浅谈乡镇政府依法行政问题

提 纲

乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者，乡镇政府在农村政策执行得怎样，直接体现党在农村的执政能力，直接影响农民对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展；乡镇政府作为我国一级政权的行政主体，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常，乡镇政府是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法制环境的形成，关系到党和政府在人民心目中的形象。乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展，乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。笔者所在的留营乡，是桥西区唯一建制乡镇，乡政府的工作性质、工作任务、工作实效都直接影响到当地人民的日常生活。因此，结合自己工作实际和查阅其他各地乡镇工作经验，针对乡镇政府在执政中遇到的如：法律法规数量庞杂，法律的现实适用性差，法律部门化、利益化倾向严重，重实体、轻程序，现实行政中政策依据多余法律依据，机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权利虚化，行政权力的“租借行驶”导致权利风险加大，搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本、低效益，“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权利难以招架，行政成本难以接受等方面的矛盾和问题，从当前乡镇政府行政的法律依据、乡镇政府行政权力的困惑和乡镇政府依法行政的保障三个方面简要阐述了乡镇政府依法行政的重要意义。

浅谈乡镇政府依法行政问题

乡镇政府是国家法律和政策在农村的执行者，是直接跟农民打交道的机关。乡镇政府在农村政策执行得怎样，直接体现党在农村的执政能力，直接影响农民对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展。为了使乡镇政府行政行为符合当地的实际情况，符合人民群众的根本利益，符合科学发展观，结合自己的工作实践，从三个方面浅谈乡镇政府的依法行政问题。

一、当前乡镇政府行政的法律依据

为了保障农村社会经济的发展，保护农民的合法权益，中央到地方都相继出台了一系列法律法规，这些法律法规对维护农村稳定、促进农村经济和社会发展起到了很大的作用。乡镇政府作为国家在农村的一级国家机关，其行政行为依据都应当来自这些法律法规。考察这些法律法规，我们可以看到，当前乡镇政府行政所依据的法律法规有以下五个问题：

一是法律法规数量庞杂。如在网络全文数据库上搜索涉“农”法律法规多达14664篇，涉及“乡镇”的就有4006篇。涉农法律除了少量基本法律法规由全国人大及其常委会、国务院制定外，大多数法律是国务院部门规章和地方性法规，其中尤以部门规章为多。各个省及以下政府对口部门依据部门规章制定相应的规范性文件，更是难以统计。

二是法律的现实适用性差。19xx年实行市场经济后在网上可搜索 2

到的法律只有553篇，97%的法律法规是在计划经济体制下制定的，许多法律虽然未被废止，但实践上已经不可用。19xx年以后制定的法律前瞻性也不强，有的法律刚刚颁布，就面临修改。比如，计划生育法是建立在城乡二元制结构下的法律，2002 年颁布后，各省在2002、20xx年相继颁布地方条例，但是，随着20xx年全国性的户口制度改革，城乡生育差别将面临再次重大修改。

三是法律部门化、利益化倾向严重。乡镇现实工作中，主要是依据上级政府部门规范性文件来执行政务，政府部门间各自依据文件收费、罚款，争夺利益。有的一件事、一个行政相对人，往往要受到多个部门的审查、收费，稍不小心，就会受到部门责难和处罚。由于“政府工作部门化、部门行政利益化、部门利益法制化”，农村法律在一定程度上成为部门“赚钱”的法宝。《行政许可法》出台后，这些法律法规及相关规范性文件将在一定时间内得到清理。

四是重实体，轻程序。乡镇行政的实体法非常多，与之相对应的程序法较少，实体法在实施过程中非常容易变形，达不到立法的期望值。实体法又多设立收费、罚款等职能，没有具体的程序做保障。这样致使不少地方在具体行政行为中，异化成了“管理就是收费，执法就是罚款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些恶性案件。为了弥补程序的缺位，实践中党委部门又出台许多的政策。比如，计划生育法“七不准”政策、农民负担“八不准”政策，工作中的“一票否决”制度。由于“一票否决” 的实效性，一些地方相继出台一系列的一票否决制，导致一票否决过多过滥，乡镇行政行为无所适从，无法正常 3

