第一部分 土地基础知识

一、土地的概念

（一）土地的定义

土地是地球陆地表面由地貌、土壤、岩石、水文、气候和植被等要素组成的自然历史综合体，它包括人类过去和现在的种种活动结果。这一定义把握以下几个要点：

（1）土地是综合体。土地的性质和用途取决于全部构成要素的综合作用，而不取决于任何一个单独的要素。

（2）土地是自然的产物。人类活动可以引起土地有关组成要素的性质变化，从而影响土地的性质和用途的变化。

（3）土地是地球表面具有固定位置的空间客体。

（4）土地是地球表面的陆地部分。陆地是突出于海洋面上的部分，包括内陆水域、海洋滩涂。

（5）土地包括人类过去和现在的活动结果。

（二）其他学科对土地的定义

土地概念的区分

1．从经济学角度

从经济学角度看，土地是指大自然无偿资助人类的地上、水中、空中、光热等物质和能力。

2．从地理学角度

从地理学角度看，土地是气候、土壤、植被和水文等自然要素与人类劳动所形成的一个立体的自然综合体，对土地的任何利用活动，都受土地生态系统某些构成要素的制约，并对土地的演变产生影响。

（二）土地的特性

土地的特性，包括自然特性和经济特性。土地的自然特性是指不以人的意志为转移的自然属性；土地的经济特性则指人们在利用土地的过程中，在生产力和生产关系方面表现的特性。

1．土地的自然特性

（1）土地面积的有限性。人类不能创造土地，填海、围湖仅仅是改变土地用途，没有增加土地的面积。

（2）土地位置的固定性。决定了土地的有用性和适用性随着土地位置的不同而有较大的变化，这就要求人们必须因地制宜地利用土地；同时也决定了土地市场是一种不完全市场，不是实物交易，而是土地产权流动的市场。

（3）土地质量的差异性。

（4）土地永续利用的相对性。只有在利用过程中维持了土地的功能，才能实现永续利用。

2．土地的经济特性

（1）土地经济供给的稀缺性。

（2）土地用途的多样性。

（3）土地用途变更的困难性。

（4）土地增值性。

（5）土地报酬递减的可能性。

（6）土地的产权特性

（7）土地的不动产特性

（三）土地的功能

1．人类生存的物质基础

2．人类生产生活的场所

（四）我国土地资源的特点

（1）土地面积绝对数量大，相对数量小。

（2）后备土地资源有限。

（3）土地类型多样，山地多于平地。

（4）农地分布不均匀。

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（5）森林覆盖率低。

（6）土地质量较差。

（7）水土资源不平衡。

二、土地的分类

（一）土地的基本类别

1．建设用地

指建造建筑物、构筑物的土地。包括商业、工矿、仓储公用设施、公共建筑、住宅、交通、水利设施、特殊用地等。

2．农用地

指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地。

3．未利用土地

指农用地和建设用地以外的土地，包括未利用土地和其他土地两类。其中，未利用土地指目前还未利用的土地，包括难利用的土地。未利用土地包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩、石砾地和其他未利用土地等。其他土地指未列入农用地、建设用地的其他水域地，如河流水面、湖泊水面、苇地、滩涂、冰川及永久积雪等地类。

（二）建设用地的基本特点

（1）承载性与非生态利用性

（2）土地利用逆转相对困难

（3）土地利用的集约性：农用地或未利用地变为建设用地后，就具有利用的高度集约性和资金的高密性，可以产生更高的经济效益。

（4）区位选择的重要性：在建设用地的选择中，区位起着非常重要的作用。区位具有相对性，一是对一种类型的用地来说是优越的区位，对另外一种用地来说则不一定。二是区位的优劣可以随着周围环境的改变而改变

（5）无限性与再生性：建设用地的再生性是指建设用地能够从现有的建设用地即存量建设用地中经过再开发重新获得。

（6）空间性与实体性：建设用地是整个建筑工程的一部分，建设用地的空间立体利用对于高效利用土地、节约用地，都是很有成效的。建设用地的实体性是指建设用地具有固定的形状，是一个工程实体，一旦形成就能直接为人类建设活动服务。

（三）建设用地的类别

1．商服用地

（1）商业用地

（2）金融保险用地

（3）餐饮旅馆业用地

（4）其他商服用地

2．工矿仓储用地

（1）工业用地

（2）采矿地

（3）仓储用地

3．公共设施用地

（1）公共基础设施用地

（2）瞻仰景观休闲用地

4．公共建筑用地

（1）机关团体用地

（2）教育用地

（3）科研设计用地

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（4）文体用地

（5）医疗卫生用地

（6）慈善用地

5．住宅用地

（1）城镇单一住宅用地

（2）城镇混合住宅用地

（3）农村宅基地

（4）空闲宅基地

6．交通运输用地

（1）铁路用地

（2）公路用地

（3）民用机场用地

（4）港口码头用地

（5）管道运输用地

（6）街巷

7．水利设施用地

（1）水库水面

（2）水工建筑用地

8．特殊用地

（1）军事设施用地

（2）使领馆用地

（3）宗教用地

（4）监教场用地

（5）墓葬地

（四）农用地的主要特征

1．生态利用性

2．利用逆转性

3．利用的相对粗放性

4．利用的永续性。

（五）农用地的主要类别

（1）耕地

（2）园地

（3）林地

（4）牧草地

（5）其他农用地：农田水利用地、养殖水面等

（六）我国主要类别土地的利用方式

1．从土地利用效益的角度来考虑，土地利用方式有粗放型和集约型两种。

粗放型土地利用方式，是依靠外延扩张，通过增加土地面积来满足获取土地收益的方式。粗放型土地利用方式的标志是土地的投入与单产都很低。

集约型土地利用方式，是指依靠增加物质和劳动投入来提高土地收益的利用方式。为了协调土地经济共给的稀缺性和人类对土地需求的无限性的矛盾，目前各国都提倡集约型土地利用方式。

2．土地利用方式的另一种理解是，它相当于土地利用类型，如耕地、园地、林地的利用等。它近似于土地利用类型，但不同的地方细类有所不同，可以分得很细。

三、土地权利制度

1．土地产权的概念

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土地产权是指存在于土地之上的排他性完全权利，包括土地所有权、土地使用权、土地租赁权、土地抵押权、土地继承权、地役权等多项权利。

2．土地产权的构成

（1）土地所有权

土地所有权是指土地所有制的法律表现形式，是国家或农民集体依法对归其所有的土地所享有的具有支配性和绝对性的权利。

（2）土地使用权

土地使用权是依法对一定的土地加以利用并取得收益的权利，是土地所有权派生的财产权。

（3）土地他项权

土地他项权利是在土地所有权和使用权以外依法律、合同或其他合法行为设定的土地权利，包括土地抵押权、土地租赁权等。

3．土地制度概念

（1）土地制度的定义

土地制度是指在特定的社会经济条件下土地关系的总称，是一个国家人地关系的法定结合形式，它包括土地所有制、土地使用制和土地管理制度。

（2）我国城市土地制度的构成与基本特征

构成：

①国有土地所有权制

②国有土地使用权制

③土地管理制度

基本特征：

①城市土地实行土地公有制，土地公有制是我国社会主义制度的基础，因此，进行土地管理和土地利用都必须以土地公有制为前提。

②城市土地实行土地国有制度。城市土地属于国家所有，国务院是国家土地所有权的主体，国家土地所有权具体由各级人民政府代表形式。

③城市国有土地实行有偿有期限使用制度，市场机制是配置土地资源的主要手段。

④实行城乡土地统一管理体制。具体而言，土地统一管理体制的特征有二：其一是把全国土地作为一个整体，实行城乡地政的统一管理；其二是要求在土地管理部门及其工作人员合理分工的基础上进行有效的密切合作，形成一个相互协作、协调统一的管理机构，发挥整体功能，实现土地管理目标。

（3）我国农村土地制度的构成与基本特征

构成：

①集体土地所有权制

②集体土地使用权制

特征：

①农村土地实行土地公有制，土地公有制是我国社会主义制度的基础，因此，进行土地管理和土地利用都必须以土地公有制为前提。

②农村土地土地公有制的基本形式是集体土地所有制。集体土地所有权具有流转的可能性。农村集体所有的土地可能通过征收而发生土地所有权的转移。

③农村农地使用制度实行家庭联产承包责任制度。土地承包经营权是一个不完整和明细的土地使用权；土地承包经营权不稳定；承包的土地可以有条件转让。

④农村建设用地使用实行审批制度。乡镇企业建设、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集体规划，合理布局，综合开发，配套建设；并应按照有关规定办理审批手续。

4．我国土地所有权制度

（1）土地所有权的含义

（2）国有土地使用权的权能和范围

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权能：

①土地所有者代表依法将国家土地所有权的部分权能让与土地使用者，国家对土地依法享有收益权，并保留最终处分权。

②国家土地所有者代表可依法通过出让、出租和划拨等方式将国有土地使用权让与土地使用者。 ③县级以上地方人民政府及其职能部门对国有土地行使处分权的权限按《土地管理法》第44条的规定确定。不具审批权限或超越权限审批权限处分国有土地，其处分行为无效。

