完善会计监管机制若干问题研究
从19xx年开始，财政部门探索、创立了以企业会计信息质量检查为主要方式的会计监督模式，20xx年财政部收回注册会计师行业行政管理职能后，强化了对会计师事务所执业质量的行政监管，逐步构建了涵盖注册会计师行业监管和企业会计信息质量检查的高层次、全方位的会计监管机制。“十一五”期间，如何进一步完善会计监督长效机制，促进企业会计信息质量和会计师事务所执业质量的全面提升，成为财政部门亟待解决的现实任务。
一、关于“十五”期间会计监督的主要成效和基本经验
会计监督是财政监督的重要组成部分，加强会计监督、规范会计秩序，是《会计法》和《注册会计师法》赋予财政部门的法定职责，也是财政部门全面履行宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理等政府职能的必然要求。
（一）“十五”期间会计监督工作取得的主要成效。
“十五”期间，财政部门紧密围绕国家宏观调控和财政中心工作，大力强化会计监管力度，逐步推进会计监督的制度化、规范化建设，构建和完善了会计信息质量检查与注册会计师行业监管相结合的会计监督机制，会计监督工作迈上了一个新的台阶。
1．深入推进会计信息质量检查，切实整顿和规范会计秩序。为适应社会主义市场经济发展和财政体制改革的需要，财政部门主动转变行政职能和监管方式，从过去对企业微观财务活动进行直接监管、审批企业财务报表，向重点对企业会计信息质量进行监督检查转变，探索建立和逐步完善了会计信息质量检查制度。“十五”期间，财政部组织驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）先后对金融、房地产、钢铁、石化、电信、电力等国民经济基础行业和支柱产业的813户企业进行了会计信息质量检查，共查出资产不实金额427亿元，所有者权益不实金额166亿元，利润不实金额142亿元，追缴税款29.6亿元，依法查处了一批重大会计造假案件，追究了110名相关责任人的法律责任，有力打击了各类会计违规行为，对会计造假者起到了有效的震慑作用，巩固了财政部门在会计监督领域的主体地位。
2．强化会计师事务所执业质量监管，构建注册会计师行业监管机制。20xx年后，财政部以促进和保障注册会计师行业健康发展为出发点和根本目标，严格依法行政、依法监管，重点强化了对会计师事务所执业质量的监督检查，充分利用注册会计师审计的辐射作用，实现对企业会计信息质量的间接监督。据统计，“十五”期间，财政部共处理处罚违规会计师事务所44家，其中撤销1家，暂停经营业务4家，没收违法所得、罚款2家，警告16家，责令整改21家；处罚违规注册会计师74人，其中吊销证书3人，暂停执业13人，警告58人。通过严格监管，惩处少数、教育多数，大大提高了会计师事务所的风险意识和执业水平，促进了整个注册会计师行业的健康发展。
3．逐步完善会计信息质量检查公告制度，有效增强会计监督的影响力。为对会计造假者进行有力震慑，财政部加大了违法违规行为的曝光力度，建立了会计信息质量检查公告制度，将每年检查的结果和处理处罚情况向社会予以公开曝光。通过新闻媒体进行广泛的宣传报道，在社会上引起了强烈反响，大大增强了会计监督的威慑力和影响力。
（二）“十五”期间会计监督工作的基本经验。
“十五”期间，财政部门切实履行会计监督职责，依法查处了大量的会计违规违纪问题，在实践中积累了宝贵的会计监督经验。
1．会计监督必须坚持为财政管理、财政改革服务。财政监督是与财政管理紧密相连，密不可分的，会计监督是财政监督的组成部分，只有为财政管理、财政改革服务，才有旺盛的生命力。财政部门在会计监督工作中必须紧紧围绕促进财政改革、服务财政管理的工作方针，坚持监督检查与调查研究相结合，牢固树立“精品”意识，树立服务管理意识，在严肃查处违规违纪问题的同时，重视针对重大财税问题和宏观调控开展调查研究，提出改进财政管理、完善宏观调控的意见和建议，有效发挥会
计监督对财政管理改革的促进保障作用。
2．会计监督必须坚持依法行政和严格执法。依法行政是社会主义市场经济的客观要求，是做好会计监督工作的基础和保证，严格执法是会计监督的生命线。对会计监督中发现的重大违纪问题必须查实查透，坚持处理事与处理人相结合，坚决追究相关责任人的法律责任，并将严重违法违纪案件向社会曝光，才能有效扩大财政监督的社会影响，切实维护好社会主义市场经济秩序。面对越来越复杂的监督对象，会计监督必须坚持依法行政、依法监督，严格遵循《会计法》、《注册会计师法》、《行政处罚法》、《财政检查工作办法》等相关法律规章的规定，严格规范自身监督行为，坚持依法监管、严格执法，才能使自己立于不败之地。
3．会计监督必须坚持与时俱进、开拓创新。探索开展会计信息质量检查，是财政部门开展会计监督工作的一次大胆尝试，开辟了会计监督工作新的局面。20xx年后，财政部门进一步调整了会计监督工作的思路，实现了会计师事务所执业质量检查与会计信息质量检查紧密结合，构建了新的会计监督框架体系。多年来的实践证明，会计监督工作必须坚持解放思想、与时俱进，大胆探索会计监督检查的方式方法，不断提高检查的技术手段和科技含量，进一步改进检查的组织形式，才能使会计监督工作永葆勃勃生机。
二、关于“十一五”期间会计监督面临的形势、任务和目标
（一）当前会计监督工作面临的形势。
首先，会计监督工作面临着监管对象点多面广与监管力量薄弱之间的突出矛盾。会计监管不同于财政收支监督，其面对的监管对象包括6000多家会计师事务所、7万多名执业注册会计师和数百万户各种类型的企业。相对于如此庞大的监管对象，财政部门的监管力量和监管资源非常有限。其次，会计监督面临如何整体推进各地工作、形成监管合力的问题。目前，会计监督的总体形势比较好，但也存在各地的监管理念、监管水平、工作进展等参差不齐的情况。部分地方没有整体工作规划，缺少明确的工作思路。有的地方对会计师事务所的行政监管不够重视，没有在更高层次上实现对企业的再监督，影响了工作成效。
（二）“十一五”期间会计监督工作的根本目标。
国务院领导和财政部领导历来高度重视会计监管工作，对会计监管工作做出了许多重要的指示，为会计监管工作明确了方向和要求。20xx年2月，温家宝总理在我部上报的《关于20xx年会计信息质量检查与会计师事务所执业质量检查情况的报告》上做出重要批示，对财政部门的会计信息质量检查和注册会计师行业行政监督工作给予充分肯定，明确指示“加大会计监督检查力度，综合治理会计信息失真问题。请国资委、证监会、银监会协同配合”。此前，黄菊副总理也专门做出批示：“企业作假账问题需综合治理。对出具虚假审计意见的会计中介机构，应严格追究法律责任”、“会计师事务所等中介机构失信，会对社会诚信体系产生很大的破坏作用，严重影响投资者信心，确应引起重视。对违规者要有严肃的惩戒措施”。金莲淑纪检组长也多次强调，要紧紧围绕“遏制会计造假，规范会计秩序，服务宏观管理，维护公众利益”的要求，强化会计信息质量检查和注册会计师行业行政监督，严厉打击会计造假和扰乱会计市场秩序的行为，树立政府监督权威。
