浅析我国检察权优化配置及其保障

学生姓名：王鑫 指导教师：曲博

【摘要】本文主要通过对当前我国的检察权配置以往经验的分析，结合当前飞速发展的经济的情况和日新月异的社会变化，从而得出检察权的配置已经明显不能适应发展的需要。社会关系的变化致使法律关系的不断发展更新，从而使得作为公权力的行使者的人民检察院从应从内部进行优化配置，保障检察权的独立行使，促进社会主义法治进程。本文明确检察权的配置的根本依据在于检察机关的法律监督职能，指出检察权如何科学配置来满足现实社会的需要；并针对性提出检察权配置中的一些薄弱环节，如检察机关对刑事诉讼程序中诉后程序的监督的薄弱，及行政权对检察权的干预的严重问题；提出应客观地、辩证地确定检察机关的法律监督范围，以法律监督的应然范围与实际需要为标准，通过立法授予和调整检察机关的职权配置，使检察职权的配置必要、合理、科学的优化配置方法；通过解决行政权干预法律监督权的现象保障检察权充分发挥作用这四大问题。并配合原有的法律框架、遵循司法规律来探索出优化检察权配置的方法和保障机制。

【关键词】检察权 优化配置 保障机制

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目 录

一、检察权概述...........................................................................................................3

二、我国检察权配置存在的问题...............................................................................4

（一）检察权主要体现于诉讼活动中的监督职能...................................................4

（二）行政权限制检察权的独立性...........................................................................5

三、优化检察权的配置...............................................................................................5

（一）扩大公诉中的起诉裁量权...............................................................................5

（二）检察机关应拥有民事、行政公诉权与参诉权...............................................6

（三）协调执行监督与侦查监督关系.......................................................................6

四、检察权的保障.......................................................................................................6

结语...............................................................................................................................8

【参考文献】...............................................................................................................8

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一、检察权概述

检察权的优化配置是当前检察制度改革和发展的核心，是司法改革的必然，决定着能否发挥宪法和法律赋予的法律监督职能。长期以来，我国理论界和司法实务界对检察权的定位一直争论不休，难以形成统一的认识。

宪法第131条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。“检察”在我国的法律术语体系中不仅仅是指“检察机关”或“检察院”，更是指一种活动，“检察权”不是“检察”的权力，而是“检察机关的权力”。“检察机关的权力”的具体行使就是“检查”。而检察权的内涵就是指检察权的权力属性。近年来我国理论界跟实务界争论最多的话题就是围绕着此属性的定位而展开的。主要有：行政权说，此主张认为检察机关代表国家在诉讼活动中追诉犯罪，是以公权力和国家的名义去实施自己的追诉权，具有主动性和积极性的职业特质，与客观、消极、独立的司法权截然相反，因此检察权就是行政权。行政和司法双重属性说，此主张认为检察权尽管带有行政权的属性，但是检察官与法官在诉讼性质上具有“同质不同职”的职业特点，都是按照法律行事，追求的法律结果也大致相等，而且同时享有受宪法人身及事务独立性的保障，所以说也是司法权，是一种具有双重属性的特殊权力。司法权说，此主张认为检察机关在刑事诉讼中行使侦查、起诉等权力，必须依照规定的诉讼程序进行，按照法律的要求统一行径，是诉讼中行使司法权的重要部分。法律监督说，此主张认为法律监督权和检察权本是同等语义，检察机关的各项权能都由法律监督权派生而出，“诉讼程序成为法律监督的载体系统”。根据宪法规定，检察院作为一个法律监督机关，理应具备法律监督权，而其行使的权力亦应当是法律监督权，尽管有其他属性的身影，但严格按照宪法意志，理应作为法律监督权去理解。法律监督是检察权的本质属性，而检察权的配置的根本依据在于检察机关的法律监督职能。

人民检察院组织法第5条规定：各级人民检察院行使下列职权：

（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。

（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。

（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。

（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。

（五）对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。

按照刑法的一般法理，其具体职权为：特定的侦查权、特定的逮捕权、提起公诉权、不起诉权、侦查监督权、审判监督权、执行监督权。当然检察机关基于职权还会派生出一些职权，如纠正违法的权力。这就是说，检察机关所享有的可以针对其他机关提起抗议、纠正、甚至以侦查渎职犯罪为后盾的制约性质的权力，又因为发生在诉讼活动中涉及其他与诉讼活动相关的机关，故而称为“诉讼监督”。通过诉讼分权以促进司法公正，是检察机关产生的初始原因，检察机关的监督功能体现在控制警察活动、监督制衡法官上，换言之，监督乃是检察机关的应有之义。不管检察机关是定位于国家控制司法的需要，还是定位为一个享有客观性义 3

