农发办课题组

农业综合开发是社会主义市场经济条件下，国家支持和保护农业发展的重要举措。实施农业综合开发，对加强和改善农业基础设施，推进农业和农村经济结构战略性调整，提高农业综合生产能力，促进农业增效、农民增收和农业可持续发展发挥重要作用。但随着农业综合开发工作发展，山区农业综合开发出现了一些新情况、新问题。本课题在调查分析丽水农业综合开发现状的基础上，就如何进一步做好山区农业综合开发，提高山区农业综合开发水平，使农业综合开发更大程度上惠及山区百姓，作些探讨。

一、山区资源与经济状况

㈠耕地分布垂直差异大，低产田原因多样性。丽水市有耕地面积133.8万亩，其中水田121.1万亩、旱地12.7万亩。耕地从海拔6米到1400米都有分布，海拔高程250米以下、250－500米之间、500米以上耕地大体各占三分之一。耕地按坡度分，6度以下、6－15度、15－25度、25度以上大体各占四分之一。同一高程不同坡度耕地所占比例差异明显（表一所示）。由于丽水山区地形复杂，地貌多样，气候垂直差异非常明显，客观条件决定山区农田低产原因多样性。主要表现：盆地耕性差，受侧渗水浸渍危害，土层浅薄，漏水漏肥。高丘低山区为抗旱能力弱，“靠天田”面积大。中低山区为冷水浸渍，灌溉水温低，土壤通透性差。

㈡小流域涉及面广，数量多。丽水市有瓯江、钱塘江、闽江、福安江、飞云江、椒江六大水系，溪流纵横，源短流急，纵向比降大，洪水暴涨暴落，属典型山溪性河流。据调查：瓯江流域涉及近80%的乡（镇、街道），约三分之一的农村、乡镇居民住在这些小流域中。而小流域多数分布在经济相对落后的中上游山区，自然环境恶劣，防洪能力低，20－100平方公里小流域有189条，基本处于不设防状态，只有20%左右小流域防洪能力达到5年一遇，形成小流域大雨大灾，小雨小灾，无雨旱灾，年年遇灾现象。有处州粮仓美称的松阳县20－100平方公里小流域16条，其耕地面积8.2万亩，占全县51%，人口9.13万人，占全县40%，集雨面积788平方公里，占全县总面积56%。遂昌县5－20平方公里小流域有55条，368公里，涉及全县90%的乡（镇）。由于山区小流域面广量大，水土流失严重，丽水山区水土流失面积为2567平方公里，占总面积14.84%，而疏林地水土流失面积达2217平方公里，占总水土流失面积86.36%。

㈢小型水库山塘多，病险库比例高。丽水市有小型水库山塘1558座，其中小㈠型水库49座，小㈡型水库203座，1－10万立方米山塘1306座。小型水库山塘100座以上有6个县（区），缙云县高达470座，占全市30%。丽水市小型水库山塘多数建于上世纪50－xx年代，大多为土坝，经多年运行已老化严重，绝大部分存有各种隐患，小型水库中病险库占

53%，山塘中病险库占60%以上。山塘水库病险原因有：坝体填筑土料质量差，造成渗漏；坝体设计，施工不够规范，坝坡不稳定不安全；溢洪道防洪标准不足；坝内涵管损坏；启闭设备损坏；内坝坡风浪侵蚀严重；白蚁危害等。

㈣经济林面积大，基础设施差。20xx年丽水市有水果面积52万亩，产量30万吨，产值4.4亿元；茶叶面积27万亩，产量1万吨，产值4.7亿元；毛竹面积174万亩，其中笋竹两用林面积100万亩，毛竹采伐2300万支，产笋26万吨，产值5.2亿元。茶叶、水果、竹笋产值14.3亿元，占农业总产值22%。由于经济林基地建设投入少，标准低，路、水、电等设施建设差。据调查：松阳县水果面积7.6万亩，有机耕路的不到30%，有水利设施的不到20%，有输变电线路配套的不到10%。松阳县茶园面积7.8万亩，水利条件较好的只有1万亩。遂昌县三仁畲族乡竹林面积2万亩，需改造面积占90%。

㈤经济欠发达。丽水市位于浙江省西南浙闽两省结合部，谓之九山半水半分田，土地总面积17298平方公里，占全省六分之一。全市有九个县（市、区），195个乡（镇、街道），总人口250.66万人，农村人口194万人。20xx年全市GDP264.57亿元，人均GDP10582元，不到全省人均GDP半数，有三分之二的县（市）人均GDP在万元以下，人均GDP最低的县只有6721元。20xx年全市财政总收入26.3亿元，占全省财政总收入1.8%，尚有财政总收入不到亿元县。20xx年全市农民人均纯收入3321元，只有全省农民人均纯收入半数，不到全省农民人均纯收入半数的县占三分之二，农民人均纯收入最低的县只有2735元。

