我国农村土地流转中的主要问题与政府作为

张岑晟

摘要 在对农村土地流转的概念进行了梳理和界定的基础上，论述了农村土地流转的现实必然性，土地流转是推动农业规模化经营，提高生产效率的必然要求; 为增加农民收入，缩小城乡差距提供了契机; 是实现农村剩余劳动力转移，促进城市化进程的基础。分析了当前农村土地流转中存在的主要问题: 法律法规不明确，农村土地流转缺乏相关保障; 农村社会保障体系不完善，无法解除农民土地流转的后顾之忧; 农民群众和地方政府受传统思想观念的制约，土地流转政策执行难; 制度建设相对滞后，农村土地流转市场发育不成熟。对农村土地流转中的政府作为提出了相应的建议: 制定相关行政法规，完善农村土地流转的政策体系; 健全农村社会保障体系，解除农民土地流转的后顾之忧; 转变地方官员的思想和作风，引导农民形成科学的土地流转观; 大力推进制度建设，积极培育农村土地流转市场。

关键词 农村土地流转; 主要问题; 政府作为

农村土地流转是推进农业规模化经营、增加农民收入、促进农村剩余劳动力向城市转移，实现城市化目标的基础。但我国农村土地流转仍然处于相对低效、无序，甚至混乱的状态，损害了农民利益，也对农村社会和经济发展产生了不利影响。笔者针对这些问题展开讨论，对当前形势下政府应当如何积极作为提出了相应的对策，以期促进政府更好地发挥其社会管理和公共服务职能，为农村土地流转的顺利开展提供良好的法制环境、社会环境、市场环境和社会保障。

1 农村土地流转概念的梳理和界定

我国土地的“三权”是指所有权、承包权和经营权，其中所有权归国家所有、承包权归个人或集体所有、经营权可转让。对于土地流转的概念，目前在法律规定和理论研究上尚未形成统一的认识，各家学者也是出于研究的需要从不同的视角对其进行界定，比较普遍的说法主要有以下2 种: 一是土地承包经营权的流转。根据《土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让

或者其他方式流转”，这里的土地流转指的是土地承包经营权的流转。在此定义下，土地流转又包括2种具体的流转形式:①农民转让使用权，保留承包权与承包合同，获得收益和承包合同;②经营使用权一起转让，农民不再保留任何权利。二是土地权利与功能都发生流转。此种定义下，土地流转是指拥有农村土地所有权的集体、或者拥有土地承包经营权的农户把农地使用权转移给其他主体的行为，其形式包括转包、转租、转让及抵押、入股等，主要是指农地流转过程中用途发改变。

笔者所研究的“农村土地流转”，是指土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权( 使用权) 转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权，从而获取一定利益的行为。

2 农村土地流转的现实必然性

2.1 土地流转是推动农业规模化经营，提高生产效率的必然要求我国尚未完全实现由传统农业向现代农业生产方式的转变，主要表现为在生产投入方面存在农业生产规模小、经营方式比较落后、信息化程度不高、科学技术含量较低等方面的问题，从而导致了在产出方面主要表现为生产效率较低，同时生产效益也不高。土地流转是推动农业走向规模化经营的一条合理的路径，它可以促进资源的合理利用和优化配置，能够产生交易收益效应，即通过土地交易性提高来增加土地投资价值，从而提高了农民土地投资的积极性; 还可以产生边际产出拉平效应，即实现土地由边际产出低向边际产出高的农户手中转移，从而提高资源配置效率; 土地流转也必然促进农业生产走向规模化、科技化、信息化和产业化的道路，从传统农业粗放式的“投入－ 产出”方式走向集约型的现代农业生产方式，提高农业生产效率和效益。

2.2 土地流转为增加农民收入，缩小城乡差距提供了契机西方发达国家农村发展模式的成功经验普遍证明“只有减少农民，才能富裕农民”，农民收入增加困难是目前我国“三农”问题存在的一个比较突出、也是迫切需要解决的难点，笔者认为，其主要原因在于农村劳动力过多，已经超过了有限土地的最大承载能力。而土地流转可以从流出和流入2个环节来实现农民收入增加的目标，其中在流入环节，土地流转使得传统农业向现代