④县级以上地方人民政府及其职能部门对国有土地行使收益权应依法向上级人民政府及其职能部门上缴土地收益。国有土地收益中的新增建设用地有偿使用费，30%上缴国家中央财政，70%留给地方人民政府。

范围：

①城市市区即建成区的土地属于国家所有。矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。 ②农村和城市郊区中已被国家依法没收、征收、征购、征用为国有的土地属于国家所有。

③农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地依法收归国家所有。 ④因国家组织移民、自然灾害等原因，农民就成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。

⑤农村中的国有土地还有：

名胜古迹、自然保护区等特殊土地（不包括区内集体所有的土地）

国营农、林、渔场拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、事业单位使用的土地；

国家拨给国家机关、部队、学校和非农业企业、事业单位使用的土地

国家拨给农村集体和个人使用的国有土地

（3）集体土地所有权的权能和范围

权能：

①集体土地所有者及其代表依法对集体土地享有占有、使用、收益和处分权能，其权力行使受法律限制； ②集体土地所有者代表对土地行使处分权的限制

受农民集体经济组织成员共同意志的限制；

受国家法律和政府管理的限制。

范围：

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。

5．我国土地使用权制度

（1）土地使用权的含义

（2）国有土地使用权的种类及权能

划拨国有土地使用权

土地使用权划拨是指土地使用者经县级以上人民政府依法批准，无偿取得的或者缴纳补偿、安置费用后取得的没有使用期限定限制的国有土地使用权。

①划拨国有土地使用权的转让

划拨国有土地使用权转让时，对符合条件的，应经市、县人民政府土地管理部门批准并补办土地使用权出让手续，由受让方缴纳土地使用权出让金；对不具备出让条件的，可不办理出让手续，但转让方应将所获得的收益中的土地收益上缴国家。

②划拨国有土地使用权的出租

a．划拨国有土地使用权人以营利为目的， 将划拨土地使用权连同其上的地上建筑物、其他附属物出租的，应按规定的定额或比例标准向国家上缴土地收益金。

b．划拨国有土地使用权出租使出租人将权力租给承租人使用一定年期，出租人并不因此失去土地使用权。这不等同于划拨国有土地使用权转让。

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②划拨国有土地使用权的抵押

划拨国有土地使用权与其地上建筑物、其他附着物所有权同时设定抵押权时，应按照国务院规定报有批准权的人民政府审批。

③国有企业改制中的划拨土地使用权的处置

处置方式：

国有企业改革中涉及的划拨国有土地使用权处置的，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取保留划拨、出让、租赁、作价出资(入股) 或授权经营的方式处置。

下列情况经批准可保留划拨土地使用权：

a．基础设施用地、公益事业用地和国有重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；

b．关系国家安全利益、高新技术、重点技术改造项目的用地；

c．改造或改组后的国有企业用地。

采用出让国有土地使用权和租赁国有土地的情形：

a．国有企业改造或改组为有限责任公司、股份有限公司以及组建企业集团的；

b．国有企业改组为股份合作制企业的；

c．非国有企业兼并国有企业的；

d．原国有企业破产或出售的；

e．采用成熟技术进行产品更新和技术改造的国有企业，但承担国家计划内重点技术改造项目的国有企业除外。

f．属于其他一般竞争行业的企业。

国有企业改革涉及的划拨国有土地使用权，有下列情形之一的，可以采用租赁国有土地的发式依法处置： a．符合上述应当出让的第a、b、c、f中情形规定的；

b．国有企业租赁经营的。

出让国有土地使用权：

①出让国有土地使用权的内容和限制

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（3）集体土地使用权的权能

6．土地他项权利制度

（1）土地抵押权的含义及抵押的范围

（2）土地租赁权的含义

7．主要国家和地区的土地制度

（1）美国

（2）英国

（3）德国

（4）日本

（5）中国香港

（6）中国台湾

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第二部分 土 地 管 理

一、土地管理概念

（一）土地管理的定义

土地管理，国家在一定的环境条件下，综合运用行政、经济、法律、技术方法，为提高土地利用的生态、经济、社会效益，维护土地所有制，调整土地关系，监督土地利用，而进行的计划、组织、指挥、协调、控制等综合性活动。其本质是对土地的行政管理。土地管理具有如下特征：

1．土地管理的主体是各级政府的土地行政管理部门及其公务员，包括政府、土地行政管理机关、行政首长和土地行政主管部门的普通公务员。各级人民政府的土地管理部门是土地管理的行政执法机关和行政监督机关，其行为具有国家行为特征；

2．土地管理的客体是土地，以及土地利用中产生的人与人、人与地、地与地之间的关系。

3．综合运用行政、经济、法律、技术等手段管理土地。

4．管理的职能是计划、组织、指挥、协调与控制。

5．土地管理具有鲜明的阶级性，其目的和特点受社会环境的制约，特别受社会制度、土地制度的制约。

（三）土地管理的性质

土地管理具有自然属性和社会属性的两重性。

1．自然属性

从纯劳动过程角度考察，土地管理要服从分工协作，合理组织的自然规律，体现其自然属性。

2．社会属性

从人与人在劳动过程中必然要结成一定的社会关系的角度考察，它要服从社会的发展规律，体现其社会属性。

（四）土地管理的职能

1．拟定有关土地管理的法律法规政策；

2．组织编制、审核和实施国土规划、土地利用总规划和其他专项规划；

3．监督检查各级国土主管部门行政执法和土地利用规划执行情况；

4．拟定实施耕地特殊保护和鼓励耕地开发政策，指导土地开发、整理、复垦等工作；

5．制定地籍管理办法，组织地籍相关工作；

6．拟定并按规定组织实施土地使用权流转管理办法；

7．指导基准地价、标定地价评测工作；

8．组织开展土地资源的对外合作与交流。

（五）土地管理的方法

1．行政方法

行政方法是管理者运用行政权力，通过强制性的行政命令，直接指挥管理对性，按照行政系统自上而下实施管理的方法。

2．经济方法

经济杠杆是经济方法的工具，在调解经济利益、实现管理目标方面发挥着重要作用。常用的经济杠杆有：地租地价杠杆、财政杠杆、金融杠杆和税收杠杆。其中，通过地租地价杠杆可以实行土地有偿使用，使土地所有权在经济上得以实现，调节土地供需矛盾，指导土地的合理分配和利用，优化土地利用结构，鼓励对土地的投入，提高土地利用集约度。

3．法律方法

土地管理者通过贯彻、执行有关土地的法规，调整人们在土地开发、利用、保护、整治过程中所发生的各种土地关系，规定人们行动必须遵守的准则。

4．技术方法

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运用遥感、地理信息系统、GPS等高科技数字化技术，通过计算机等电子仪器，达到土地管理基础工作高效、准确、方便的目的。

（六）土地管理的任务

1．依法维护土地权益

2．保护土地资源

3．合理利用土地

4．规范土地利用行为

5．健全土地管理制度

（七）土地管理的原则

1．依法管理的原则

2．统一管理的原则

3．维护社会主义公有制原则

4．充分合理利用和保护土地的原则

（八）土地管理的主要内容

1．土地法规与政策的制定

在土地管理中，组织立法和制定综合性政策是行政管理的一项重要内容，主要包括：

（1）组织开展土地管理中的重大方针政策和发展战略的调查研究；

（2）组织编制土地立法规划，组织拟定土地管理的法律、行政法规草案和行政规章；

（3）负责土地管理的法律、法规中使用解释工作，研究相关法律、行政法规草案与土地管理的法律、法规的协调问题；

（4）办理依法由国土资源部受理的行政复议工作；

（5）组织开展土地管理的法律、法规的宣传教育工作。

2．地籍管理

地籍管理是土地管理的基础，其主要内容有：

（1）开展初始土地登记，土地使用权出让、转让、租赁、授权经营及划拨等各类土地权属变更登记，土地使用权出租、抵押登记，土地用途变更登记及其他变更土地登记工作；负责土地证书监管。

（2）研究解决历史遗留和新出现的土地权属问题的政策界限，负责确定土地权属，承担调处重大土地权属纠纷；开展土地确权、土地权属纠纷调处工作。

（3）开展全国土地资源资源调查、变更调查及土地条件调查等专项调查工作，负责对土地资源利用状况进行评价。

（4）开展土地利用动态监测，及时提供建设用地规模扩展等监测数据及分析结果；开展土地资源利用状况、土地权属状况及其变更情况的统计工作，及时开展统计分析，提供耕地变化为主的土地资源利用统计数据。

（5）建立地籍信息资料公开查询制度及土地登记查证制度；掌握地籍管理工作动态，开展调查研究。

3．土地规划与土地用途管制

土地规划和用地管制的主要内容包括：研究全国和重点地区国土综合开发的政策措施；研究全国性及区域性的国土规划和各级土地利用总体规划；拟定土地供应政策；指导、审查和编制基本农田保护规划、土地复垦规划、土地整理规划、未利用土地开发规划等专项规划；拟定实施土地用途管制的措施。

4．耕地保护

国土资源管理的根本目的，就是保护和合理开发利用资源。土地管理的核心问题之一就是保护耕地。耕地保护的内容包括：

（1）拟订实施耕地特殊保护、耕地占补平衡、土地整理和复垦的政策；分析耕地增减动态，研究制定宏观调控和加强的措施。

（2）依据土地利用总体规划及专项规划，推进基本农田保护、土地开发、土地整理和土地复垦监督等工作。

（3）拟订基本农田保护区的技术和方法，指定基本农田保护管理制度和措施。

（4）对已批准的各类建设项目涉及占用耕地的占补平衡措施的审核和监督检查工作

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（5）依据耕地数量变化情况的监测结果，对耕地总量减少的地区，提出限期采取补足措施的建议，并监督实施与组织验收。