根据“十一五”规划提出的“进一步整顿和规范市场经济秩序”、“规范发展各类中介组织”的要求，围绕贯彻落实国务院领导和部领导的重要批示精神，我们认为，“十一五”期间会计监督工作的根本目标可以概况为：适应社会主义市场经济发展和财政改革与管理的要求，强化会计师事务所执业质量和企业会计信息质量行政监督，提高会计监督的层次和效果，建立法制规范、职责明晰、运转协调、监督高效的会计监督长效机制，全面提升会计信息质量和会计师事务所执业质量。
（三）“十一五”期间会计监督工作的基本思路。
围绕建立会计监督工作长效机制的根本目标，“十一五”期间会计监督工作的基本思路是：
1．改进和完善会计信息质量检查，提高会计监督的层次和效果。要进一步改进检查组织方式，充分发挥专员办集团作战、交叉检查等检查优势，采取统一部署、横向联动等多种方式开展会计信息质量检查，扩大检查的规模效应和社会影响；围绕国家宏观经济形势和财政中心工作，选取部分中央
企业、外资企业、上市公司等重点企业以及房地产等重点行业，开展会计信息质量检查并进行深入调研，为加强宏观调控提供基础资料和政策建议；切实加大对中小企业特别是出口企业会计信息质量的检查力度，全面规范中小企业的财务会计管理；建立会计信息质量检查信息系统，研究开发检查管理软件，提高检查的科技含量；积极探索和丰富日常会计监管方式，通过建立基础信息管理制度、巡检制度、回访制度等，进一步丰富和发展会计监管的内容和形式。
2．强化日常监管和重点检查，完善注册会计师行业行政监督机制。要以促进注册会计师行业的健康发展为出发点，以提高注册会计师行业的执业质量、增强社会公众对行业的信心为目标，以日常监管和重点检查为手段，以惩处少数、教育多数为处理处罚原则，严格依法行政、依法监管，进一步完善注册会计师行业行政监督机制；全面推广和充分利用注册会计师行业监管信息系统，通过网上业务报备和预警分析，进一步增强日常监管的及时性、针对性；选择部分证券资格会计师事务所和执业质量低劣、社会反响强烈的中小事务所开展检查，加大行政处理处罚力度，切实规范会计市场秩序；积极加强与有关部门的沟通协调，着力构建和完善注册会计师行业监管体制，并加大对执业环境的综合治理力度，逐步清理不合理的限制和行政干预，为行业的健康发展创造良好的外部环境。
3．大力加强法制化、规范化建设，全面提升会计监督的层面和效果。积极推动《会计法》、《注册会计师法》等法律法规的修订，研究起草相关实施细则，建立协调高效的政府监管体制，加大对会计违规行为的处罚力度；研究制定分行业的会计信息质量检查操作指南，加强对检查过程的控制和指导，进一步提高检查的规范化和制度化；进一步完善会计信息质量检查公告制度，改进公告内容和相关指标体系，广泛利用各种媒体渠道发布公告，加大信息宣传力度，增强会计监督的威慑力和社会影响。
4．加大对地方会计监督工作的指导力度，形成会计监管合力。会计监督工作具有非常鲜明的独特性和整体性，必须坚持“全国一盘棋”，树立大局意识。一方面，会计监督的重点是企业会计信息质量和会计师事务所执业质量，中央和地方的监督对象与内容具有高度一致性，需要统一部署、上下联动，发挥规模效应；另一方面，会计监督专业性强、行政风险高，重大会计造假丑闻具有广泛影响，甚至会冲击整个金融市场和资本市场，影响国民经济健康发展，需要财政部进一步加强指导，督促各地严格依法行政。因此，财政部将通过集中培训、座谈交流、实地调研等方式加大对地方的指导力度，进一步完善业务工作质量考核评价体系，逐步构建运转协调的会计监督长效机制。
三、关于会计监督的职责分工和监管体制的构建
在企业会计信息质量检查工作中，财政部、专员办和地方财政部门的职责分工相对比较明晰，本文主要研究和探讨注册会计师行业监管方面的职责分工。
（一）注册会计师行业监管的基本职责分工。
注册会计师行业行政监管工作应当职责明确、分工合理、相互配合、协调一致，我们认为可以考虑从以下几个方面进行分工：财政部负责全国注册会计师行业行政监督工作的总体规划、政策制定、组织协调，并对省级财政部门的工作进行监督和指导；省级财政部门实施属地化监管，负责对本行政区域内的会计师事务所及其分所进行监督检查和处理处罚；专员办根据财政部的统一部署开展会计师事务所检查，并由财政部统一进行处理处罚。在明确上述基本分工的情况下，还要重点对证券资格事务所、事务所分所、专员办的监管权限等方面进行深入探讨，以理顺注册会计师行业行政监管体制。
（二）证券资格事务所的监管分工。
我们认为，财政部应统一组织对证券资格事务所的监督检查，省级财政部门除参加财政部统一组织的检查外，主要负责日常监管。如此分工主要考虑到以下几个方面：从监管分工上讲，财政部重点抓全国性、影响大、规模大的事务所，地方财政部门的监管重点主要应放到中小事务所上，以提高监管效率；证券资格事务所的客户主要是上市公司，上市公司一般在当地有着比较复杂的背景、关系和利益，地方财政部门就地查处的难度较大；证券资格事务所分布不平衡，大多集中在沿海城市，如果完全实行属地化监管，受监管力量所限，难以实施有效监管；对证券资格事务所和上市公司的处理政策性强、技术难度高，由财政部统一检查和处理处罚，有利于集中优势监管资源，取得更好的效果。
因此，由财政部统一组织对证券资格事务所检查、地方财政部门负责日常监管的职责分工是符合客观实际和工作需要的，既充分发挥了中央财政监督特别是专员办的作用，又能有效发挥地方财政部门的日常监管作用，有利于形成监管合力，提高监管效率。
（三）会计师事务所分所的监管分工。
我们认为，对省内会计师事务所分所的监管分工比较明确，仍由总所所在地财政部门负责监管，但对事务所异地设立分所的监管分工，由于实际情况比较复杂，不少地方特别是分所所在地财政部门要求按照属地化原则对分所开展检查和处理。但由分所所在地财政部门对跨省设立的分所进行处理处罚存在法律障碍：分所不具有独立法人地位，无法单独承担法律责任，不能成为被处罚主体；省级财政部门只拥有对外地事务所在本地设立分所的审批权，但没有处理处罚权，不能超越法律授权；由于分所不能单独承担法律责任，如果直接对事务所总所下发处理处罚决定，一方面根据属地监管原则缺乏法律依据，另一方面，处罚决定在外地也难以执行。因此，我们认为，在遵守现行法律框架的前提下，对分所的日常管理和检查权可由分所所在地财政部门行使，对分所违规问题的处理则采取“师所分离”的原则，对违规注册会计师可由按照注册管理的原则予以处罚，对分所的违规问题，应移交总所所在地财政部门，或者上报财政部直接进行处理处罚。
（四）专员办的监管权限。
目前，各地专员办开展注册会计师行业监管属于一项新的工作，职责权限还不是很明确。我们认为，专员办的监管权限可包括检查权和处理权：
