郧西县千村万户扶贫调研报告

根据鄂政扶发?2012?21号文件精神要求，我县扶贫办组成专门调研组，按照规定的时间，深入实际，对河夹乡火车岭村、杨家湾村和土门镇关帝庙村、上坪村的贫困状况进行了调查。同时深入到4个村的40余户贫困户中，了解贫困户基本情况。通过座谈交流、实地查看、问卷调查等形式，基本掌握了贫困村和贫困户的基本情况，收集了基层干部群众对扶贫开发的要求和建议，明确了今后扶贫开发工作的方式方法。通过对所掌握材料的分析整理，形成了本情况调研报告。

一、贫困村和贫困户基本情况

(一)贫困村基本情况。四个贫困村均为十二五扶贫开发重点村，其中火车岭村、关帝庙村为20xx年实施的重点村，杨家湾村、上坪村为20xx年实施的重点村。四个重点村共瞎38个村民小组、2365户、8417人，其中贫困户1347户4563人，占总人口的54.2%，住危房户有862户，占农户总户数的36.4%。20xx年农民人均纯收入3512元，比全县平均水平低318元。人均占有粮食190公斤，比全县人均少 斤。四个村的共性有五点：一是基础设施比较落后。水泥公路只通到村委会，一半以上的村民小组不通公路，三村合一的上坪村，合并前的两个村不通公路；饮水问题大，大部分农户用上了自来水，但无保障、不洁净、缺安全的现象比较突出，局部地区缺水严重，关帝庙村9个组有5个组饮水困难，涉及1400多人，其中有70户挑水吃；农业基础设施薄

弱，基本农田缺乏灌溉保障，部分水毁设施因缺乏资金投入而难以及时恢复，农业收成靠天帮忙；农村用电普及率达100%。二是特色支柱产业发展滞后。畜牧产业基本是自养自食，小打小闹，批量出售少。种植业有的不稳定，带有间歇性，比如种烟，种一年停一年，缺乏主动性和连续性；有的是初建基地，但还没有见收，比如核桃栽了苗子还未挂果；有的规模小，覆盖面低，比如蔬菜、茶叶等，只是条件具备的少数人经营；农户平均有1.2个劳动力转移外出，农民60%以上的经济收入来自外务工，务月工收入一般在1000—2000之间。三是社会事业发展不够。义务教育及适龄儿童入学率达到98以上，小学低段学生上学路程较远，一般都在5公里以上，绝大部分靠家长租房专门照看，读书成本年超过万元。各村都有卫生室，但设施简陋，缺有文凭、有职称的医务人员，医疗整体水平低。新型农村合作医疗参合率达98%，农村养老保险参保率达80%。四是扶贫项目稳步实施。“十二五”规划扶贫开发项目39个，总投资2347.3万元，其中扶贫资金793万元，扶持扶贫对象1370户5500人。目前已完成扶贫投资921.1万元，其中财政扶贫资金363万元、以工代赈资金70万元、社会信贷资金30万元，社会帮扶资金162.1万元。五是民主法治建设不断加强。四个村有党员127人，村两委主要负责人平均年龄48.5岁，均有高中文化，年均工资收入5800元，村集体经济平均5.2万元。

（二）贫困户基本情况。四个村农户平均一家3.6口人、

2.4个劳动力，小学、初中、高中文化的劳动力分别占32%、

53%和15%。有8.9%的农家子女在上大学，其他适龄子女均在上小学、初中、高中。户平耕地0.7亩、林地5.6亩、家庭经济收入1.3万元。45%的农户有银行存款，28%的农户有贷款，贷款主要用于建房和子女读书。38%的农户住砖木和钢混结构房，住土木房农户居多。28.9%的人畜饮水不方便，21%的农户用上沼气，85%以上的农户有电视，能稳定的收看30套以上节目。粮食直补、良种补贴、农机具购臵补贴、退耕还林补贴等惠农政策得到全面落实，60岁以上老人80%享受了农村社会养老保险补助，农村低保覆盖面不宽，补贴标准低，保障特困户生活乏力。致贫原因有四点：一是地理环境差，穷山恶水，灾害频繁，可开发利用资源少，农民脱贫基础条件不优。二是劳动力素质不高。缺文化，劳动力文化程度总体偏低，初中以下文化属主力军；缺技术，转移外出从事重、脏、险、苦的工作，工资收入低，受伤致残几率高，致贫风险大；缺精壮劳动力，部分家庭人口老弱病残，不能从事正常劳动，发展产业、转移务工受阻，创收难度大。三是没有特色支柱产业。大多数农户土地主要是种粮食，缺少有规模、收入稳定的支柱产业，种养殖业收入不高。四是学、病、房、灾交织致贫。一家培养一个大学生，需要资金十几万元，还不一定能找到工作；一家有一个人得了大病会倾家荡产，还要负债；建或者买一套房，会用尽所有的积蓄，有的还要贷款；一场大的自然灾害，会使一个家庭立即陷入困境，步入贫困行列。