二、山区农业综合开发实践

㈠基本情况。丽水市19xx年开展农业综合开发工作至今整xx年，由初期的5个国家级开发县发展到全市各县（市、区），现有6个国家级开发县，3个省级开发县。农业综合开发机构从临时到常设，人员从少到多，人员结构得到改善，全市现有农业综合开发干部职工62人，其中专职人员43人。19xx年－20xx年丽水市农业综合开发总投入4.6亿元，其中土地治理项目投入2.96亿元，产业化经营项目投入1.64亿元。完成土地治理项目87个，治理面积69.42万亩，新建修建山塘水库391座，新建修建溪流护岸46公里，新建灌排渠道1878公里，埋设地下管道78公里，建设渠系建筑物11640处，新建修建机耕路1408公里，建设良种基地1.6万亩，造林6.5万亩，园地改造1.4万亩。建设产业化经营项目25个，其中种养项目10个，加工项目13个，市场流通项目2个。通过农业综合开发项目建设，新增粮食生产能力9360万公斤，项目区农民人均纯收入增加210元。

㈡主要特点。一是开发内容不断调整。19xx年丽水市以建设30万亩旱粮基地项目列入国家农业综合开发项目区，19xx年提出开垦宜荒地和改造中低产田相结合，增加农业综合开发多种经营项目，19xx年以改造中低产田为主，20xx年开始实施农业综合开发山区小流域农业生态工程项目，20xx年国家农业综合开发土地治理项目转到以山区小流域农业生态工程项目为重点，20xx年省级农业综合开发项目县开始实施农业综合开发山区小流域农业生态工程项目。二是单项工程造价高。据5县（市、区）调查：新建溪流护岸每米单价658元，最高1112元。修建山塘水库每增加1立方米水单价8.6元，最高11.3元。新建机耕路每公里单价14.8万元，最高21.5万元。新建灌排渠每米单价106元，新建排渠每米单价最高703元。新建路渠结合型的每米单价214元，最高231.6元。且单项工程投资比例高。松阳县20xx年樟溪改造中低产田项目，改造面积1.5万亩，其中新建2.3公里大型排渠，流量15.66m/S，投入资金136.2万元，占财政资金50.44%；龙泉市20xx年源底溪山区小流域治理项目，治理面积0.5万亩，其中新建修建溪流护岸10.5公里，投入资金214万元，占财政资金77.54%。三是库容越小造价越高。为考虑人工工资、原材料价格因素，将下表3

划分为20xx－20xx年、20xx－20xx年二个时段，下表说明新建山塘水库随库容增加造价减少。

四是山区小流域农业生态工程项目路渠造价高于改造中低产田项目。松阳县20xx年湖溪畈改造中低产田项目，湖溪至白角外横路，路长526米，宽6米，造价7.28万元，每米单价138.4元，而20xx年清源坌山区小流域农业生态工程项目，泮村环开发山路，路长961米、宽5米，造价18.16万元，每米单价189元，单价对比山区小流域农业生态工程项目比改造中低产田项目高36.56%。松阳县20xx年望松畈改造中低产田项目，鸟井机井灌渠，40×50U型渠，长616米，造价3.8万元，每米单价61.7元，而20xx年清源坌山区小流域农业生态工程项目，黄坑源至岩西灌渠，40×50U型渠，长1690米，造价16.2万元，每米单价95.9元，单价对比山区小流域农业生态工程项目比改造中低产田项目高55.43%。五是农业综合开发资金比重大。如丽水市20xx年农业综合开发省以上财政资金4280万元，其中无偿资金3542万元，有偿资金738万元，农业综合开发无偿资金占全市省补农业资金58.68%。 ㈢困难和问题。第一，补助标准偏低。新建溪流护岸单价比补助标准高出450元。新建山塘20xx年每立方米库容单价比补助标准高出3.6元，按照现在人工工资、原材料价格，每立方米库容单价比补助标准至少高出10元；修建山塘水库增加每立方米水单价比补助标准高出5.6元。山区小流域农业生态工程项目耕地治理补助标准偏低。园地改造投入资金远高于补助标准。第二，工程建设存在缺位。如农业先进适用技术、农民技术培训、扶持农技服务组织等科技措施不够到位，且科技投入少，全市20xx－20xx年农业综合开发土地治理项目科技投入只占财政资金4.9%。山区小流域农业生态工程项目园地改造有差距。近年来，山区冷浸田改造没有很好实施，土壤改良流于形式多，灌溉衬砌渠道6米以上难实现。第三，项目没有充分整合。如农业综合开发项目与土地整理项目结合建成标准农田，20xx－20xx年全省在国家农业综合开发项目区建成71.88万亩，而丽水市只有1.4万亩，占1.95%。20xx－20xx年丽水市土地整理面积25.16万亩，建成标准农田19.88万亩，而农业综合开发与土地整理项目结合建成标准农田为1.9万亩，占9.51%。第四，总量规模小。据统计：20xx－20xx年全市6个国家农业综合开发项目县（市、区），争取省以上财政资金1.34亿元，占全省53个国家农业综合开发项目县的6.83%，其中农业综合开发土地治理项目1.02亿元，占全省7.79%；农业综合开发产业化经营项目0.32亿元，占全省4.92%，均不到全省平均数。20xx－20xx年全市农业综合开发产业化经营项目20个，只占全省7.52%，平均单个项目省以上财政资金扶持160万元，比全省少84.7万元，且全市没有农业综合开发产业化重点项目。第五，现行政策没有用足。根据国家农业综合开发办公室印发的《国家农业综合开发土地治理项目建设标准》，小流域治理建设内容，主要包括坡耕地治理、沟道治理、小型蓄排水工程、成片造林、封山育林、退耕还林（草）、沼气池等工程。目前我省农业综合开发山区小流域农业生态工程项目，对封山育林、沼气池建设工程未制定补助标准。第六，工作经费不足。山区地形复杂，交通不便，工程布局分散，立项调研，规划设计，踏勘测量等工作