1.对会计师事务所的检查权。一是参加财政部统一组织的检查。指专员办根据财政部的统一部署，按照要求开展事务所检查，检查对象包括证券资格事务所和中小事务所，以及开展会计信息质量检查时从企业延伸检查事务所；二是自行组织检查，主要指对事务所的延伸检查权。为了避免与省级财政的重复检查，专员办不直接对事务所开展检查，但为了配合财政收支监督和会计信息质量检查工作，专员办在开展其他检查过程中，必要时可对事务所进行有针对性的延伸检查。
2．处理处罚权。鉴于注册会计师行业专业性强，对事务所处理处罚难度高，行政风险较大，因此，目前对会计师事务所的处理处罚权应由财政部统一行使。但由于对事务所的处理处罚工作量非常大，将处理处罚工作完全集中在财政部是不现实的，今后，财政部将有计划地组织各地专员办参与对事务所的集中审理工作，逐步规范和提高专员办的处理处罚工作程序和工作质量，在法律许可的范围内，将逐步把会计师事务所处理处罚权授权专员办行使。
四、关于进一步推进会计监督工作的规范化建设
会计监督检查包括会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查两部分。当前财政部门对会计信息质量检查，积累的经验丰富，相对比较规范。但在如何指导和规范会计师事务所执业质量检查工作方面，却还不成熟。结合三年来开展的对会计师事务所检查情况，我们认为，必须在会计师事务所检查的程序、方法、步骤、手段等方面进行全面规范，大大提高检查的规范化水平。
（一）检查对象的选取。
财政部门选取检查对象的方式主要有巡回检查、随机检查和重点检查等三种，可以将三种方式有机结合起来。
1．巡回检查。从行政监管的角度看，应该不留监管死角，在一定时期内逐步对行政区域内的事务所巡回检查一遍，让所有事务所都有被检查到的可能性，从而避免侥幸心理，加大事务所的违规成本。
2．随机抽查。检查时既可以按计划巡回检查，也可以随机抽取检查对象，以保证随时可能抽查到任何一家事务所，有利于增强行政监管的威慑力。
3．重点检查。由于财政部门监管力量有限，除巡回检查和随机抽查外，财政部门应有针对性地选取部分重点监管对象开会在检查，着力打击少数害群之马，提高监管成效。
（二）检查的内容和重点。
依据有关法律法规，财政部门可对会计师事务所的下列事项进行监督检查：会计师事务所和注册
会计师的执业质量；会计师事务所保持设立条件的情况；注册会计师的任职资格和执业情况；会计师事务所应向财政部门备案事项的报备情况；会计师事务所的会计信息质量；法律、行政法规规定的其他监督检查事项。其中，执业质量是财政部门检查的主要内容和重点，根据《注册会计师法》的规定，注册会计师的法定业务是审计业务，因此，执业质量是指审计业务质量，包括会计师事务所出具的年度审计报告、验资报告、专项审计报告等。但是，需要注意资产评估和司法鉴定虽然是会计师事务所经常涉及的两项业务，但并不属于执业质量检查的范畴。
（三）检查的程序步骤。
开展会计师事务所执业质量检查专业性强、难度大，与一般财政收支检查和会计信息质量检查都有重大差别。结合近年来各地财政部门开展会计师事务所检查的经验和做法，我们认为，检查可分为三个步骤进行，即查阅底稿、实地调查和延伸检查。
第一步，查阅底稿。检查组首先应了解事务所的质量控制、内部管理、分所设置等基本情况，对事务所有一个整体了解；其次，要对事务所的客户情况进行分析，通过横向和纵向对比分析，发现其中存在的疑点；在分析客户情况的基础上，检查组应抽查相关工作底稿和审计报告。
第二步，实地调查。根据查阅事务所工作底稿发现的疑点，检查组需要到被审计单位即企业进行调查核实，许多底稿中存在的问题只是初步的线索，或者只是表明事务所程序上的缺失，但对企业会计报表的影响程度，对审计意见的最终影响还需要到企业去落实。
第三步，延伸检查。在实地调查的基础上，检查组应选择部分被审计单位开展有针对性地延伸检查。一方面，对事务所底稿中存在的问题，仅对被审计企业进行调查核实可能还不够，需要在认定企业会计责任的基础上，才能更好地落实审计责任。
（四）检查证据的获取。
在获取检查证据时，财政部门可以对会计师事务所进行实地检查，或者将有关材料调到检查人员办公地点进行核查。在获取检查证据材料的过程中，应特别注意两个问题：
1.事务所工作底稿的保全问题。事务所的审计工作底稿是最主要的检查证据，也是认定事务所审计责任的直接依据。检查组进点后，在调阅事务所工作底稿时，由于调阅材料为原件的应在3个月内送还，因此，对存在疑点和准备延伸检查的企业，应要求事务所提供全部相关工作底稿的复印件，逐份签字盖章并注明与原件核对相符，还应要求事务所对所提供材料的真实性和完整性做出书面保证，以防止事务所擅自增加、抽出或篡改。
2.外文工作底稿的翻译问题。部分国际会计师事务所出于实施全球统一质量控制等各方面的原因，全部采取英文制作审计工作底稿，为财政部门的检查带来了较大的障碍。我们认为，检查组调阅的工作底稿和相关材料为外国文字记录的，应根据需要要求会计师事务所翻译成中文。主要是考虑到，由于审计工作底稿内容繁多，如果全部翻译成英文，工作量大、耗时长，不仅延误检查进度，对事务所也是沉重负担。因此，应根据检查的实际需要，对主要工作底稿以及和认定问题直接相关的证据材料要求事务所在一定时间内翻译成英文。
五、关于进一步严格依法审理和处理处罚，有效规避行政风险
会计师事务所不同于一般处理对象，对其处理处罚直接关系到其切身利益，甚至会影响到事务所的生存和发展。近年来财政部门涉及会计师事务所的行政复议和诉讼呈急剧上升的趋势，因此，必须严格按照“事实清楚，证据确凿，定性准确，依据充分，程序合法，处理恰当”的原则，树立强烈的风险意识，大力推进审理和处理处罚工作的规范化建设，切实规避和控制行政风险。
（一）准确认定审计责任。
1．认定审计责任应当结合违规情节和危害后果，避免抛开会计责任孤立地认定审计责任。（1）从监管效率的角度讲，财政部门的监管重点应是执业质量恶劣、造成严重影响的事务所，以抓大案要案为主，重点关注造成一定危害后果的审计违规问题。（2）从处理处罚的角度讲，企业违规问题的轻重和危害后果，也是判断事务所审计责任大小和进行处理处罚时考虑的重要因素，不宜孤立地考虑审计责任。（3）从与行业自律的分工角度讲，财政部门的检查应显著区别于行业自律检查，不能只
关注事务所审计程序是否规范、到位，必要时要延伸检查企业的会计信息质量，结合企业的会计责任来认定审计责任。
2．明确区分会计责任和审计责任，避免将会计责任简单等同于审计责任。在开展事务所执业质量检查中，某些检查机构往往比较注重延伸检查企业会计违规问题，忽视对事务所违规证据的收集，导致没有充分的证据支持检查结论。我们认为，这实际上又走入了审计责任认定的另一个误区。企业进行会计造假肯定要承担会计责任，但有会计责任不一定存在审计责任。现行的审计模式是在测试内部控制制度基础上实施的抽样审计，存在发现不了企业会计问题的可能性，关键要看事务所是否实施了必要的审计程序，是否存在审计程序上的缺失。因此，检查组应根据对被审计单位实地调查或延伸检查获取的证据，进一步核实认定其审计责任，而不能以会计责任简单地类推审计责任。