二、扶贫开发方式方法探索

新世纪以来，扶贫开发工作突出了基础设施建设、扶贫搬迁、产业化扶贫、扶贫培训等重点，成效非常显著，群众受益匪浅。随着形势的发展变化，扶贫开发面临着新的目标任务，完成新任务、实现新目标，必须结合实际，采取新的方式方法。就郧西实际而言，至少在“十三五”以前，扶贫开发应坚持实行“四个结合”。

（一）实行整村推进与片区开发相结合。整村推进是扶贫开发的重要平台，片区开发是扶贫攻坚的重要形式。二十一世纪以来，整村推进工作成效显著。郧西县对202个重点贫困村实施了整村推进，其中有180个村通过了省市检查验收，剩余22个村正依照规划推进建设。围绕“兴致富产业、建生态家园、创文明新村”的总体思路，通过整合资源，全面建设，农民生产生活条件明显改善，特色产业得到发展，社会事业全面推进，村容村貌大为改观，文明程度大幅提高，新农村雏形基本形成。但是，整村推进也有一定的局限性。一是不利于整合资源办大事。它是以村为单位进行设计规划，与以县、以乡镇或以某一个片区的统一发展设计可能不相吻合，甚至相冲突。二是不利于长远发展。比如一个产业的真正形成，从品种确定、基地建设、设施配套、综合服务到最后产业链的完整形成，需要一个较漫长、复杂的过程，在两年建设期内，难以做好应做的事情，收到明显效果，产业发展始终是整村推进一个短板。三是不利于放大资金效益。整村推进造成同一区域的村与村之间项目重叠、建设重复，影响资源共享。而片区开发具有四大优势。一是便于统

一规划。可以根据一个区域或者一个流域的综合情况，统筹规划，既全面兼顾又突出重点，既能解决当前问题又能谋划长远发展。二是便于统筹资源。通过统一规划，能够整合各方资源，实施大规模扶贫开发，产生更大效益。三是便于降低扶贫成本。片区开发能够规避重复建设，节约资金，实现资源共享。四是容易形成规模效应。片区开发，对上能树形象，对下能做示范，实现上下兼顾，具有较强的说服力和影响力。因此，扶贫开发在实施上以村为主，规划上以片区为主。在整村推进的同时，重点实行片区开发。实施中要注意做到三点：

1.科学规划设计，体现整体效应。围绕新农村建设和城镇一体化目标，打破区域界限，科学制定连片开发规划。在实施扶贫搬迁、生态移民时，应与产业布局相结合，统一规划，科学选址。所有搬迁建房，包括受灾倒房重建，要一律纳入村庄和城镇建设规划，统一布局安臵，统一质量标准，统一风格特色，统一配套设施，制定扶持政策。要整合政策，分步推进。把涉及扶持群众搬迁建房的所有项目、资金、政策集中到一个部门，统一调剂使用，加强监管、各计其功。各地要综合考虑经济形势发展变化、资金扶持规模和搬迁户经济承受能力，按照规划设计，分批搬迁，稳步推进。坚决杜绝就危房改危房，搞劳民伤财的短期行为。要创新思路，探索建立“农村廉租房”等形式，解决贫困户、特困户无房住或住危房的问题。

2.搞好统筹兼顾，突出开发重点。从片区实际出发，因地制宜摆布项目，补强薄弱环节，实现统筹发展。比如郧西在实施片区开发中，除继续大力实施基础设施建设以外，产业化扶贫应是重中之重，一则产业发展目前整体滞后，加快发展迫在眉睫，同时农民工外出打工并非长远之计，最终还要在产业增收上做好文章，解决问题；再则产业配套建设实为基础设施建设的另一形式，便于二者兼顾，相得益彰；三则由产业变为产业化需要龙头企业的建设跟进，龙头企业的发展同时有助于农民就地就近就业。

3.精心组织实施，讲究建设方式。片区开发突破了村际、乡际、甚至省际界限，跳出了以村为单位各自为阵的小圈子，使区域发展前景更为广阔。在项目实施中，以村为单位组织施工，这样便于群众参与、监督和管理，体现群众的知晓权和监管权。

（二）实行直接到户扶贫与间接到户扶贫相结合。扶贫到户是扶贫开发的根本要求，也是今后工作发展方向，扶贫的最终目的是让农民脱贫致富，消除贫困。但在实施过程中，要根据实际情况，区别对待。就贫困山区而言，直接到户扶贫容易流于形式，存在难以全覆盖的问题。目前，山区农村整体仍然比较贫困，80%的农户都应当得到扶持，但基础设施不完善、产业链不完整、技术信息缺乏，严重影响了农民脱贫致富的步伐，全部实行直接到户扶贫缺乏现实基础。同时，扶贫到户的工作过程太过复杂，工作量太大，需要的资金太多，现有的财力状况、扶贫机构设臵和人员配臵都难以