5．农地转用和土地征收征用

一是拟定农地转用管理办法，拟订农地转用审查报批管理制度和工作程序；拟订征地管理的有关政策和办法；拟订建设项目征用土地的审查报批管理办法。二是承办需报上级政府或主管部门批准的农用地转用、征地和土地开发的审查、汇总、报批工作。三是指导征地制度改革，依法推行统一征地制度，规范征地程序和办法；拟订征地补偿费用计算、使用和管理办法。

6．土地供应与市场管理

土地供应和市场管理是土地管理的重要内容。其主要内容有：

（1）制定地价体系和地价管理制度，开展土地分等定级、基准地价、标定地价和地价指数的评定与监测。

（2）制定建设用地供地标准和建设用地审查报批管理办法，指导和规范国有建设用地的供应。

（3）制定并组织实施土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资等管理办法和地产交易规则，规范土地市场，完善市场体系。

（4）负责公布土地市场运行动态，预测土地市场发展趋势，研究和提出调控土地市场的措施。

（5）制定划拨国有土地使用权目录并组织实施，制定划拨国有土地使用权转让、出租、抵押及改变用途的政策和管理办法。

（6）制定乡（镇）村用地管理办法，指导集体非农建设用地管理及审批工作，直到各地制定乡镇各类建设用地标准、占地补偿办法及补偿标准，制定和组织实施农村集体土地使用权流转办法，制定鼓励城乡集约利用建设用地的政策和管理办法。

7．土地执法与监查

土地执法监察是实现国家土地管理职能，保证土地管理法律法规全面实施的基本途径，其具体内容包括：

（1）监督检查土地管理法律、法规的贯彻执行情况；

（2）受理对土地违法行为的检举、控告；

（3）调查土地违法案件；

（4）受理不服土地行政处罚决定申请复议的案件；

（5）指导、监督检查下级土地管理部门的土地监察工作；

（6）协助有关部门调查处理土地行政管理人员在依法执行职务时遭受打击报复的案件。

（九）我国土地管理机构的设置

根据国务院19xx年机构改革，国土资源部代表国务院负责全国土地管理工作。地方各级政府从19xx年开始已成立了具有统管职能的土地管理机构。根据国土资源部的“三定”方案和国土资源部《关于印发国土资源部各司局职能配置、内设机构和人员编制的通知》。国土资源部设14个职能司（厅、局），其中有6个职能司（厅、局）与土地管理直接相关。

1．政策法规司

2．规划司

3．耕地保护司

4．地籍管理司

5．土地利用管理司

6．执法监察司

（十）土地管理与可持续发展的关系

1．土地管理是协调社会矛盾的重要手段

2．土地管理是实现社会可持续发展的基本保障

3．土地管理是社会稳定的根本保证

（十一）新中国成立以来我国土地管理的演变历程

1．1949～19xx年，重要法律《农村人民公社条例》

2．1962～19xx年，重要法律《土地管理法》

3．1987～19xx年，重要法律《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

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4．19xx年以后

二、地籍管理

（一）地籍的概念

地籍是指国家为一定目的，记载土地位置、界址、权属、数量、质量、地价和用途（地类）等基本状况的图册。地籍具有空间性、法律性、精确性和地籍资料的连续性等特点。

（二）地籍的分类

1．按功能分类 地籍按功能分为税收地籍、产权地籍和多用途地籍三种类型。

（1）税收地籍。

税收地籍记载的主要内容是纳税人---业主的姓名、地址和纳税单位的土地面积以及为确定税率所需的土地等级。

（2）产权地籍。

产权地籍是以反映宗地的界限和界址点的精确位置以及产权登记的准确面积等为主要内容。

（3）多用途地籍。

又称现代地籍，是税收地籍和产权地籍发展的结果，其任务不只是为税收和土地登记服务，还为科学管理、利用和保护土地提供重要的基础资料。其表现形式不仅是地基图和地籍册，且大量应用测绘与遥感技术、地理信息系统。

2．按建立的时序分类 地籍按建立的时序分为初始地籍和日常地籍。

（1）初始地籍

是指在一定时期内，对县级以上行政辖区内的全部土地进行全面调查后，最初建立的图册。

（2）日常地籍

是针对土地数量、质量、权属及其分布和利用、使用情况的变化，以初始地籍为基数，进行修正、补充和更新的地籍。

3．按所记载的对象分类 地籍按记载的对象分为农村地籍和城镇地籍。

（1）城镇地籍

在城镇地籍调查的基础上，开展城镇用地登记后建立的地籍，它以宗地作为地籍单元。

（2）农村地籍

是在土地利用现状调查基础上建立的地籍，以自然村作为权属单元。

4．按表现形式分类 地籍按表现形式分为常规地籍和数字地籍。

（1）常规地籍

以图、表、卡、册所表示的地籍。

（2）数字地籍

是指地籍测量、管理、应用全过程的数字化。数字地籍是地籍管理得一种形式，也是地籍管理的重要阶段。

（三）地籍管理的概念

1．地籍管理的定义

是国家为取得有关地籍资料和为全面研究土地的法律（权属）、自然和经济状况而采取的土地调查（含测量）、土地登记、土地统计、地籍档案工作等为主要内容的国家行政措施。地籍管理亦称为地籍工作。

地籍管理的对象是作为自然资源和生产资料的土地。

2．地基管理的核心

地籍管理的核心是土地权属问题，包括土地的所有权和使用权的确认和变更。

（四）地籍管理的原则

1．必须有国家制度体系作保障；

2．保证地籍资料的连续性、系统性和现势性；

3．保证地籍资料的可靠性和精确性；

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4．保证地籍资料的概括性和完整性。

（五）我国地籍管理的内容

1．土地调查

是以查清土地的位置、数量、等级、利用和权属状况为主要目的而进行的调查。通过调查获得准确的土地数量、质量、利用和权属状况的资料，为编制国民经济计划和制定有关政策提供依据。土地调查可以分为以下三种类型：

（1）土地利用现状调查

土地利用现状调查是以县为单位，查清村和农、林、牧、渔场。居民点及其以外的独立工矿企事业单位土地权属界线和村以上各级行政界线，查清各类用地面积、分布和利用状况。其内容有： ①查清土地权属界线和各级行政界线；

②查清土地利用类型及分布，并量算出各地类面积；

③汇总土地总面积和各分类面积；

④编制分幅土地权属界线图和县乡两级土地利用规划现状图；

⑤对土地利用状况作出科学评价。

（2）地籍调查

地籍调查是以权属调查为核心，查清每一宗土地的位置、权属界线、数量、用途等基本状况，满足土地登记需要。地籍调查包括权属调查和地籍测量两项内容。

权属调查是对宗地权属及其权利所及范围的调查。它是针对土地使用者的登记申请，对申请者的宗地位置、界线、用途等进行实地核实、记录，并经过土地使用者认定，为地籍测量、权属审核、登记发证提供具有法律效力的文书凭证。

地籍测量是在权属调查的基础上运用测绘科学技术测定界址线的位置、计算面积、绘制地籍图，为土地登记、核发证书提供依据，为地籍管理服务。

（3）土地条件调查

是对土地的构成要素如地质、地貌、土壤、植被、气候、水文等自然条件以及对土地的地理位置与投入产出关系等社会经济条件的调查，为土地经济评价、适宜性评价等提供基础资料。

①土地自然要素调查，指构成土地的气候、地形、地质、土壤、植被、水文等自然条件因素。 ②土地社会经济条件调查。土地的社会经济条件调查内容包括：人口、劳动力（劳动力的数量及其素质，教育水平），交通状况及区位，基础设施、能源、供水、供电、电讯等公共设施，工农业产值及产业结构、国民生产总值、国内生产总值、工农业主导产业及市场等。

2．土地登记

土地登记是国家用来确认土地所有权、使用权和他项权利，依法规定由土地使用权人或变更当事人向国家主管机关提交登记申请书、产权证书等权源文件，经审核无误后将土地权利或权利变更事项记载于国家土地登记簿的法律过程。土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。

土地登记已宗地为基本单元。拥有或者使用两宗以上的土地使用者或土地所有者，应当分宗申请登记。两个以上土地使用者共同使用一宗土地的，应当分别申请登记。跨县级行政区使用土地的，应当分别向土地所在地县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记。

（1）土地登记的类型

①初始土地登记

是在规定的期限内对辖区内全部土地，或者特定区域的土地进行的普遍登记，又可称为土地总登记。 ②变更土地登记

也称日常土地登记或者经常性土地登记，指在初始登记的基础上，根据土地使用者、所有者和他项权利者的土地权利或主要用途发生变更而随时办理的登记。包括土地使用权、所有权和他项权利设定登记，土地所有权、使用权和土地他项权利变更登记，名称、地址和用途变更登记，注销登记等。