（二）合理把握处罚尺度。
1．区别会计师事务所的类型，主要是区分证券资格事务所和非证券资格事务所。考虑到目前整体执业水平还较低的实际情况，从促进行业健康发展的角度出发，对证券资格事务所的处理处罚要慎重，对其存在的个别重大审计问题，可按照“重师轻所”的原则，在对注师个人进行处罚的同时，对事务所可责令其整改；对于管理混乱、执业质量低劣的中小事务所，可按照“师所同重”的原则对事务所和注册会计师个人分别进行处罚，以严惩行业内的少数害群之马。当然，对证券资格事务所的谨慎处理并不是无原则的“保护”和“迁就”，如果其存在严重审计违规问题，也应对其依法进行处罚，以督促其提高风险意识、加强质量控制，切实发挥其在行业内的“排头兵”作用，带动整个注册会计师行业执业水平的提高。
2．根据情节轻重和危害大小确定处罚尺度。情节轻重主要指违反审计准则的情况，如未履行最基本的审计程序，对重要项目或大多数项目未履行审计程序，明知被审计单位存在违规问题而不予指明等，属于情节比较严重的情形；危害大小主要指企业造假问题非常严重而事务所出具虚假报告，严重误导了报表使用者，或者事务所的违规行为严重扰乱了会计服务市场秩序，如通过压价竞争、支付回扣、降低执业质量等方式拉拢客户和盲目扩张业务。对情节恶劣、后果严重的事务所违规问题，应依法予以严惩；如果事务所仅是一般程序上的缺失和不规范，情节比较轻微且没有造成危害后果，可予以警告等较轻的行政处罚，或者采取下达整改通知书等非行政处罚措施。
（三）非行政处罚手段的运用。
除行政处罚外，财政部门可采取下达整改通知书、监管关注函和约见谈话提醒等非处罚手段。在具体工作中，特别要注意充分发挥行政处罚与行政处理两种手段互有侧重、互为补充的良性作用。
1．下达整改通知书。检查发现会计师事务所审计程序存在欠缺和不到位的情况时，如果情节比较轻微，也未造成危害后果，可以采取下达整改通知书的方式进行处理。
2．下达监管关注函。财政部门需要对违规会计师事务所的执业质量进行持续关注或开展回访式检查的，可以采取下发监管关注函方式进行处理。监管关注函一般适用于列为重点监管对象的事务所，除要求事务所进行整改外，还要求其按期报送相关资料。
3．约见谈话提醒。如果事务所存在的问题比较轻微，可对事务所可采取约见谈话的方式，对其进行严肃批评教育。约见谈话提醒在操作上比较灵活、方便，对违规事务所起到了较好的帮助提高作用。
六、关于进一步修改完善会计监督法律法规，为会计监督工作提供坚实的法制保障
近年来，财政部门不断加强会计法制建设，先后出台了一系列会计监督方面的规章制度，初步形成了以《会计法》、《注册会计师法》为核心的会计监督法律法规体系。但是，《会计法》、《注册会计师法》的严重滞后及其和其他法律的冲突，严重制约着会计监督的工作成效，需要积极推动两法的修法进程，为会计监督提供坚实的法律保障。
（一）会计监督法制建设面临的主要问题。
当前，会计监督法制建设面临的主要问题是《会计法》、《注册会计师法》两部基本法律的严重滞后。随着《证券法》、《公司法》、《审计法》等相关法律的修订完成，与现行《注册会计师法》、
《会计法》形成一定冲突。一是原《公司法》没有明确工商部门对会计师事务所的处罚权，而新修订的《公司法》明确了公司登记机关的行政处罚权。二是《证券法》修订后，证监会对上市公司的会计违规行为最高可处以60万元罚款，并有权对相关责任人员处以市场禁入的处罚。相比之下，财政部门的监管手段大大受到限制，威慑力明显不够。三是《审计法》修订后，审计部门还可以对会计师事务所开展延伸检查，与财政部门的监督检查形成一定程度上的重叠。因此，上述法律的修订会计监管工作产生了深远的影响，直接侵蚀了财政部门的法定监管职能，不利于形成统一的监管体制和形成政府监管合力，也不利于会计行业的健康发展。
（二）积极推动《会计法》、《注册会计师法》等法律规章的修订
1．加快推动《会计法》的修订进程。目前施行的《会计法》修订于19xx年，很多条款已经难以适应会计监管工作的需要。一是部分条款仅规定了禁止性内容，但却没有规定罚责，导致无法进行处理处罚。二是处罚力度过小，不能对造假者起到有效的威慑作用。三是监管部门缺少有效的监管手段，严重制约了会计监管成效。因此，《会计法》作为会计监管工作的基本法律，需要在监管体制、监管权限、处罚力度等各方面做进一步完善。一是加大处理处罚力度，特别对蓄意会计造假行为提高处罚尺度，建立民事赔偿机制，并明确追究刑事责任的条件，增强对会计造假的威慑力；二是理顺会计监管体制，明确相关部门的职责权限，构建以财政部门为主体、其他部门配合的政府监管体制；三是加大监管部门的检查和处理处罚权限，明确专员办的会计监督执法主体地位，授予财政部门查询、冻结银行账户等有效的监管手段，以切实提高会计监管的成效。
2．积极推动《注册会计师法》的修订进程。目前的《注册会计师法》于19xx年颁布，许多条款比较原则，操作性不强。为了规范和统一对注册会计师行业的监管，协调不同政府部门的监管职责，需要尽快修订《注册会计师法》。一是要在《注册会计师法》中进一步明确以财政部门为主导，证监、审计、工商等部门相配合的行政监管体制，形成政府监管合力；二是明确界定政府监管和行业自律的职能分工，构建以行政监管为主导、行业自律为基础的行业管理体制；三是细化和明确法律责任条款及适用情形，特别是增强审计责任认定的可操作性，确保处理处罚的客观公正；四是将《公司法》、《证券法》的相关处罚规定与《注册会计师法》统一起来，统一各监管部门的执法尺度；五是加大惩处力度，将行政处罚与民事责任、刑事责任的追究衔接起来，形成完整的法律责任追究机制，督促注册会计师提高风险意识。
3．着手修订《财政部门实施会计监督办法》。在推动《会计法》、《注册会计师法》修订的同时，当务之急是着手修订《财政部门实施会计监督办法》。该《办法》于20xx年出台，许多条款操作性不强，实际工作中难以执行。因此，应当尽快着手对《办法》进行修订：一是明确财政部派出机构的检查和处理权，赋予专员办就地开展会计信息质量检查和进行处理处罚的权力，并划分与地方财政部门的职责分工，形成监管合力；二是与相关法律规章进行协调，进一步明确会计信息质量检查的主要内容、程序要求、处罚种类；三是对强检查的规范化建设，对检查的立案条件、检查程序、审理要求、处理处罚、文书起草等各个环节进行全面规范，促进依法行政、依法检查；四是促进会计监督长效机制建设，将查前调查、专项调查、回访调查等有效的日常监管手段在办法中予以明确，完善会计监督的基础信息管理制度、巡检制度、回访制度和信息通报制度。
