试论社会组织在社区治理中的优势和困境分析——以社区参与行动服务中心为个案

作者：王拓涵 来源： 《社团管理研究》20xx年第7期 阅读：21 次 日期：2013-4-1

[摘 要] 随着治理主体的多元化，社会组织在社区治理中正扮演着越来越重要的角色。文章试图通过对社会组织“社区参与行动服务中心”介入社区治理过程的描述，分析了社会组织在介入社区治理的过程中存在的以下几方面的优势，如社会组织在提供社区服务的过程中具有效率优势、社会组织有利于城市社区工作方法的转变、社会组织有利于充分整合社会资源。同时本文分析了社会组织在介入社区治理过程中所体现出来的优势及其遇到的困境。

[关键词] 社会组织；社区；治理

一、社会组织介入社区治理的必要性

作为社会缩影的“社区”是以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。” （周沛，2002）社会存在的一些问题都可以在社区中得到反映，透过对社区的观察，我们可以看到复杂的社会现象。而社区治理的目标就是营造社区内居民都有公平的发展机会；促进社区居民、各利益主体之间的和谐，统筹兼顾不同社区主体的利益，重视对社区边缘群体的服务；妥善处理社区居民之间的矛盾，促进人际关系的和谐发展；促进社区内秩序的维护；丰富社区居民的文化生活，提高社区居民的生活质量。

转型时期，我国社区治理虽然已经取得一定的成效，但诸如贫富差距的扩大和贫困人口问题，流动人口的合理安置及流动人口中的儿童教育问题，扩大就业问题，艾滋病、吸毒问题，拐卖妇女与儿童问题，老龄人的服务以及残疾人和其他社会边缘群体的救助问题等等，还有大量的工作需要去做（康之国、杜丽娜，2006）。这些问题很容易影响社会稳定，只靠通过市场或政府来解决这些问题是不可能的。

社区内居民自治组织是处在市场组织和政府组织之外，为社区提供公共服务的组织，一般称为第三部门。其组织目标是以满足公众需求、体现社区成员的自治性和志愿性。其目标也是整个社会目标体系的一个部分，是政府和市场组织不愿意、也不能达到的目标。对于特定的非营利组织，组织目标是既定的，这和营利性市场组织具有较大的差异。组织的内涵体现在四个方面：非营利性、公益性、自治性和志愿性（陆明远，2005）。美国学者塞拉蒙认为：除了上述四个基本特征以外，还具有正规性和民间性这两个特征。这些特征为非政府组织介入社区治理提供了基础。

在文章的下一部分，笔者将通过对北京市“社区参与行动服务中心”这个社会组织介入社区治理过程的分析，以此为依据提出社会组织在社区治理中的优势和困境以及相应的对于解决策略的几点思考。

二、“社区参与行动服务中心”机构介绍及其参与社区治理的主要内容

（一）机构的性质和定位

北京市“社区参与行动服务中心”是一个促进城市社区“参与式”治理的非营利社会组织，成立于20xx年12月。机构成立开始的五年，社区参与行动服务中心都是在工商部门以咨询公司的身份注册的，20xx年正式挂靠在北京市东城区民政局下，注册为民办非企业单位。正式成为政府承认的、合法意义上的非政府组织。中心的工作领域包括：为城市社区提供社区参与的信息、咨询和领导力培训；从事社区创新工作的信息传递、收集和出版物的出版；培育社区自治组织发展的能力；与地方政府合作开展“中国城市社区参与式治理试点行动”研究；在政府、相关领域的专家学者、社会组织和社区公众间建立沟通、交流与合作的平台；收集社区参与的成功案例。

（二）机构与街道合作的基本内容

1．项目内容

在此机构所推行的“社区服务项目化管理模式”中，政府、机构、居民会、社区自治组织分别承担着不同的责任。这其中，政府主要负责评估项目的真实性和可操作性，拨付项目资金支持项目开展、进行项目的监督和评估。机构主要负责设计参与式社区服务项目工作步骤 提供项目的咨询、培训和项目发展的技术指导工作，帮助项目各方充分理解参与式项目发展理念，推动协调社区项目，并组织相关领域专家参与总结研讨会。居委会主要负责调查社区需求，挖掘社区领袖和资源，动员目标群体参与服务项目，协调居民、居民组织、NGO组织的沟通。社区自组织和居民主要负责根据社区居民的需求提出和设计社区服务项目，并组织和动员其他居民参与实施项目。社区居民不仅仅只是受益者，而同时是服务的提供者、贡献者，它实现了居民由单纯的受益成为既受益又提供服务的转变。