开展。

五是现实行政中政策依据多于法律依据。乡镇实际工作一般都使用上级党委政府制定的政策，依政策行政。当出现政策与法律冲突时，乡镇一般会抛开法律，按照政策来执行政务。乡镇如果要执意依据法律行事，将会受到方方面面的制约，惹上非常多的麻烦。

二、乡镇政府行政权力的困惑

乡镇政府作为基层政府，以往在农村具有很高的权威。随着农村经济社会的发展，乡镇机构设臵、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后，乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇逐步演化成一个权力空壳化、责任无限化的政府，被人戏称为“芝麻大的官，巴掌大的权力，天大的责任”。当前，乡镇行政权力存在以下五个方面的困惑：

一是机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权力虚化。在20世纪80年代，乡镇的各项管理职能都非常集中，乡镇属于强权状态。随着部门立法的兴起，为了强化某一项职能，一些部门，特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出去。随着一些权力在实际运作中的弱化，一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是甩“包袱”给乡镇，如农技、文化等站所。时至今日，乡镇法定的职能仅有计划生育、民政救济、武装动员等几项，其余的国地税收、工商管理、土地管理、社会治安、农田水利、林业管理，其资金、人员、项目和相关权限实际上上收到县市主管局，乡镇只留存计划生育、民政救济等义务性职能。（《中国行政法制发展进程调查报 4

告》）

二是行政权力的“租借行使”导致权力的风险加大。由于乡镇政府在政府机关序列中处于最底层，在权力“垂直运动”的影响下，乡镇政府为了“生计”，千方百计地寻求权力支撑；一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力，将一部分权力“租让”给乡镇政府，与乡镇政府分摊收益，比如地税部门的小税种征收；一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府，将该项工作与乡镇政府的收入状况、评先评优挂钩，如财政的农税征收（财政局是农税征收法定主体）、计划生育（计划生育局是计划生育执法主体）。一部分本应由市场运作的业务，在一些利益部门的指使下变成一种行政命令，通过乡镇得以实施。在扭曲的权力格局下，乡镇政府成了各种权力的主动和被动行使者。“上面千条线，下面一根针”，使乡镇政府变成了有限权力、无限责任的现状。乡镇政府在“胡萝卜+大棒”的驱使下，在本辖区内“借权”开展行政工作，这种现象往往是部门“无风险”受益，乡镇政府高“风险”受益，一旦出现恶性案件，乡镇政府就成了替罪羊，乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。

三是搞“运动”的行政方式导致乡镇行政的高成本，低效益。“运动”式乡镇工作程序一般是先由上级层层开会下达行政指令，由乡镇负责人亲自挂帅，层层建立工作领导小组，层层签定责任状。再召开动员大会，组织学习上级指示精神。然后按照上级规定的时间分步实施。为了保证工作的顺利开展，上级一般会建立临时检查组到乡镇检查工作。由于许多工作本来没有经过可行性论证，工作要求难以达到， 5

乡镇只好采取省略步骤或集中办“点”的方式应付上级检查。检查过关就等于交差完事。这种“运动”式行政方式常见于达标升级活动，建立“政绩工程”活动，具有非常“高”的效率，对政绩评价有很强的蒙蔽性，能浪费大量有限的行政经费，造成地方不可估量的损失。如在“普九”、农业基地开发等方面，已经出现了很多的教训。当前，一些地方的“招商引资”正在以这种方式出现，令人担忧。

四是“三农”问题等矛盾的日益凸现导致乡镇权力难以招架。“三农”问题归纳起来就是中国农村人口众多与土地环境资源、教育资源、就业岗位、社会保障资源的相对匮乏的矛盾，中国农村一切问题均因此而起。在这种矛盾运动中，乡镇政府一直以来起到了稳定的作用。在乡镇政府的“作风粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年间使中国至少少出生了4亿人口，乡镇干部以牺牲自己名誉的方式完成了中国建国以来最难、功劳也最大的一项工作，为中国改革开放赢得了难得的环境。（《政府制度性制约与解决三农问题的路径依赖》）现在，“三农”问题还非常复杂，税费改革对缓和干群矛盾、促进农村稳定起到了一定的效果，但各种问题还没有得到有效解决，性别比问题、老龄化问题、因“非典”引起重视的农村医疗体系问题，税费改革后农村基础设施等公益事业建设问题都在不断出现，乡镇现行行政权力格局将难以胜任今后的工作。

