗地进行登记发证。

（四）国有林地与集体土地权属界线争议问题

由于我县国营林场较多，造成了国有林地和集体林地、耕地插花严重，双方虽然都有权属界线材料，但由于当时的技术条件所限，界线没有明显的参照物，致使权属界线在实地中很难确定，我们对此类现象按有争议的宗地暂时搁置，不予登记。本次确权发证涉及4宗地：三源浦镇兰山国有林场与野猪沟村、向阳镇向阳国有林场与向阳村的林地纠纷。

（五）原有登记发证错误

前些年由于我局登记技术手段落后及人为因素，为了提高发证率和完成收费任务，个别乡镇国土所为学校企业等随意发证现象，出现个别登记发证错误问题。目前，我县通过此次登记各种的契机正在争取各方当事人理解的前提下，重新进行勘测更正登记。

（六）土地确权登记中发现的行政区划界线问题

在确定三源浦镇和五道沟镇两个行政区划界线由于县级民政部分的行政区划认定有误，导致我局无法为两镇接边处邻村确权登记。目前，我局正积极协调民政部门共同现场勘验，待民政部门确定行政界线后，再确 5

权登记。

二、我县农村土地权属争议急需解决的问题

（一）一地多证现象

由于同一地块土地权属界线与林业部门的林权界线或农业部门的承包经营证不相符，如圣水镇大白蒿沟村与小白蒿沟村之间的争议地块，（林业部门的82林斑21小斑）按林权证归小白蒿沟村所有。但按土地调查界线看归大白蒿沟村所有，并且在土地详查时两村也签了权属界线协议书。在这种情况下产生争议时，是依据森林法还是土地法确权很难确定。还有林业部门对国有林地发放了林权证，也有前些年农民毁林开荒或林业部门采伐后没能及时补苗被老百姓抢种，到第二轮土地承包时农业部门给发放了承包经营证，造成林权证和承包经营证重叠，如孤山子镇西村与隆兴村的争议地块，给调查确权带来了极大的不便。

（二）部队用地与集体土地权属争议问题

柳河县境内有雷达、导弹、空军、陆军多种部队，其用地面积较大，地形较为复杂，而且地籍登记档案资料几乎没有，只有部队单方面提供的平面勘测图纸和权属协议，土地权属协议中标注的界线不明确。多年以来当地农民一直保持耕种，上缴提留税款，农业部门也给发放了承包经营证，双方各持己见，给确定权属界线带来极大的困难。例如一 6

是柳河场站（空军）与柳河镇东方红村发生的土地权属争议(现柳河净水厂西侧地块)，部队要求在军事区域内禁止一切建设，而当地村民认为部队没有征地补偿还属村集体所有，不属于军事区域。我们采取了暂时搁置的办法，但部队多次提出申述。二是部队从地方撤离后，其遗留的训练场、饲料地、菜地已没有实际军事意义，现由老百姓耕种代管，建议由地方政府收回。如五道沟镇于家村小荒沟屯附近的原某通讯部队菜地。

（三）国有水库的淹没线问题

由于每年的降水量有大有小，国有水库的淹没线没有具体的位置，常年变化，在利益的驱使下非常容易产生纠纷。如红石水库和红石村之间的权属争议给确权带来一定的困难。我们建议有关部门出台一个水库的淹没线标准。

（四）国有公路、铁路用地与集体土地权属界线的问题

在对公路、铁路用地与集体土地之间确权时，由于早期修建公路、铁路时，只是两侧划定一个管理范围，没有明确归属，但登记确权时公路、铁路单方拒绝签字，推脱需向上逐级请示，导致登记要件不全，无法进行登记。

四、我县农村土地权属确权登记工作下步打算

（一）对所有权登记进行复核。由于此项工作时间紧任务重，容易出现书写、装订、图件等错误，通过复核对所出 7

现的问题及时矫正。

（二）建议出台适合处理地方土地争议的政策。对出现的问题和纠纷按类进行分析和讨论，做出解决方案并及时做出处理。河流、铁路、公路、部队界线划定，积极逐级上报与各相关上一级部门协调。

（三）实地权属界线在工作底图上难以标记。工作底图（卫片）采用的是 spot5影像，分辨率仅为2.5米，由于山区地势起伏较大无法分清村民小组权属界线。不像平原地区对村民小组界线容易判读，只能利用地方的 CROS基站进行实地勘测，增加了繁重的工作量，建议国家对山区县市放高分辨率的工作底图。