2.治理机制

参与式治理机制包括：由街道办事处、机构双方领导组成的领导小组，作为“社区服务项目管理”工作的指导机构；由街道纪检部门、人大、财政所、财务室组成的项目监审组规范项目评选、审核项目资金的使用；由社区服务中心和机构人员组成的项目协调组，作为日常工作机构；成立了由居委会、居民代表、志愿者组成的项目执行小组作为项目实施机构。

机构与清源街道办事处在项目实施半年以后，由领导小组专门研究制定了《大兴区清源街道办事处关于社区服务项目化管理的实施办法》对各种组织的职责及项目的申报、审核、实施、评估、监督、终止、资金使用等作了明确的要求，从制度上保证了参与式社区服务项目的发展，使居民有了参与地方政府关于社区服务的机会。

3.项目能力培训

（1）需求调查和能力调查

首先是为社区项目参与者开展“如何发现社区需求”“如何寻找社区资源”培训，培训通过发现社区需求确定被服务对象，通过寻找社区资源解决这些需求。与服务对象

一起讨论确定社区服务项目的计划始我们追求的目标。因此，开展“如何动员社区居民参与社区项目”培训就很重要。社区居民习惯了政府为他们解决问题，不愿意自我承担责任和提供服务，这是中国社区存在的最为普遍的现象。培训中我们需要介绍一些“发现社区非正式领袖的方法”，通过发现领袖让这些社区领袖去动员和组织他们的成员一起合作。

（2）项目与项目管理

在培训的内容中，“社区服务项目与项目管理”的能力培训很重要，也是很收欢迎。如果大家组织起来开展自我服务和服务他人，首先遇到的问题就是：什么是项目？如何将问题变成解决问题的行动？如何制定项目行动计划？谁来执行项目？谁是项目受益人？项目预算怎么做等？。通过培训解决上诉问题，使社区参与项目管理的居民产生对项目的期待和努力。这些培训还包括了当地的政府官员，他们需要了解自下而上的工作是如何开展。

（3）能人工作坊

能人工作坊是针对社区领袖培训设计的。社区项目的培训的对象当然不仅仅限于社区服务项目的参与者，社区居民、其他NGO参与能力的培养也是“社区服务项目管理”的重要目标之一。因此，在项目申请之初和项目执行过程中，我们要多次根据需求为社区领袖和一些社区成员开展“能人系列工作坊”，发展一批具有项目执行力的和能力的社区服务项目团队。

5．社区服务项目评选与审批

机构政府有关部门一起对于递交的项目申请书进行审核，审核的程序是社区走访考察社区服务项目是否是根据社区需求设计的；社区服务项目执行团队的负责人是否是具有承担项目执行的能力；项目目标是否明确并可以操作；项目计划是否围绕项目目标制定；以及项目预算是否合理等等。这个过程，同时也会再次动员社区居民参与社区服务项目决策过程。

这个期间地方政府的街道社区服务中心会发布社区服务项目评选的会议通知，以及告知各个项目申请的组织负责人准备在当天展示自己的社区服务项目。机构会与社区服务项目执行团队保持联系，对社区服务项目的内容做最后的调整。在项目评选会当天，将会有社区工作领域的专家学者和社区居民共同为社区服务项目打分，投票结果将会作为社区服务项目领导小组审批项目的重要依据。

(四)功能和效果

机构与街道的合作已经有两年多的时间。通过参与式社区项目运作模式，政府开始学习购买服务，将资金投入到社区服务的需求发展中。合作的基层社区行政组织从传统的指令性的行政管理，开始向服务性的指导治理转变。用“项目管理”的手段提供社区服务，改变了长期以来社区服务一直是政府主导、自上而下的工作模式。此外，项目的实践，挖掘了社区内生人力资源，尤其是社区能人工作坊培养了一大批有爱心公益心投身于服务的居民领袖。通过服务项目也动员了社区的物业、开发商等企业资源开展服

务，动员了社会力量参与本地社区建设。

三、对社会组织在社区治理中的优势分析

随着社会主义市场经济体制的逐步建立，“小政府-大社会”的社会政治格局不断成型，中国社会组织的产生和发展从中获得了巨大的生存机会与发展空间。社会组织开始在社区发展中不断发挥出日趋重要的作用。