五是行政成本难以承受。随着国地税的改革，乡镇财政日益空虚。特别是在中西部地区，在县级财政“空空荡荡”的情况下，乡镇财政更是捉襟见肘。税费改革以前，乡镇可以通过制定一些收费项目来保 6

工资、保运转、保建设、保稳定。但是，由于上级各种决策失误，加上地方盲目投资、挥霍浪费、供养系数过大，多数乡镇已经形成数额较大的债务。（《城乡统一税制论》）税改后，乡镇预算内收入大幅度缩减，预算外收入几近枯竭，债主催款、年度工资性支出让一些乡镇主要领导干部成天官司缠身，艰难维持。对于现行高成本、低效益的行政工作，乡镇更是难以承受。

三、乡镇政府依法行政的保障

党的十六届四中全会提出了要全面加强党的执政能力建设的要求，科学行政、民主行政、依法行政，建立法治政府将是政府提高执政能力的方向。乡镇政府要做到这一点，我认为需要得到以下几个方面的保障：

一是乡镇依法行政的法律保障。为了进一步规范乡镇的外部行政行为，使乡镇工作做到有法可依。需要对当前农村的所有法律法规进清理和编纂，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡行政权力，使各级各部门各司其职、各就其位，不越权办事，不推卸责任。要出台政府行政行为法，规范政府的办事程序，提高政府工作效率，从程序上保证政府行为的公平与正义。

二是乡镇依法行政的组织保障。要修改《地方人大和政府组织法》，按照《宪法》修正案对乡镇人大和政府任期进行变更。同时，明确乡镇政府的工作职能，政府机构设臵与人员编制设臵。制定专门的乡镇政府工作机构及工作人员行为规则，进一步规范内部行政行为。大力 7

培训乡镇行政工作人员，提高乡镇公务员的执法水平，适量引进一批高学历的人员到乡镇工作，提高乡镇公务员的整体素质，为乡镇政府依法行政提供人力资源支持。

三是乡镇依法行政的经费保障。乡镇国、地税都已经上收到县市，农业税正在逐步取消，乡镇预算内基本无收入。税费改革后，“三提五统”和其他收费名目都被取消了，乡镇预算外也基本无收入。乡镇综合配套改革后，教师工资上划， “七站八所”供给取消，公务员和农税征管员都要大幅度精简，支出日趋简单，乡镇财政已经失去了存在的物质保障和现实意义。今后，要取消乡镇财政，县级财政要切实保障乡镇行政经费，保证乡镇正常运转。

四是乡镇依法行政的监督。首先，在乡镇综合配套改革的基础上，探索构建乡镇政府内部权力行使和制约的新机制。通过政府组织内部调整，为乡镇政府依法行政提供良好的工作机制。其次，要在宪法和法律的基础上，重新构建党委、人大、政府之间的权力制约与平衡关系。第三，要加大对违法行政行为的处罚力度，该处罚的决不能姑息迁就，对犯罪行为要坚决追究刑事责任。第四，要形成乡镇政务公开的制度化，明确规定政务公开的内容、程序，自觉接受人民群众和新闻媒体的监督。

四、乡镇政府依法行政的重要意义

乡镇政府作为我国一级政权的行政主体，处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。乡镇是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，进而关系到党的依法治国、 8

建设社会主义法治国家基本方略的实现，关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信，并在很大程度上关系着党的执政能力的建设，对依法治国方略的实行具有重大的战略意义。可以说，依法行政的关键在于乡镇依法行政。只有乡镇政府依法行政了，依法行政才能得到真实体现。

（一）乡镇依法行政是广大人民群众实现合法权益的迫切需要。当前，随着广大人民群众的法律意识越来越强，他们对维护自身合法权益提出了更高的要求，因此对乡镇行政组织的行政手段和方式提出了更高的要求，尤其是对行政者的行政行为提出了更加严格的要求。乡镇政府是否依法行政，直接关系到广大人民群众合法权益和利益的实现。基层依法行政已成为当前广大人民群众实现合法权益的迫切需要。

