总结

一、国家预算的定义、特征、性质

需要把握“什么是市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算”？

我国经典教科书以及各种文献中国家预算通常被简洁地定义为“政府的基本财政收支计划” 但是, 比对“私人”的财政收支计划也就是“私人”预算(即个人、家庭和企业部门等的收支计划) 的实施, 除法律规定的特殊情况外并不一定需要采用规范的报表形式, 而且往往作为一种隐私或商业机密而不让他人知晓。而政府的收支计划则与此全然不同,它不仅必须由法定的主体依法定职权、按法定程序、采用法律许可的方法编制, 其编制、执行的结果也必须公开, 甚或整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。那么, 国家预算为什么要公开? 国家预算为什么要以预算文件( 或预算法案) 的形式存在? 国家预算为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢? 这些问题的解决, 必须从探讨国家预算的概念及其与“ 私人” 预算之间的不同特征中去寻求答案。“政府的基本财政收支计划”难以回应以上问题。

考察市场经济国家考察市场经济国家的预算法律制度和预算实践, 笔者认为市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算的定义应当是: 国家预算( 包括中央政府预算和地方政府预算) , 是指法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则, 筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择, 以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容: 从表象上来看, 国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过( 即批准) 的静态预算文件; 从实质而言, 国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。

国家预算作为一种公共预算, 它与“私人”预算相比, 具有以下四个方面的重大特征:

第一, 在国家预算中存在着拥有不同职权(事权) 和不同优先偏好的众多的预算主体。虽然从最抽象的理论层面, 我们可以说国家预算唯一的主体是国家, 但在具体的预算实践中,国家预算是由层级递升的单位预算、部门预算、政府预算(分级预算)所构成。只不过因为预算编制的基准单位越小, 立法控制就越严, 所编预算的要求就越细密, 相应的编制技术和水平也就要求越高。出于效率等方面的考虑, 现行各国多通过法律将预算的编制界定在部门预算之上。但无论如何, 这些经由法律规定的国家预算主体仍然是为数众多的。而众多的预算主体基于其不同的职权及由此而产生的预算偏好, 是远比“私人”预算难于协调的。但受任何预算收支终必平衡与任何公共经济资源的筹集都是有一定的政治限度的不易之理的支配, 这些不同预算主体的不同偏好又必须加以协调和平衡, 而这就需要设定预算规则与程序, 界分和制约国家预算主体的预算权力。也即需要专门的预算法的制定。

第二, 在国家预算中存在着公共经济资源(财政资金)来源者和决策者的分离。与“私人”预算是预算主体分配和使用自己的经济资源不同, 在国家预算中, 预算编制(即分配财政资金)、预算执行(即使用和运营财政资金)的决策者与财政资金的来源者(亦即所有者)是分离的。从法律意义而言, 支配自己的经济资源是权利(所有权) , 支配他人的经济资源则意味着责任(义务) 。这种责任, 笔者认为是一种法定的公益信托和自益信托相混合的信托受托人的责任, 即人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源( 即信托财产) , 国家各预算主体则基于职权分配、使用和运营这些经济资源, 以实现人民的信托利益(即公共欲望, 单个个人的公共欲望亦包含其中) 。

第三, 国家预算决策面对着更多的约束。国家预算由于利益主体的多元性、预算决策的受托性(处置他人资源) 等, 意味着需要有更多的协调、承担着更多的责任和义务, 即约束。诸如,预算主体在花费收人的目的、支出的时间期限规则、多个预算底线规则、法律强加或上级政府转嫁的支出义务、预算平衡的要求和借债规则等方面受到更多的规制。这些规制, 不仅体

现为预算法的规则、程序、方法的恒定性规制, 体现为年度性的预算文件的规制, 而且从更高程度上体现为政府施政方针(在一党执政国家中) 、政党政治协议( 在多党政治国家中)、甚至在特定项目上的全民或选区公决的限制。

第四, 国家预算过程甚长而且对环境具有高度开放性。国家预算因公共欲望的筛选、协调、平衡(即预算编制、审批)与公共欲望的满足(即预算执行)需要有一个长期的过程。通常, 国家预算在财政年度开始之前就已经制定完毕, 并准备延续一整年甚至更长的时间。在预算执行期间, 国家的经济形势、公共舆论、政治气候、自然领域等(统称预算的“环境”或“环境条件”)都有可能发生很多的变化, 国家预算需要在这一年中适应这些变化的压力而不做重大的政策改变。否则, 如果对经法定程序批准形成的预算所必须的政策在预算执行期间频繁依非规范性程序改变而失效, 国家预算主体将失去人民对于预算政策及预算过程的信任, 而这将产生政府信任危机。因此, 国家预算执行应保持必要的刚性。而从另一方面看, 如果预算执行中发生了突发性或持久性重大变故( 如对外战争、地震、洪灾、公共卫生事件、持久性经济萧条或过热) , 预算形成所依据的政策失去了赖以存续的前提, 这又要求预算主体不得不根据客观需要对原有的预算进行调整和在立法上赋予预算规则与程序以一定的弹性。因此, 国家预算又表现出总体刚性与适度弹性的统一。

国家预算的概念和特征, 笔者认为其具有如下两大性质: 一是技术性、规则性; 二是政策性、政治性。从形式上看国家预算是技术的, 在预算编制阶段它要求预算主体遵循预算平衡的铁律 , 在对支出和收人做出精确估算、对经济形势进行客观评价的基础上, 依据法定的职权、法定的规则、程序和方法编制收支平衡表; 而在预算的执行阶段严格遵循经批准的预算文件确保预算决策的及时完成、防止预算执行机构超额开支、制定措施将足够的资源用于恰当的地方, 以保证预算规划的公共管理活动能够完成。从实质上看国家预算是政策的、政治的。 这表现为: 国家预算要求建立和执行优先权(这正反映了政府做什么和不做什么的公共政策选择) ; 将预算权力在不同层级的政府、在立法部门和行政部门、在政府各部门之间进行配置和调适(这意味着不同地区、不同部门利益甚至是政党政治利益的平衡) ; 要筹集足够多 的公共经济资源—主要是税收支持(这体现了政府课赋和分配支出负担的政策) ; 建立与环境开放性相调适的建设性预算程序(这意味着政府支出政策因环境变化而调整) ; 设计和执行关于平衡的有关规则(即有关税式支出、举债政策、转移支付策略等的选择) ; 在管理活动没有受到干扰的情况下实现开支和平衡(这意味着预定的公共政策目标得以实现) , 以及对公共资金来源者(人民)利益要求的满足。这一切无不体现了预算的政策性。而正是这些政策性使得预算的决策必须要有弹性、适应性和灵活性, 从而要求预算法律、预算文件的制定不能太过机械, 而必须预留适度的弹性空间。总之, 从一般意义来讲, 国家预算的技术性要求讲规则、讲程序、守(预算) 纪律, 而其政策性则要求讲弹性、讲调适、讲一定程度的自由裁量。这两个方面决非完全孤立, 而是“一而二, 二而一” 的矛盾统一体。事实上, 各国预算实践本身绝非静态的机械的预算文件而是一个动态的调适的过程, 只不过有的国家可能更强调技术性因而更注重约束, 有的国家则可能更强调政策性而在法律中预留了较大的弹性空间。况且, 在同一国家的不同发展阶段也会因应形势的发展需要而改变其预算规则、程序及权力资源配置机制, 调整其预算的弹性和刚性比重。说到底, 预算法以及据此而编制的预算文件只不过是以预算的规则、程序、方法、责任等技术性手段来落实国家预算的实质内容—国家公共管理政策的实现而已。

二、预算法的任务与性质

如前所论, 国家预算实质上是一种法定的混合信托。按一般法理, 委托人设定信托的目的是实现受益人的信托利益, 对于国家预算这种特殊形态的信托而言, 公共经济资源的来源者—