量大，施工图设计编制量大、图多，且山区县市财政困难，安排事业费少，全省执行统一的管理费和设计承包费，对山区农业综合开发工作，其提取比例偏低。

三、思考与建议

㈠加大山区小流域治理力度。为改变山区落后面貌，推进农村小康建设，实现经济社会可持续发展，根据丽水山区特点，必须加大山区小流域治理力度。强化规划。遵循防洪与抗旱并举，水资源开发利用与水资源保护并重，工程措施与非工程措施相结合，统筹兼顾，标本兼治，综合治理的原则，协同有关部门加强各小流域调查研究，分析其自然环境条件，找出问题，明确目标，以小流域为单元制定出科学的规划。扩大治理范围。实现山水田林路综合治理，达到治一片，成一片，见效一片的目的，必须开展集中连片规模治理和全流域的开发性治理。因此，实施山区小流域治理项目，不应受目前规定的流域范围20平方公里以下、单个项目治理面积5000亩的限制，应以条为单位，立足规划，全面治理，如果流域大，投资多，可一个规划分年分步治理。深化治理内容。要根治小流域洪涝灾害，提高抗旱能力，发挥小流域治理的经济，生态和社会效益，在治理内容上做好三个结合。治山与治水相结合，加强中下游治水工程和上游水土保持措施建设；改田与改园相结合，加强田间工程和园地基础设施建设；治理与开发相结合，加强现有山塘水库除险加固，水力等资源开发利用和村容村貌改善。

㈡着力提高山区农业综合开发工作水平。根据丽水山区农业综合开发现状，结合丽水山区实际，为推进丽水山区农业综合开发工作上水平，要重视农业措施，加强科技推广，强化支农项目整合。大力推广和应用多孔塑料波纹管改造山区冷浸田。积极引导和鼓励农民种植绿肥，增施有机肥，推广秸秆还田和测土配方施肥等措施，改善山区土壤理化性能。通过委托业务部门，邀请专家，结合千万农村劳动力素质培训，开展讲座、现场示范指导、印发资料等形式，加强对农民群众实用技术培训。通过与业务部门签订合同或科技招投标，开展新品种、新技术、新方法试验示范，加快项目区农业科技推广应用。通过经费补助，配备仪器设备，扶持农技服务组织和具有技术推广服务功能的农民专业合作经济组织，建立健全农业技术服务网络，更好地为项目区农民群众及时提供技术服务。大力推广山区管道输水技术应用。切实做好农业综合开发土地治理项目与土地整理项目相结合，切实做好农业综合开发土地治理项目与千村示范万村整治、千库保安、千万农民饮用水、乡村康庄工程等项目相结合，切实做好农业综合开发山区小流域农业生态工程项目与省政府确定的100条小流域治理项目相结合，提高山区农业综合开发建设水平，发挥农业综合开发资金使用效益。