（四）我们对我县试点太平村做了两套成果，第一套是按照每个小组的宗地单独发证，这样每个小组存在多本证书，各宗地具体位置不易判别。另一套是按照小组内所有宗地发一个证书，这样可以容易辨别宗地的具体位置。

（五）档案管理。把农村土地确权登记发证同“金土工程”建设结合起来，在应用现代信息技术加快确权登记发证的同时，完善第二次土地调查数据库及其管理系统，建设农村土地确权登记发证数据库和动态监管查询系统，实现土地确权登记发证成果的信息化管理。

（六）建立农村土地确权登记发证成果动态更新制度。以农村土地确权登记发证为切入点，建立政府主导、国土资 8

源部门为主、有关部门联动的工作机制，实时更新地籍调查成果资料维护土地调查数据库成果的现势性，确保土地登记结果的准确性；逐步建立地籍档案统一管理机制，实现部门间资源共享，大幅度提高地籍工作的社会化服务程度。

各位领导，通过开展农村土地确权确定和争议处理工

作，我们感到依法确定农民与土地长期稳定的产权关系，强化农民土地物权意识，切实维护农民权益，有效地解决大量的农村集体土地权属纠纷，对依法落实征地拆迁补偿，维护了农村社会稳定，推进农村土地管理制度改革，具有十分重要的意义。

综上是我县在农村土地权属确定和争议处理工作的主要做法，希望各位领导提出宝贵意见！

谢谢！

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第二篇：调研汇报材料-集体土地监察

关于开展农村土地确权政策难点及

土地统一登记问题调研活动的汇报材料

組織保障到位。該縣成立了由主管縣長為組長，縣農業局、國土資源局負責人為副組長的領導小組，分綜合協調、技術指導、登記發證三個工作小組，形成了政府牽頭、部門協作、人員充足的良好格局。

宣傳發動到位。孟津縣召開確權登記發證工作動員大會，進行紮實安排，廣泛發動，明確任務，強化責任；加大社會宣傳力度，印發各類宣傳資料1萬餘份，播發電視新聞。 強化責任到位。該縣實行確權登記發證工作一把手負責制，縣長與各鄉鎮鎮長簽訂目標責任書，各鎮鎮長與各村委主任簽訂目標責任承諾書；明確縣直各成員單位的責任，確保按時限要求完成到位。

經費落實到位。縣政府專門下發文件，將確權登記發證工作經費納入縣政府財政預算。截至目前，該縣招投標工作正在進行，集體土地確權登記發證工作已全面展開。

省厅地籍处:

根据20xx年11月22日《关于做好部农村土地确权政策难点及土地统一登记问题调研工作的通知》精神，我局进一步与各县（市）进行了解，并重点对集体土地确权登记工作情况较好、进展较快的部分县（市）进行书调研。根据了解和调研情况，我们对各地实践中的一些做法进行了归纳总结，并对基层反映的问题和建议进行了汇总，现将我市农村土地确权政策难点及土地统一登记问题有关情况简要汇报 1

如下：

一、 关于农村土地确权登记政策难点问题

（一） 农村集体土地确权登记工作开展进展情况

对该项作任务，我市组织认真学习，全面领会中央、部、省文件精神，结合我市农村集体土地确权登记实际，提出“稳步推进，试点在先；以点带面，全面落实”的贯彻思路。为顺利完成该项任务，我市合理确定任务安排计划；主动与财政、农业等相关部门加强沟通，做好各项衔接工作，打好完成任务基础；在全市内及时部署该项任务，并作为全市近两年内地籍管理工作目标考核内容。如东、通州、海安等县（市、区）已开始全面开展农村集体土地确权登记发证工作，其余各县（市）分别开展集体土地发证到组试点，为全面换发证积累经验。

（二） 确权登记中一些做法与建议

1、国有土地，镇、村、组集体土地的区分问题。

虽然确权有一些规定，但19xx年的《确权办法》很多条文与现在维护农民权益的原则有冲突。即使有规定，但对于19xx年以前分阶段确权的规定，群众不一定能接受。在农村实际情况是，已经一次性补偿到位的，群众一般认可不属于组集体土地，每年给租金给组的，就仍然是组集体土地。