农业转变，实现由个体经济落后的小规模经营方式向生产合作经济先进的规模化经营方式转变，提高信息和科技含量，降低生产成本，促进农民收入的增长; 在流出环节，剩余的农村劳动力从土地中“解放”出来，自愿向城市转移，投身于新的领域、新的工作，工作收入要大于务农种地收入。因此，合理的农村土地流转，能够实现土地资源的最优化配置，产生交换价值，实现农民增收，从而为进一步缩小城乡差距奠定基础。

2.3 土地流转是实现农村剩余劳动力转移，促进城市化进程的基础以户为单位的小规模生产经营方式，土地的细碎化较严重，不仅制约着我国现代农业的发展，也使农民难以摆脱土地的“束缚”，阻碍农民向城市转移，不利于城市化的发展目标。土地流转为农村剩余劳动力向城市转移提供了2 方面的动力，即推力和拉力，加快了农村剩余劳动力转移的步伐。其中拉力来自于城市经济迅速发展对劳动力需求的扩大，“用工荒”的缺口迫切需要农村剩余劳动力来填充，以实现城市社会、经济持续快速的增长; 推力主要来自于生产率的提高，促进农业走向规模化、信息化和产业化，农业已经不能容纳那么多的手工劳动，出现了农村劳动力过剩的现象，为了“另谋生路”，农村劳动力只有走出去。因此，在推力和拉力的共同作用下，有利于促进农村劳动力持续有效的向城市转移，而土地流转则成为实现农民增收和城市化的双赢局面的基础。

3 农村土地流转中的主要问题

3.1 法律法规不明确，农村土地流转缺乏相关保障首先，目前我国农村土地流转缺乏专门的法律规定，难以对土地流转行为进行有效的规范。我国立法机构尚没有制定一部统一的《农村土地流转法》，没有对农村土地流转中的产权性质进行明确界定，也没有土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、原则和程序、流转合同、价格和期限、土地的用途、解决争端的办法、以及法律责任等作出详细而明确规定。其次，现有法律法规概念的模糊性，导致了土地流转以及权利维护可操作性较差。例如，在《土地管理法》与《民法通则》中涉及到的概念就有:“集体所有权”、“承包经营权”、“继承权”等内容，但地方政府为执行法律和政策，依此制定法规和政策的时候却出现了一些新的提法，如“占有权”、“承租权”、“租佃权”、“转让权”、“处分权”等［1］，造成了概念前后不一致

的现象，并且均未对这些概念作出法律的权威界定，容易产生纠纷，导致土地流转双方权益受损。

3.2 农村社会保障体系不完善，无法解除农民土地流转的后顾之忧在我国农村，土地对农民来说具有特殊的情感和地位，有研究表明，土地在我国农村承担了大约51． 64%的社会保障功能［2］，如农民的衣食住行、婚丧嫁娶、子女教育、养老、医疗等。但是由于农村经济发展比较落后，加上长期受城乡二元体制的影响，我国农村尚未建立多层次的养老保险、医疗保险、社会福利、社会优抚、社会救济和最低生活保障等社会保障体系，养老难、看病难、受教育难等农村社会问题一直是农民生活中忧虑的问题，成为当前制约农民进行土地流转的最主要因素。故此，尽管农民土地耕种收益较低，但出于理性的考虑大部分农民还是不愿进行土地流转，而选择继续从事农业，依靠土地作为自己安身立命的根本。笔者认为，农村社会保障体系是否完善仍然是制约农民进进行土地流转的速度和当前农村土地经营规模的最关键的因素，在农村社会保障制度完善之前，农民缺乏离开土地之后的安全感，很难调动广大农民的积极性，且土地流转后农民适应市场风险的能力较低，将会对农村社会稳定发展产生不利影响。

3.3 农民群众和地方政府受传统观念的制约，土地流转政策执行难根据新制度经济学的观点，对农户的行为产生重要影响的不仅包括正式的规章制度，还包括习俗、惯例和传统意识形态等非正式规制。虽然中国特色的社会主义市场经济也基本上已经建立，但是受农村地理、文化和风俗习惯的影响，农民的思想观念仍然处于相对比较保守的状态，这主要表现在: 农民身上依然残留着传统的小农意识形态，如农民的恋土情结浓厚、思想保守、粗放式投入; 农民市场经济意识比较薄弱，不懂得利用国家土地流转政策来获得最大收益［3］; 农民进行土地流转多处于盲目、无序的状态，这制约了我国农地流转政策的执行效率。与此同时，基层政府也存在对农村土地流转思想认识上的偏差和错误，主要表现为:片面地理解国家土地承包政策，在土地流转实际工作中，疏于社会管理和公共服务职能，未能深入实际调研，没有研究和鉴别当前农村土地流转的新形势、新问题，而致使农村土地流转过程出现农民自主自发的倾向，从而导致土地流转处于弱规范