（一）社会组织在提供社区服务的过程中具有效率优势

以个案中的社区参与行动服务中心为例，社会组织在提供公共服务方面的效率优势主要体现在以下几个方面：

第一，在机构与大兴区清源街道的合作中，许多居民都积极的参与到社会组织的各种培训中来，对于社区服务项目给出了自己的建议，社区居民共同参与撰写项目策划书，以及社区服务项目的运作过程。这体现了社会组织能够吸引社区成员参与其中，不断增强居民群众的社区归属感和认同感，形成社区成员积极参与社区事务的良好氛围，调动社区成员参与社区建设的积极性；

第二，通过机构与街道的合作，社会组织为居民提供了各种服务项目都是以居民的根本需求为导向的。社会组织为社区居民提供社会参与的机会，同时在居民中逐步树立了建设社区良好的、值得信赖的形象，这有助于促进社区成员之间的互动，营造和谐的社区氛围；

第三，从社会组织为社区居民举办的“社区领袖能人坊”培训中，可以看出，社区成员参与活动的过程中，又可以不断地融入追求民主、志愿、奉献的观念，形成社区居民的自我认同与广泛社会参与，可以对社区价值进行整合，提高居民的民主意识和自治精神，塑造新的社区精神和风尚。

（二）社会组织有利于城市社区工作方法的转变

以个案中的社会组织进行分析，在机构的指导和项目设计下，街道社区服务中心从直接为居民提供服务转变为指导社区自我服务将社区发展的权利赋予了社区居民自己。合作的大兴区政府从传统的指令性的行政管理，开始向服务性的指导治理转变。用“项目管理”的手段提供社区服务，改变了长期以来社区服务一直是政府主导、自上而下的工作模式。政府把原来的政府为社区做什么转变为社区居民做什么政府给予相应投入。

可以看出，社会组织在城市社区工作方面的优势在于：一方面，社会组织能够成为政府和居民之间沟通的桥梁，成为社区居民的代理者和政府管理社区共同的合作者；另一方面，社会组织的志愿性、组织性特征表明社区公民是主动参与的，且有自己严格的组织系统。

（三）社会组织有利于充分整合社会资源

在个案中的社会组织介入到社区治理的过程可以看出，机构对于自身资源的有效

整合可以提高资源的使用效率。在大兴区康隆园社区的绿色储蓄的环保项目里，社会组织就通过自身的资源为其争取到了友成企业家基金会的资金支持。从这一点可以看出，在社区内外，存在着大量的分散资源。这些资源既包括资金、物品等物质要素，也包括社会资本这样的非物质要素。由于缺乏有效的平台和渠道，这些分散的资源得不到应有的利用，其价值无法实现。这个时候，如果有社会组织出面，以组织化的形式号召更多的群体积极参加社区公益活动，就会使分散的居民参与意愿得到实现，资源整合的结果是社区公益事业得到发展。

（四）社会组织为居民的社区参与提供了畅通渠道

社区治理是一个社区基层行政单位与社区居民良性互动的过程。社区居民的积极参与，是社区治理取得成绩的前提条件，更是推动社区治理的基础。个案中的社会组织与街道合作开展社区服务项目的过程显示出依靠社区居民的积极参与推动社区治理已成为现实的必然选择。社区基层行政单位与社区居民的互动可以是直接的，但在多数情况下需要一个中间环节来进行调节，社会组织就是这样一个中间环节。

一方面， 社会组织代表自己组织成员或社会相关群体的利益和愿望，与民众关系密切，具有有效的信息反馈系统，可以及时把民众对政府的要求、建议、意见集中起来，输入给政府，既为政府决策提供参考，又对政府行为构成一定的外部制约；另一方面，社会组织把政府的政策意图和对相关问题的处理情况传达给民众，促进民众对政府政策的理解与支持。

四、对社会组织在社区治理中的困境分析

社会组织在当前“大政府，弱社会”的强权背景下，仍然面临很多困境。我国目前的政治、经济、社会环境还存在许多不宜于非政府组织发展的因素，社会组织自身的管理能力也较为低下。