纳税人(人民)的公共欲望的实现即应当是最大和最终的信托利益。预算法作为一种特别信托法, 其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来维护和实现这一最高利益, 使利益最大化。循此目的依法律规范调整规律逆推而上, 笔者认为我国《预算法》应然的立法宗旨应当是“ 为规范预算行为, 加强对预算的管理、监督和控制, 提高预算资金的使用、运营效益, 防范和化解财政风险, 实现经济、社会和人的全面协调发展, 根据宪法, 制定本法”。从规范行为始, 以实现经济持续稳定、社会均衡和谐、人的全面发展(这三方面的发展从本质上、从最终意义上来讲是人的发展)终, 这是符合保护预算最高信托利益〔即人民公共利益最大化实现) 的要求的。而这一切归结起来要求我们在修订《预算法》的时候应当: 分散权力, 建立预算权力的均衡制约机制, 规范预算行为, 以增强国家预算的可归责性; 加强人民群众的过程参与与结果监督, 尤其是加强国家立法机关的实际监控能力, 健全审计、审议监控机制和程序, 以增强预算的民主性、透明度和可靠性; 将经济、社会和人的全面发展确立为预算的最终目标, 以预算最终目的论替代预算工具论来统领一切具体预算制度的设计, 实现国家预算的最高利益—人民群众公共需要的最大化实现。此即我们此次修订《预算法》所应追求的基本任务。

三、预算法修订的立法宗旨（写于预算法二审稿之前，新预算法基本符合朱大旗老师的要求，将预算法宗旨即第一条修改为：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”）

在整部预算法中，立法宗旨作为统领全篇的基本价值导向，反映出立法者对预算法基本价值的认知，并牵引着预算法律制度体系的规范构建。考察“预算审议稿”，它完全承袭了《预算法的第1 条: 为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。因此“预算审议稿”的立法宗旨依然只是强调要在财政预算法律关系中突出行政主体的主导性、支配性，忽略了其他预算法律主体( 例如代议主体、社会主体) 的应有地位。当然，简要回顾1994 年通过的《预算法》立法宗旨的形成背景，当时中国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨的初始时期，其立法宗旨带有严重的计划经济体制“烙印”( 例如凸出行政权力至上的观念) ，也就相对符合中国当时的基本国情。然而，时过境迁，随着公共财政理念的渐进引入与推广，当前社会各界对于预算内涵的认知已由唯一的“工具论”转变为两个层面: 预算既是政治国家治理公民社会之工具，亦为公民社会治理政治国家之工具。源于对预算实质要义的不同认知，将对预算立法宗旨的设计产生重大影响。一方面，从预算产生和发展历史来看，预算最早起源于英国，其历来被称为“国家的钱袋子”，议会通过掌控“国家的钱袋子”来控制政府征税和支出行为。于是，预算的实质要义是规范、控制和监督政府行为，促使政府的公共预算活动纳入社会公众直接或间接( 以代议机关为载体) 监督的范畴，从而确保政府公共预算活动符合社会公众的根本利益。因此，遵照预算的实质内涵，预算法的立法宗旨必须摆脱仅把预算当作是政府管理工具的狭隘认知，要突出预算法控权之品性。另一方面，从预算资金征管与分配来看，其体现出一种信托关系，人民既是预算信托的委托人与受益人，又是预算信托实施结果的最终承担者。而预算法作为规范国家预算行为的特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来规范预算行为，调整各预算主体间的预算权益关系，进而维护和实现这一最高利益，使人民的信托利益最大化。因此，归结于立法规范而言，预算法立法宗旨必须秉承公共性的基本理念，对预算信托法律关系中的各个预算法主体( 例如人大、政府、公众等) 的基本权力( 利) 和责任予以认真厘定，从而保障人民获取最大化的预算信托利益。基于上述认知，预算法立法宗旨应彰显公共财政的民主法治理念，突出代议制主体的主导地位，推动预算目的由“政府管理的工具”转向“管理政府的工具”。概言

之，“预算审议稿”第1条应修订为“为了规范和约束政府的预算收支行为，强化人大在预算活动中的监督和控制作用，明确预算法主体的权力(利) 和责任，保障公共财政资金的筹集，根据宪法，制定本法。”

四、预算法修订的基本原则（预算法修订前的看法，注意修订的基本原则与预算法基本原则的区别）

为实现预算法的立法宗旨, 达到修法的应有目的, 笔者认为, 我国在修订《预算法》时应遵循以下五大基本原则。

1、《预算法》修仃宜“中改”

任何一部法律的修订, 可供选择的方案有三个, 即大改、中改和小改。现行《预算法》的最大缺失在于: 预算权高度集中( 中央对地方的集中、财政部对各预算部门的集中), 缺乏有效的权力制衡机制; 预算欠缺全面性, 大量财源游离于预算之外, 不足以反映整个政府真正的财政收支状况; 预算活动封闭运行, 缺少过程控制和公众参与, 欠缺科学性、民主性。而公共财政本质上要求国家预算按公共产品的范围和性质, 实行分级预算对地方分权, 实行部门预算对各预算部门分权, 实行预算过程、结果开放对公共利益负责。而这显然是“ 小改” 所无法实现的。尤为重要的是一旦采用了小改思路, 势必将窒碍修法理念、懈怠修法行动, 难于在预算范围、预算机制、预算程序方面取得突破。那么, 在现实国情条件下是否可以进行全面性的“大改”呢? 笔者认为也不妥。因为从表面上看,《预算法》的修订似乎只是对预算范围、预算程序、预算方法等预算收支规则的技术性修订, 而其实质却必然涉及到公共经济资源在各级政府、政府各部门、各支出项目之间分配机制的改变, 涉及到各预算主体权力的配置与制衡, 涉及到不同公共支出政策的重新审视和抉择。因此, 《预算法》的修改, 不仅是技术的, 更是政治的、政策的, 它涉及到经济、社会、政治和人的发展的方方面面, 是纷繁复杂的利益大调整, 是政策的选择与政治的权衡。而在我国目前市场经济体制尚未成型, 行政体制、行政职能尚未完全转变, 政治民主、法治理财、民主理财观念尚嫌淡薄的情况下, 完全按照公共财政的应然思路来修订我国《预算法》, 不仅政治上不允许, 而且技术上也不可行。

因此, 笔者的逻辑结论是“中改” , 即立足于中国现实国情, 兼顾需要与可能, 吸纳近些年来中央和地方预算改革的成功经验(如部门预算、国库集中支付、政府采购等), 借鉴国外立法、参采国际惯例, 从预算的最高理念是实现人民公共利益需要出发, 着力解决现行《预算法》中突出的矛盾和问题, 最终形成政府(通过专门编制部门)编制预算、人大审查批准预算、预算单位按预算支出、财政部门按预算管理监督、审计部门按预算审计、人大按预算监督和批准决算的有效决策和监督制约机制。

2、《预算法》的修仃应在立足国情、比较借鉴的基础上, 探索预算立法的“ 中国模式” 考察OECD国家预算法制实践的历史和现实, 明确表明: 根植于不同政治架构、经济形势、地理人口自然环境、历史文化法制传统下的不同国家的预算法决无同一之理, 决不可以“ 复制”。必须从研究中国特殊的国情出发来修订《预算法》,任何他国的经验和制度都只能用来参考和借鉴, 切忌对他国的预算理论、预算体系、预算制度照抄照搬。这应成为我们修订《预算法》的一个原则。要知道, 即便是同一个国家, 如美国, 其各州、各地方( 城市) 的预算也是有天壤之别的 。

3、《预算法》的修仃应体现预算整体刚性与适度弹性( 柔性) 的有机结合

如果企盼修法使预算达到完全的刚性, 则不仅预算实践史无前例, 而且从预算理论上也讲不通。因为, 从形式上看, 法定的预算主体依法定职权按法定程序编制、审批预算, 按法律和预算文件严格执行预算, 是行得通的、是简简单单的。问题的关键是预算编制、审批真正的实质是什么? 它不是简单的数字罗列、不是简单的报表汇总、不是简单的增减科目, 而是在