务的客观机关，不可否认的事实是，检察机关的存在本身一方面体现一种诉讼的分权，另一方面这种分权也客观上促进了司法的公正。

从结构上看，我国检察权的内部配置呈三个层面：

1、检察系统的层级权力配置。根据宪法和检察院组织法的规定，我国检察机关从上到下分为四个层级。最高人民检察院和地方省、市、县三级人民检察院和专门检察院行使的检察权不尽相同。

2、检察机关内设机构间的权力配置。各个部门依照法律规定行使权力，实现具体职能。

3、检察人员的权力配置。体现为检察长和检察委员会关系、检察官和部门领导的关系和检察官和检察院行政人员之间的关系。

我国的检察权配置和制度更多的是学习前苏联和其他国家的经验，结合本国国情和实际情况逐渐演变形成的，具有特性的检察权配置，体现在人民代表大会制度下一种独立的权能，从本质上来讲其基本属性是法律监督，同时兼有行政性和司法性。“强化法律监督，维护公平正义”是当前检查工作的主题，这两个原则从更深层次上揭示着检察权行使的精神。立足于这种原则下，看待存在的问题，是符合检察制度的发展规律和科学发展观的要求的。

二、我国检察权配置存在的问题

（一）检察权主要体现于诉讼活动中的监督职能

检察权的配置一般分为权力机关对检察权的外部总体配置和在此基础之上的检察系统内部检察权行使的再分配。在我国，检察机关实施法律监督的范围是有限的，目前检察机关的法律监督主要是诉讼活动中的监督，有称诉讼监督，或司法监督。在现在诉讼框架下的检察权检察机关只具备对自侦案件的特定案件侦查权，对于一般刑事案件并无具体的刑法规定明确配套，而人民检察院组织法第11条“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时，应当依照法律程序立案侦查，或者交给公安机关进行侦查。侦查终结，人民检察院认为必须对被告人追究刑事责任时，应当向人民法院提起公诉；认为不需要追究刑事责任时，应当将原案撤销。”应作调整来遏制警察权力扩大的趋势。现行的检察制度尽管从19xx年宪法及人民检察院组织法的颁布实施后都体现了宏观上的加强却微观上削弱的特征。自19xx年人民检察院组织法第一次确认了人民检察院“国家法律监督机关”的地位后，19xx年的宪法中也明文规定了人民检察院是国家的法律监督机关，这在宏观上提高、强化了检察机关的国家法律地位，从国家根本法的角度第一次公开确认和肯定了检察机关所承担的权力中具有法律监督权的内容。这样检察权就获得了法律上的认定和权威性，表明检察机关所行使的检察权中包含有公诉权与法律监督权的双重内容。然而现行的人民检察院组织法却削弱了一些检察权应该具备的基本内容，比如说取消了地方各级人民检察院的一般监督权与民事、行政案件的法律监督权，代表国家利益和公共利益提起和参与民事、行政诉讼的权力被取消等。

另外，在检察权的配置模式上亦存在着问题，我国刑诉法明确规定，“检察机关依法对刑事诉讼实行法律监督”，这种法律监督贯穿于刑事诉讼的全过程，可是检察机关往往是对诉中程序最重视、诉前程序次之，而对诉后程序的监督则相对薄弱，形成一种不平衡行使检察权，导致效果不佳与初衷背道而驰的现象。 4

检察权的独立裁量原则亦遭到践踏，缺乏必要的法律保障。一些非制度化、非正当性因素的介入常常左右整个案件的处理，从司法实践来看，检察权往往往受制于行政权，诸如核定人员编制、财政拨付经费、人员准入审核权等不是由立法机关管辖而是由政府加以控制。更有甚者受到地方保护主义的严重约束，使检察人员受当地行政领导的意志办事。有的职能部门没有完全行使法律规定的检察权。如我国刑事诉讼法第77条明确规定，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起刑事诉讼的时候，可以提起附带民事诉讼。对此，最高人民检察院没有明确要求，也没有作出有关解释和规定，实践中基本无法落实。