适应这一工作需要。因此，要做到直接到户和间接到户扶贫相结合，以间接到户为主。

1、区别对待，有针对性的开展到户扶贫。根据地方发展基础，因地制宜、有的放矢开展扶贫到户。对社会保障型、救助类、信贷类的项目应直接扶持到户，对产业性、公益性、开发性的扶贫项目，应采取间接到户的扶贫方式。间接到户扶贫不搞好，直接到户扶贫就无法长期坚持。以产业化扶贫为例，扶持龙头企业、产业大户、中介组织，属间接扶贫，只有把这三者扶持起来了，才能逐步形成完整的产业链，让广大农民以大户为榜样放心大胆的发展产业，保证产品生产有销路、加工有原料、效益有保障。这种看似间接到户的扶贫，实际能使农民直接受益。在此基础上，再辅以产业基地建设扶持、贴息贷款扶持等直接到户扶贫，就会收到事半功倍的效果。

2、确立间接扶贫在扶贫开发工作中的重要地位。贫困山区基础条件差，建设任务重，在今后相当长的时间里，基础设施建设仍然是扶贫开发的重要内容。若间接到户比例过低，直接影响基础设施配套建设，制约扶贫开发进程。比如：在产业开发建设中，如果没有路网、渠网、产业基地等基础设施做保障，就难以形成规模。只有基础设施的配套完善，才能更好的发展产业。因此，一定比例的间接到户扶贫就是雪中送碳，能够达到锦上添花的效果。

3、正确处理直接到户扶贫与间接扶贫的关系。扶贫开发具有针对性、选择性，与社会福利不同，物资投入不能平

均分配。直接扶贫到户比例太大容易引起农民攀比，有的农民会说，大家居住的条件差不多，土地、山林等生产资料都基本一样，别人能得到扶持我也应当得到扶持，这样才公平公正。如此以来，就会增加干部和群众、群众和群众之间的矛盾，造成农村社会不和谐，给农村基层干部带来额外的的工作负担和压力。要加大政策扶持力度，通过间接到户扶贫，扶持一批从事生产、加工、销售的产业大户，培育一批能够带动、促进、保障产业发展的龙头企业，促使一部分人率先脱贫致富，通过他们的示范、帮助、引导，再带动其他贫困户脱贫，最终实现扶贫开发整体推进的目标。

（三）实行基础建设与产业发展相结合。基础建设能改善生产生活条件，产业发展能增加农民收入，二者有机结合才能提升扶贫开发效益，达到预期目的。一是加强基础设施建设，为产业发展奠定基础。产业的真正发展必须以基础设施为支撑。比如发展种植业，只有公路建设、灌溉设施建设、基地建设等的基本配套，才能保证生产资料的运进、产品的生产和产品的运出。如果发展养殖业，必须建栏圈、兴厂房、种饲料，这些都是必须的基础性内容。二是加强基础设施建设，为产业规模化发展奠定基础。发展产业最终是要形成规模，形成产业化。而大规模的形成，必须要有完善的基础设施，产业化的形成必须以产业链的完整为标志，这其中同样需要基础建设的配套跟进。三是基础设施建设与产业发展并驾齐驱，为真正改善生产生活条件奠定基础。只抓基础设施建设不发展产业不行，想发展产业而不抓基础建设也不行。

只有基础建设与发展产业双管齐下、两措并举，才能真正改善群众的生产生活条件，达到生产发展、收入增长、环境优越、生活宽裕的扶贫目标。

（四）坚持数量与质量相结合。扶贫开发对贫困山区来说，是一项漫长而又艰巨的任务，也是促进山区发展的一项重大政策措施，应稳步推进，注重实效，不能操之过急，流于形式。在整村推进中，既要注重数量，又要提升质量，不能简单的为完成数量、加快进度而减少投入，忽视质量，真正做到推进一个村脱贫一个村。在项目实施时，应当坚持以质量为主、兼顾数量的原则，做到进度服从效果，任务服从质量，做到项目建一个成一个，发挥一个项目的作用。我县新世纪头十年实施的180个重点村中，首批49个村和末尾两年建设的78个村，国家村平扶持不足30万元，虽然通过整合资金，尽力加大了投入总量，但仍有很多需要建设的项目无法落实，离群众的愿望相差甚远，离整村推进扶贫开发的要求相差甚远。即使投入较大的村，建设效果也不理想，还需要继续“补火”。由于补贴资金太少，前些年的扶贫搬迁也存在房屋质量不高、环境不优的问题。因此，我们认为，搞好整村推进要着重做好两件事：一是增加投入、延长时间。现在虽然要求重点扶贫村总投入至少达到300万元，但根据扶贫村的实际贫困状况和现在的物价水平，还远远满足不了实际需求。同时，建设时限只有两年，实际真正扶持资金建设项目的时间只有一年，用300万资金扶持最多两年的项目建设，根本无法达到基础设施大改善、主导产业大见效、社

