发挥代表作用 扩大党内民主

---绵阳市涪城区积极探索乡镇党代表大会常任制

中共绵阳市涪城区委组织部

我区以探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式为重点，从提高代表素质、加强代表管理、健全运行机制等方面入手，着力增强党的工作透明度和公开性，切实保障党代表权利，密切党组织和普通党员的联系，努力提高党员队伍建设的整体水平，为区域经济和社会事业全面发展提供强有力的组织保证。

一、主要做法

为使党代表主动参政、能够参政、善于参政，有效发挥他们在乡镇党委与党员、群众之间的桥梁纽带作用，主要从选好代表、加强培训、建章立制、强化监督等方面进行了积极探索。 ---选好代表，为发挥作用打基础。一是“重新选举”。由于没有经验借鉴，我们率先在丰谷、金峰、杨家镇进行试点，通过群众投推荐票、党员和群众代表投信任票、党员投选举票、公开演讲的方法产生常任制代表。全区12个乡镇在全乡镇范围内对党代表进行了重新选举，共产生了常任制党代表512人。二是“精减名额”。在现有的党代表基础上实行定额选举，直接过度为常任制代表。比较来看,“精减名额”简化了程序，节约了选举成本，但没有打破原有代表的结构分布，不能较好的优化代表来源，且代表人数也较多。而“重新选举”打破了过去 1

党代表选举“村支部定人员、党员举拳头”的传统模式，排除了指定性、照顾性、平衡性等做法，激发了广大党员的民主意识和竞争意识。全区3个乡镇采用了该种办法对党代表进行了重新选举，共产生了常任制党代表444人。

---加强培训，不断提高代表素质。我们依托党校、农广校组织党代表学习党的各项路线方针政策，提高其政策水平；对如何发挥党代表作用积极参政议政进行专题培训，增强其参政议政的责任感，提高参政议政能力；依托新组建的五大种养“基地”进行实用技术培训，提高增收致富本领；组织代表开展调查研究、走访督查等实践活动，不断提高党代表民主参与的能力水平。目前，已培训常任制党代表3100多人次。

---建立联系制度，密切党群关系。建立党代表联系制度，架设起党组织与广大党员群众联系沟通的桥梁，进一步畅通发扬党内民主的新渠道。一是建立党代表联系党员群众制度，畅通“下情上达”渠道。为使镇党代表能够更好地了解党员心声、倾听群众意见，各乡镇党代表都明确了联系对象，每人联系所在的普通党员和群众各3－5名，包括种养大户、老党员、烈军属、特困户等。全区各乡镇956名镇党代表共分成146个小组，联系普通党员2686人，联系群众3508人。通过联系活动，了解社会各阶层对上级党组织的建议和意见，使下情能够及时得到上达，为乡镇党委科学决策提供依据。在联系活动中，各镇党代表还通过联系帮扶特困户，帮助寻找致富项目、落实资金渠道、进行技术指导等，为特困户脱贫致富发挥了积极作。二是建立党委委员联系党代表小组制度，畅通“上情下达”渠道。 2

为确保“上情下达”，各乡镇建立了党委委员联系党代表制度，要求每个党委委员结合自己的分工，分别联系1－2个党代表小组和3－5个党代表，全区116个乡镇党委委员共联系146个党代表小组和956个党代表。通过党委委员联系党代表小组的党代表，充分发挥党代表广泛联系党员和群众的优势，让他们深入到党员群众中去，宣传党的路线方针政策及镇党委的重大决策，帮助党委把广大党员和群众的思想统一到党的中心工作和镇党委的重大决策上来。同时，主动征求代表们的意见，了解党委决策在执行过程中遇到的新情况、新问题，把“上情”与“下情”结合起来，以便党委根据实际情况及时进行调整。三是建立党代表小组联系重点工作制度，畅通“横向联系”渠道。在每个党代表联系党员群众的同时，各乡镇党委还根据代表分布情况组建了党代表小组，每个村为一组，一方面对党代表收集的意见进行汇总整理，特别是把基层党员群众反映比较一致的意见及时反馈给党委；另一方面根据分工，对党委部署的一些重点工作进行跟踪督查。通过组建党代表小组，更好地促进了代表的横向沟通，发挥了代表小组集体的力量，通过联系重点工作，代表们能够更好地融入到党委的整个管理网络中去，使党委工作的着力点能更加准确，力量能及时传递到位，确保党委决策的及时贯彻落实。

---完善活动制度，创建扩大党内民主的新载体。我们注重形式和内容的有机统一，把党代表作用的发挥贯穿于全区各项争先创优活动的始终，既拓展了党代表议政、议事的空间，又增强了乡镇党代表活动的针对性、灵活性和实效性，确保党代 3