（2）土地登记的程序

①土地登记申请

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②地籍调查

③权属审核

④注册登记

⑤核发或更改土地证书

（3）土地他项权利登记的内容及特点

土地他项权利登记的内容：

①土地他项权利人、义务人；

②土地位置及其面积；土地用途及等级；土地使用权性质；

③土地他项权利种类及范围；土地他项权力设定日期，权力顺序等。

土地他项权利登记的特点：

①土地他项权利设定登记不涉及土地所有权、使用权的变更，因此，其设定登记和变更登记不需要报人民政府批准，经土地行政主管部门批准后，即可直接进行注册登记。

②土地他项权利的登记在宗地原《土地登记卡》上进行。

（4）土地登记代理的概念及有关要求

土地登记代理是指土地登记代理机构在受托权限内，为委托人提供土地登记咨询、代理等业务服务，并由委托人直接承担相应的法律责任的经营活动。

土地登记代理是土地市场中介服务的一种，属于委托代理的范畴。

进行土地登记代理，须遵循以下要求和原则：

①合法原则

②平等自愿原则

③公平公正原则

④等价有偿原则

⑤诚实信用原则

⑥保密原则

3．土地登记信息公开查询

（1）土地登记信息公开查询范围：

①土地登记结果的查询范围

土地登记结果包括土地登记卡和宗地图。任何单位和个人都可以依照《土地登记资料公开查询办法》的规定查询。

②原始登记资料的查询范围

原始登记资料包括土地权属来源文件、土地登记申请书、地籍调查表和地籍图。原始登记资料的查询范围如下：

土地权利人、取得土地权利人同意的单位和个人有权查询其土地权利范围内的原始登记资料； 土地登记代理机构有权查询与其代理业务直接相关的原始登记资料；

国家安全机关、公安机关、检察机关、审判机关和纪检监察部门有权查询与调查、处理案件有关的原始登记资料。

③特许登记资料的查询范围

指涉及国家安全、军事设施等保密单位的土地登记资料及有关法律、法规规定保密的土地登记资料。这类土地登记资料的查询受到严格限制，不在公开查询的范围内。

（2）土地登记信息公开查询程序：

①申请

②审查

重点审查：

a．申请查询的土地在不在本登记区内；

b．查询申请人提交的证明文件是否齐全并合法有效；

c．申请查询内容是否超出了规定查询的范围；

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d．审查查询的内容是否违反我国相关法律法规的规定

③查询和鉴证

当查询申请人要证明查询结果的来源，表明查询结果的权威性，以将此作为证明某一事实的证据以向有关方面提供，这就要求土地登记机关在查询结果上盖印鉴章，这种查询通常叫做鉴证。

④查询收费

（3）土地登记的公开查询的方式

手工查询、计算机查询或手工查询和计算机查询并行的方式。

4．土地权利制度建设

（1）我国土地权利制度建设的指导思想

①要实现土地权利设置的公平与效率；

②要保障经济可持续发展

（2）现阶段我国的土地权利制度体系

我国现行的土地权利体系是由土地所有权体系和土地利用权体系组成。土地所有权包括国家土地所有权和集体土地所有权两种。土地利用权并不是一个规范的法律概念，它不过是所有权以外的土地权利总称。我国目前的土地利用权的种类主要有：土地使用权和土地租赁权、土地抵押权、地役权、空间权、耕作权等土地他项权利。土地使用权是我国整个土地利用体系的核心。土地使用权法律体系由两方面构成，即国有土地使用权体系和集体土地使用权体系。我国的土地权利制度体系结构如下：

国家土地所有权

土地所有权 集体土地所有权

出让国有土地使用权

划拨国有土地使用权

国有土地使用权 租赁国有土地使用权

土地权利体系 外商投资企业场地使用权

土地使用权 城市私房用地使用权

农用地使用权

土地利用权 集体土地使用权 宅基地使用权

乡镇企业用地使用权

乡村公益设施用地使用权

土地抵押权

土地租赁权

土地他项权利 空间权

地役权

耕作权

5．权属争议调处

（1）土地权属争议的种类

①国家所有者与集体所有者之间的权属争议；

②集体所有者之间的权属争议；

③国有使用者之间的权属争议；

④集体使用者之间的权属争议；

⑤国家所有者与集体使用者之间的权属争议。

（2）土地权属争议调处的受理范围和管辖

①县级人民政府国土资源行政主管部门受理的土地权属争议案件

个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。

②设区的市、自治州国土资源行政主管部门受理的土地权属争议案件

跨县级行政区域的；

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同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转送的。

③省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门受理的土地权属争议案件

跨设区的市、自治州行政区域的；

争议一方为中央国家机关或者其直属单位的，且涉及土地面积较大的；

争议一方为军队，且涉及土地面积较大的；

在本行政区域内有较大影响的；

同级人民政府、国土资源部交办或者有关部门转送的。

④国土资源部调查处理下列争议案件

国务院交办的；

在全国范围内有重大影响的。

（3）土地权属争议调处的程序

申请 受理 调查 调解 处理

6．土地利用动态遥感监测

（1）土地利用动态遥感监测概念

土地利用动态遥感监测是指运用遥感和其他现代科学技术对土地的自然、社会经济状况变化进行的

连续调查观测。监测内容可以包括由于自然或人的因素引起的土地所有变化。土地动态监测是为完成土

地管理任务服务的。

（2）土地利用动态遥感监测的作用

①保持土地利用有关数据的现势性，保证信息能不断得到更新；

②通过动态分析，揭示土地利用变化的规律，为宏观管理提供依据；

③能够反映规划实施状况，为规划信息系统及时反馈创造条件；

④对一些重点指标进行定时监控，设置预警戒线，为政府制订有效政策与措施提供服务；

⑤及时发现违反土地管理法规的行为，为土地监察提供目标和依据等。

（3）土地利用动态遥感监测的主要内容

①土地利用监测；

②土地权属监测；

③土地价格监测；

④土地质量监测。

（4）土地利用动态遥感监测常用方法

常用的方法有实地调查、统计报表调查、遥感监测、专项定点监测等。

7．土地统计

（1）土地统计的概念

土地统计是指利用数据、图表及其他手段，对土地的各种数量关系的现状及其变化所进行的全面、系

统的调查、搜集、记载、整理和分析的过程。土地统计是从数量方面反映和分析土地自然条件和经济状况

及其变化的结果。目前，土地统计的主要内容包括：土地的类型、面积、质量、分布、权属和利用状况等。

土地统计包括三方面的含义，即土地统计工作、土地统计资料和土地统计科学。

（2）土地统计的对象

中华人民共和国版图内的全部土地。

（3）土地统计的任务

①及时、准确地掌握土地资源的构成、利用现状和动态变化；

②为各级政府及其部门制定政策提供依据；

③为加强土地管理提供可靠资料。

8．地籍信息系统管理

（1）地籍信息

地籍信息包括两个方面：

①描述土地空间位置及状态的图形数据，如地籍图、土地利用现状图、土地级别图、宗地图等；

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①描述土地权属、价值、位置的属性数据，如宗地号、地类、面积、权力人、地址等。

（2）地籍管理信息系统开发的注重点

地籍管理信息系统是通过对土地信息进行采集、编辑、数据管理、查询、分析和输出等工作来实现地籍信息的计算机化管理的过程。开发该系统应注重：

①以建立完整的地籍资料处理模式为前提，而不是单独处理某一类资料；

②软件运行环境的限制要少，增减实用性；

③要求系统存储的信息便于更新，查询，能及时提供现势性好的地籍信息；

④处理好图形与属性数据的连接问题，实现他们之间的双向检索；

⑤对地籍信息进行统计与分析，为有关部门提供决策的科学依据。

（六）地籍管理的任务

1．地籍管理的基本任务

（1）为贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策服务；

（2）为维护和巩固土地的社会主义公有制服务；

（3）为社会提供地籍信息服务；

（4）为土地管理服务。

2．现阶段地籍管理的具体任务

（1）完善土地登记制度；

（2）健全土地调查、统计制度；

（3）完善和贯彻地籍管理的技术规程；

（4）建立全国土地利用动态监测体系；

（5）建立全国地籍信息网络，实现地籍信息的公开查询、上报和分布的网络化。

（七）地籍档案管理的基本要求

地籍档案管理是对地籍管理工作中直接形成的具有保存价值的历史记录，包括文件、图册、图像资料等，进行搜集、鉴定、整理、保管、统计、编码和提供利用等多项工作的总称。地籍档案管理的基本要求有：完整、准确、系统、安全。

（八）我国地籍的产生和历史发展

三、土地规划管理

（一）土地规划的概念

土地利用规划是指人们为了改变并控制土地利用方向，优化土地利用结构和布局，提高土地产出率，根据社会发展要求和当地自然、经济、社会条件，对一定区域范围内的土地开发、利用、整治、保护所做出的具体部署和安排。土地规划按时限不同可分为长期规划、中期规划和短期规划；按规划范围大小，可将规划分为全国、省级、地市级、县（市）级、乡（镇）级五个层次；按规划性质，土地规划科分为土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划。

（二）土地规划的作用

土地利用规划作用主要表现在对土地利用的控制、协调、组织和监督三个方面。

1．控制作用

为了保持人口与土地，特别是人口与耕地的平衡关系，国家必须通过土地利用规划，控制部门、行业的用地结构和规模，对土地利用实行有效的控制。

2．协调作用

通过土地利用规划，一方面实现区域内人口、资源、环境的和谐统一；另一方面通过对区域内国民经济各部门、各行业用地量的合理分配，解决国民经济各部门、各行业土地需求的矛盾，保证各产业之间的协调发展。