会事业大发展、生产生活条件大改变的新农村建设要求。要达到这一要求，建设时间应延长2至3年，后扶资金也应相应增加300万元以上。二是扩大工作范围。对全县从来没有实施整村推进建设和未被列入“十二五”规划范围的100多个村，应全部列入扶持范围，实施整村推进。因为被列入和未列入整村推进的村本来区别不大，都应当得到政策扶持。否则，得不到扶持的村就会由以往的“前队”变成了现在和今后的“后队”，不利于整体发展。

三、对扶贫开发的几点建议

通过调查，农民普遍认为各级党委、政府对“三农”关心重视，农村政策很好，从中获得了很多实惠。对扶贫开发有五点建议：

一是加大基础设施建设扶持力度，改善生产生活条件。通过“三万活动”和本次进村入户调查得知，乡村干部和农民普遍对基础设施建设高度重视，要求强烈。多年来，虽然在国家的大力扶持和广大干群的长期努力下，贫困村基础设施条件得到大幅改善，但由于自然环境太过恶劣，基础薄弱，基础设施建设任务仍相当繁重，需要国家继续大力扶持，特别是公路、饮水、农业基础等事关民生的设施工程，需进一步加大扶持力度，大力推进建设。

二是加大产业扶贫，增加经济收入。产业发展的主要问题是缺资金，一家一户无论是发展种植业还是养殖业都需要一笔可观的投入资金，同时还要雇请劳动力，对于一般的农户特别是贫困户确实难以为继。因此，对有发展产业愿望且

有较大把握成功的农户，在落实贴息贷款的基础上，应通过以奖代补等有效形式给予一定数额的现金扶持，帮助农户把认准的产业发展起来。

三是要提高扶持标准，缩小贫富差距。首先要加大搬迁扶贫力度。坚持做到“一扩大、一提高”，即：扩大扶持范围。不仅要对实施搬迁的贫困户给予政策扶持，还要从加快新农村建设和城镇化进程的需要出发，对所有搬迁到乡村集镇和县城居住的对象，都给予适当扶持或奖励。提高补助标准。虽然近几年扶贫搬迁补助标准在逐步提高，由4000元提到现在的8000元，但由于物价过高，包括原材料、劳动力工资等都与前些年有大幅增长，有的是成倍或几倍增长，每套120㎡的住房成本需13万元左右，补助的八千元对贫困户来讲犹如杯水车薪，起不到多大作用，择贫而搬就会流于形式。因此，对符合条件的贫困搬迁户补助标准要提高到2万元以上。其二是加大“雨露计划”培训力度。把“两后生”和农村45岁以下有意愿的青壮年劳动力全部纳入技术技能培训范围，并通过各级政府和相关部门有计划的组织参与培训，使每个人都掌握1门以上技术，为转移就业打牢基础，同时补助标准要在原来的基础上增加1倍，解决贫困劳动力培训费用不足的问题。其三是加大贴息贷款力度。扩大贴息贷款规模，对发展产业、建房、读大学、患大病、受重灾等需要贷款的的贫困户，给予贴息贷款支持，并实行全额贴息。

四是加大协调管理力度，确保扶贫实效。各级政府加大对银行的协调与沟通力度，积极创造条件为贫困户贷款提供保证。加强资金监管，督促各相关部门切实履责，监督项目建设落到实处、扶贫资金用到实处，严防项目作假、建设缩水、套取资金的现象发生。要科学运用“两项对接”制度和贫困户建档立卡结果，确保扶持的对象是贫困户，真正的贫困对象得到扶持。要严肃纪律，对违背扶贫政策，触犯农村扶贫开发工作条例的人和事，坚决依纪依法处理。

五是坚持政府主导、部门协作、社会参与，形成多元化扶贫格局。建议上级党委、政府在政策体系、财税政策、投资倾斜、金融服务、产业扶持、土地使用、人才保障等方面给予政策上的保障；上级各部门要加强协作帮扶力度，明确对口帮扶单位，确定帮扶任务，实行帮扶考核；上级党委、政府积极创造条件，探索机制，促进企业、社会组织和个人以多种形式参与扶贫开发，推动经济发展和农民增收。

（郧西县扶贫办 任旭峰 谈华鑫 陈敬国）