表更好地发挥决策参谋、参政议政和监督保障作用。一是开展调研活动，推进民主决策。去年以来，围绕“工业园区建设”、“民营经济”、“土地流转”、“村镇规划”、 “农业产业结构调整”等专题，组织党代表深入基层调查研究。通过召开座谈会、发放调查问卷、个别走访等形式，广泛听取基层党员群众的意见，并及时将基层的意见和呼声向党委反映，较好地发挥了决策参谋作用。二是开展视察活动，参与民主管理。为使党代表更好地发挥民主管理职能，各乡镇围绕党委重点工作组织党代表开展督查视察活动，促进重点工作的落实。党代表参与民主管理，既能较好地发挥党代表示范带头作用，也能更有效地集中民力、民智，办好大事。三是开展质询活动，强化民主监督。党代表的监督是全方位的监督，既对事也对人。对事，各乡镇积极试行“党代表质询监督”活动，针对党委执行党代表大会决议以及执行有关规定或程序不到位的现象进行质询，以此更好地确保党代表监督权利的充分实现。

---实行年会制度，构建扩大党内民主的新机制。为使党代表大会真正成为党组织的最高决策、监督机关，区委决定，各乡镇每年召开人代会前必须先召开党代表年会。一是建立健全对党委工作的审议评价机制。乡镇党委必须在党代表年会上向全体代表报告过去一年的工作情况，由党代表对工作报告进行审议。审议报告是不是实事求是，问题有没有说深说透，年度目标任务完成情况，提高了党委执行决议的自觉性，增强了完成本届党委目标任务的紧迫感。二是建立党代表民主参与的科学决策机制。让广大党代表参与到讨论和决定本地区经济和社 4

会发展年度目标和重大事项活动中，使党委的决策更加贴近实际、科学可行，并把党委的科学决策有效地转化为广大党员群众的自觉行动，集中了代表们的智慧，既保证了决策的科学性，也为实现党委提出的目标任务奠定了思想基础和群众基础。三是建立党内积极健康的民主监督机制。在年会上，镇领导班子成员要向党代表述职，党代表从德、能、勤、绩、廉五个方面对被测评对象进行量化打分，对镇党委、人大、政府班子领导成员进行民主测评，提出建议和意见。民主评议镇领导班子成员受到了党代表的普遍欢迎，一位党代表说：“对领导干部进行评议，我们的批评权和监督权得到了真正的落实。” ----强化监督，把党代表的作用落到实处。为确保党代表在党代会闭会期间监督、议事和决策等权利得到有效保障。区委成立了以区委书记为组长的乡镇党代表大会常任制工作领导小组，各乡镇成立了党代表联络办公室，负责日常工作。党委成员特别是一把手带头接受党代表的监督，主动征求党代表的意见、建议，重大决策听取吸收党代表的意见、建议，强化代表监督，减少决策随意性。对党代表议事作出的决议或由党委会作出决策后，认真检查决议贯彻实施情况，并及时组织党代表进行复议。同时，开展党员群众评议代表活动，增强党代表参与党内事务，履行好自身职责的责任心，并对代表视察和承诺兑现情况通过“回音壁”进行公示，广泛接受党员和群众监督。

二、初步成效

通过推行乡镇党代表大会常任制，激发了党代表的政治热 5

情，提高了党代表参与党内事务的积极性，扎实有效地推进了党内的民主政治建设。主要表现在：

---推行党代表大会常任制，增强了党代表立党为公、执政为民的责任意识。在非常任制条件下，代表的作用只体现在开会的有限时间内，有人说是“三年开次会，会期大半天，举举手，划划圈，散会就靠边”。实行常任制以后，进一步明确了代表的职责、权利和义务，使代表保持经常性活动，一改过去当代表的“无所谓”为常任期间的“有所为”，而激发了党代表参与党内事务，切实为人民群众谋利益的热情和积极性。

---推行党代表大会常任制，密切了党群干群关系。过去，由于少数干部工作方法简单，干群沟通联系的渠道不畅，使群众较易产生抵触情绪。如今，建立健全了党委成员联系党代表和党代表联系党员群众制度，在党委与党员、干部与群众之间架起了沟通的桥梁，进一步密切了党群、干群关系。试点工作中，代表们自觉做到：“讲的就是群众想的，办的就是群众盼的”。他们主动加强与身边党员的联系，主动深入群众，与党员和群众拉近距离，增进感情，赢得信赖，收集基层党员和群众的意见、建议。我区杨家镇党委在税费改革期间，组织党代表深入到问题比较突出的村社，充分听取群众意见，广泛宣传党的农村税费改革政策，协助村党支部查摆问题、制定措施，化解了干群矛盾，保证了税费改革的顺利推进。