化、权益保障性差、流转无序的状态。在个别地方政府，国家土地流转政策成为其谋求经济发展政绩的工具，滥用行政职权，违背农民自愿原则，强制农民进行土地流转［4］，违反了法律法规的本意，侵害了农民的合法土地权利，使得土地流转在本来就不了解政策的农民那里开展和执行更加困难。

3.4 制度建设相对滞后，农村土地流转市场发育不成熟农村土地合法、有序的流转需要完善的制度和健康的市场环境作为保障，但目前我国农村土地流转制度建设明显相对落后于实践工作，土地流转市场发育不成熟亦不能满足农民逐渐增大的土地流转需求。一是农村土地产权制度不够明确。不同的地区虽然都对耕地、林地的产权有所规定，但对于农村宅基地、住房等尚未制定统一的标准，表现出了地区的差异性和制度的不确定性，导致了农民所拥有的这些资源的财产权利难以得到有效的保障。二是土地管理制度不合理。目前我国农村土地管理制度和城市地区不统一，且农村土地管理制度建设并不完善，未能针对农村实际情况对土地使用、流转作出合理的制度安排［5］。三是农村土地流转市场不完善。我国只有少数经济较发达的试点地区建立了相对规范的土地产权交易市场，但大部分经济落后地区还没有建立专门的、规范的土地流转市场。四是土地交易组织和市场中介体系不完善，没有为农村土地流转提供畅通的组织渠道，农民缺乏及时的流转信息，难以找到理想的土地流转对象。五是土地流转合同签订不规范，在合同的法律效力、合同的形式、交易的价格、责任承担等方面都存在潜在的风险，一旦发生矛盾和纠纷，缺乏法律的保障。

4 农村土地流转中的政府作为

4.1 制定相关行政法规，完善农村土地流转的政策体系为规范农村土地流转行为，政府部门作为相关法律和政策的具体执行者，应尽快制定和完善相关的行政法规，以此作为农村土地流转的指导和依据。首先，政府部门应仔细研究国家现有的有关农村土地问题的法律体系，以《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》为纲领和指导原则，结合当前农村土地流转的现实，制定专门的、详细的农村土地流转行政法规，填补当下农村土地流转法律的空白和不足; 其次，深入基层调研，发掘农村土地流转的新问题、

新形势，充分征求农民意见，在科学预测的基础上，对既有的行政法规进行合理的修订，尤其是要对土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、解决争端的办法等作出详细而明确规定，从而使得行政执行更具有针对性和可操作性; 再次，政府部门应遵循科学规范的原则，制定统一的行政法规，消除不同地方政府制定不同行政法规的现象，特别要注意“概念”的准确性，如按照统一标准，规范“占有权”、“承租权”、“租佃权”、“转让权”、“处分权”等称谓，尽量避免概念前后不一致、模糊混淆的现象，减少分歧，为农村土地的顺利流转建立准确而可行的行政法规体系。

4.2 健全农村社会保障体系，解除农民土地流转的后顾之忧政府部门应充分发挥其社会管理和公共服务的职能，在农村社会保障体系构建中承担更多的责任和义务，为农民土地流转做好保障服务。当前农村土地流转最迫切也是最重要的工作就是加大政府投入力度，做到政府公共财政支出向农村社会保障制度倾斜，逐步缩小城乡差距，实现城乡社会保障服务的均等化和高效化，尤其是要尽快建立和健全覆盖全体农民的养老保险制度，推进和完善农村新型医疗合作制度，解决农民最关心的养老和医疗问题，继续深化教育体制改革，加大对农民子女受教育的财政扶持力度，为农民土地流转提供全面的养老、医疗、子女教育等方面社会保障; 对于实现土地流转后的农民应做好跟踪服务，确保他们能够顺利在其他领域充分就业，获得较高的工资收入; 对于暂时未能就业的农民，应根据地区经济发展水平和物价标准建立农村社会最低生活保障制度，确保农民的最低生活水平; 政府部门还应做好农民的教育和培训工作，提高农民的知识和技能，为剩余劳动力向城市转移提供良好的公共服务。