从诉讼监督职权上看，检察机关拥有刑事立案监督、侦查监督、审判监督、执行监督和民事审判监督、行政诉讼监督等权力，但因为立法上的局限和授权的不足导致检察机关往往是力不从心，缺乏相应的制度作支撑，监督效果有限。比方说审查批捕监督，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第134条规定，公安机关在对批捕的犯罪嫌疑人变更强制措施时，应当通知原批捕的人民检察院。但是在实践当中，经常遇到将逮捕变更为取保候审后不通知或不及时通知人民检察院的情况，导致检察院到看守所找不到人。还有当公安机关没有执行检察院做出不批捕的决定时，缺乏约束手段，让公安机关往往不释放犯罪嫌疑人，直至行政处理决定作出。法律上没有规定明确的保障措施，当公安机关违反检察机关的决定时，检察机关的监督工作显得苍白无力。民事诉讼法和行政诉讼法都规定，检察机关对已经发生法律效力的判决、裁定确有错误时，有权提起抗诉，但检察机关在民事审判监督和行政审判监督中应该享有哪些具体权力及依照何种程序行使这些权力，法律上没有明确规定，造成一系列的问题导致监督权的实施举步维艰，大多数的情况下取决于法院对检察机关意见的接纳程度来衡量是否采用。

（二）行政权限制检察权的独立性

我国检察权具有浓厚的行政色彩，可以说是我国独有的特色之一，这很大程度上左右了检察机关作为监督者应该履行的职能，抹杀了其司法的属性。检察官在行使其职权时往往不是取决于个人意志，凭借自身的知识经验去办案，更多的是受检察长的领导指示，直接影响着办事过程，检察官很难发挥自身的主观能动性，让检查工作顺利地展开。检察长权力过大，制约着整个检察院的工作，跟机关工作人员的薪酬待遇，任免升迁挂钩，以至于权力过度集中。

三、优化检察权的配置

（一）扩大公诉中的起诉裁量权

中国司法体制改革的关键，是完善司法职权划分，优化配置司法职权，科学界定司法职权的范围，廓清司法机关之间的角色边界，也是建设公正高效权威的社会主义司法制度的重要途径。需要我们客观地、辩证地确定检察机关的法律监督范围，以法律监督的应然范围与实际需要为标准，通过立法授予和调整检察机关的职权配置，使检察职权的配置必要、合理、科学。我国检察理论的奠基人王桂五教授认为，检察法律监督关系有诉讼监督法律关系和非诉讼监督法律关系两种形式，诉讼形式的监督和非诉讼形式的监督构成了检察机关的法律监督职能的全部。意味着从检察权上进行改革是突破口，应从以下几个方面来着手。对公诉权，应适当扩大起诉裁量权，充分发挥其在程序中的分流功能，以实现诉讼经济的目的，这与我国目前犯罪案件较多的形势密切相关，犯罪嫌疑人因为更可能被 5

追诉而不敢轻举妄动，对于打击犯罪是有利的，在司法资源总量不变的前提下，根据具体情况如犯罪嫌疑态度较好，被害人或其家属同意，维护公共利益比追诉更为重要时，可酌情考虑不起诉。为避免职务犯罪侦查权的滥用，就要求立法中要充分考虑如何对自侦案件进行有效的监督，目前检察机关内部监督碍于同事间情谊或者关系而未能充分发挥其应有功能，应该从外部实施监督。同时考虑到职务犯罪的特点应当增设一些侦查手段纳入到合法的范围内以遏制犯罪态势。

（二）检察机关应拥有民事、行政公诉权与参诉权

鉴于检察机关在民事行政诉讼中的法律监督权受到的质疑，其权力无法贯彻实施，应该进一步强化，应拓宽民事行政诉讼监督的范围，让检察机关有权侦查涉及到国家利益，公共利益的民事案件上以防范国有财产的流失。对于一些违宪案件，应该赋予检察机关更大的审查权力，我国现行宪法确立了我国的违宪审查制度是人民代表大会机关审查制，缺乏专门的违宪审查组织和程序，根据宪法的规定应该赋予检察机关调查取证和启动程序的职责和权限，建立专门的部门来处理这一类案件。