潜在的不同公共支出项目上进行比较、抉择, 否则, 预算编制官员即为会计。预算的执行也绝非简单的财政资金出库, 其背后表征的是公共施政行为的落实、是公共利益需要的实现。因此, 预算行为的实质是公共政策抉择行为、是公共施政行为, 因而是行政行为。行政要讲效率、政策要讲效果, 严格编制、执行预算(此处指静态预算文件)本身不是国家预算的最高利益, 预算的最高利益应当是纸面预算文件执行后人民所能从中获得的实益。因此, 国家预算决不能仅仅理解为单纯的纸面文件, 它更是一个相对较长的动态的调适的过程。在这个过程中, 有多元利益主体及其不同偏好, 有对环境条件压力的高度开放性, 预算资金的所有者和决策者是分离的, 预算编制、执行的众多因素都可能存在于预算决策者的控制之外。因此, 预算过程中的冲突、矛盾、协商、谈判不可避免。而这一切使得国家预算不可能过于细化(规则)、过于程序, 必须要有一个相对弹性的制度框架(规则、程序等)才能加以完成。因此, 不仅预算适应环境突发事件的压力需要有弹性, 预算行为本身的效率也需要弹性, 预算的最高利益的实现仍然需要弹性。尤其我们中国是在转型条件下修订《预算法》, 有许多理论上非常有益的公共预算制度在现行条件下一时还难以细化、难于落实, 但从前瞻的观念考虑, 笔者认为应当在修订后的《预算法》的总则中作出一系列的原则性规定, 对这些有益的制度作出抽象的、概括的规定, 以便为今后的预算实践指引方向并预留改革的弹性空间。因此, 修订《预算法》应是整体刚性与适度弹性的统一。这也应成为我们修法的一个原则。

4、《预算法》的修订应贯彻和细化预算收支平衡原则

收支应保持平衡, 这是任何预算都必须遵循的铁律, 也是对国家预算决策最关键的约束之一 。但问题是如何理解平衡? 如何在法律上定义平衡? 是在多长时间周期内在什么基础上以何种方法实现的平衡?这些都是我们修订《预算法》、使预算收支平衡规则更具约束力而不能不考虑的现实问题。笔者认为, 随着我国体制转轨的完成, 我国的预算将逐步转向“以支定收”基础上的平衡。一方面, 市场经济个体对政府收人来源的约束将越来越强, 民主财政、法治财政的观念将日益高涨。而另一方面, 老龄问题、就业问题、公共卫生教育等生活品质提高的间题所带来的政府在社会保障、公共服务等方面的支出压力将不断加大。在这样的情况下, 我们修订《预算法》强调预算收支平衡原则, 对于促进政府在支出范围上做“ 有进有退” 的改革、增强支出决策的科学性、收人决策的可行性, 对于控制财政赤字、防范财政危机发生就具有非常重要的意义。因此, 笔者认为, 我国修订《预算法》不仅应继续在总则中重申各级预算应保持收支平衡的原则, 在各有关章节的内容中贯彻收支平衡的要求, 而且似可考虑将现行《预算法》第三章增加三个字为“ 预算收支范围与平衡”’, 并以适当条文就预算收支平衡的一些重要规则, 如以税收等经常性收人为基础的平衡规则、税式支出(即税收减免措施)的控制规则、国债发行条件、发行程序、发行上限的限制规则、转移支付规则、增收措施的限制规则(如依法收费、依法定程序开征新税、提高税率)等作出集中性规定, 从而使预算收支平衡是在讲规则、守规矩下的平衡, 而不是纸面的、玩数字游戏的、权力不受制约的平衡。

5、《预算法》的修仃应高度重视预算过程的制度设计

我国目前预算过程的制度设计相当粗糙, 突出的问题是预算权高度集中缺乏制约, 预算编制、审批因时间仓促流于形式, 预算过程和结果高度封闭缺乏监督。这应通过修订《预算法》对预算过程进行科学合理的制度设计将权力资源在各级政府之间、行政和立法之间、政府内部各机构之间合理配置, 使权力责任明确、具有可归责性; 设定预算规则, 保证预算信息真实、统一、完整, 合乎预算目的; 给以足够长的时间(笔者认为应有至少12 个月的编制、审批周期) , 充分谈判、协商、评估、论证, 以增加国家预算的合理性、可行性; 公开预算、决算内容及其审计结果, 并使人民有一定程度和方式的过程参与权, 使政府预算行为置于人民监督之下; 在制度、规则、程序方面保持一定的弹性, 使预算过程更具有效率、便于协调、增加对环境变化的适应性; 尤其重要的是既要保证预算过程中各程序的相对独立, 又要使它

们能够相互配合、协调和衔接, 并在其中合理地分配时间资源和权力资源。一个良好的预算过程制度设计应能使任何超越预算职权、绕开预算程序、规避预算规则、忽略环境制约条件的预算策略归于失败, 以此来维护国家预算最高利益, 真正实现国家预算“ 取之于民、用之于民” 的最终目标的实现。这应成为修订《预算法》遵循的又一个基本原则。

五、预算法的基本原则（写于二审稿之前，注意我文中说明的法条变化）

鉴于法律原则的重要性，预算原则作为预算管理活动的基本依据，预算法修订必须对其予以认真斟酌。考量“预算审议稿”第9 条关于预算基本原则的规定———统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡。按照预算原则的基本要义，其应具备代表性、普遍性和全局性的特征。（现在的预算法正式法条为第十二条“各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。”间接采纳了分税、公开、统一和完整原则，其中分税制进行了单独规定为第15条，公开制为14条，统一和完整体现在分则之中。但责任原则没有采纳）

令人困惑的是，上述原则却未能真正体现当前预算法律所应显现的核心价值与宗旨，甚至在某种程度上落后于公共预算制度发展的需要。例如勤俭节约原则，这种明显不能体现公共预算基本精神的原则，不仅严重滞后于时代发展的步伐，而且将阻碍公共预算制度的成熟。因此，对于“预算审议稿”中归纳的基本预算原则，必须予以重新调整。我国财税学界也从不同角度对预算原则进行较为深入的研究。伴随着公共预算制度的进化，一些预算原则已为大多数国家和学者所认同: 公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性等五项原则。对于这五项原则，笔者认为它是公共预算的内在要求和发展倾向，体现出鲜明的公共预算特征，“预算审议稿”的完善过程应当予以合理采纳。另外，“预算审议稿”除了保留绩效原则和平衡原则，还应确立分税制原则，从而在我国实行财政分权的体制下促进中央和地方政府之间事权和财权的合理划分，进而最终保障中国特色财政联邦制的形成; 增加责任原则———通过对预算信托关系进行问责设置既可以保障提供更好的公共产品与服务又能有效控制政府行为。

六、预算权的合理配置问题（关于预算权配置的理论参考朱大旗专门论文，具体的制度问题则如下，写于预算法二审稿时，注意看括号内新法的修改联动，很多东西仍然适用于对新法的评述，而修改的过的可以反过来作为新法的成就）

在预算法律规范之中，预算权作为贯通整部预算法的筋脉，是推进预算民主和预算法治进程的关键，唯有搭建平衡的预算权架构，才能保障我国公共财政体制的规范建构，因此，对于预算权的规定无疑应予以认真对待。相对于原先政府被赋予了过多的预算权限空间而致使人大预算主体地位孱弱的《预算法》，“预算审议稿”对此有所改观。例如，第19条赋予了人大专门机构对预算草案、调整案以及决算草案的初步审查权; 第43条与44条对人大的审查权进行了细化规定。但统筹分析“预算审议稿”全文，仍未能充分吸纳民主法治、公共财政的精神，预算权制衡和监督体系依旧处于不平衡的状况:

首先，行政主体预算权的失范。考察“预算审议稿”全篇，存在多处授权性的法律条款，将导致预算权体系难以实现平衡。第一，第11 条虽然对预算公开进行了抽象规定，但是预算公开具体办法却由国务院规定，而预算公开既然是监督和控制政府行为的重要手段，政府作为理性的“经济人”，由其推进的预算公开将具有不可避免的妥协性、软弱性、不彻底性。（正式法条为第十四条 经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情