4.3 转变地方官员的思想和作风，引导农民形成科学的土地流转观地方政府官员应转变片面的政绩观，树立以民为本的观念，消除权力和商业合谋，违背农民意愿强迫进行土地流转，以损害农民的利益来获取地方经济的增长。在国家大力开展新农村建设、贯彻实施“三农”政策的背景下，地方政府应将惠农工程作为新的政府绩效的增长点，应为农村土地流转做好宣传和教育工作，为农民解读法律法规、国家政策方针，做到相关工作的公开、透明，使农民真正了解政策、拥护政策、懂得抓住政策机遇，积极的进行土地

流转，以获得最大的收益。同时，政府部门应改变传统的行政执行方式，实现由依靠单一的强制、命令方式向说服、教育等方式综合运用转变，引导农民形成正确的土地流转观，提高农民群众的市场经济意识，从而为农村土地流转消除思想障碍，调动农民的积极性，自主自愿的从土地中“解放”出来。

4.4 大力推进制度建设，积极培育农村土地流转市场完善的制度是保障农村土地流转规范化、有序化的基础。首先应明确农村土地产权制度，对于农村耕地、林地、宅基地、住房等制定权威的、统一的产权标准，消除不同地区制度的差异性和不确定性等现象，保护农民所拥有资源的合法的财产权利; 二是建立科学的土地管理制度，应针对农村土地流转实际情况对土地使用、流转作出合理的制度安排，加强对土地流转的监管力度，规范农村土地流转合同的签订过程和形式，对土地使用权交易的价格、责任承担等方面进行必要的指导和干预，并为成立专门的利益协调和仲裁机构，为土地流转中的矛盾和纠纷提供便捷的调解渠道; 三是大力扶持和培育农村土地流转市场，要尽快扩大少数经济较发达试点地区的示范效应，不断推广先进经验，在全国范围内建立起相对规范的土地产权交易市场，并规范其市场交易行为，打击侵害农民土地权利的违法乱纪现象; 四是鼓励和支持土地交易组织和市场中介组织的发育成长，为农村土地流转提供畅通的组织渠道，为农民提供及时的土地流转信息，以便他们找到合适的土地流转对象，提高农村土地流转的效率。

参考文献

［1］刘畅．论我国农村土地流转及其模式塑造［J］．经济纵横，2010( 1) : 123－125． ［2］王艳平．新时期完善农村土地流转制度的思考［J］．农业经济，2010( 2) : 26 －28．

［3］赵建成． 农村土地流转问题与对策分析———以河北省易县为例［J］． 安徽农业科学，2009，37( 24) : 11732 －11733，11735．

［4］蔡志荣，任蒴，张志刚．农村土地流转中的十大关系探讨［J］．安徽农业科学，2010( 6) : 3159 －3161．

［5］杜朝晖．我国农村土地流转制度改革———模式、问题与对策［J］．当代经济研究，2010( 2) :

 

第二篇：当前农村土地流转存在的问题与出路

当前农村土地流转存在的问题与出路

闫景铂

河南不仅是农业大省，而且也是人口大省，农村耕地的总面积小，人均占有量更小，主要类型是山地、丘陵与平原，这种复杂的状况决定了我省农村土地流转的有效实现形式不是单一的，而是“百花齐放，百家争鸣”。如何走出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的农村土地流转道路，是加快我省农业现代化、推进农村城镇化、实现农民非农化的关键所在，也是确保粮食安全、农民增收的神圣使命。

一、中原农村土地流转面临的问题

近年来，我省各地都在积极进行农村土地流转形式的探索，以便促进当地农业生产经营方式的转变，提高农业的组织化程度，但在实践的过程中，以下因素将制约其进一步发展。

㈠农村土地流转市场尚需完善，无序流转严重

土地流转的实质是农村土地使用权和经营权的“流转”。在稳定家庭承包责任制的基础上，培育成熟的农村土地流转市场，依靠市场机制来调整土地合理流转。农村土地流转的主体应是农民，而非乡镇政府或村组织，也就是说土地是否需要流转，需要采取哪种形式，应该由农民自己说了算，而且，在土地流转的价格确定上，应该遵循土地流转市场的价值规律，应该尊重双方平等协商的结果，切实维护农民市场主体的权益。例如，为了保证农民及时获得土地增值的市场效益，农民可以随着市场行情调整流转价格。