3．组织和监督

组织土地利用是土地利用规划最基本的功能；监督是以土地利用规划为依据，对各部门的土地保护、利用、开发等情况进行监督和检查，以保证土地资源的合理利用。

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（三）影响土地利用的因素

1．自然因素

包括气候、地貌、水文、土壤、植被、矿藏、景观和位置等。土地利用直接受制于自然因素的影响。

2．经济因素

经济因素包括经济发展水平、产业结构、投入水平等。

3．社会因素

包括土地制度、人口、法规、政策、教育、技术乃至风俗和宗教都对土地利用构成较大的影响。其中，土地制度、人口和国家政策对土地利用的影响尤其明显。

（四）土地可持续利用的准则

1．生产性准则，即保持或增加生产和服务；

2．保护性准则，即保护自然资源，防止土地和水质的退化；

3．社会可接受性准则；

4．安全性准则，减少生产的风险性，保障稳定生产；

5．经济可行性准则。

（五）土地用途管制的概念

土地用途管制制度是指国家为保证土地资源的合理利用，促进经济、社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，规划土地用途，明确土地使用限制条件，实行土地用途变更许可的一项强制性的管理制度。

土地利用规划是实施用途管制的依据，而用途管制是落实土地利用规划的手段和措施。

（六）土地用途管制的作用和意义

1．土地利用整体效率最大化；

2．协调“吃饭”与“建设”的矛盾；

3．消除土地利用中不利的外部性影响，保护环境，实现土地的可持续利用。

（七）土地用途管制的内容

1．按用途对土地进行分类

2．土地利用总体规划规定土地用途

3．土地登记注明土地用途

4．土地用途变更实行审批

5．对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚

（八）土地利用总体规划的概念

编制土地利用总体规划是现阶段土地管理的核心任务之一。《中华人民共和国土地管理法》第十七条规定“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源保护要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划”。

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展要求以及当地的自然、社会经济条件，从全局的、长远的利益出发，区域范围内土地资源的开发、利用、整治、整理、复垦、保护等在空间和时间上所作的总体安排和布局。

（九）土地利用总体规划的意义

1．编制和实施土地利用总体规划是合理利用土地的基础；

2．土地利用总体规划为国民经济持续、稳定、协调发展创造有利条件；

3．土地利用总体规划是国家实行用途管制的基础。

（十）土地利用总体规划编制的原则

1．严格保护基本农田，控制非农建设占用农用地；

2．提高土地利用率；

3．统筹安排各类、各区域用地；

4．保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；

5．占用耕地与开发复垦补充耕地相平衡。

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（十一）土地利用总体规划的内容

（1）确定区域内土地利用规划目标和为实现这一目标所应遵循的土地利用基本方针；

（2）确定土地利用结构和各行业用地指标；

（3）进行土地利用空间布局；

（4）划分土地利用区并规定土地用途和土地使用规则；

（5）将土地利用总体规划的主要规划指标按行政辖区进行分解；

（6）制定规划管理保障政策和实施措施。

（十二）土地利用总体规划编制程序

1．准备阶段

（1）规划任务书

（2）工作计划

2．调研阶段

3．编制和调整方案阶段

4．规划审批和公布实施阶段

规划报告编写完成后，要履行审批手续，形成一个规范性文件。根据审批手续，规划（送、审稿）必须提交同级人民政府通过，报省级以上人民政府审批，最后由同级人民政府正式公布实施。 （十三）土地利用总体规划的评审、报批、修改

1．土地利用总体规划的评审的内容

2．土地利用总体规划的审批程序和权限

审批程序：

（1）受理和送审（2）审查（3）会审（4）报批

审批权限：

（1）报国务院批准的

①省、自治区、直辖市的土地利用总体规划。

②省、自治区人民政府所在地的市、人口在100万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。

（2）报省级政府审批的

国务院批准权限以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。

（3）授权审批的

乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

3．土地利用总体规划的修改权限

（1）经批准的土地利用总体规划的修改，须经院批准机关批准，未经批准的，不得改变土地利用总体规划规定的土地用途。

（2）经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。

（3）经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要修编土地利用总体规划的。属于省级人民政府土地利用总体规划审批权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

但是，如果经省、自治区、直辖市批准的建设用地项目，改变的土地利用总体规划是由国务院批准，则仍报国务院审批修改。

（十四）土地利用专项规划

1．土地利用专项规划的概念

土地利用专项规划是在土地利用总体规划的框架控制下，针对土地开发、利用、整治和保护某一专门问题而进行的规划。

土地利用专项规划就其本质而言是土地利用总体规划的深入和补充，是土地利用总体规划的有机组成部分。

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2．土地利用专项规划的特点：

（1）针对性

土地利用专项规划是对规划区域的土地开发、利用、整治和保护中的某一专门问题或某一类型的土地使用问题进行规划，因而具有很强的针对性。

（2）局部性

土地利用专项规划是相对规划区内部分土地而言的，具有局限性。

（3）实用性

土地利用专项规划虽然作为土地利用总体规划的组成部分，也具有综合性、战略性和指导性等宏观控制的性质，但其相对土地利用的某一专门方面的问题进行的规划，其规划的内容、措施、解决的土地利用问题都比较详尽，其实用性和可操作性较强。

3．土地利用专项规划的类型

（1）基本农田保护区规划

基本农田保护区规划必须遵循切实保护耕地、综合协调、双轨并行及区划完整性的原则进行编制

（2）土地整理规划

土地整理的范畴从地域表现形态角度可分为农地整理和市地整理。

（3）土地复垦规划

必须根据因地制宜，同时兼顾生态效益、社会效益和经济效益，综合协调发展来进行土地复垦规划。

（4）土地整治规划

为使土地资源得以永续利用，认为创造土地生态良性循环的途径和措施的总体安排。土地整治类型有水土流失地、盐碱地、沼泽地、风沙地、红黄壤低产地和海涂整治。

（十五）土地利用详细规划

1．土地利用详细规划的概念

是在总体规划或土地利用专项规划的控制和指导下，直接对某一地段或某一土用单位的土地利用及其配套设施作出具体的安排，它是土地利用总体规划或土地利用专项规划的深入和细化。

2．土地利用详细规划的类型

从土地利用详细规划的作用来看，有两种类型，即控制性土地利用详细规划和开发性土地利用详细规划。 控制性土地利用详细规划是地方政府为规范和控制土地使用者的微观土地利用行为而编制的规划，它详细规定了各类土地的使用范围、使用界线、使用强度、利用要求、限制条件等。

开发性土地利用详细规划则是为了指导某一地段、地块或某一土地使用单位的土地如何开发利用而进行的具体规划。

（十六）土地利用规划实施与管理的途径

土地利用规划的实施与管理必须综合运用法律的、行政的、经济的、技术的手段，才能取得预期效果。

（1）编制与实施土地利用计划

（2）建立实施规划的领导责任制。层层订立实施规划的领导责任制度可以促进土地利用规划落到实处。

（3）实行规划公告制度。规划公告可采用在报纸上公布、张贴布告和设立公告牌等方式。

（4）建立建设项目用地的规划审查制度。建设项目可行性研究论证阶段，必须经土地管理部门预审。

（5）加强对城市和村镇规划中建设用地规模的审核。

（6）严格土地利用规划的修改

（7）强化土地利用规划实施的监察管理

（十七）土地规划与其他规划的关系

（十八）土地利用计划

1．土地利用计划的概念

土地利用计划是指根据土地利用总体规划和经济社会发展需要，对各类用地数量的具体安排。它是土地利用总体规划的具体实施计划。编制土地利用计划的依据，有国民经济和社会发展规划，国家产业政策、土地利用总体规划、建设用地和土地利用的实际情况等。土地利用计划实际上就是土地利用年度计划。

2．土地利用计划编制的主要内容

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（1）农用地转为建设用地指标

分为城镇村建设占用农地指标和能源、交通、水利等独立选址的重点建设项目占用农用地指标。

（2）土地开发整理增加耕地指标

分为土地开发补充耕地指标和土地整理复垦补充耕地指标。

（3）耕地保有量指标：指计划年末耕地保护的实有数量。

3．土地利用年度计划编制的任务与管理措施

目前编制土地利用计划实际上就是指编制土地利用年度计划，其具体任务有：

（1）通过编制土地利用年度计划，实现土地利用总体规划的目标和任务。

（2）合理确定各类用地的计划指标，调整土地利用结构、规模和速度，促进国民经济均衡协调发展。

（3）研究制定用地计划的政策措施，保证计划顺利实施。

管理措施：

（1）土地利用年度计划的报批管理

①县级以上地方人民政府国土资源管理部门会同有关部门，按照国家统一的部署，提出本地的土地利用年度计划建议，经同级人民政府审查后，报上一级人民政府国土资源管理部门。各省、自治区、直辖市的土地利用计划建议，应当于每年10月10日前报国土资源部，同时抄报国家发展和改革委员会； ②国土资源部会同国家发展和改革委员会，在各地和国务院有关部门提出的土地利用年度计划建议的基础上，编制全国土地利用年度计划草案，纳入年度国民经济和社会发展计划草案；