（财政部监督检查局课题组）
完善会计监管机制若干问题研究
从19xx年开始，财政部门探索、创立了以企业会计信息质量检查为主要方式的会计监督模式，20xx年财政部收回注册会计师行业行政管理职能后，强化了对会计师事务所执业质量的行政监管，逐步构建了涵盖注册会计师行业监管和企业会计信息质量检查的高层次、全方位的会计监管机制。“十一五”期间，如何进一步完善会计监督长效机制，促进企业会计信息质量和会计师事务所执业质量的全面提升，成为财政部门亟待解决的现实任务。
一、关于“十五”期间会计监督的主要成效和基本经验
会计监督是财政监督的重要组成部分，加强会计监督、规范会计秩序，是《会计法》和《注册会
计师法》赋予财政部门的法定职责，也是财政部门全面履行宏观调控、市场监管、公共服务和社会管理等政府职能的必然要求。
（一）“十五”期间会计监督工作取得的主要成效。
“十五”期间，财政部门紧密围绕国家宏观调控和财政中心工作，大力强化会计监管力度，逐步推进会计监督的制度化、规范化建设，构建和完善了会计信息质量检查与注册会计师行业监管相结合的会计监督机制，会计监督工作迈上了一个新的台阶。
1．深入推进会计信息质量检查，切实整顿和规范会计秩序。为适应社会主义市场经济发展和财政体制改革的需要，财政部门主动转变行政职能和监管方式，从过去对企业微观财务活动进行直接监管、审批企业财务报表，向重点对企业会计信息质量进行监督检查转变，探索建立和逐步完善了会计信息质量检查制度。“十五”期间，财政部组织驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）先后对金融、房地产、钢铁、石化、电信、电力等国民经济基础行业和支柱产业的813户企业进行了会计信息质量检查，共查出资产不实金额427亿元，所有者权益不实金额166亿元，利润不实金额142亿元，追缴税款29.6亿元，依法查处了一批重大会计造假案件，追究了110名相关责任人的法律责任，有力打击了各类会计违规行为，对会计造假者起到了有效的震慑作用，巩固了财政部门在会计监督领域的主体地位。
2．强化会计师事务所执业质量监管，构建注册会计师行业监管机制。20xx年后，财政部以促进和保障注册会计师行业健康发展为出发点和根本目标，严格依法行政、依法监管，重点强化了对会计师事务所执业质量的监督检查，充分利用注册会计师审计的辐射作用，实现对企业会计信息质量的间接监督。据统计，“十五”期间，财政部共处理处罚违规会计师事务所44家，其中撤销1家，暂停经营业务4家，没收违法所得、罚款2家，警告16家，责令整改21家；处罚违规注册会计师74人，其中吊销证书3人，暂停执业13人，警告58人。通过严格监管，惩处少数、教育多数，大大提高了会计师事务所的风险意识和执业水平，促进了整个注册会计师行业的健康发展。
3．逐步完善会计信息质量检查公告制度，有效增强会计监督的影响力。为对会计造假者进行有力震慑，财政部加大了违法违规行为的曝光力度，建立了会计信息质量检查公告制度，将每年检查的结果和处理处罚情况向社会予以公开曝光。通过新闻媒体进行广泛的宣传报道，在社会上引起了强烈反响，大大增强了会计监督的威慑力和影响力。
（二）“十五”期间会计监督工作的基本经验。
“十五”期间，财政部门切实履行会计监督职责，依法查处了大量的会计违规违纪问题，在实践中积累了宝贵的会计监督经验。
1．会计监督必须坚持为财政管理、财政改革服务。财政监督是与财政管理紧密相连，密不可分的，会计监督是财政监督的组成部分，只有为财政管理、财政改革服务，才有旺盛的生命力。财政部门在会计监督工作中必须紧紧围绕促进财政改革、服务财政管理的工作方针，坚持监督检查与调查研究相结合，牢固树立“精品”意识，树立服务管理意识，在严肃查处违规违纪问题的同时，重视针对重大财税问题和宏观调控开展调查研究，提出改进财政管理、完善宏观调控的意见和建议，有效发挥会计监督对财政管理改革的促进保障作用。
2．会计监督必须坚持依法行政和严格执法。依法行政是社会主义市场经济的客观要求，是做好会计监督工作的基础和保证，严格执法是会计监督的生命线。对会计监督中发现的重大违纪问题必须查实查透，坚持处理事与处理人相结合，坚决追究相关责任人的法律责任，并将严重违法违纪案件向社会曝光，才能有效扩大财政监督的社会影响，切实维护好社会主义市场经济秩序。面对越来越复杂的监督对象，会计监督必须坚持依法行政、依法监督，严格遵循《会计法》、《注册会计师法》、《行政处罚法》、《财政检查工作办法》等相关法律规章的规定，严格规范自身监督行为，坚持依法监管、严格执法，才能使自己立于不败之地。
3．会计监督必须坚持与时俱进、开拓创新。探索开展会计信息质量检查，是财政部门开展会计监督工作的一次大胆尝试，开辟了会计监督工作新的局面。20xx年后，财政部门进一步调整了会计
监督工作的思路，实现了会计师事务所执业质量检查与会计信息质量检查紧密结合，构建了新的会计监督框架体系。多年来的实践证明，会计监督工作必须坚持解放思想、与时俱进，大胆探索会计监督检查的方式方法，不断提高检查的技术手段和科技含量，进一步改进检查的组织形式，才能使会计监督工作永葆勃勃生机。
二、关于“十一五”期间会计监督面临的形势、任务和目标
（一）当前会计监督工作面临的形势。
首先，会计监督工作面临着监管对象点多面广与监管力量薄弱之间的突出矛盾。会计监管不同于财政收支监督，其面对的监管对象包括6000多家会计师事务所、7万多名执业注册会计师和数百万户各种类型的企业。相对于如此庞大的监管对象，财政部门的监管力量和监管资源非常有限。其次，会计监督面临如何整体推进各地工作、形成监管合力的问题。目前，会计监督的总体形势比较好，但也存在各地的监管理念、监管水平、工作进展等参差不齐的情况。部分地方没有整体工作规划，缺少明确的工作思路。有的地方对会计师事务所的行政监管不够重视，没有在更高层次上实现对企业的再监督，影响了工作成效。
（二）“十一五”期间会计监督工作的根本目标。
国务院领导和财政部领导历来高度重视会计监管工作，对会计监管工作做出了许多重要的指示，为会计监管工作明确了方向和要求。20xx年2月，温家宝总理在我部上报的《关于20xx年会计信息质量检查与会计师事务所执业质量检查情况的报告》上做出重要批示，对财政部门的会计信息质量检查和注册会计师行业行政监督工作给予充分肯定，明确指示“加大会计监督检查力度，综合治理会计信息失真问题。请国资委、证监会、银监会协同配合”。此前，黄菊副总理也专门做出批示：“企业作假账问题需综合治理。对出具虚假审计意见的会计中介机构，应严格追究法律责任”、“会计师事务所等中介机构失信，会对社会诚信体系产生很大的破坏作用，严重影响投资者信心，确应引起重视。对违规者要有严肃的惩戒措施”。金莲淑纪检组长也多次强调，要紧紧围绕“遏制会计造假，规范会计秩序，服务宏观管理，维护公众利益”的要求，强化会计信息质量检查和注册会计师行业行政监督，严厉打击会计造假和扰乱会计市场秩序的行为，树立政府监督权威。