㈡重要途径是完善土地流转法规，加强相关制度设计

当前，在我省农村土地流转的过程中，首先要完善相关法律法规，消除一些不合理的制度障碍，为土地流转营造一个良好的法治环境。一是明确农村土地产权，夯实土地流转的基础。土地产权关系越清晰，越有利于土地流转。在“稳定所有权、完善承包权、放活经营权”的前提下，政府有关部门应该对集体土地所有权、农民土地使用权、农民土地承包经营权进行确权，由登记机关统一登记并发证。二是完善相关法律法规，确保土地流转后有监管。国家要通过制定相关法律，明确土地流转双方的权利、义务、责任，并对土地流转的主体、流转方式、流转程序、纠纷仲裁、调解机制等行为进行规范。例如，建立土地流转登记备案制度，以确保土地性质、用途不被改变。又如，交易双方应当签订书面合同，避免口头协议。再如，建立土地流转服务中心、土地流转法律服务工作站、土地流转仲裁机构等制度。

㈢关键途径是理顺农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧

目前，我省农村社会养老保险机制还没有完全建立起来，相当多的农民担心土地流转出去后生活没保障，工作没着落，同时，对于受让方来说，也面临着天灾地害等潜在风险，因而，理顺农村社会保障体系是实现 农村土地流转的关键所在，是保障农村社会稳定与和谐发展的重要保证。当前，政府应该积极推进农村社会保障制度改革，根据“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地开展农村养老、医疗、就业、农业生产等社会保险，当前应重点做好农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗与大病救助制度、养老保险制度和就业保障制度的建设。一旦农民真正能够享受到社会保障，那种凝结在土地上的情结就会逐渐淡化，从而打开农民的传统“心结”，为土地流转打下坚实的思想基础。

㈣必要途径是加大对农业基础设施的投入，提高农业机械化水平

目前，在我省平原地区，水、电、路等农村基础设施依然滞后，土地流转难度较大，更不用说丘陵、山区了。为确保农村土地流转的顺利进行，政府要以农田水利建设为重点，增大财政投入力度，修缮农业基础设施，切实提高农民抵御自然灾害的能力，提高农业综合生产能力，同时，政府还应该加大农机购置补贴项目和现代农机装备推进项目，鼓励农民通过机械、土地、资本、技术等生产要素联合，创办农机专业合作社等生产组织形式，脚踏实地提高我省的农机装备水平，为实现农村土地的良性流转做好“硬件”建设。

㈤根本途径是合理配置农村人力资源，实现农民的非农化

在我省农村，相当多的青少年初中没毕业就走上打工的道路，他们缺乏必要的就业技能和创业能力，只能从事传统农业和城市中收入低、苦、脏、累、险、差的行业和工种，同时，受知识水平限制，“留守”农民还不能尽快适应土地流转之后农业新技术的应用。

随着大量青壮年和素质相对较高的农村劳动力离开土地，发展现代农业面临着优秀劳动力不足的难题，一方面土地流转要求农民非农化，另一方面规模经营需要高素质的“留守”农民，而转移农村剩余劳动力与培育现代农民是农村人力资源合理配置的重要途径。因此，政府要大力发展劳动密集型产业，优化产业结构，加快发展第三产业，吸收农村剩余劳动力，同时，还应该引导农业院校的大学生到农村去，吸引城市过剩而又是农业发展所需的人才到农村创业，支持外出务工人员回乡创业，并对“留守”农民进行现代技术培训等。

由于，我国经济发达地区的农业机械化程度高，农业生产率也比较高，第

二、三产业比较发达，城镇化水平较高，农村劳动力有条件转移，因而，农村土地流转的阻力小，而经济欠发达的地区，土地依然是农民的安身之本、生存的保障，劳动力转移虽也比较频繁，但土地流转规模却相对小。因此，不妥善解决农

村剩余劳动力的转移问题，不构建完善的农村社会保障体系，片面强调土地的集中和规模化生产，只能使土地流转陷入困境。