况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。仍然是政府主导的公开）第二，第10条（朱老师论文原文错误，写的是12条，其实指的是二审稿的第10条关于分税制的规定）关于财政管理体制的规定，行政主体主导和控制了财政体制管理的权力。我国《立法法》第8 条至第10条明确规定，财政基本制度只能制定法律，即使暂时授权也只能由国务院制定行政法规，并且被授权机关不得再进行转授。然而，该条第二款将系关中央和地方基本经济制度的规定授权给国务院，而全国人大常委会的作用仅为“备案”而非“批准”; 同时该条第三款将地方政府财政体制的管理权力转授给地方政府，这种规定显然是对《立法法》的公然违背。（新法第十五条 国家实行中央和地方分税制。没有再授权国务院）第三，“预算审议稿”第25 条、第91 条未对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的编制、执行和实施步骤进行规定，人大放弃了本应履行的立法职责，并将这些权力一揽子授权给国务院。（新法为第二十八条 政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。）对于这三项数额极大的预算，倘若不对其进行分权控制，那么将难以保证预算的完整性，最终使政府所有收支游离于预算监督视野之外。

其次，立法主体预算权的虚化。在公共预算构建过程中，只要纳税人通过立法机关真正掌握政府预算的决定权和监督权，就极大地增强了客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力，从而能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。因此，对于我国预算法的修订，学术界最大的期望莫过于能落实人大的预算审批监督权，以此来改变人大在预算过程中仅是一个橡皮图章的形象。但令人遗憾的是，学界虽不断呼吁和强调要补正人大的预算权，但由于人大预算权力体系的改善将不可避免地触及到我国体制改革中的敏感地带，导致一些人大本应享有的预算权，在“预算审议稿”并未得到及时的回归。例如，“预算审议稿”

第二章关于预算管理职权和第五章关于预算审查和批准的规定依然未能对人大预算否决权、预算修改权、分项审批权以及预算调整权等进行规定。另外，由于预算控制和监督的复杂性和专业性，人大行使预算权能必须依赖于专门预算机构的力量，但是“预算审议稿”却未对人大预算监督力量薄弱的现况予以考虑。”通过公众的广泛参与来实现预算治理，既有助于使预算政策决策者及时了解民众的意愿，又能保障实现民众对政府官员的有效监督。反之，缺乏社会公众参与的预算决策将缺乏足够的民意基础，长此以往将导致公共财政资源的扭曲分配( 如与政府相关的利益集团受益多而普通社会公众受益不足) 。尤其在当前人大预算监督乏力的情况下，将社会主体作为预算权体系中的外部制衡力量，能有效促进预算权监督和制约体系走向动态平衡。例如，随着我国市民社会的勃兴与公民意识的觉醒，一些地方政府在参与式预算改革过程中通过倡导公民与政府之间进行平等的对话，使公民的预算参与权、知情权、监督权等获得回归，推行了参与式预算改革，但是，“预算审议稿”并未对我国参与式预算改革的经验予以硬化，同时也未能给纳税人的预算权利留置必要空间，甚至缺乏关于预算民主、预算参与等概括性、宣示性或原则性条款的规定。（上述权利在新法中依然没有赋予人大，预算调整权也只是间接只能决定接受调整方案与否）

综上，当前我国预算权规范性的不足，行政机关明显占据了过多的预算权空间，而以人大为核心的预算权监督体系远未达到硬化的程度。因此，要改善“预算审议稿”关于预算权配置欠平衡的状况，预算法继续修订应预算民主与公共预算的发展潮流，在代议主体、行政主体以及社会主体之间不断调整、落实与完善预算权，这样才能形成一个规范化的预算权体系。具体而言: 首先，人大预算权主导地位的激活。第一，应对人大立法委托进行限制。为改善“预算审议稿”委托立法过多的状况，必须采取审慎态势，对立法委托进行限制。立法机

关自身作为一个被委托者，它所拥有的立法权是由宪法授予。为了保持立法机关作为主要立法者的地位，委托立法权不能无节制。委任立法权必须受到制约，或者受法定的目的、方式甚至细节的制约，或者受授权范围的制约，这是一项普遍公认的法律原则。例如，财政管理体制作为《立法法》的基本法律保留项目，预算法不能将财政分权体制的立法权一揽子授予国务院，即使当前并不具备财政体制立法的条件，也应对相关立法授权进行严格限制———国务院只能对部分事项规定试行办法，同时报全国人大常委会备案。另外，当前的预算公开改革进程也应由人大主导，只有通过人大立法主导预算公开，预算公开才会真正纳入合法性范畴，对此“预算审议稿”的完善应对预算公开时限、途径、程序等进行细化规定。第二，人大预算权的程序化。“遵守程序能够遏制专横权力。程序是社会的保护神。只有程序才能保护无辜，它们是使人们融洽相处的惟一手段。”因此，为缓和人大的预算审批权与监督权硬化过程中可能出现的震荡，可借助正当程序来逐步落实人大预算权: 为强化人大初审的效果，应在各级人大常委会增设预算咨询辅助机构; 为贯彻预算法定原则，预算年度的开始时间应晚于人大审批时间，按照我国“两会”召开的惯例，可将预算年度设定为每年公历4 月1 日至下一年3 月30 日; 为规范人大审批权，应建立分项审批与表决制度; 为增强人大对预算执行的监督，应在各级人大常委会增加预算监督机构。（以上新法都没改）第三，补正人大预算修正权。预算修正权是议会预算草案，法定程序的权力。其次，行政主体预算权的分化。如果按照“预算审议稿”的规定，那么我国财政部门将同时拥有预算编制权、预算执行权、预算监督权、国库经营权等，这不仅违背了分权制衡和内部控制的基本原理，而且将必然加剧权力滥用行为和“共谋腐败”现象的产生。于是，分化行政主体预算权已刻不容缓。第一，政府预算编制权的规范化。当前由于一些准预算机构的存在( 例如发改委拥有预算项目的审批权，财政部门则变成了一个拨款部门) ，导致财政部门预算编制权呈破碎化现象，降低了预算资源配置的效率。为提高预算编制机构的独立性，应建立一个直接对国务院总理负责的预算编制机构，来整合财政部门和准预算机构的预算编制权，实现预算资源的战略分配。第二，国库经营权的规范化。按照法律逻辑，财政资金主要来源于纳税人缴纳的税收，人大作为民意机关应当拥有国库经营权，非经法定程序授权，政府不得随意动用国库库款。因此，“预算审议稿”第54 条将国库库款支配权赋予财政部门属严重违背法理。（新法没改）为强化对国库资金的监管和控制，应将国库经营权进行分化———财政部门下达财政资金拨付指令，中国人民银行监管国库资金的收支拨付，同时两者间职权还必须具备一定的独立性。最后，社会主体预算权的拓补。对于社会主体预算参与和监督作用的引入，必须关注公共预算中公民身份的二元分离: 一是作为市民消费者的地方模型公民; 二是作为个别客户的联邦层级公民。地方政府因服务公民社区而维持其合法性，中央或联邦政府则因满足公民个别需要而保持其合法性。那么社会主体预算权的拓补则应匹配这种二元分离的结果: 在地方政府层面，地方政府作为公共服务与公共产品的直接提供者，地方预算决策的根基应建立在定期与公民进行协商沟通、增强公民对预算的控制意识并取得公民对预算收支的认同感之上。而中央政府层面，应关注和解决宏观性的问题，如预算赤字、税率高低以及财政风险等，法治、透明政府的打造，来实现对议会、政府及其职员的“非暴力制度控制”。概言之，为促使社会主体预算权成为一种制度性的存在，预算法修订应适应预算民主、协商参与的发展趋势，在地方层级更加注重公民的预算参与权，中央层级充分满足公民的预算知情权等。

七、预算法与控制地方债务风险（二审稿前）

对于政府债务风险的控制一直是当代法治国家普遍面临的难题，如果控制不当将产生一系列的社会、经济与道德问题，甚至影响到一个国家的经济继续发展、政治秩序稳定以及社会和谐进步。面对我国地方政府债务正处于居高不下的情势，为控制地方债务进一步膨胀，“预