实践做法：在实际工作中，我们一是依据批文确权，有批准文件证明是国有或镇村集体的，不论群众现在是否拿租金，都解释给群众听，这只是补偿方式的不同，还是应该按批文确权。但是对于19xx年与19xx年期间的没有批文的镇 2

村使用的土地，如果农民现在仍拿租金的，充分听取群众意见确权。

2、宅基地确权登记发证方面

目前部里的意见当中对于继承宅基地等问题作了一定明确，但是还需要出台一些详细规定，以便于解决好这个工作中的常见题。

（1）宅基地使用权转让给其他农村集体经济组织成员，申请办理变更登记。建议：在国家关于集体土地流转明确前，宅基地使用权转让给其他农村集体经济组织成员的，暂缓办理变更登记。理由：宅基地使用权权能特殊。目前，法律和政策明确允许集体土地上的房屋可以在本集体经济组织内部符合条件的农民之间流转。但到目前为止，还未有任何地方规定，宅基地使用权以及宅基地使用权上的房屋可以在不同集体经济组织成员间流转。

（2）宅基地面积超标，如何确定超占宗地权属界址位置及绘制宗地图。建议：按照宗地的实际界址进行调查，绘制宗地图。超占的部分在地籍调查表和宗地图中加以注明，并由申请人和实际的邻界签字。理由：因为根据《通知》的规定，宅基地面积超占的，在土地登记薄和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积，目的在于以后“按有关规定作出处理”。按照实际界址进行调查，绘制宗地图，将超占的部分在地籍调查表和宗地图中加以注明，保持宗地原貌，显示当事人所超占面积数量和具体位置，可以为以后“按有关规定作出处理”提供依据。

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（3）“一户多宅”的村民申请第二宗宅基地登记的，能否办理登记。建议：区别对待。⑴因继承造成“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，应予受理。⑵对因建新不拆旧以及购买住宅等造成“一户多宅”，不予受理。

（4）退休返乡人员能否取得宅基地，能否为其登记发证。建议：如果退休人员界定为城镇居民，不得为其登记发证。理由：⑴退休人员取得宅基地不符合我国法律法规和相关的宅基地管理政策的规定。《土地管理法》明确规定只有农村村民才能拥有宅基地，并且一户只能拥有一处宅基地。⑵退休人员取得宅基地违反情理。宅基地是农民集体拨给本集体内符合条件的成员用于建造住宅及其附属设施的土地。宅基地均为无偿取得，带有福利性质，如果允许退休人员取得宅基地，属于与农民争福利。

（5）农村空房宅基地，如何确权登记。建议：⑴对父母双故后遗留的闲置房屋，按《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条的规定，将土地权利确定给合法继承人。⑵已取得城市户口的原村民在农村的旧房等，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条“非农业户口居民（含华侨）原在农村和宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的，土地使用用权由集体收回”的规定，将土地权利确定给原房屋所有权人。

3、组界的指界人、申请人确定问题。

根据部《集体土地所有权调查技术规定》，农民集体所 4

有土地的指界人由该农民集体依法推举产生，并由村委会出具证明。为保证登记的合法性，维护群众的知情权，由谁来指界与申请权利十分重要。实践做法：我们工作中采取的是农户代表推举指界人的方式，决定指界人与申请人。

4、土地证书的保管问题

有条件的地方，可将集体土地所有权证直接发放给村民小组。条件不成熟的地方，为方便保管和使用，采取“组有村管”形式，由村民代表会议决定，明确委托村委会统一保管土地所有权证书及村委会使用证书的范围。

5、遗留历史问题的处理

由于土地利用与建设规划的调整，让很多因村、乡镇等原因造成的“违法的宅基地”不能补办手续。要从面对现实，构建和谐的基础上尽可能放开政策，解决历史问题。

（三） 集体土地股份化的情况和建议

1．农村土地股份合作制的制约因素

农地股份合作制是新形势下农村土地经营制度的创新，但是运作土地股份合作制需要成熟的条件。在区域经济发展不平衡、配套制度不完善等因素制约下，农地股份合作制还存在一定的局限性。