③国土资源部会同国家发展和改革委员会将土地利用年度计划草案上报国务院，经国务院审定后，下达各地参照执行。待全国人大审议通过国民经济和社会发展计划草案后，按全国人大批准的计划正式执行。 ④地方人民政府国土资源管理部门可以将上级下达的土地利用计划指标分解，经同级人民政府批准后下达。

（2）土地利用年度计划执行情况的考核

①县级以上地方人民政府国土资源管理部门应当实行土地利用年度计划台帐管理，对计划执行情况进行登记、统计。

②上级国土资源管理部门对下级土地利用年度计划执行情况进行考核，土地利用年度计划以每年1月1日至12月31日为考核年度；

③土地利用年度计划执行情况考核结果作为编制下一年度计划的依据。未经批准超计划批地的，已实施征地满两年为供地的和没有完成耕地占补平衡任务的，相应减少下一年度的农用地转用计划指标。

四、耕地保护与土地整理管理

（一）耕地保护的重要性

1．耕地保护关系到国家粮食安全

2．耕地保护事关我国经济社会可持续发展

3．耕地保护事关我国社会稳定

4．耕地保护对生态环境保护具有重要作用

（二）耕地保护的责任目标考核制度

1．耕地保护的责任目标考核制度概况

为了切实加强耕地保护工作，20xx年国务院办公厅发布了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》（国办发[2005]52号），规定各省、自治区、直辖市人民政府对《全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《纲要》）确定本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。

2．考核标准

国土资源部会同农业部、统计局等有关部门，根据《纲要》确定的相关指标和生态退耕、自然灾害等实际情况，对各省、自治区、直辖市耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，经国务院批准后下达，作为省级政府耕地保护责任目标。考核的标准是：

（1）省级行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标。

（2）省级行政区域内的基本农田保护面积不得低于国务院下达的基本农田保护面积考核指标。

（3）省级行政区域内的各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田后，补充的耕地和基本农田的面积 19

和质量不得低于已占有的面积和质量。

同时符合上述三项要求的，考核认定为合格；否则，考核认定为不合格。

3．考核办法

（1）考核方法

考核采取自查、抽查与检查相结合的方法。

（2）考核时间及考核结果处理

①考核时间

从20xx年，每5年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。

②考核结果处理

国务院对各省、自治区、直辖市的耕地保护责任目标考核结果进行通报。对认真履行责任目标且成效突出的给与表扬，并安排中央支配的新增建设用地土地有偿使用费时予以倾斜；对考核认定为不合格的责令整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田，整改期间暂停该省（区、市）农用地转用和征地审批。

（三）耕地保护管理的主要内容

我国耕地保护工作包括耕地数量保护和耕地质量保护两个方面。耕地的数量保护是对耕地面积的保护，目的是保持全国和一定区域内耕地面积的相对稳定，控制耕地面积的减少。这项工作是在各级人民政府领导下，由其土地行政主管部门具体承担。耕地的质量保护是对耕地的地力和农业生态环境的保护，目的是保持耕地地力的相对稳定，并不断培育耕地肥力，保持和维护耕地良好的生态环境，防止耕地污染、盐渍化、水土流失、掠夺性经营耕地等。这项工作是在各级人民政府领导下，由其农业行政主管部门和环境保护行政主管部门具体承担的。耕地保护管理的主要内容具体有：

1．基本农田保护管理

2．耕地占补平衡管理

3．土地整理复垦管理

4．耕地保护执法

（四）基本农田保护

1．基本农田概念

基本农田，又称之为“吃饭田”、“保命田”，是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田是耕地的其中一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地，但并不是所有的耕地都是基本农田。

2．基本农田保护概念

基本农田保护是指为了保障国家粮食安全，保障经济社会的可持续发展，而采取行政、法律、技术或经济的方法对基本农田实施的特殊保护。根据《基本农田保护条例》第3条规定，基本农田保护方针是“全面规划、合理利用、用养结合、严格保护”。

3．基本农田保护区概念

基本农田保护区是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

4．基本农田保护区划定的原则

基本农田保护区以乡（镇）为单位划区定界，由县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门组织实施。根据国民经济和社会发展要求，现行《土地管理法》规定了划定基本农田的数量要求，即各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80％以上。

（1）优先保护集中连片和高产稳定的耕地。

（2）以土地利用总体规划和农业资源调查区划为依据。

（3）与国民经济及社会发展中长期计划和规划相适应，规划年限一般应在10年以上。

（4）与城市规划、村镇规划相协调。

（5）以基期年的土地利用现状调查数据和图件为基础资料。

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5．基本农田保护区划定的程序

（1）编制规划。编制县级和乡（镇）土地利用总体规划，明确基本农田保护的布局和安排、数量指标和质量要求，确定基本农田保护区。

（2）划区定界。以乡（镇）为单位，将土地利用总体规划确定的基本农田保护区到实地进行划区定界，确定保护区的具体范围、四至，并落实到具体地块。

（3）设立标志。基本农田保护区划定后由县级以上人民政府设立保护标志，并予以公告。

（4）建立档案。将划定基本农田保护区的资料收集整理，建立档案，妥善保存。

（5）验收确认。基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门验收确认。

（五）耕地占补平衡

1．耕地占补平衡的含义

耕地占补平衡，指非农业建设经批准占用耕地的，按“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新耕地。耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。

2．耕地占补平衡有关制度的内容

（1）耕地占补平衡有关制度的基本要求

①任何建设占用耕地都必须履行开垦耕地的义务；

②开垦耕地的责任者是占用耕地的单位

③开垦耕地的资金必须落实；

④开垦耕地的地块应当落实；

⑤没有开垦条件，或者开垦出的耕地不符合要求的，建设单位可以按照有关规定缴纳耕地开垦费，由地方政府土地管理部门履行造地义务。

（2）省级人民政府在耕地占补平衡制度中的职责

①制定耕地开垦计划；

②对建设单位和县、市人民政府开垦耕地进行监督；

③组织开垦耕地。

（3）补充耕地方案的编制与审核

①补充耕地方案编制的主体

一般县级人民政府土地行政主管部门负责编制。

直辖市或省辖市人民政府申请城市建设用地占用耕地的，由直辖是或省辖市人民政府土地行政主管部门负责编制。

②补充耕地方案的内容

建设用地名称、被占用耕地面积、补充耕地负责单位、补充耕地实施单位、已经完成补充耕地情况、拟完成补充耕地为之、数量，补划基本农田地块的位置、面积情况等内容，并以表格的形式填写。 ③补充耕地方案审核的内容

·补充耕地责任单位、实施单位是否落实；

·补充耕地地块位置、面积是否确定；

·补充耕地的方式方法是否得当；

·补充耕地的保证措施是否得力；

·若建设占用基本农田，则须审查补划基本农田的位置是否已落实，质量是否符合要求。

3．耕地占补平衡中补充耕地数量按等级折算的内容

19xx年修订的《土地管理法》实施以来，在各级政府和国土资源部门的努力下，耕地占补平衡工作成绩显著，各省（自治区、直辖市）基本实现了总体平衡。但在一些地方按建设用地项目考核还存在“占多补少”，“占优补劣”的现象，质量问题一直是耕地占补平衡中的薄弱环节。补充耕地数量质量实行按等级折算是严格执行占用耕地补偿制度、解决当前耕地占补平衡工作中存在的突出问题、督促建设单位 21

履行法定义务、确保补充耕地与被占用耕地数量和质量相当的必要手段；是贯彻落实中发[2005]1号文件和中央人口资源环境工作座谈会精神、履行国土资源部门职责、严格保护耕地特别是基本农田、提高农业综合生产能力、实现国家粮食安全战略的重要措施。

补充耕地数量质量实行按等级折算，是按照农业综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级成果和方法，将补充耕地数量、质量与被占用耕地等级挂钩并进行折算，实现耕地占补数量和质量平衡。根据我国生态环境建设的需要，受后备耕地资源不足的制约，不宜倡导用直接增加补充耕地数量抵顶质量；为确保土地利用总体规划确定的耕地保有量不减少，在现阶段不允许以补充高质量耕地为由减少补充耕地数量。开展补充耕地数量质量实行按等级折算应立足于“占一补一”，提高补充耕地等级；受自然条件等因素影响，补充耕地等级无法达到被占用耕地等级的，须按等级折算增加补充耕地面积。

（六）土地整理

1．土地整理概念

土地整理系指合理组织土地利用的调整与治理。通过对土地利用环境条件的改善和生态景观建设，消除土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的因素，促进土地利用的有序化和集约化。

2．土地整理的类别

（1）农地整理 有综合整理和专项整理两种基本形式。

（2）市地整理

3．我国现阶段土地整理的主要内容

（1）采用工程、生物等措施，平整土地，归并零散地块，修筑梯田，整治养殖水面，规整农村居民点用地；

（2）建设道路、机井、沟渠、护坡、防护林等农田和农业配套工程；

（3）治理沙地化、盐碱地、污染土地，改良土壤，恢复植被；

（4）界定土地权属、地类、面积，进行土地变更调查和登记等。

4．我国土地整理的发展历程及现状

（七）土地复垦

1．土地复垦概念

土地复垦是指对在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。其恢复后的土地，要因地制宜，可作为农、林、牧业用地，也可用作工矿用地，有的还可以作为建房、游览、娱乐用地，但应优先用于农用地。