首先，在民事诉讼领域，检察权对行政权的制约与监督，以及检察权对公民、法人或其他组织民事权利的制约与监督，体现在当检察机关认为行政机关的民事行为，以及公民、法人或其他组织的民事行为违反法律损害或可能损害国家利益或社会公共利益时，代表国家利益和社会公共利益，运用其民事公诉权，以行政机关、对方当事人或双方当事人为被告，而向审判机关提起民事诉讼。

其次，在行政诉讼领域，检察权对行政权的制约与监督，体现在当检察机关认为行政机关的行政行为违反法律时，通过其行政公诉权的行使，启动司法审查程序，从而为中立、消极、被动的审判权搭起其对行政权进行制约与监督的桥梁。

（三）协调执行监督与侦查监督关系

检察机关的纠正权体现在执行监督和侦查监督上，执行监督不以案件为中心，是以监视执行人的执行行为是否合乎执行法规为主要业务，在考评中，执行状况与监督绩效紧密联系，执行状况越有序执行监督就越显得闲置，这一对矛盾让监督人员无法体现出其工作成绩，因此其考核方法亦应相应作出改变，而在侦查监督上，是以具体侦查行为为对象，在具体的审查逮捕过程中监控是或否存在违法侦查的行为，另外借助申诉等渠道使侦查过程得以畅通运行。

四、检察权的保障

《宪法》第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《中华人民共和国人民检察院组织法》第九条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。

综上不难看出人民检察院作为法律监督机关，应遵照《宪法》及其他法律相关规定，以发挥应有的监督效力。既然宪法和法律已经把检察权授予给人民检察院，其他各级组织就不应当突破宪法和法律的规定直接插手具体的办案活动，影响具体案件的处理。但在现实中，独立行使检察权并没有得到有效的保障，不同程度地影响了检察机关维护公平正义的形象。

由于国家制度、政治体制和检察制度等各个方面的原因，我们所说的当前我国的独立行使检察权，只能是一种特殊样式的检察独立。具体表现为：是业务独 6

立而非政治独立。我国宪法和法律并未肯定检察院在国家基本权力结构中的独立。因为我们国家结构形式上，实行的是人大监督下的“一府两院”制。检察院相对于立法机关并非相互制衡的分权关系而系下位对上位的关系。检察官法律职务由人大任免，检察院向人大报告工作并接受其监督。在实质的权力关系上，所有国家机关必须接受中国共 产 党的领导，检察院与检察工作也不例外。

检察院依法独立行使职权还有一定的阻力和障碍。主要表现在：行政以权压法、干扰检察。不少地方行政首脑把检察院视为自己所属的一个部门，公然非法无理地干涉检察活动，运用手中的权力对检察院施加压力，甚至将自己凌驾于法律和检察院之上，强迫检察院按自己的意志办案，从而造成不公正的法律后果； 有关部门以监督为名，行干预之实，人民检察院接受国家权力机关的监督无可厚非，但是，有的领导个人以监督为名，肆意干预，甚至操纵检察院办案，要求检察院在办案过程中“言听计从”，采取具体的事前、事中干预，使检察院无所适从。 综上所述可以透过立法的层面来明确工作的具体操作来避免行政权过度介入监督工作的尴尬局面。另外对于人大监督机制也是对检察权的不合理干预，应当做适当调节，因为这种对个案的插手明显阻碍了检查工作的顺利进行，违背了让检查机关独立行使检察权的原则。应从以下三个方面着手保障检察权实行：一是处理检察权与人大立法权的相关问题，做到司法公正；二是处理好检察机关监督职能在各法律关系中的行使范围，使其能够通过优化配置更好的发挥其检察权，而不是进行权力滥用；三是如何平衡内部的领导机制，使得检察官能够依法独立行使检察权。

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结语

检察机关的职权配置和优化，是基于对检察权和法律监督的正确认识，应该植根于我国实际情况出发，夯实基础，不得胡乱引用国外司法体制的做法，盲目跟风，无论是检察理论研究还是检察权的具体配置，必须从实际的角度深入剖析，逐渐建立恰当的理论体系。

【参考文献】

刘卉：《在监督与制衡中合理配置检察权》

吴国贵：《我国检察权之独立法权属性再探讨——从法理学权力维度考察》，

陈卫东：《我国检察权的反思与重构-以公诉权为核心的分析》

龙宗智：《相对合理主义视角下的检察机关审判监督问题》

孙谦、郑良成主编：《司法改革报告——中国检察院、法院改革》

朱孝清：《中国检察制度的几个问题》

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