(1)现行农地产权制度影响农民入股的积极性

当前我国农村土地是农村集体所有，农户家庭只享有农地承包经营权，我国《宪法》和《民法通则》对农地所有权主体界定不清晰，集体概念比较模糊，农民对其承包的农地只享有经营、收益、流转等权利，缺乏实质性产权的处置权， 5

使农民对土地长期经营没有足够的预期和信心，担心自己承包的土地流转后，会因农地权属不清而产生矛盾纠纷。土地股份合作社将农民土地集中起来搞统一经营，虽然农民可以在合作社里务工，挣取工资收入，还可以获取土地股权收益分红，但是农民失去了对自己土地的直接支配权，实质上是将土地物质权利货币化后的一种股权收益。股权的稳定性深受土地股份合作经营状况影响，合作社运行得好，农民收益才能得到保障，一旦发生亏损，农民既得不到分红，加之农地产权不完整，农民的土地使用权已作为股权加入到合作社中去，农民想收回自己的承包地是相当困难的。

(2)农业比较效益影响土地股份合作。农业比较效益低，影响股份合作社的运作。合作社如果仍然从事低水平的农业种植经营，土地的经济效益不高，合作社则很难实现分红，股民也不能通过合作社实现增收，合作社则失去了存在的意义。

(3)现行管理水平影响土地股份合作。目前的土地股份合作社实行村民自我管理自我服务，加之我国股份合作思想还没有深入人心，影响了土地股份合作社的权威。有的村民不愿向农地股份合作社入股，宁可与村委会签订入股合同。外地来的老板，也希望与村打交道，不愿与农地股份合作社订土地经营合同。

2.积极发展农村土地股份合作的对策和打算

在经过探索，海安等部分县（市、区）土地股份合作社已经取得初步成效，进一步规范了农地股份合作社的管理。 6

(1)大力发展农地股份合作社成员数。目前农地股份合作社有了长足的发展，但是入社成员数量还是不很多。今后几年可以把增加农地股份合作社成员数作为发展农地合作社下一步的重点。

(2)引进高效农业产业项目。结合一村一品建设，引进一批规模效益好的项目，提高土地单位面积的效益。让入股的农户得到实实在在的经济收益。

(3)培植农业龙头企业。认真做好农业招商引资工作，通过招商和本土培植一批农业企业，支撑和发展土地规模经营。鼓励村级集体经济组织牵头兴办土地合作社，推进农业适度规模经营。

(4)执行相关优惠政策。由政府出台引导土地流转的优惠政策，结合年底考核，对土地股份合作社按政策兑现。在政府出台相关政策意见的基础上，指导基层乡镇对农地股份合作社出台补偿办法。

(5)将土地股份合作社建立情况列入对各乡镇级政府（农经站）的考核内容。要在各村建立农地股份合作社，全面推广；已建和新建的农地股份合作社全部依法进行工商登记，同时积极争创省、市级农地股份合作示范社。

二、 关于土地统一登记问题

我市范围内基本不涉及或很少涉及林地、草原使用权登记，与土地统一登记相关的主要是农村土地承包经营权登记。20xx年4月，我市市委农村工作办公室、财政局、国土局、法制办、档案局联合下发了《关于贯彻农委等六部门< 7

关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见>的通知》（通委农[2011]40号），要求在我市开展农村土地承包经营权登记试点工作。目前，我市正在全面开展此项试点工作。从目前的实际工作情况看，国土部门在农村土地承包经营权登记工作过程中，主要是配合政府农村土地承包管理部门，做好土地调查及集体土地所有权登记相关工作。

关于土地统一登记问题，我们认为，应与土地登记工作相结合，由国土部门实施统一登记，主要理由：一是法律规范性的要求，便于实施统一管理；二是资源效率因素，目前以国土部门为主已开展了二轮全国性土地调查工作，积累了大量基础资料，具备以土地为载体，进行各项权利登记的便利条件，如仍由各部门分散登记，势必带来人力、资源等浪费；三是工作便利，一方面在进行集体土地确权登记过程中，必然要求摸清各项土地相关权利，与相关权利人沟通联系确认；另一方面在实施集体土地征收过程中，可以有效的实施集体土地所有权补偿与使用权补偿（承包经营权、林权、草原使用权），便于保护权利人合法权益。

同时，我们建议将房屋登记纳入到土地统一范围。

（时间仓促，敬请领导批评指正）

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南通市国土资源局地籍处

20xx年11月30日

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