算审议稿”规定“地方政府不得发行地方政府债券”。但是在我国尚未成型的财政联邦制下，地方政府债务风险的控制已不仅仅是禁止自由发债的问题，由于我国长期推行财政主导型的经济投资模式，而地方政府在财权不足而事权比例偏高的情况下，不得不另辟途径寻找资本来源( 主要指地方融资平台贷款) ，这种“预算软约束”形态下的政府融资方式致使地方融资平台负债规模急剧膨胀，从而造成地方债务风险的激增。因此，在我国政府公共债务之中，这些预算外融资致使地方政府面临的隐形负债和或有债务之风险，才是我国地方政府债务中应高度警惕的“洪水猛兽”。当然，要使政府公共债务处于完全可控的范围之内，这已不是单一的预算法修订所能承载，它还涉及财政体制改革、金融体制改革、行政管理体制改革以及经济结构转型等诸多方面。但是预算法作为控制政府债务风险的直接有效手段，预算法的进一步修订仍必须对此给予高度重视: 第一，立法理念上，应引导宪法精神发展。从深层次方面分析政府债务风险产生的法律原因，主要缘于宪法精神的缺失，如果近期无法通过修宪来解决这些问题，则应考虑如何在具体的财税立法中全面体现宪政精神。因此，必须在预算法完善过程中积极引入立法机关、审计机关、政府上下级之间对地方政府债务的监督效用，重点监督债务用途、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、举债限额以及偿债能力等，防止地方政府将债务风险转嫁给中央政府。第二，实体权力上，允许地方政府拥有举债权。预算法修订应根据地方政府的债务偿还和财政平衡能力来适当允许地方政府举借债务———既要明确地方政府举债权应遵循的“黄金准则”( 即按照地方债务结构的分类，经常性债务和资本性债务中的非公益性债务不能举债) ，又要规范地方发债法律关系中的发债主体、发债行为以及发债责任等。第三，程序机制上，将地方政府预算外的隐形负债和或有债务纳入政府中长期财政预算规划的控制范围、完善银行的支付和信用体系以监督地方政府的贷款行为、打造阳光的地方融资平台来发挥社会公众对政府融资动态过程的舆论监督作用等，从而逐渐降低地方政府融资风险并确保地方政府融资符合可持续发展的要求。

（新法按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。第九十四条 各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。）

八、预算法法律责任机制（关于预算法律责任问题朱大旗有单独论文请参考）

遵照责权统一的预算法原则，考量“预算审议稿”第十章关于法律责任的规定，较之原先《预算法》进行了一定程度的修缮，大体于同级政府(部门) 之间、上下级政府(部门) 之间构建了一个相对完善的法律责任体系，从而在政府预算权内部初步形成了责任与权力相对应的责任制。然而“预算审议稿”也仅是从政府内部监督与管理的角度对政府预算违法行为进行扩

充规定，并未将预算问责制拓展到人大、公众预算监督法律关系的范畴，例如“预算审议稿”缺乏以权力机关———人大为主体的责任追究，而且从法律责任形态的角度而言，“预算审议稿”只是单一规定了行政处分的责任形态，缺乏经济责任和政治责任的必要规定，并且由于我国司法救济机制的欠完善，许多不规范或不合理的预算行为都游离于预算问责范畴之外，预算法定原则几乎丧失了其应有的约束力。例如，在预算执行过程中经常出现任意追加预算、挪用预算资金，致使预算和决算之间差距甚大。对此，为补充当前较为单薄的预算问责机制以夯实责权统一的基础，应该遵循可诉性理念的基本要求，深刻剖析预算责任的内在特征，以完成修缮预算责任机制的重要任务。在国家预算中，预算编制(分配财政资金) 、预算执行(使用和运营财政资金) 的决策者和财政资金的来源者(亦即所有者) 是分离的，那么按照基本的法律逻辑，支配纳税人的经济资源就意味着责任(义务) ，这种责任是一种法定的公益信托和自益信托相混合的责任。如果国家预算主体(包括政府、政府各部门、各单位) 辜负了人民的信赖，其行为过分地偏离人民信托利益的要求，人民应该有权以选票、以法律责任的形式对其背信行为进行制裁。因此，基于预算责任产生的根源，归纳其基本要义，预算责任应是一种对不当预算行为或预算决策的批判、审查、撤销以及纠正等，同时对决策失误者和不当行为者进行惩罚，从而使减损的公共利益得到复归，并消除预算过程中潜藏威胁。于是，为充分发挥预算责任机制的效用，除了“预算审议稿”已有的行政责任、刑事责任外，还应根据预算主体、预算行为、预算程序的基本特征，研究各种预算责任的组合，既要使预算违法主体分别向民意机关、纳税人承担政治责任、经济赔偿责任，又要构建相应的预算诉讼制度以完善预算责任机制: 具体而言: 一方面，各级政府作为预算编制、预算执行主体，应主动向同级人大或常委会述职，并自觉接受人大、公众等预算监督主体的检验与监督，一旦监督主体对预算的某个过程产生困惑或质疑，政府应向其及时阐明原因、说明情况、公开必要信息等。对应于相关制度，最为重要的是要完善各级人大对政府预算全程的质询机制，为保证其合理性和有效性，应对人大预算质询机制的提起条件、具体程序、政府的解释义务等作出规定。另一方面，在西方议会制国家，如果政府预算案被多次否决，政府将承担政治责任———要么政府官员自动辞职、要么提请国家元首解散议会，重新选举等。由于中西方政治体制与法律文化的差异，我国政治问责制度尚处于萌芽状态，但是政治问责制度的构建不容懈怠。我国已出现地方预算案被否决的现象，这需纳入政治问责的范畴，即应在“预算审议稿”中增加人大及其人大常委会对政府问责的规定，如责成政府在规定期限内不断修改，倘若出现政府拒不修改或多次(一般为三次) 被否决的情形，相关领导人则应主动辞职或被依法罢免等。其次，增加经济责任。预算经济责任的范畴主要包括预算违法主体的赔偿或补偿责任以及罚息、支付违约金等。对于经济责任的增补，其因在于许多预算违法行为出现的动力根源是为了获取非法的预算经济利益，唯有对这些违法行为以经济问责，从而增加预算违法行为的成本，才能减少预算违法行为的发生，并对受损的公共利益予以适当救济。对于预算经济责任的补充，可根据“预算审议稿”归纳的预算违法行为类型(“预算审议稿”第87、88、89 条) ，如果政府公职人员出于故意或有重大过失，除了承担业已规定的行政责任与刑事责任，还必须相应承担经济责任，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员必须给予惩罚性赔偿，并且对于妨碍损害赔偿请求权实现的不当行为，国家应该拥有诉诸于法院救济的权力。最后，构建预算公益诉讼制度。分析预算违法行为的性质，它侵犯的法益标的为社会公共利益，为救济这种法益，传统诉讼机制具有明显的局限性，对此需要构建一种能有效保护纳税人权益的纳税人诉讼制度———预算公益诉讼制度，以维护预算公共性价值。倘若缺乏预算公益诉讼制度对社会公益的衡量和保护，那么这种利益调整就会取决于或然性或偶然性，或者取决于某个有权强制执行它自己的决定的群体的武断命令。对于预算公益诉讼制度的构建准则，必须要求预算权力主体一旦出现僭权或滥权等侵犯预算公共利益的行为，纳税人不仅能够依照预算法律文本中的预算问责规范及时向法院提起诉讼，

而且能有效借助法院的制裁力量来纠正不当的预算行为，并能通过诉讼程序得出合乎社会正义的正确处理。

九、预算审批问题（见朱大旗专门论文，新法对于预算审批问题的修改意见啥都没采纳，他也很忧伤）

十、人大预算监督权问题（同九）

域外观点摘借

对于预算原则的研究——在不同时期财政学界提出了不同的见解，例如意大利尼琪和德国诺马克是传统预算原则的代表，德国经济学家瓦格纳的观点则是现代预算原则的典范，美国布坎南、瓦格纳更是指出有效的预算准则必须具备简单易懂、界线易辨以及能反映和表达全民价值观等