根据“十一五”规划提出的“进一步整顿和规范市场经济秩序”、“规范发展各类中介组织”的要求，围绕贯彻落实国务院领导和部领导的重要批示精神，我们认为，“十一五”期间会计监督工作的根本目标可以概况为：适应社会主义市场经济发展和财政改革与管理的要求，强化会计师事务所执业质量和企业会计信息质量行政监督，提高会计监督的层次和效果，建立法制规范、职责明晰、运转协调、监督高效的会计监督长效机制，全面提升会计信息质量和会计师事务所执业质量。
（三）“十一五”期间会计监督工作的基本思路。
围绕建立会计监督工作长效机制的根本目标，“十一五”期间会计监督工作的基本思路是：
1．改进和完善会计信息质量检查，提高会计监督的层次和效果。要进一步改进检查组织方式，充分发挥专员办集团作战、交叉检查等检查优势，采取统一部署、横向联动等多种方式开展会计信息质量检查，扩大检查的规模效应和社会影响；围绕国家宏观经济形势和财政中心工作，选取部分中央企业、外资企业、上市公司等重点企业以及房地产等重点行业，开展会计信息质量检查并进行深入调研，为加强宏观调控提供基础资料和政策建议；切实加大对中小企业特别是出口企业会计信息质量的检查力度，全面规范中小企业的财务会计管理；建立会计信息质量检查信息系统，研究开发检查管理软件，提高检查的科技含量；积极探索和丰富日常会计监管方式，通过建立基础信息管理制度、巡检制度、回访制度等，进一步丰富和发展会计监管的内容和形式。
2．强化日常监管和重点检查，完善注册会计师行业行政监督机制。要以促进注册会计师行业的健康发展为出发点，以提高注册会计师行业的执业质量、增强社会公众对行业的信心为目标，以日常监管和重点检查为手段，以惩处少数、教育多数为处理处罚原则，严格依法行政、依法监管，进一步完善注册会计师行业行政监督机制；全面推广和充分利用注册会计师行业监管信息系统，通过网上业务报备和预警分析，进一步增强日常监管的及时性、针对性；选择部分证券资格会计师事务所和执业
质量低劣、社会反响强烈的中小事务所开展检查，加大行政处理处罚力度，切实规范会计市场秩序；积极加强与有关部门的沟通协调，着力构建和完善注册会计师行业监管体制，并加大对执业环境的综合治理力度，逐步清理不合理的限制和行政干预，为行业的健康发展创造良好的外部环境。
3．大力加强法制化、规范化建设，全面提升会计监督的层面和效果。积极推动《会计法》、《注册会计师法》等法律法规的修订，研究起草相关实施细则，建立协调高效的政府监管体制，加大对会计违规行为的处罚力度；研究制定分行业的会计信息质量检查操作指南，加强对检查过程的控制和指导，进一步提高检查的规范化和制度化；进一步完善会计信息质量检查公告制度，改进公告内容和相关指标体系，广泛利用各种媒体渠道发布公告，加大信息宣传力度，增强会计监督的威慑力和社会影响。
4．加大对地方会计监督工作的指导力度，形成会计监管合力。会计监督工作具有非常鲜明的独特性和整体性，必须坚持“全国一盘棋”，树立大局意识。一方面，会计监督的重点是企业会计信息质量和会计师事务所执业质量，中央和地方的监督对象与内容具有高度一致性，需要统一部署、上下联动，发挥规模效应；另一方面，会计监督专业性强、行政风险高，重大会计造假丑闻具有广泛影响，甚至会冲击整个金融市场和资本市场，影响国民经济健康发展，需要财政部进一步加强指导，督促各地严格依法行政。因此，财政部将通过集中培训、座谈交流、实地调研等方式加大对地方的指导力度，进一步完善业务工作质量考核评价体系，逐步构建运转协调的会计监督长效机制。
三、关于会计监督的职责分工和监管体制的构建
在企业会计信息质量检查工作中，财政部、专员办和地方财政部门的职责分工相对比较明晰，本文主要研究和探讨注册会计师行业监管方面的职责分工。
（一）注册会计师行业监管的基本职责分工。
注册会计师行业行政监管工作应当职责明确、分工合理、相互配合、协调一致，我们认为可以考虑从以下几个方面进行分工：财政部负责全国注册会计师行业行政监督工作的总体规划、政策制定、组织协调，并对省级财政部门的工作进行监督和指导；省级财政部门实施属地化监管，负责对本行政区域内的会计师事务所及其分所进行监督检查和处理处罚；专员办根据财政部的统一部署开展会计师事务所检查，并由财政部统一进行处理处罚。在明确上述基本分工的情况下，还要重点对证券资格事务所、事务所分所、专员办的监管权限等方面进行深入探讨，以理顺注册会计师行业行政监管体制。
（二）证券资格事务所的监管分工。
我们认为，财政部应统一组织对证券资格事务所的监督检查，省级财政部门除参加财政部统一组织的检查外，主要负责日常监管。如此分工主要考虑到以下几个方面：从监管分工上讲，财政部重点抓全国性、影响大、规模大的事务所，地方财政部门的监管重点主要应放到中小事务所上，以提高监管效率；证券资格事务所的客户主要是上市公司，上市公司一般在当地有着比较复杂的背景、关系和利益，地方财政部门就地查处的难度较大；证券资格事务所分布不平衡，大多集中在沿海城市，如果完全实行属地化监管，受监管力量所限，难以实施有效监管；对证券资格事务所和上市公司的处理政策性强、技术难度高，由财政部统一检查和处理处罚，有利于集中优势监管资源，取得更好的效果。因此，由财政部统一组织对证券资格事务所检查、地方财政部门负责日常监管的职责分工是符合客观实际和工作需要的，既充分发挥了中央财政监督特别是专员办的作用，又能有效发挥地方财政部门的日常监管作用，有利于形成监管合力，提高监管效率。
（三）会计师事务所分所的监管分工。
我们认为，对省内会计师事务所分所的监管分工比较明确，仍由总所所在地财政部门负责监管，但对事务所异地设立分所的监管分工，由于实际情况比较复杂，不少地方特别是分所所在地财政部门要求按照属地化原则对分所开展检查和处理。但由分所所在地财政部门对跨省设立的分所进行处理处罚存在法律障碍：分所不具有独立法人地位，无法单独承担法律责任，不能成为被处罚主体；省级财政部门只拥有对外地事务所在本地设立分所的审批权，但没有处理处罚权，不能超越法律授权；由于分所不能单独承担法律责任，如果直接对事务所总所下发处理处罚决定，一方面根据属地监管原则缺
乏法律依据，另一方面，处罚决定在外地也难以执行。因此，我们认为，在遵守现行法律框架的前提下，对分所的日常管理和检查权可由分所所在地财政部门行使，对分所违规问题的处理则采取“师所分离”的原则，对违规注册会计师可由按照注册管理的原则予以处罚，对分所的违规问题，应移交总所所在地财政部门，或者上报财政部直接进行处理处罚。
（四）专员办的监管权限。
目前，各地专员办开展注册会计师行业监管属于一项新的工作，职责权限还不是很明确。我们认为，专员办的监管权限可包括检查权和处理权：