（一）社会组织的角色界定问题

个案中的社会组织成立于20xx年底，在机构前五年的运作过程中，其身份都是在工商部门注册的咨询公司的身份。直到20xx年，才得以挂靠在东城区民政局下，成为合法意义上的民办非企业。由此可以看出，在我国，虽然存在着“自下而上”建立起来的民间性的非政府组织，但由于过高的“入口”门槛和困难的资金来源，这一类组织往往活力不足，难以维持其长久生存。另外，社会组织不能很好的融入市民社会，做到真正独立的处理公共事务，从而导致其民间性又显得有些不够。资金困难的问题使得许多非政府组织难以维持生存，在运转过程中容易偏离非营利性和志愿性的初衷，质变了社会组织的本性。

（二）关于社会组织的法律法规不健全

目前，我国涉及社会组织的法律法规，只有国务院颁布的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民政部颁布的《取缔非法社会组织暂行办法》、《民办非企业单位登记暂行办法》等，还没有专门的社会组织法（任敏，2008）。由于法律法规过度强调登记注册等审批把关，造成很多社会组织的成立难以迈出具有关键意

义的第一步。

（三）社会组织内部管理机制不够完善

面对大型国际社会组织的专业化和职业化，本土社会组织被指责太业余。许多社会组织没有专门的成员培训机制，遇到紧急的公共服务任务，往往是匆忙上岗，造成人力和物力的浪费，办事的低效率更是自我破坏了社会公信力，得不到足够的社会认同感和良好的社会合作。组织整体能力薄弱主要是规模较小的独立社会组织之间缺乏统一的整合和领导，往往因功能重叠而造成恶性竞争和资源浪费（任敏，2008）。

（作者系中国人民大学社会与人口学院社会学博士研究生）

参考文献：

[1]陆明远.非营利组织发展与中国城市社区建设[J].学会，2005(8):13-16.

[2]周 沛.社区社会工作[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[3]康之国,杜丽娜.构建和谐社会视角下的社区治理与民间组织[J].深圳大学学报，2006(3):49-52.

[4]杨敏，武瑞雪，刘伟.试论民间组织与我国城市建设[J].理论界,2004(5):123-124.

[5]杨荣.论非政府组织的社区功能定位[J].社会主义研究,2008(1):78-80.

[6]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M]北京:社会科学文献出版社,2002.

[7]哈贝马斯：合法化危机[M].曹卫东,译.北京:上海人民出版社,2000.

[8]任 敏.中国非政府组织的困境及有效管理路径探析[J].法制与社会,2008(36):249-250.

[9]永 光.从“英雄时代”到“制度时代”--中国NPO治理的现状与展望[DB/OL].中国NPO服务网，2005-04-13.

[10]监 武.社团革命[M].济南：山东人民出版社，2003.

 

第二篇：社区居委会社会组织总结

***居委会社会组织工作总结

***居委会有42栋楼，2352户居民，5795人，有社会组织20个，几年来***居委会注重于培育和发展社会组织，社会组织是加强社会建设、构建和谐社会的重要内容，也是保障改善民生、提供公共服务、加强社会管理、完善居委会自治的重要保证。

一、***居委会社会组织自然状况

***居委会社会组织服务中心简称“百益荟”，是***居委会创新社会管理、增强社会自治功能而建立的“社会组织之家”，自成立以来，现有20家社会组织在中心登记备案，已有“星光”艺术团、“爱心联盟”志愿者协会、“和事佬”协会、“金翁”书画协会、***助老协会等5家社会组织入驻中心，中心为入驻的社会组织提供办公、活动、议事场所和电话、网络等服务，为规范发展已建社会组织和培育新生社会组织搭建了平台，其中在民政局备案社会组织有3个，这些社会组织在社区居委会建设和居民生活中影响日益明显、作用日益凸显，受到了居民欢迎。