（二）乡镇依法行政是实现依法治国，推进社会主义法制国家进程的需要。当前乡镇依法行政中仍然存在尊重当地风俗习惯，按照一些不合法的地方“法律法规”行政，有法不依、执法不严、违法不究等现象仍有发生，这些问题的存在极大地影响了党群、干群关系，阻碍了社会经济的健康发展，若不及时予以解决，必将影响到依法治国，建设社会主义法制国家的进程。为此，必须要改变当前乡镇政府这些行政行为，做到有法必依，执法必严，违法必究，切实维护好人民合法权益和利益的实现，维护法律的尊严。

（三）乡镇依法行政是上层政权组织依法行政的最根本体现基层政权作为我国政权的基层行政主体，其行政如何直接关系到国家行政机关在基层行政的体现。只有乡镇政府依法行政了，国家依法行政才能得到实实在 9

在的体现，依法行政才不成为一纸空文，我们依法治国方略和建设社会主义法制国家才能实现。

参考文献：

1、 姜明安

2、 毕秋丽

3、 刘书明

； ； 。 10 《中国行政法制发展进程调查报告》 《政府制度性制约与解决三农问题的路径依赖》 《城乡统一税制论》

 

第二篇：浅谈乡镇依法行政存在的问题及对策

浅谈乡镇依法行政存在的问题及对策

依法行政，是指国家各级行政机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行有效管理的活动。乡镇人民政府是我国政权体系中最基层的政权单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”和构建和谐社会的今天，切实抓好乡镇依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要。

一、乡镇人民政府依法行政存在的问题

（一）执法机构管理混乱，队伍素质不高

１、乡镇机构管理的制约。乡镇干部大多身兼多职，工作点多面广，面面俱到，既是计生员又是农技员，有时还要根据中心工作的需要兼任其它工作，乡镇干部一般都还要联系村，本部门的行政工作只是其中的小部分。乡镇政府人员流动性大，每年都有人员调进调出，每三五年就要轮换一次工作岗位，其间，有阶段性工作来了，又抽去成立一个工作小组干其它与本业务无关的工作。在这种情况下，有的乡镇统筹协调措施不配套，缺乏统一管理指挥，对各部门是否依法行政放松了监管。

２、执法队伍素质不高。公务员作为行政机关的组成要 素，本身不是行政机关，不具有独立法律人格，但行政机关的职权是通过公务员实施的。因此，公务员依法行政能力的 1

强弱直接决定行政机关依法行政的水平。当前，在乡镇公务员中，极少有从全日制大专院校毕业的人员，而大量的乡镇干部都是高中以下学历，他们在个人素质锻炼方面相对要欠缺些，对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系的博大精深的知识。仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收、消化和具体操作的。这样，自身素质的不足，加上客观上学习深度的不够，造成了乡镇执法主体法律意识淡薄和个人素质低下。盲目行政，充分暴露了个人素质的欠缺。导致违法行政、土法行政实践屡见报端。

执法不到位，定性不准确。部分执法人员不严格执法，程序混乱，工作不认真履行职责，敷衍草率，使违法者有可乘之机，钻法律空子，进行不合法行为，扰乱社会经济秩序，损害经营者的合法权益。如一些无证经营者，受执法单位个别人的庇护，有持无恐，不缴税费，获取暴利，破坏了经济秩序。

（二）当前新形势下的农村工作任务，仍留恋过去的工作方法

虽然农业税取消后，乡镇干部的工作相对来讲轻松了一些，但是计划生育、新农村建设、社会稳定工作也越来越难，而且都是“一票否决”，样样工作压头，个个任务必须完成。乡镇政府的行政管理万能，行使行政权包罗万象。过去几年在落实计划生育、维护农村社会稳定和收缴农业税任务等方面工作中，习惯用高压政策和行政命令，而面临新形势下的农村工作，我们的基层政府和基层干部采取老办法不行，新办法不灵，软措施不顶用，随之而来的还是采取了过去不依 2

法行政的硬措施，因为乡镇干部履行职责没有完全地依法行政，从而使乡镇农村工作出现了恶性循环。

（三）执法程序不规范

在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响根深蒂固，在行政过程中往往也重结果轻过程。有的在实施行政处罚过程中，不履行事先告知义务，剥夺了行政执法相对人的申辩权；有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，剥夺了行政执法相对人的法律权利；有的颠倒程序，先罚款后定性；有的不在规定时间办理案件等。