1.对会计师事务所的检查权。一是参加财政部统一组织的检查。指专员办根据财政部的统一部署，按照要求开展事务所检查，检查对象包括证券资格事务所和中小事务所，以及开展会计信息质量检查时从企业延伸检查事务所；二是自行组织检查，主要指对事务所的延伸检查权。为了避免与省级财政的重复检查，专员办不直接对事务所开展检查，但为了配合财政收支监督和会计信息质量检查工作，专员办在开展其他检查过程中，必要时可对事务所进行有针对性的延伸检查。
2．处理处罚权。鉴于注册会计师行业专业性强，对事务所处理处罚难度高，行政风险较大，因此，目前对会计师事务所的处理处罚权应由财政部统一行使。但由于对事务所的处理处罚工作量非常大，将处理处罚工作完全集中在财政部是不现实的，今后，财政部将有计划地组织各地专员办参与对事务所的集中审理工作，逐步规范和提高专员办的处理处罚工作程序和工作质量，在法律许可的范围内，将逐步把会计师事务所处理处罚权授权专员办行使。
四、关于进一步推进会计监督工作的规范化建设
会计监督检查包括会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查两部分。当前财政部门对会计信息质量检查，积累的经验丰富，相对比较规范。但在如何指导和规范会计师事务所执业质量检查工作方面，却还不成熟。结合三年来开展的对会计师事务所检查情况，我们认为，必须在会计师事务所检查的程序、方法、步骤、手段等方面进行全面规范，大大提高检查的规范化水平。
（一）检查对象的选取。
财政部门选取检查对象的方式主要有巡回检查、随机检查和重点检查等三种，可以将三种方式有机结合起来。
1．巡回检查。从行政监管的角度看，应该不留监管死角，在一定时期内逐步对行政区域内的事务所巡回检查一遍，让所有事务所都有被检查到的可能性，从而避免侥幸心理，加大事务所的违规成本。
2．随机抽查。检查时既可以按计划巡回检查，也可以随机抽取检查对象，以保证随时可能抽查到任何一家事务所，有利于增强行政监管的威慑力。
3．重点检查。由于财政部门监管力量有限，除巡回检查和随机抽查外，财政部门应有针对性地选取部分重点监管对象开会在检查，着力打击少数害群之马，提高监管成效。
（二）检查的内容和重点。
依据有关法律法规，财政部门可对会计师事务所的下列事项进行监督检查：会计师事务所和注册会计师的执业质量；会计师事务所保持设立条件的情况；注册会计师的任职资格和执业情况；会计师事务所应向财政部门备案事项的报备情况；会计师事务所的会计信息质量；法律、行政法规规定的其他监督检查事项。其中，执业质量是财政部门检查的主要内容和重点，根据《注册会计师法》的规定，注册会计师的法定业务是审计业务，因此，执业质量是指审计业务质量，包括会计师事务所出具的年度审计报告、验资报告、专项审计报告等。但是，需要注意资产评估和司法鉴定虽然是会计师事务所经常涉及的两项业务，但并不属于执业质量检查的范畴。
（三）检查的程序步骤。
开展会计师事务所执业质量检查专业性强、难度大，与一般财政收支检查和会计信息质量检查都有重大差别。结合近年来各地财政部门开展会计师事务所检查的经验和做法，我们认为，检查可分为三个步骤进行，即查阅底稿、实地调查和延伸检查。
第一步，查阅底稿。检查组首先应了解事务所的质量控制、内部管理、分所设置等基本情况，对事务所有一个整体了解；其次，要对事务所的客户情况进行分析，通过横向和纵向对比分析，发现其中存在的疑点；在分析客户情况的基础上，检查组应抽查相关工作底稿和审计报告。
第二步，实地调查。根据查阅事务所工作底稿发现的疑点，检查组需要到被审计单位即企业进行调查核实，许多底稿中存在的问题只是初步的线索，或者只是表明事务所程序上的缺失，但对企业会计报表的影响程度，对审计意见的最终影响还需要到企业去落实。
第三步，延伸检查。在实地调查的基础上，检查组应选择部分被审计单位开展有针对性地延伸检查。一方面，对事务所底稿中存在的问题，仅对被审计企业进行调查核实可能还不够，需要在认定企业会计责任的基础上，才能更好地落实审计责任。
（四）检查证据的获取。
在获取检查证据时，财政部门可以对会计师事务所进行实地检查，或者将有关材料调到检查人员办公地点进行核查。在获取检查证据材料的过程中，应特别注意两个问题：
1.事务所工作底稿的保全问题。事务所的审计工作底稿是最主要的检查证据，也是认定事务所审计责任的直接依据。检查组进点后，在调阅事务所工作底稿时，由于调阅材料为原件的应在3个月内送还，因此，对存在疑点和准备延伸检查的企业，应要求事务所提供全部相关工作底稿的复印件，逐份签字盖章并注明与原件核对相符，还应要求事务所对所提供材料的真实性和完整性做出书面保证，以防止事务所擅自增加、抽出或篡改。
2.外文工作底稿的翻译问题。部分国际会计师事务所出于实施全球统一质量控制等各方面的原因，全部采取英文制作审计工作底稿，为财政部门的检查带来了较大的障碍。我们认为，检查组调阅的工作底稿和相关材料为外国文字记录的，应根据需要要求会计师事务所翻译成中文。主要是考虑到，由于审计工作底稿内容繁多，如果全部翻译成英文，工作量大、耗时长，不仅延误检查进度，对事务所也是沉重负担。因此，应根据检查的实际需要，对主要工作底稿以及和认定问题直接相关的证据材料要求事务所在一定时间内翻译成英文。
五、关于进一步严格依法审理和处理处罚，有效规避行政风险
会计师事务所不同于一般处理对象，对其处理处罚直接关系到其切身利益，甚至会影响到事务所的生存和发展。近年来财政部门涉及会计师事务所的行政复议和诉讼呈急剧上升的趋势，因此，必须严格按照“事实清楚，证据确凿，定性准确，依据充分，程序合法，处理恰当”的原则，树立强烈的风险意识，大力推进审理和处理处罚工作的规范化建设，切实规避和控制行政风险。
（一）准确认定审计责任。
1．认定审计责任应当结合违规情节和危害后果，避免抛开会计责任孤立地认定审计责任。（1）从监管效率的角度讲，财政部门的监管重点应是执业质量恶劣、造成严重影响的事务所，以抓大案要案为主，重点关注造成一定危害后果的审计违规问题。（2）从处理处罚的角度讲，企业违规问题的轻重和危害后果，也是判断事务所审计责任大小和进行处理处罚时考虑的重要因素，不宜孤立地考虑审计责任。（3）从与行业自律的分工角度讲，财政部门的检查应显著区别于行业自律检查，不能只关注事务所审计程序是否规范、到位，必要时要延伸检查企业的会计信息质量，结合企业的会计责任来认定审计责任。
2．明确区分会计责任和审计责任，避免将会计责任简单等同于审计责任。在开展事务所执业质量检查中，某些检查机构往往比较注重延伸检查企业会计违规问题，忽视对事务所违规证据的收集，导致没有充分的证据支持检查结论。我们认为，这实际上又走入了审计责任认定的另一个误区。企业进行会计造假肯定要承担会计责任，但有会计责任不一定存在审计责任。现行的审计模式是在测试内部控制制度基础上实施的抽样审计，存在发现不了企业会计问题的可能性，关键要看事务所是否实施了必要的审计程序，是否存在审计程序上的缺失。因此，检查组应根据对被审计单位实地调查或延伸检查获取的证据，进一步核实认定其审计责任，而不能以会计责任简单地类推审计责任。