---推行乡镇党代表大会常任制，激发了党代表荣誉感和责任感。推行党代表大会常任制，党代表的权利得到进一步保障，思想政治素质明显提高，先锋模范作用得到充分发挥，进一步 6

增强了党代表带领群众致富、共富的责任心和使命感，激发了党代表的荣誉感和责任感。丰谷镇新建村与和平村的党代表从农民切身利益出发，发动老百姓出工出劳8000余个，将长达2公里的村道公路铺上砂，彻底解决了困扰两村10余年的“行路难”问题。致富村党代表刘贤勤主动兼任六社社长，带领群众勤劳致富，去年不仅率先完成农业税上缴任务，还带动农户补缴多年拖欠的税费3万余元。

---推行乡镇党代表大会常任制，基层干部的自律意识显著提高。通过建立健全党代表议事制度，对群众普遍关心的一些重大问题进行事前民主讨论，使各项决策的透明度加大，干部的自律意识普遍得到增强。基层干部考虑问题和决策时自觉把群众利益摆在第一位，更加注重实效性；基层干部服务意识提高了，献身事业的责任感进一步增强；基层干部违法乱纪的行为大大减少。据统计，全区有关农村基层干部方面的上访、信访数量比推行党代表大会常任制前下降了70%左右。

---推行乡镇党代表大会常任制，促进了干部作风的明显改善。 通过代表视察制度，代表议案、质询制度，代表评议制度，重大决策征询代表意见制度，民主生活会前征求代表意见制度，重大情况通报等制度的落实，党代表的监督更加制度化、规范化和长期化，监督范围更广泛，内容更全面，更具有权威性，从而有效促进广大基层干部工作的深入落实，进一步提高了他们工作的积极性、主动性和自觉性。

---推行乡镇党代表大会常任制，提高了乡镇党委决策水平。通过党代表联系党员群众的渠道，便于乡镇党委直接地、 7

真实地反映了基层党员和群众的呼声意愿，避免了可能造成的工作被动和决策失误。试点工作中，党代表们广泛收集党员群众关心的热点、难点问题，提出涉及教育、农业、旅游、党建、城建、企业改制等方面的合理化建议76条。其中，我区城郊乡党代表提出的“关于进一步加强农村基层党支部建设的议案”，得到了区委的高度重视。区委根据我区村级组织建设的实际，作出了在全区开展“强堡垒、顾大局、谋发展、利群众”为主题的村级组织集中教育整顿活动，调整了村支两委班子36个，调整村干部46人，精减村社干部322人，转变了干部工作作风，密切了党群干群关系，促进了农村经济和社会事业的全面发展。

三、主要问题及建议

---党代会的职能需进一步明确。根据党章的规定，党的代表大会作为党的最高权力和监督机关，其职能主要体现在审议本届党委和纪委工作报告、讨论并决定本地区党的重大问题、选举同级党委和纪委领导机构主要负责人等几个方面。而从实际情况看，其职能的行使并不充分，存在重统一思想、重选举、权力行使缺乏连续性等缺陷，这就严重制约了党代会作用的发挥。为此，党代会在职能上应向立法、监督、决策方面倾斜，尤其要使党代会的立法活动民主化、程序化，使党代会的监督经常化、规范化，使党代会的决策更富有现实性和科学性，并能根据决策执行的情况进行及时的反馈和改进，只有这样，党代会才能真正成为全党的权力中心、决策中心和党内民主的典范。

---党代表常任制机构需要进一步健全。常任制下的党代会 8

的机构设臵，关系到党代会职能的发挥，根据党的工作的特点和需要，立足党代会代表作用的发挥，按照精简、统一、效能的原则合理设臵党代会的机构，这应是党代会常任制建设的一个重要问题。党代会常任制应以建立党的常设权力机关为目标，而不是仅停留在建立一个党内民意机构的层面上。目前由挂靠在各乡镇由党委办公室的党联办负责联系代表、组织代表、督查代表的工作，而党委办公室又属于党委的综合部门，人少事多，使代表议案的督办和管理有些力不从心，工作中所需办公经费和活动经费也难于落实，造成该由党联办负责组织、协调党代表的各项工作不能全面落实。建议单独设立“常任代表联络办”，并配3-5个编制，专门负责这项工作；加之，区上在开展乡镇党代表常任制试点工作时，日常工作也是由区委组织部组织科具体负责，没有专职领导和工作人员，影响了党代表常任制工作的全面落实和深入探索。