2．土地复垦的对象包括：

（1）开采矿产资源、挖沙、取土等对地表造成直接破坏的土地；

（2）地下开采引起的地表下沉的土地；

（3）工矿企业的排土场、尾矿场、电厂储灰场、钢厂灰渣场、城市垃圾场等；

（4）废弃的水利工程、废弃的公路、铁路、路基和其他废弃建筑物等压占的土地；

（5）工业污染等造成的废弃土地。

五、农用地转用与征地管理

（一）农用地转用的概念

1．农用地的概念与分类

农用地是指直接用于农业生产的土地。农用地可分为：耕地、园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面等。

2．农用地转用

农用地转用，又称为农用地转为建设用地，是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。

农用地转用是《土地管理法》重要的内容，也是在市场经济条件下，许多国家控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地普遍采用的手段。

（二）农用地转用的依据

1．土地利用总体规划

22

农用地能否转为建设用地，首先应当看其是否符合土地利用总体规划规定的规划用途。

2．土地利用年度计划

土地利用年度计划是国家实行建设用地宏观控制的有效措施。土地利用计划中，包括了农用地转为建设用地的计划。其目的是控制建设项目大量占用农用地，造成耕地大量减少和农业生态环境的破坏。

3．建设用地供应政策

建设用地政策由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。建设用地供应政策是控制建设用地方向的主要手段，通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，同时，还可能优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。

在建设用地供应不足的条件下，应当优先保证国家急需建设项目的用地，使建设用地供应政策对国家经济调控起到辅助的作用。

（三）农用地转用的批准权限

1．国务院的批准权限

（1）包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告的项目，并且是在城市建设用地区之外需要单独选址的项目。同时包括国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目，也包括中央军委批准建设的军事项目用地；

（2）省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的铁路、公路、各种管线及大型的能源、交通、水利等基础设施需要在城市建设用地区外单独选址的项目用地；

（3）城市建设用地区内统一征地的，包括直辖市，省、自治区人民政府所在地城市、城区人口在100万以上的其他城市，以及国务院指定的其他城市用地。

这里要说明的是，这些城市中只有城市本身用地需要报国务院审批，而市辖县的县城则由省级人民政府批准，市内农村集体建设用地由地（市）办理农用地转用手续。但对于一些市设的开发区、卫星城将按城市市区同样对待，需报国务院批准。

（4）涉及到基本农田的。根据《基本农田保护条例》第15条规定，国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

2．省级人民政府的批准权限

（1）除了报国务院审批之外的其他城市的市区占用农用地的；

（2）县和县级市所在的城镇及其他城镇建设占用农用地的；

（3）地、市以下政府批准可行性研究或建设项目需要占用农用地的。

（四）农用地转用的审批程序

1．提出申请

2．逐级报批

3．组织实施

（五）土地征收和征用的概念

土地征收则是指国家为了公共利益的需要，依照法律规定的程序和批准权限，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。土地征收指国家依据公共利益的理由，强制取得民事主体土地所有权的行为。

土地征用是指国家依据公共利益的理由强制取得民事主体土地使用权的行为。

土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是土地使用权的改变。

（六）征地行为的特征

（1）征地是一种政府行为，是政府的专有权力。

（2）补偿性。要向被征用土地的所有者支付补偿费，造成劳动力剩余的必须予以安置。

（3）强制性。国家建设征用土地，被征地单位必须服从，不得阻挠。这表明征地具有法律上的强制性。

（4）权属转移性。

（5）必须依法批准。

（6）征地行为的公开性。征地行为必须向社会公开，接受社会的公开监督。

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（七）土地征收补偿和安置的内容

1．土地补偿费

土地补偿费是国家建设征用土地时，为补偿被征地单位的经济损失而向其支付的款项。其实质是对农民在被征用的土地上的长期投工和投资的补偿。

征收耕地的补偿费为该耕地征用前三年平均年产值的6至10倍。

土地补偿费归农村集体经济组织所有。

2．安置补助费

安置补助费是指国家征用土地时，为安置被征地单位因征地而失去土地的农业人口的生产、生活而向其支付的款项。

征收耕地的安置补助费标准，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地征收前三年平均年产值的4至6倍，但每公顷耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的15倍。

土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。

征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。

3．青苗和地上附着物的补偿费

被征用土地的附着物和青苗的补偿费标准，由省、自治区、直辖市人民政府自行制定。征收城市郊区的菜地，用地单位应按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。

4．土地征收补偿费的支付和管理

市、县人民政府土地行政主管部门应在土地补偿、安置方案批准之日起三个月内，将征地补偿费用支付给被征收土地的的农村集体组织或村民委员会。

市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支情况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。

（八）土地征收方案的编制与审核

1．征用土地方案的编制主体与内容

（1）征用土地方案编制的主体

征用土地方案一般由县级人民政府土地行政主管部门负责编制。

（2）征用土地方案的内容

征收土地方案要说明被征土地的数量、位置、权属以及土地补偿标准、安置途径等内容，以表格的形式填写，同时另附以下材料：

1）《建设拟征（占）地土地权属情况汇总表》。

2）耕地以外的其他土地的有关补偿标准的规定。

3）用地单位对本方案的意见。

4）1：500至1：1000征地红线图，能反映征地范围、面积、利用现状及权属关系。

2．征地方案的编制程序

（1）确定征地范围

（2）告知征地情况。当地国土资源管理部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。在告知后，凡被征地农村集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。

（3）现场调查并确认调查结果。调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。

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（4）确定征地补偿费、需要安置的人数和安置途径

（5）拟定征用土地方案

（6）征求意见并组织听证。将拟定的征用土地方案征求当事人的意见。对拟征土地的补偿标准、安置途径，被征地农村集体经济组织和农户有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》的程序和有关要求组织听证。

（7）签字上报审批。

3．土地征收方案的审核

拟定的土地征收方案经修改和具体经办人员及分管领导签字上报至有批准权的人民政府审查批准。

（九）土地征收程序

1．拟订征用土地方案

由拟征用土地所在地市、县人民政府或其土地行政主管部门拟订。

2．审查报批和方案公告

将土地征收方案报有批准权限的上级政府批准。由市、县人民政府对经批准的征地方案在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。公告的内容主要包括：征地方案批准机关、批准文号、征地途径、范围、面积、征地补偿标准、农业人员安置办法、补偿登记的期限等。公告形式有张贴、广播、报纸、电视等

3．制定征地补偿和安置方案

由市、县土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地的方案及土地所有者和使用者的登记情况（经核实）制定，即把征地方案中确定的各种补偿的总费用分配到各所有者和使用者，以及具体落实人员的安置方案。

4．组织实施

征地补偿、安置方案在公告并进行必要的修改后，报市、县人民政府批准，由土地行政主管部门实施。征地补偿费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全部支付。

六、建设用地供应管理

（一）建设用地供应的概念

所谓供地是指土地行政主管部门依据国家法律法规与政策，将建设用地提供给建设用地单位使用的过程。供地行为主要涉及是否提供建设用地、提供建设用地的方式、提供建设用地的数量、提供建设用地的位置以及提供建设用地所需要的条件等问题。

（二）国有建设用地划拨供应

1．划拨供应概念

国有建设用地划拨供应，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用无偿交给土地使用者使用的行为。其主要特点如下：

（1）以划拨方式取得土地使用权的，没有期限的规定。

（2）以划拨方式取得土地使用权的，不得从事转让、出租、抵押等经营活动。如果需要转让、出租、抵押的，应当办理土地出让手续或经政府批准。土地使用者不使用土地时，由政府无偿收回。

（3）划拨土地使用权用途不得改变，要改变须经批准。

（4）以划拨方式取得土地使用权的，包括土地使用者缴纳拆迁安置、补偿费用（如城市的存量或集体土地）和无偿取得两种形式。

（5）取得划拨土地使用权，必须经过县级以上人民政府核准并按法定的程序办理手续。

2．划拨供应的条件

以划拨方式提供国有土地使用权的用地包括：

（1）国家机关用地和军事用地；

（2）城市基础设施用地和公益事业用地；

（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

（4）法律、行政法规规定的其他用地。

详见国土资源部《划拨用地目录》。

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（三）国有建设用地出让供应

1．国有土地使用权出让概念

国有土地使用权出让，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让渡给土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

（1）出让主体

主要是指国有土地使用权出让人。国有土地使用权出让的主体不是任何单位和个人都可以充当的，它必须具备一定的法定条件和资格。

1）土地使用权出让人必须是代表土地国家所有权的县、市人民政府。任何其他单位和个人不得充当出让人。

2）中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定外，均可依照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》和新实施的《土地管理法》及其《实施条例》的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。

3）土地使用者开发、经营土地的活动，应当遵守国家法律、法规的规定，并不得损害社会公共利益。

（2）出让客体

1）根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二条和第八条的规定，土地使用权的出让是在国有土地范围内进行的，集体所有的土地必须办理征收手续转化为国有土地后才能出让。