（二）合理把握处罚尺度。
1．区别会计师事务所的类型，主要是区分证券资格事务所和非证券资格事务所。考虑到目前整体执业水平还较低的实际情况，从促进行业健康发展的角度出发，对证券资格事务所的处理处罚要慎重，对其存在的个别重大审计问题，可按照“重师轻所”的原则，在对注师个人进行处罚的同时，对事务所可责令其整改；对于管理混乱、执业质量低劣的中小事务所，可按照“师所同重”的原则对事务所和注册会计师个人分别进行处罚，以严惩行业内的少数害群之马。当然，对证券资格事务所的谨慎处理并不是无原则的“保护”和“迁就”，如果其存在严重审计违规问题，也应对其依法进行处罚，以督促其提高风险意识、加强质量控制，切实发挥其在行业内的“排头兵”作用，带动整个注册会计师行业执业水平的提高。
2．根据情节轻重和危害大小确定处罚尺度。情节轻重主要指违反审计准则的情况，如未履行最基本的审计程序，对重要项目或大多数项目未履行审计程序，明知被审计单位存在违规问题而不予指明等，属于情节比较严重的情形；危害大小主要指企业造假问题非常严重而事务所出具虚假报告，严重误导了报表使用者，或者事务所的违规行为严重扰乱了会计服务市场秩序，如通过压价竞争、支付回扣、降低执业质量等方式拉拢客户和盲目扩张业务。对情节恶劣、后果严重的事务所违规问题，应依法予以严惩；如果事务所仅是一般程序上的缺失和不规范，情节比较轻微且没有造成危害后果，可予以警告等较轻的行政处罚，或者采取下达整改通知书等非行政处罚措施。
（三）非行政处罚手段的运用。
除行政处罚外，财政部门可采取下达整改通知书、监管关注函和约见谈话提醒等非处罚手段。在具体工作中，特别要注意充分发挥行政处罚与行政处理两种手段互有侧重、互为补充的良性作用。
1．下达整改通知书。检查发现会计师事务所审计程序存在欠缺和不到位的情况时，如果情节比较轻微，也未造成危害后果，可以采取下达整改通知书的方式进行处理。
2．下达监管关注函。财政部门需要对违规会计师事务所的执业质量进行持续关注或开展回访式检查的，可以采取下发监管关注函方式进行处理。监管关注函一般适用于列为重点监管对象的事务所，除要求事务所进行整改外，还要求其按期报送相关资料。
3．约见谈话提醒。如果事务所存在的问题比较轻微，可对事务所可采取约见谈话的方式，对其进行严肃批评教育。约见谈话提醒在操作上比较灵活、方便，对违规事务所起到了较好的帮助提高作用。
六、关于进一步修改完善会计监督法律法规，为会计监督工作提供坚实的法制保障
近年来，财政部门不断加强会计法制建设，先后出台了一系列会计监督方面的规章制度，初步形成了以《会计法》、《注册会计师法》为核心的会计监督法律法规体系。但是，《会计法》、《注册会计师法》的严重滞后及其和其他法律的冲突，严重制约着会计监督的工作成效，需要积极推动两法的修法进程，为会计监督提供坚实的法律保障。
（一）会计监督法制建设面临的主要问题。
当前，会计监督法制建设面临的主要问题是《会计法》、《注册会计师法》两部基本法律的严重滞后。随着《证券法》、《公司法》、《审计法》等相关法律的修订完成，与现行《注册会计师法》、《会计法》形成一定冲突。一是原《公司法》没有明确工商部门对会计师事务所的处罚权，而新修订的《公司法》明确了公司登记机关的行政处罚权。二是《证券法》修订后，证监会对上市公司的会计违规行为最高可处以60万元罚款，并有权对相关责任人员处以市场禁入的处罚。相比之下，财政部门的监管手段大大受到限制，威慑力明显不够。三是《审计法》修订后，审计部门还可以对会计师事务所开展延伸检查，与财政部门的监督检查形成一定程度上的重叠。因此，上述法律的修订会计监管工作产生了深远的影响，直接侵蚀了财政部门的法定监管职能，不利于形成统一的监管体制和形成政府监管合力，也不利于会计行业的健康发展。
（二）积极推动《会计法》、《注册会计师法》等法律规章的修订
1．加快推动《会计法》的修订进程。目前施行的《会计法》修订于19xx年，很多条款已经难以适应会计监管工作的需要。一是部分条款仅规定了禁止性内容，但却没有规定罚责，导致无法进行处
理处罚。二是处罚力度过小，不能对造假者起到有效的威慑作用。三是监管部门缺少有效的监管手段，严重制约了会计监管成效。因此，《会计法》作为会计监管工作的基本法律，需要在监管体制、监管权限、处罚力度等各方面做进一步完善。一是加大处理处罚力度，特别对蓄意会计造假行为提高处罚尺度，建立民事赔偿机制，并明确追究刑事责任的条件，增强对会计造假的威慑力；二是理顺会计监管体制，明确相关部门的职责权限，构建以财政部门为主体、其他部门配合的政府监管体制；三是加大监管部门的检查和处理处罚权限，明确专员办的会计监督执法主体地位，授予财政部门查询、冻结银行账户等有效的监管手段，以切实提高会计监管的成效。
2．积极推动《注册会计师法》的修订进程。目前的《注册会计师法》于19xx年颁布，许多条款比较原则，操作性不强。为了规范和统一对注册会计师行业的监管，协调不同政府部门的监管职责，需要尽快修订《注册会计师法》。一是要在《注册会计师法》中进一步明确以财政部门为主导，证监、审计、工商等部门相配合的行政监管体制，形成政府监管合力；二是明确界定政府监管和行业自律的职能分工，构建以行政监管为主导、行业自律为基础的行业管理体制；三是细化和明确法律责任条款及适用情形，特别是增强审计责任认定的可操作性，确保处理处罚的客观公正；四是将《公司法》、《证券法》的相关处罚规定与《注册会计师法》统一起来，统一各监管部门的执法尺度；五是加大惩处力度，将行政处罚与民事责任、刑事责任的追究衔接起来，形成完整的法律责任追究机制，督促注册会计师提高风险意识。
3．着手修订《财政部门实施会计监督办法》。在推动《会计法》、《注册会计师法》修订的同时，当务之急是着手修订《财政部门实施会计监督办法》。该《办法》于20xx年出台，许多条款操作性不强，实际工作中难以执行。因此，应当尽快着手对《办法》进行修订：一是明确财政部派出机构的检查和处理权，赋予专员办就地开展会计信息质量检查和进行处理处罚的权力，并划分与地方财政部门的职责分工，形成监管合力；二是与相关法律规章进行协调，进一步明确会计信息质量检查的主要内容、程序要求、处罚种类；三是对强检查的规范化建设，对检查的立案条件、检查程序、审理要求、处理处罚、文书起草等各个环节进行全面规范，促进依法行政、依法检查；四是促进会计监督长效机制建设，将查前调查、专项调查、回访调查等有效的日常监管手段在办法中予以明确，完善会计监督的基础信息管理制度、巡检制度、回访制度和信息通报制度。
（财政部监督检查局课题组）