预算的全面性原则，不仅是国际货币基金组织向中国政府推荐的预算法的十大良好原则的重要内容，也是2004 年经济合作与发展组织（OECD）推崇的现代预算的十大原则之一9，更是国际上众多市场经济国家的预算法治实践。如英国早自1866 年实施的《国库和审计部法》，即要求所有政府收入都应进入统一的基金，而该基金的所有支付均需立法机关批准拨款。在 美国，1787 年9 月通过的《美国宪法》第1 条第9 款第6 项将一切公款支出的拨款权赋予了国会；1921 年的《预算和审计法案》正式规定了预算过程、创设了总统预算局，要求总统及预算局负责制定完整的政府年度预算，并经过特定的程序提交给国会；而自1968 年起，约翰逊总统依据总体预算概念委员会“编制一个单一的、统一的联邦预算”的建议，将包括社会保障在内的所有信托基金包含在1969 财年的“统一预算”中，自此编制统一预算在美国成为惯例。在日本，1947 年3 月通过的《日本财政法》第14 条的规定，“所有财政收入与财政支出都必须编入预算”，即使是皇室费用也不例外，而且这些年度预算必须由内阁向国会提出并经其审议通过，处理国家财政的权限必须根据国会的决议行使之。10 在德国，1945 年公布、2001 年修订的《联邦德国基本法》第110 条第1 款规定：“联邦之一切收支应编入预算案。”1968 年8 月同时通过的《德国联邦和各州预算法律基本原则的法律》第8 条和《德国联邦预算法》第11 条均规定了完整性和统一性、到期原则，，即“（1）每个预算年度均应编制预算案。（2）预算案应当包括以下各项内容：1）该预算年度的所有预期收入；2）该预算年度所有预计应给付的支出；3）该预算年度所有预计必须的债务授权

关于预算因素控制——正如美国著名公共行政学家和公共预算专家艾伦·鲁宾教授所指出的: “许多公共预算的因素都是在预算制定者的控制之外”

关于预算本土化——美国著名公共行政学家和公共预算专家艾伦·鲁宾在其名著《公共预算中的政治: 收人与支出, 借贷与平衡》的中文版序言中也告诫我们:“ 我并不期望美国预算体系的任何特定的部分被作为世界上任何其他地方的改革的模式—我们的国家及其政府机构和过去的演进是如此不同, 以至于任何照搬都是不切实际的。但是, 了解其他国家及其如

何行事有助于扩大关于替代选择的库存, 以及在特定问题产生时如何采取可能的反映。”

朱大旗：新预算法就像一个初生的婴儿

新预算法，我给它打80多分。我的看法是，它就像一个初生的婴儿，还是很可喜的。（与现有预算法相比）已经是比较大的修改了。它原来的薄弱基础摆在那里，从适应市场经济体制、建立公共财政制度及建立国家治理体系的角度来看，它还是有一些不足。总的来讲，新预算法通过只能说是整个财税体制改革的一个起步吧。

东方早报：据您了解，修改决定和三审稿相比，有哪些改动？你给最终的版本打多少分？

朱大旗：8月11、12日，我参加了全国人大法工委组织的四审稿上会前的立法座谈会。与会的还有其他学者，农业部、财政部、审计署的官员，地方财政厅的官员，地方人大财经委的领导，全国人大代表等。大家的看法很多、很分散。在此基础上，最终的修改决定，又有所微调。比如第一条中“强化预算约束”，是新加上去的。总体改动不大。

新预算法，我给它打80多分。我的看法是，它就像一个初生的婴儿，还是很可喜的。（与现有预算法相比）已经是比较大的修改了。它原来的薄弱基础摆在那里，从适应市场经济体制、建立公共财政制度及建立国家治理体系的角度来看，它还是有一些不足。初生婴儿总不是那么美的，怎么呵护它，让它成长、完善，就需要大家的共同努力。

总的来讲，新预算法通过只能说是整个财税体制改革的一个起步吧。

东方早报：新预算法主要的不足在哪里？

朱大旗：立法宗旨是非常重要的。进步之处，它改变了过去行政主导、片面强调宏观调控的理念。但有一些表述仍没考虑周全。 比如，第一条中“为了规范政府收支行为”的表述，就存在问题。预算法，就应该规范的是预算行为，包括预算的编制、审批、执行、执行中的调整、监督、决算等。而政府的收支行为，仅仅是预算的执行，只是其中的一个方面。并且，对政府收支的直接规范，更多的应由税法、国债法、规费法、彩票发行法和财政拨款法、政府采购法、转移支付法、政府投融资法等财政收入法、财政支出法去实施。

当然，不是说预算法就不规范政府收支行为，但不是直接的、最主要的，因为预算法应当是规范预算行为，其中既包括政府部门的预算执行行为，也包括立法部门及其他的主体，甚至包括老百姓，对预算的审批、监督、参与等行为。按现在的表述，大大缩减了预算法本身应该规范的范围，我认为是一个比较致命的东西。

此外，通过规范这一系列行为，要达到什么目的呢？应当是在财政资金的筹集、分配和使用上，做出公平、公正、有效率的安排，使财政资金的来源者（纳税人）和受益者也即老百姓的社会公共需要、财政福利得到最优化的实现。

第一条后面“建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展”，也都是目的，但经济社会健康发展的最终目的是什么呢？我认为还是要和“人”联系在一起。现代预算制度要强化人民的预算最高权力，当然，主要还是间接地通过人大、人大常委会加以实现。

在此基础上，回过头来，才能很好地实现全面预算管理、预算公开制度、加强人大对预算的实质审查、强化对预算违法行为的责任追究。

另一个不足，已经有很多意见，如，提议建立预算委员会，加强人大审查预算的能力。我认为除了机构的设置、预算能力的建设以外，还应有时间资源的充裕安排。时间资源是一个通俗说法，其本质就是程序、阶段。预算制度是由很多的预算程序相对独立、相互衔接组成的：编制、审批、执行、调整、监督。预算法其实也是一个程序法、程序制度的设计，各权力主体的权力行使，应有相应的程序、相对充裕的时间加以保障，其对于相关主体的权力行使是至关重要的。比如人大代表、人大常委会能否切实审查预算，充足的程序（时间）安排是非常重要的。但现有条款在程序设计上并不多。

现在的预算审查，只是开会的时候审一审，编制周期也很短，编制、汇编都比较匆忙，怎么编得细、编得实，审得全面呢？ “一些重大问题需要通过财政立法解决”

新预算法中，在预算法律责任这块，有所加强。这个问题其实有很多方面的考虑，一些问题并不是狭义的预算法能解决的，是属于宪法层面的。比如财政预算公开、全面预算管理制度，应该作为原则在宪法中明文规定。像财政拨款控制、税权的划分、公债发行的核心规则，这些涉及基本权的财政制度，很多国家都会在宪法中有所体现。

东方早报：所以接下来还需要做一系列立法的配套工作吗？

朱大旗：但是程序制度的设计、一些关键的时间节点，还是应该交给人大或人大常委会决定，而不是行政部门另行制定，否则很可能又会怎么方便怎么来。

东方早报：财政部长楼继伟9月1日在人民日报上撰文，指出下一步要抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。在做这些配套工作时，要注意些什么？

朱大旗：现有预算法已有规定的，要绝对遵循预算法的规定，不能相违背。过去有一些配套法规，有偏离高层次立法的情况。这是法治社会特别需要避免的。法律本身规定不严密、授权规定太多，很容易带来这种问题。

地方层面上，制定关于预算审查监督的决定或地方性法规，这显然是地方人大的权限，是值得鼓励的。另外，财政转移支付、资金支付、债务管理等，其实都是很重大的财政制度，是法律本身应该规定的。但现在要上升到法律高度，恐怕一时半会儿还来不及。理论上，财政、预算、税法方面的制度，长远来看都应该是由法律来管理，现在的做法是要解决目前这种法制过渡时期、完善时期的不足。 东方早报：是否可能出现法律条款弹性较大、约束力不足的问题？

朱大旗：新预算法中，在预算法律责任这块（第92、93、94条），有所加强。

这个问题其实有很多方面的考虑，一些问题并不是狭义的预算法能解决的，是属于宪法层面的。比如财政预算公开、全面预算管理制度，应该作为原则在宪法中明文规定。像财政拨款控制、税权的划分、公债发行的核心规则，这些涉及基本权的财政制度，很多国家都会在宪法中有所体现。

还有一些问题，要通过其他的财政立法来解决，比如中央和地方之间的预算管理体制，也许可以通过“财政管理体制法”、“财政收支划分法”来规范。

所以，仅仅寄希望于预算法一部法来解决，也不是特别合适。

“贯彻落实比较难”

要做好预算编制及预算审批工作，还需要加强预算编制部门、预决算审查机构的力量设置。我主张设立一个跨部委的财经规划委员会。一方面，做中长期预算规划，一方面，协调部门之间利益冲突等。但是做这项工作，就需要协调，有长远规划。东方早报：其他有待加强的方面是什么？