二、搭建平台，培育社会组织健康成长。

通过加强对社会组织的孵化培育，辖区内的社会组织已呈现良好发展态势，各种服务团队已涉及文艺体育、社区卫生、计划生育、志愿服务、老年娱乐等领域。辖区内组织的

文体团队共10支，文体骨干80余人，文体队员600多人。居家养老服务团队有10支，其中以老助老服务团队4支。

***居委会社会组织最初是以个人的形式存在的，制度和领导机构不健全，缺乏组织性，活动非常自由，没有严格的制度管理，现在***居委会成立了社会组织服务中心，把这些零散的社会组织组织起来，让他们在***居委会的组织下活动规范起来，组织机构健全，建立了管理制度，例如***居委会“星光艺术团”最初没有健全的管理制度，领导频繁更换，成员活动散漫，缺乏严密的管理，在***居委会社会组织成立后对他们进行了精心培育，现在已经成长为一支深受群众欢迎的社区社会组织。该团始成立于20xx年x月，从开始的13人发展到目前的180多人，“星光”艺术团下设合唱队、曲艺队、舞蹈队、模特队、健身操队、太极拳队、太极剑队等9支特色精品团队，其中，年龄最大的72岁、最小的24岁，是***居委会艺术爱好者开展文化实践活动的群众性艺术团体。它的创建也是经居委会扶持，从个人爱好培育成为居委会社会组织的。居委会为艺术团起了个响亮的名字，组织团员选举了团长和部门负责人，帮助制定了规章制度、排练和演出计划，还提供一间近百平的舞美厅作为艺术团排练场地。同时，还为其配备了音响、投影仪和道具等设备设施。自成立以来，艺术团共参加各类演出活动上百场，其中，合唱队、曲艺队等先后在市、区各级各类比赛中荣获一、二、

三等奖4个，丰富了居民群众的业余文化生活，促进了***居委会精神文明建设，为基层文化事业的发展繁荣做出了积极贡献。

“爱心联盟”志愿者协会由４支志愿者服务队组成，志愿者达120余名，服务范围涵盖了公益民生、应急服务、精神文明、文化体育、帮扶救助、普法维权等多个方面。协会通过对志愿服务团队和志愿服务活动的组织、协调、管理，有效配置志愿服务资源，着力提升志愿活动参与率、服务对象普及率、问题有效解决率和居民群众满意率，以实际行动弘扬了“奉献、友爱、互助、进步”的志愿精神，使志愿服务成为***居委会精神文明建设的新生力量，共开展献爱心捐助相关活动16次，共捐献衣物、生活用品1800余件，为低保户等弱势群体提供送温暖服务50余次，使他们感受到党的关怀。

“和事佬”协会属于非营利性社会服务组织，由辖区内熟悉法律知识 、德高望重、热爱居民工作的社区居民、“两代表一委员”、离退休干部、在职或退休法律工作者、退休教师等担任。“和事佬”协会通过走访居民群众，了解掌握社情民意，调解群众纠纷，化解社会矛盾，收集、反馈和传递信息，宣传政策和法律法规，提高居民素质，促进社会和谐，共调解邻里、夫妻等纠纷12起，收集民情、民意86条。

三、创新活动载体，丰富活动内容，大力探索社会组织发挥作用的途径。

***居委会社会组织开展丰富多彩的文体活动，吸引了大批辖区居民的积极参与，居委会社会组织在辖区居民中的影响越来越大。因此，***居委会坚持对各个社会组织用心扶持，积极引导它们发挥自身的优势，广泛开展各种活动，推动和谐社区建设，组织星光艺术团参加了大庆第二届广场舞大赛获一等奖，“舞动龙江”大庆城市突围赛中荣获二等奖，油田物业公司举办广场舞大赛获第二名好成绩，***星光艺术团派出50名优秀队员代表让胡路区参加大庆市地企运动会开幕式健身操表演，受到领导和居民的好评。目前星光艺术团的健身操团队常年活跃在乘风广场，让美丽的乘风广场又填一道靓丽的风景线。20xx年合唱团获得第一届“弘扬大庆铁人精神、共建和谐家园”全市职工歌咏大会三等奖，20xx年太极拳团队获得大庆市第二届健身气功比赛第一名，，20xx年“唯我独尊”健身操争霸赛中荣获季军，大庆油田第三届“激情永续，唱响辉煌”群众性广场文化活动秧歌比赛和大庆油田第三届“激情永续，唱响辉煌”群众性广场文化活动广场舞比赛的一等奖，20xx年大庆市第二届广场舞大赛一等奖，20xx年在乘风广场开展了“热闹让胡路”等大型文艺演出6场，为文明城市的创建做出了应有的贡献。

四、存在主要问题

目前，我居委会社会组织在提供为民服务、方便居民生活，参与社区管理、推进居委会自治，组织文体娱乐，开展志愿服务、推动公益慈善、反映利益诉求、化解社会矛盾等方面都做了一些工作，为社会和谐稳定和科学发展做出了一定贡献。尽管如此，社会组织还处于发展阶段，还面临一些问题。表现为活动场地有限、资金扶持力度不足、自身发展能力较弱等。