（四）传统与现代的交替，乡镇政府难以适应

我国正处于从计划经济到市场经济、从封闭到开放的社会转型时期，还面临着“加快建设小康社会的步伐”的发展压力。而转型时期积累起来的社会问题又迫使乡镇政府不得不面对“社会稳定”的严峻考验。农村传统风俗也影响乡镇政府依法行政。如遗产继承、村民死亡后火化工作的推行、村委会的换届选举等。人们习惯于以传统宗族习惯解决，而排斥干部用法律的手段来解决。

二、乡镇依法行政存在问题的原因

一是依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济和社会的发展；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。

二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够， 3

决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。

三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。 四是执法不严、违法不究，执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。

五是政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式之间缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。

六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范相冲突，有令不行、有禁不止等现象严重损害了法治的权威。

七是对行政权制约、监督机制不完善，导致行政权力在运行过程中相当程度地被滥用，侵犯了人民群众的权益和影响了政府形象。

八是公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力和水平亟待进一步提高。

三、切实推进乡镇依法行政工作的对策

（一）加强法制宣传，强化法律意识

１、摒弃官本位和地方保护主义思想。要做到依法行政工作就必须使依法行政成为自觉的行为，并使之真正融入到行政管理的各个环节和领域中去。加强对行政机关工作人员政治理论和法制宣传教育，促使行政机关工作人员特别是领导干部转变思想观念，清除官本位、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系、权 4

力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力，权力服从法律的观念。只有这样，依法行政、严格执法才会有坚实的基础。

２、建立领导干部带头学法制度。领导干部学法、执法、 护法，依法决策、依法管理，将为乡镇干部依法行政起到榜样和带头的作用。一是要健全完善乡镇干部要集中学法制，每年党委、政府要安排两次以上的学法内容；二是要制订领导干部学法用法年度考试制度，领导干部任前资格法律知识考试制度，把考试成绩作为任用干部的依据之一；

３、深入开展“五五”普法工作。要通过扎扎实实的“普法”教育活动，增强广大群众的法律意识，使法律意识深入人心，自觉用法律来规范自己的行为，同时也善于用法律来维护自身的合法权益。在“五五”普法中，要变过去的“静态”普法为“动态”普法，把普法的单向灌输关系变为双向互动关系。要将普法有机地融入群众的生活之中，在形式上注重趣味性，使“要我学法”逐步转变为“我要学法”，让公众真正受到法治思维方式和文化的感染，逐渐地拥有法治精神，改善社会的法治文化氛围。

（二）提高乡镇工作人员素质，建立高素质的行政执法队伍

提高行政机关执法队伍的整体素质，直接关系到依法行政的实现。首先要加强行政执法队伍的思想政治建设，按照“三个代表”的重要思想要求，转变他们的思维方式和工作方式，自觉地贯彻依法治国方略，注重运用法律手段，把自身的一切行政行为也纳入法制轨道。其次要努力提高行政执 5

法队伍的业务素质，经常性、多渠道地对行政执法人员进行法律知识培训，加强监督考核，认真组织执法人员接受执法资格的年审，不断提高执法队伍的业务素质和实际工作能力。健全行政执法人员工作机制，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，健全对行政执法人员的录用、考核、晋升、奖惩、辞退等具体制度，改善现有行政执法队伍的结构。

（三）创新举措，推进乡镇依法行政工作

乡镇政府是我国最基层的一级政府，事无巨细、样样都要管，需要处理的问题也异常繁杂，乡镇工作任务重，强制手段少是公认的现象，处理方法也不可能千篇一律。一是区别情况，分类处臵。在日常工作中，可以将工作方法分为一般性工作方法和运用法律手段处理的方法。如在新农村建设中，组织农户出义务工清理垃圾、维护乡村公路为一般性工作方法，可以运用乡镇工作的习惯做法；若拆除农民违章建筑等涉及群众切实利益的重点、难点、热点问题，尤其在处理村级财务管理、征地拆迁安臵、社会治安、群众上访、山林权属纠纷等问题时，乡镇干部必须严格按照法律规定办事，不仅要做到实体合法，而且要做到程序合法。二是借助外力，合力处臵。针对目前有职无权与调和任务重和“力度”小的矛盾，为切实做好乡镇依法行政工作，除加强自身建设，充分运用现有行政权力，积极“借力”。如完善政府法律顾问制度。借助职能部门作用，依法合力化解。针对一些拆除违法建筑等全局性的执法工作，开展起来任务往往直接落实到乡镇，而作为责任主体的乡镇却又非执法主体，执法主体一般在城市执法局、国土资源局、建设局和水利水电局等职 6