朱大旗：关于地方政府性债务条款，一方面要肯定它的进步，另一方面要看到，举债主体仅限于省一级政府，而真正的借债进行市政建设、提供地方公共产品的，是市县一级政府居多。这又是一个财权和事权是否匹配的问题。

新预算法的相关表述是，“举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”也就是说，举债一律交给地方人大常委会纳入预算调整，而不是交给地方人大年度预算审批，那么发债还是有脱离人大代表的监督的风险，主要是通过上一级政府的监管。我认为地方发债应该分为常态性的发债和非常态性的发债，对于常态性的，应当纳入年度预算管理，由地方人大审批。这样，才能使地方人大代表对地方发债的合理性、必要性、可行性发表看法、施加控制。

关于预算编制条款，新预算法的相关表述是，“本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项；按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。”

理论上讲，财务会计分类应该是：类、款、项、目，共四级，其中“目”是最细的。编制到项、款，虽然比以前细化了，但还是比较粗，公开出来，透明性还是比较差。而且我认为，这个条款反而会限制进一步细化预算和预算公开的努力，应该是功能分类“至少”编制到项，经济分类“至少”到款，这是最低要求。

此外，要做好预算编制及预算审批工作，还需要加强预算编制部门、预决算审查机构的力量设置。我主张设立一个跨部委的财经规划委员会。一方面，做中长期预算规划，一方面，协调部门之间利益冲突等。但是做这项工作，就需要协调，有长远规划。在预算编制方面，我主张设置专门的预算编制部门，现在的中编办、发改委、财政部预算司，实际做的都是预算编制工作，可以考虑整合。预算编制并不是简单的数字表格编制，其主要的或者说更重要的是要进行收入预估、支出项目选择、实施绩效评估总结，只有汇总编制预算机构力量的切实加强，零基预算、多年度滚动预算才能真正推行，预算才能编细、编实、编合理，预算执行才可行，预算追责才有依据。预算审批方面，我建议在全国人大设立专门的预算委员会，现在的财经委员会的工作太多了。另外，还应大力充实人大常委会预算工作委员会的预决算审查力量，才能真正做好有关预决算方面的前期工作。这些都需要增加相应的人力、物力和财力，但面对多达20万亿并将继续增长的财政收支，这些成本是值得的，也是十分必要的。国家机构的设置应适应于公共管理职责的需要。

东方早报：能否给新预算法一个总体的评价？

朱大旗：这还是比较“宣示性”的一部法，但的确有了现代预算的若干理念，是很大的进步，但要贯彻落实仍然比较难，只能说是建立了一个基本框架。 我还是持比较积极肯定的态度，做到现在这一步，我感到有关部门已经花费了很大的心血。作为学者，我更多是从现代预算制度“应然”的角度去考虑，提出的一些意见比较理想化。从实际运作来讲，法律做到现在这一步，还需要很多配套法规、规章，要落实下去，还要大量的人力、物力、财力。另外，一些行政部门恐怕会感到很吃力的。有些地方财政部门的同志开玩笑说，这法要是颁布出来，我恐怕要违法。其中的原因，有一部分可能的确有制约条件，一时没法达到；有些恐怕还是观念问题，看你愿不愿意做，是否创造条件去做。因为，我们就是要通过现代预算制度的建设，来逐步规范预算的各方面的行为，促使它能达到老百姓的财政福利最大化。这就需要方方面面加以努力了。

最后，我想特别强调的是，预算的钱是来源于老百姓的，人民政权下的财政支出更应服务于老百姓。所谓“取之于民，用之于民”，我们要戮力落实预算公开、全口径预算、责任追究等。此外，在地方预算的过程中，还是应该适当引入老百姓直接参与。人大开会审预算的时候，有老百姓在，他们无形中就有压力。还有，预算草案能否提前挂在网上呢？都应该逐步推进。预算法，真的有很多文章可以做。

朱大旗：应由人大设立一个专门预算委员会

朱大旗：各位老师、各位媒体朋友、各位同学来宾，首先非常高兴应正文教授的邀请来听他非常精彩的报告，正文教授的报告从《预算法》是什么，《预算法》的性质、目标以及我们国家应该本着什么样的理念对我们国家现存的预算法问题进行修改，讲得非常系统也非常全面，有很多观点我很赞同，包括讲到《预算法》是财产分配法，是民生保障法，是民生促进法，是权力的保障法等，要以民主的理念、法治的理念来统领预算法的修改，这个我是比较赞同的。另外非常具体细致的梳理了很多问题，并且对这些问题做了针对新的阐明，我受到很好的教益。

由于我本人跟正文教授一样搞财政研究，有一个课题是搞预算法修改的研究，一开始要以2年时间要完成，后来弄了5年才完成，这从侧面说明预算法确确实实是一个很重要的法律，同时也是一个相当复杂的法律。下面我主要讲三方面内容：

第一，《预算法》很重要，但为什么会难产？这其中我希望借助媒体做一些宣传，更多的推进大家关心《预算法》的改革，促进《预算法》的修正案能够早日出台。在我个人看来，《预算法》之所以难产，最主要是两方面原因：一是《预算法》修改涉及到国家经济、政治、社会方方面面，涉及到复杂的利益分配关系，任何法律的修改，本质上来讲都是利益的再分配，对于《预算法》的修改来讲尤其如此，因为《预算法》的核心归根到底就是要对权力进行分配。大家都知道权力的背后就是利益，一旦涉及到利益这个问题就复杂了，所以人大、政府、司法机关以及老百姓相互之间对同一个问题看法肯定会有很大的不一致。同是行政部门在某些问题的看法上也会有很大的不一致。这次修改，财政部的主导因素很多，但从我个人情况来看，有些东西是财政部在影响，但有些东西财政部也影响不了。包括现在《预算法》当中所讲的我国的预算体系包括公共预算、国有资本金预算、基金预算、社会保障预算，其中我专门参加了一个论证，有个部门提出来这个社会保障预算不能纳入《预算法》当中。这样一个具体的问题，各个部门之间的争论、阻力也是非常大的。这是第一方面，利益的决定导致它改了这么久还没有出来。

另外，《预算法》到底怎么改，无论是学者还其他人，都是见仁见智的问题，因为《预算法》问题，刚才何老师讲了是经济法当中的“亚宪法”，实际上预算法问题是一个宪政问题，要解决的问题是多方面的，不仅仅是财政领域的，它的基础跟行政体制改革、政治体制改革很有关系。可我们国家目前的《宪法》不像其它国家的《宪法》那样对财政预算问题做了很多规定，美国的宪法也好，甚至像日本、法国它们宪法当中有专门一章是讲财政，对基本的财政框架有很多内容规定，一些重大问题在这里面已经解决掉了。我们国家由于《宪法》中没有做规定，因此改正《预算法》时，我们的“大改、中改、小改”几种不同观点存在一个问题，即《预算法》究竟是否要承担本来由宪法解决的问题，承担由财政收支划分法解决的问

题，转移支付法解决的问题？这次《预算法》主要是就预算程序做一个立法，还是说要广泛地涉及到各个预算主体的具体职权的分配问题。这些预算有关的职权分配有一些可以纳入到现在的《预算法》加以修改，但另外有一些职责权限问题不是《预算法》所能够解决的，不是狭隘的《预算法》所能解决的，必然要通过《宪法》的一些修改才能做到。由于这些原因，恐怕是导致我们国家在预算法中到底是大改、中改、小改以及改得这么艰难的重要原因。 现在《预算法》草案出来了，社会上比较冷清，在这里我希望媒体多做一些宣传，《预算法》不仅仅关系到国家的正常运作，跟个人的切身利益密切相关。正文讲了《预算法》也好、《财政法》也好，其实就是一种财产法。民法损害赔偿以及刑法对侵犯私人财产、盗窃等罪名的保护，我一辈子很难遇到别人抢我的东西、偷我的东西，实际上国家的税收、国家的收费无时不刻都是针对我进行的。大家都知道19xx年的财政收入是4000亿，去年是10.37万亿，这是纳入到预算当中的，占GDP21%左右。但若加上制度外的收入，正文讲有31%，人大官员跟我们私下讲他们所调查了解到的占到40%，这是怎样的概念？也就是说我们一年12个月的工资中，将近5个月的收入政府在无偿的收、无偿的支，无偿收时怎么做到公平，无偿支时怎么合理？这恰恰是预算法所要做的工作。我们说讲的预算，是讲一个预算主体统筹在一定期间内所得的经济资源在潜在的支出项目当中做抉择，以求它的效益最大化，这样的一种行为才是我们所讲的预算。还有一个前提是所得的资源是有限的，怎么样把有限的资源用在必要的东西中得到满足，是用在不同的项目中选择最佳的支出方法。