㈢拓展山区农业综合开发外延。丽水山区山多田少、发挥山区优势，挖掘山区潜力，关键要做好山上文章，促进山区高效生态农业建设。建议园地改造列入农业综合开发土地治理项目。水果、茶叶、笋竹两用林是丽水山区农业支柱产业，面积大，涉及农户数量多，是农民增收的重要途径。但这些经济林大部分在山上，基础设施建设差，效益不高，依靠农民自己改造园地，其经济能力难以承受。目前虽然园地改造已列入山区小流域农业生态工程项目建设内容，由于受山区小流域治理范围，面积限制，园地布局影响，丽水山区大部分园地没有得到改造。因此，从山区实际出发，将水果、茶叶、笋竹两用林等园地改造列入农业综合开发土地治理项目，有利于发挥山区资源优势，促进山区农业增效，农民增收。建议封山育林和沼气池建设列入山区小流域农业生态工程项目建设内容。山区水土流失严重，地质灾害危害性大，将封山育林和沼气池建设列入山区小流域农业生态工程建设内容，通过以管促封和以改促封做好封山育林和农村能源生态建设工作，有利于提高单位面积森林蓄积量，减少水土流失和地质灾害，改善山区生态环境和农民生活生存条件。实施封山育林，建议每个封育区面积在500亩以上，封山时间5年，封山育林每亩补助财政资金50元，其中护林员工资每亩补助15元，农户每亩补助25元，林业部门管理费每亩补助10元。农村能源生态

建设，松阳、遂昌、庆元三县普遍开展，取得成功经验。实践证明，推广猪、沼、果（茶、菜、鱼）模式，推动“一池三改”工作（户用沼气池建成8－10立方米与改圈、改厕、改厨同步设计，同步施工），对全面建设生态家园，改善村容村貌，促进小康建设发挥积极作用。因此，实施农村能源建设，建议每个沼气池补助财政资金1500元。

㈣大力推进山区农业产业化组织发展。转变观念。充分认识农业产业化组织的作用，进一步明确扶持农业产业化组织，就是扶持农业、扶持农民，发展农业产业化组织是新形势下实现农业增效，农民增收的有效途径，树立发展意识，转变发展农业产业化组织财政有偿资金风险大，回收难，少发展不发展的观念，创新择优选项机制，选准选好项目，多报做大项目。突出发展重点。要围绕山区农业主导产业，以市场为导向，资源优势为依托，加工、流通项目为重点，加快培育和发展农业龙头企业，农产品协会和农民专业合作社。着力构建风险共担，利益共享的紧密型利益共同体。通过“公司＋基地＋农户”、“专业市场＋农户”、“中介组织＋公司＋农户”等多种形式，为农户提供优良种子、种苗、种禽补助或赊销，为农户提供农业技术服务，通过定单农业回收农产品，企业产生效益实行二次分配，真正做到风险共担、利益共享。强化管理。既要积极报好项目，又要认真管好项目，在项目建设中，要及时了解掌握情况，帮助业主解决困难和问题，促进项目保质保量尽快建成，发挥龙头带动辐射作用。

㈤进一步完善农业综合开发政策。提高补助标准。由于山区地形复杂，地貌多样性，施工条件差，交通不便，人工二次搬运费用高等原因，造成山区农业综合开发工程建设造价高。为确保各项工程保质保量实施到位，促进山区农业综合开发上水平，必须提高补助标准。建议：新建溪流护岸补助标准，从现在每米补助200元提高到400元。新建1－10万立方米库容山塘补助标准，从现在每立方米库容补助5元提高到10元，新建10－20万立方米库容小㈡型水库补助标准，从现在每立方米库容补助5元提高到8元；修建山塘水库补助标准，从现在每增加1立方米水补助3元提高到6元，耕地治理补助标准应继续提高，且山区小流域治理项目应比中低产田改造项目高出20%，园地改造补助标准，从现在每亩补助300元提高到400元。降低山区市县财政资金配套比例。近年来，省委、省政府及省财政厅非常重视和支持丽水山区的发展，不断加大财政转移支付力度，省补专项资金增加，对减轻当地财政支出压力发挥了积极作用。目前农业综合开发市县财政配套资金，对丽水山区也实行低配套，但丽水山区经济欠发达，又都是革命老区，财政收入总量非常小，因此，为争取加大对丽水山区农业综合开发投入力度，又不增加市县财政资金配套，建议继续降低丽水山区市县财政资金配套比例，由目前的20%降到10%，同时，降低农民筹资投劳比例，提高山区农业综合开发工作经费，为做好、做深、做实山区农业综合开发调查研究，规划设计，评估论证工作，配齐、配好办公设施，提高山区农业综合开发工作水平，应提高山区县（市、区）农业综合开发设计承包费和管理费比例。