---党代表年会的职能需进一步强化。党代会年会制作为常任制重要组成部分，在促进常任制走上制度化轨道、推动党代会决议的贯彻落实、充分发挥党代表的作用方面有着不可替代的作用。因此，年会制必须要搞，而且要搞好。目前年会主要是安排代表听取和审议党委、纪委本年度的工作报告，讨论决定新一年党的建设、经济建设和社会发展等重大问题及其它有关事项。根据党章的规定，还应将下列内容列入年会的内容，对届内新增的党委委员、纪委委员要提请年会票决确认。如应到会代表半数以上表示反对，则提请上级党组织重新考虑人选；对乡镇党委、乡镇纪委和乡镇党委委员、纪委委员进行民主测 9

评。听取代表团议案、代表团、代表建议和意见办理情况的报告。听取党的代表大会代表发言。根据干部调整后的实际，及时做好代表的增补确认，加强对代表的动态管理。审议并通过涉及全体代表行使代表权利和义务的规章制度。其次，目前党代会年会会期较短，很难把问题特别是重大问题议深议透，在重大问题的决策上要鼓励党代表自由辩论，让党代表能充分地就重大问题发表自己的意见的机会，在决策中要充分考虑到来自方方面面的利益，通过反复协商，最终形成决策，才能保证党委所制定的政策能代表最广大人民的利益，建议现在党代会年会的会期由现在的1天延长至2-3天。

---党代表的活动能需进一步经常化。党代表作用的发挥，不应局限于代表大会开会这一短暂的区间，而应贯穿于代表从当选到下届党代会代表选举的始终，只有这样才能有利于其发挥作用。而我们现在党代表作用的发挥往往以在党代会年会上作用的发挥为主，而忽视了在党代会闭会期间作用的发挥，仅重视在党代会开会期间发挥作用，这不利于代表养成代表意识，不利于其行使广大党员赋予的民主权利。要充分发挥党代会代表在党代会闭会期间的作用，应着眼于在以下方面进行改进：一是党内法规以及国家法律应对其权利进行明确的规定，并保证其正当行使；二是常任制下的党代会工作机构应健全党代会代表的活动方式，并尽可能多地组织其进行有关的视察、调研活动，不断丰富党代表活动的形式，并不断深化党代表活动的内容，增强党代表活动的实效性，积极开展为党委决策提供依据为主要内容的调查研究活动、建言献策活动、征询意见活动、 10

献“金点子”等活动；三是党代会代表本身也要更好地认清自己的职责，不断增强责任意识，不断加强和广大党员群众的联系，不断提高参政议政能力，以便使自己的作用得到更充分的发挥。代表个人的作用发挥好了，党代会的作用也就能更好地体现出来。

---党代表的职责需进一步明确。党的代表大会常任制实行以后，赋予了党的代表大会年会和党员代表更多的职责，党员代表除了在党代会期间履行职责外，在闭会期间也要继续履行职责。在实行过程中，存在的主要问题是：一是职责的内涵还需在党代会常任制的实施过程中逐步加以规范和明确，使之逐步与党的代表大会和党员代表的地位和作用相一致；二是职责的履行需要通过严密的组织和制度予以科学安排和规范操作；三是党员代表来自各条战线，平时各自工作繁忙、工作性质不同，集体参政议政难度较大，如何把职责分项量化到代表个人或代表团，还需在实践中不断探索和完善。

---代表素质需要进一步提高。虽然通过精减、培训等措施改善了代表文化、年龄、结构，但代表在意识上的转形和角色上的转换还不到位，对党任制工作的重要性和党任制党代表的权现认识还不深，过去几年才开一次党代会，党代表普遍缺乏当好代表的实践经验，很多党代表对其职责定位十分模糊，不知当了党代表应该干什么。加之，农村党员长期外出务工较多，且大多为青壮年、能力强的党员，较难选举出高素质、年青的党代表，影响了党代表的文化结构和年龄结构。部分党代表由于素质普遍偏低，看不到党委决策的重大方向，在鸡毛算匹的 11

小事上纠缠，影响到党委对重大事情的决策进程。在党代表大会年会上所提交提案、意见、建议所提问题几乎是生产、生活和工作中的一些需要办理的具体事务和投诉，许多问题只需部门或个人就可解决，而可能影响党委重大决策，镇域经济发展等关系到国计民生的提案、意见、建议几乎没有。从而造成党代表视察多、建议少； “行政”内容议案多、“党建”内容议案少，没有充分体现党代表议案重“党建”的特色化要求；涉及自身部门（单位）利益的议案多，涉及全局利益的议案少。忽视了对涉及全区党建、政治、经济等重大问题提出合理化意见和建议；议案“问题”多，“措施”少。对形成这些问题的原因分析不够，提出解决问题的措施不多，仅愿充当“配角”。 因此，要积极开展以提高党代表素质为主要内容的教育培训活动，采取讲座、作报告、召开座谈会、邀请专家辅导以及分期分批选送党代表到外地培训等多种形式，努力提高党代表的自身素质，为党代表大会常任制工作的顺利开展奠定坚实的基础。

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