第二，一个国家的预算法究竟要解决什么样的问题？预算法是规范预算行为，调整预算权益关系的法律关系的法律规范总称。预算权益关系错综复杂，方方面面，千差万别，但从大的方面来讲，预算法要解决的问题是三大方面：一是要解决政府和市场的活动边界问题。政府配置资源能配置多少，这主要是通过财政预算进行资源的配置，哪些领域由市场去配置。市场是配置私人欲望需要的领域，政府财政所配置的领域是私人公共需要的部分。这方面的前提条件是，先要定政府的市场，后相关的财政支出范围也定了。这里面解决的是政府财政收支范围界定的问题，也就是说预算收入可以从哪些方面来，预算支出能够支出到哪些项目哪些领域的问题。这是预算法需要解决的第一个大层面问题。

这个问题的解决本质：一是政府的财政权和人们的财政权之间的一个关系问题，包括政府的财政权和人民财产权关系怎么样处理的问题。总体上在市场经济条件之下，市场的手起配置作用，政府的手做一定的宏观调控，同时受制于基础性作用的发挥，把政府的宏观经济效用限于在一定的、合理的范围内。

二是财政预算以及政府财权和财力的划分问题。仅仅有分税还是不行的，政府别的东西加起来，按有关部门的说法是40%的话，和税收的数量基本上是差不多的。所以总体上来讲，是一个财权财力的划分，还涉及到是否允许地方政府在一定条件下发债问题，这实际上是正向财政分权的问题。

三是在同一个政府层面来讲，立法机关、行政部门和司法机关权力划分问题，当然还涉及到老百姓怎么样对政府机关实施监督、制约这方面的问题。其中还包括在行政体系内部，财政部门跟政府的其它部门之间的关系究竟怎么样处理的问题，我国的财政部一方面编预算，一方面管理预算，权力比较集中，在很多国家预算的编制部门和预算的行政管理部门相对来讲要职权分开，这方面我认为是中国相当大的缺陷，要管好预算，预算公开、透明、三公经费本质上跟财政预算的编制有紧密关系，一方面是财政科目划分不细，另一方面是编制本身编得不好，在那儿胡编乱造，胡编乱造怎么严格执行？编得不细怎么监督？所以这是一个要解决的问题。当然财政的预算分权究竟怎么样分，我有一个基本观点，整个国家《预算法》的修改要提高人民在这方面的财政权力，而这更主要的是提高立法机关，提高人大在财政预算领域当中的主导性，它的地位以及它的权威性，怎么由它加强对政府预算的控制、监督，这是《预算法》需要特别加以关注和处理的问题。

第三，关于我们国家关于《预算法》所要解决的重点问题，正文讲了很多，这些方面都非常重要。我过去写过一系列的文章论证预算法的修改，曾经在《法制日报》写过《预算法要解决的五大问题》，后来进一步细化搞了一个3万字的文章在《政治与法律》上发表。在中国法学会期刊上写过从国家的预算特质论过中国预算法修订的目的和原则，还写过关于预算法律责任方面的文章。我的感觉是，我们国家《预算法》的修改要解决的问题是：立法宗旨问题，这是财学界、法学界、财政界的同志所特别重视、特别强调的一个问题，因为立法宗旨是立法的根本价值追求，对制度的建构有重要的指导意义，方向若错了，具体制度肯定建构不好。我国目前这次修改，为什么觉得行政色彩很浓厚？因为第一条规定延续了19xx年《预算法》的内容，一字未改。19xx年《预算法》和19xx年的《国家预算管理条例》，只是把字稍微调整一下，但内容完全一样，特别强调国家怎么样加强宏观调控，国家怎么对预算进行管理，但同学们要知道，国家怎么能够对这种公共性、专业性实施管理？只片面强调加强国家的宏观调控，可要知道现在的经济形势发生了变化，现在搞市场经济，市场经济要更好的发挥市场的基础性配置作用。政府的宏观调控应该是在法律允许的范围内进行调控。所以政府的调控，我觉得应该是怎么样规范它的调控，怎么样完善它的调控问题，而不能够仅仅加强它的调控，加强调控，现在已经占到GDP的40%，再加强，难道要上升到GDP的50%、60%才是调控？

说一我觉得《预算法》也好、《财政法》也好，应该按照《信托法》的理念建构它。所谓的预算实际上是各个预算主体基于纳税人民的信任来管理人民交给他的那一部分资金，求得人民的公共需要最大化实现的一种行为。所以预算法修改朝什么方向改？制度改来改去，改到最后能够适应老百姓的公共需要，在现有的资源条件下能够最优化、最大化的加以实现，这是才要追求的根本的、本质的问题。基于这样的目标去设计制度，你不是花自己的钱，同学们一定要知道，预算企业有，私人也有，为什么企业、私人原则上不需要向大家公开，这是因为他花自己的钱，不向大家报告是他自己的权利。可政府部门用的财政资金，最终来讲是老百姓的钱，花的是别人的钱，花别人钱到底做了什么事，必须要向给你钱的人，要求你替他办事的人进行报告，从这个意义上，人民在整个国家财政预算当中应该是最高权力者，最主要的权力决策者。当然在现代社会要通过渐进民主的方式进行。因此在这样的前提条件下，强化人大和常委会对预算的过程，对预算的各个方面进行控制、进行监督也是应有之意。所以我反复强调，所谓的预算，其实就是要对政府的收支行为进行规范、控制和监督，这是实质要义，所有的工作要围绕这方面展开。

基于这的理念，《预算法》修改，有一些重点问题：第一是全面预算，所有政府的收支纳入到预算管理，但全面预算管理，并不能够理解把所有的收支预算放到一个文件上就行了，不是这样，而是所有的东西纳入预算管理，但全面预算还有一个很重要的内容：过程的全面控制和监督。我们国家按照现在的预算体制，3月份开会，财政部在人大批准的预算，一个月批给预算部门，预算部门批给各个预算单位还有15天，算来算去还是合法的(按现在的做法)，有5个月预算真空，这怎么会是全面预算？搞了预算有什么用？另外国家预算只是一般性的政府预算，只是10.37万亿的预算，还有一半的预算不去做，也是没用的，不是全面预算管理。

财政体制方面纵向、横向的划分，权力配置问题，这几方面的内容非常复杂，但整体上来讲，我觉得在我们国家，特别是横向预算管理方面，我特别强调加强人大以及常设机构，还有专门委员会职权，要增加这方面的人员，我建议最好由人大设立一个专门预算委员会，专门做预决上的审批。另外一个很重要的内容，财政预算方面的法律应该掌控在人大手里，同时预算编制里，有专门的编制部门，这是财政部门最害怕的。国外除了总统的行政管理办公室以外，实际上跟经济委员会、财政部联系在一起编预算的，在我国发改委立项对预算的影响很大，怎么样统筹这些部门编预算也是一个很重要的问题。

还有一个是预算公开，这里我要强调的是预算公开这不仅仅是纸面的公开，同时是依据的公开以及过程的公开，过程公开是我们讲的预算透明，老百姓应该有适当的可能性参与预算过程中。

最后是关于法律责任怎么样完善和强化的问题，除了行政责任、刑事责任、经济责任甚至提到比较高层次政治方面的一些责任，这方面内容琐碎、复杂，在这里就不多讲了，谢谢大家！

主持人：感谢朱老师，讲得比较全面，可能每个人一辈子不碰私法，但不可能一辈子不被公法所伤，确实这样。我一直认为我没到税务局觉得我这个人还没交过税一样。 朱大旗：我们吃馒头，里面都有百分之十几的税。