能部门，虽通过乡镇的宣传教育工作，大多违章户都能自觉拆除，但对个别“钉子户”，有的乡镇就注意了借职能部门之力。在操作方法上，程序性工作由部门完成，如发通知书、决定书等等，而实际工作由乡镇完成，可谓是依法行政工作中的一个创举。

（四）规范行政执法行为，树立乡镇政府良好形象

按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路，理顺行政执法体制，规范行政行为。乡镇政府要坚持以法为纲，严格依法办事，不夸大、不缩小、不扭曲法的本质；加强对行政部门工作人员的管理，明确其在行政执法方面的权力和义务，对具有行政执法权的部门，工作人员要相对固定，逐步建立执法岗位责任制，定期地、逐级逐人地进行考核，并将考核结果与公务员制度考核挂钩；建立健全内部管理的配套制度，特别是对计生、国土、林业等与群众利益息息相关的执法部门，更要制订严格的执法管理制度，严格按法律、按程度，规范执法、文明执法，杜绝执法中的吃、拿、卡、要。严格遵守行政执法程序，做到亮证执法，行政处罚前要有送达通知，注重调查取证，适用法律条文明确，认定事实清楚，决不能蒙混欺骗群众。

（五）加快乡镇职能的转变，优化行政管理行为

１、及时转变乡镇管理职能。减少行政干预，简化办事程序，依照法定程序履行职责，完善政府的社会管理和公共服务职能，建立健全各种预警和应急机制，维持正常的社会秩序；完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，逐步建立统一、公开、 7

公平、公正的现代公共服务体制。乡镇政府不仅要从结构、功能、角色和定位方面进行改革，而且要在行政方式、习惯、观念和利益等方面与旧的东西告别。

２、积极推行阳光政务。乡镇政务公开要从农民群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题入手，对群众反映强烈的热点、焦点问题，以及本乡镇经济和社会发展的重大问题，都应公开。政务公开应做到经常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。对于涉及群众切身利益的重要事项，每次公开后，都要认真听取群众的意见。对群众反映的问题，要及时加以解决，暂时无法解决的，要做好说明解释工作，努力做到透明执法，力戒暗箱操作，真正将依法行政的全过程向广大群众公布，接受群众监督。

３、规范政府文件的制订。乡镇政府在制订政策方针， 做出决策、决定时，要坚持以法律为纲，符合广大人民群众的根本利益，不得超越法律的权限制订政策。规范性文件的制订必须经过充分的酝酿，有相关的法律依据，开展深入的调研，严格履行法定程序，广泛听取各方意见，经过草拟、法制审核、征求意见、集体审议、公开发布等程序，使制定工作步入制度化、程序化、科学化的轨道，确保规范性文件的质量。

（六）强化执法监督，形成长期有效的行政监督机制 完善多元化的行政监督机制，确立人大监督的核心地位，加强党的监督、政府内部监督，落实社会团体、人民群众以及新闻媒体的监督，配套相关制度，如建立行政责任制、执法公示制、考核制、投诉举报制等，使监督内容、程度及 8

后果明确清晰，便于操作，有效落实。加大行政执法违法行为的责任追究查处力度，建立行政执法投诉制度，受理人民群众对违法行政行为的投诉，严肃查处违法行政问题，加强对行政机关具体行政执法行为的监督；健全行政执法过错责任追究制度，明确追究的范围和具体程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的落到实处。

总之依法行政作为依法治国的重要组成部分，而乡镇人民政府又是依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。虽然依法行政难点的解决不是朝夕之间的事，而是一个长期的过程。但是，我们必须要正确面对问题、剖析问题、循序渐进逐一解决问题，我们的依法行政事业就一定能够越走越宽、越走越快，依法治国的大目标就一定能够最终实现。

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