2）地下的各类自然资源、矿产以及埋藏物和市政公用设施等，不在土地使用权出让范围之列。

3）土地使用权出让的地块可以是“生地”，即待开发的土地，也可以是已完成市政设施的“熟地”即实行“三通一平”或“七通一平”的土地。

（3）出让年限

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权出让的最高年限按下列用途确定：

（1）居住用地70年；

（2）工业用地50年；

（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；

（4）商业、游游、娱乐用地40年；

（5）综合或者其他用地50年。

出让期届满，政府可以无偿收回土地使用权及地上建筑物、 附着物的所有权；使用者如需继续使用，可向政府申请续期，并按有关规定重新签订合同，支付出让金，办理登记手续；若因公共利益需要，国家可依照法律程序提前收回，并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予补偿。

2．国有土地使用权的出让方式

我国土地使用权的出让方式有四种：协议方式、招标方式、拍卖方式和挂牌方式。

（1）协议出让

土地使用权的协议出让称定向议标，是指出让方选择受让方并与其磋商用地条件及价款，通过协商的方式有偿出让土地使用权。采取此方式出让使用权的出让金不得低于国家规定所确定的最低价。

这种出让方式的特点是政府对地价等较易控制，灵活性大，土地成交价往往较低，在当前城镇土地使用制度改革的初始阶段有其存在的基础。但是以协议方式出让土地使用权，没有引入较充分的竞争机制，缺乏公开性，在地价的确定、受让人的选择上受具体承办者的主观因素影响较多，不利于公平竞争，也易产生以权谋私及国有资产流失。

它主要适用于工业项目、市政公益事业项目、非盈利性项目及政府为调整经济结构、实施产业政策而需要给予扶持、优惠建设的项目用地。

（2）权招标出让

土地使用权招标出让，是指在规定的期限内，由符合受让条件的单位或者个人根据出让方提出的条件，以书面投标的形式，通过各投标者设计标书的竞争，来确定土地使用权受让方的方式。

招标出让土地使用权的方法有两种：一种是公开招标，二是采用邀请招标，即由招标小组向符合规定条件的单位发出招标文件。以该方式出让土地使用权，主要适用于一些需要优化土地布局、大型或关 26

键性的发展计划与投资项目的较大地块的出让。招标出让的特点是在出让过程中，引进了市场机制，体现了市场经济的竞争原则，有利于公平竞争，能激发投标者对用地方案的积极研究。同时，也给出让方留有选择余地。

由于在确定土地使用权的中标者时，既要考虑到投标价，还要考虑到对投标规划设计方案和企业的资信情况，经过招标小组的综合评价，最后择优选定中标者，因此，中标者（受让人）不一定是标价最高的单位或个人。

（3）拍卖出让

这种出让方式又称竞投，它是指由土地所有者产权代表按照指定的时间、地点，组织符合条件的有意受让土地使用权者到场，就土地出让价格公开叫价竞投，并将土地使用权出让给出价最高者的一种出让方式。其特点是充分引进了竞争机制，排除了出让的任何主观因素，并使土地出让价格较好地反映了当时该地块的市场供求关系，政府也可获得较高收益，较大幅度地增加财政收入。它适用于投资环境好、盈利大、竞争性强的商业、金融业、旅游业和娱乐用地，特别是大中城市的区位条件好、交通便利的闹市区地块的出让。

（4）挂牌出让

挂牌出让国有土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出让结果确定土地使用者的行为。挂牌出让方式不仅具有招标、拍卖的公开、公平、公正的特点，而且具有招标、拍卖不具备的优势，是招标、拍卖方式出让国有土地使用权的重要补充。

（四）国有建设用地供应的基本条件

（1）符合规划

（2）符合国家的土地供应政策

（3）符合建设用地标准和集约利用的要求

（4）划拨方式供地必须符合法定的划拨用地条件

（5）新增建设用地符合农用地转用和征收条件

（五）国有建设用地供地标准

1．根据国家的产业政策，决定是否供地

依据国家有关规定，对于不同类别的项目，有不同的供地政策。一般分为以下三类：

（1）国家鼓励类项目——可以供地，甚至要积极供地。

（2）国家限制类项目——限制供地。

由于限制供地项目多为竞争性项目，要尽量采取招标、拍卖方式提供建设用地

按照《限制供地项目目录》，限制提供建设用地的是：对须在全国范围内统筹规划布点的，涉及国防安全和国家利益的，生产能力过剩需总量控制的，大量损毁土地资源或以土壤为生产料的，需要低于国家规定地价出让、出租土地的，按照法律法规限制的其它建设项目。

（3）国家禁止类项目——禁止供地。

按照《禁止供地项目目录》，禁止提供建设用地的是：危害国家安全或者损害社会公共利益的，国家产业政策明令淘汰的生产方式、产品和工艺所涉及的，国家产业政策规定禁止投资的，按照法律法规规定禁止的其他建设项目。

2．根据有关法律，决定供地方式，包括：

（1）划拨方式供地。

（2）有偿使用方式供地。有偿使用的形式包括：国有土地使用权出让、出租和作价出资或者入股。

（3）依法使用集体土地。可以使用集体土地的建设项目包括：

①农民个人建房，但在两处建住宅是禁止的。

②乡(镇)村公共设施、公益事业建设：可以使用本集体的或者使用其他集体经济组织所有的土地。 ③乡(镇)企业：主要有三种类型，一是乡(镇)企业使用本乡(镇)集体所有的土地；二是村办企业使用本集体所有的土地；三是农村集体经济组织使用本集体所有的土地与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办乡(镇)企业。

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3．根据规划，决定供地的具体位置

根据土地利用总体规划、城市规划、村庄和集镇规划，决定供地的具体位置。

4．根据年度计划，决定供地时间

根据建设时间和土地供应年度计划，决定供地时间。

5．根据用地定额，决定供地数量

根据国家规定的具体建设用地定额指标，决定供地数量。

（六）国有建设用地审查报批管理

1．用地预申请

2．用地申请

3．农用地转用方案

4．补充耕地方案

5．征收土地方案

6．建设用地呈报说明书

（七）国有建设用地供地程序

1．经营性用地的供地程序

经农用地转用征用及合法收回的经营性用地，按以下程序供地：

（1）委托经注册的土地估价中介机构或事业性土地估价机构进行地价评估；

（2）对公开出让的底价、保证金、公告媒体、出让金交付方式等进行集体会审；

（3）拟定土地供应方案；

（4）对拟公开出让的经营性用地进行实地踏勘；

（5）土地供应方案报批；

（6）发布经营性用地公开出让公告；

（7）接受咨询、审查报名资格；

（8）组织招标、拍卖、挂牌出让活动，签署成交确认书；

（9）签订土地出让合同，交纳土地出让金；

（10）领取批准手续。

2．划拨用地的供地程序

经农用地转用征用及合法收回的土地符合协议出让条件的按以下程序供地：

（1）拟定土地供应方案；

（2）对项目用地进行实地踏勘；

（3）土地供应方案公示；

（4）土地供地方案报批；

（5）签署划拨决定书，交纳土地相关税费；

（6）领取批准手续。

（八）国有建设用地供应法律文书的主要内容

1．土地有偿使用合同的主要内容

（1）合同正文

合同双方当事人（出让方必定是市、县级人民政府土地管理部门，而受让方则可以是国内外的公司、企业、其他组织和个人）；出让土地使用权的土地使用期限；出让土地的用途、位置和面积；土地使用权出让方式；土地使用权出让金支付方式；在法律规定的范围内协商确定出让人的转让、转租、抵押条件；违约处罚规定；出让合同的生效和终止条件；合同适用的法律；合同争议的解决方式；合同使用的文字及其有效文体；合同签署人的身份、签署时间、签署地点；土地使用条件，即土地使用规则。

（2）合同附件《出让宗地界址图》

2．《建设用地批准书》的主要内容

《建设用地批准书》的主要内容有：用地单位、用地单位主管机关、土地位置、批准用地面积、建设性质、建（构）筑物占地面积、用地批准文号、批准书有效期等。

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3．《国有土地划拨决定书》的主要内容

《国有土地划拨决定书》应当包括划拨土地面积、土地用途、土地使用条件等内容。

（九）农村集体建设用地供应范围

1．兴办乡镇企业使用本集体经济组织所有的土地

乡镇办企业使用属于本乡（镇）集体所有的土地，村办企业使用本村集体所有的土地，村民组办企业使用本村民组所有的土地，个人办企业使用所在集体组织所有的土地。不允许乡（镇）办企业使用村或村民组所有土地，村办企业也不能使用村民组或其他村集体所有的土地。但是集体经济组织可用本集体所有土地与其他单位和个人以土地使用权人股、联营等形式共同举办企业。

2．农村村民建住宅使用本集体所有的土地

城镇居民使用集体土地，或农村村民建住宅使用其他集体经济组织所有的土地是不允许的。

3．乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地

包括农村道路、水利设施、学校、通讯、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村民委员会办公室，不管说使用本集体所有的土地，还是其他集体所有的土地都是允许的。

（十）乡（镇）建设用地审批内容及基本程序

1．乡镇企业用地的管理

包括乡（镇）、村（或村民小组）两级农业集体经济组织举办的企业、农民集资联办的企业、农民个体企业以及农民集体与其他单位和个人联办的企业使用本集体所有土地，农民集体组织应当向县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，土地行政主管部门根据有关规定审查后，按各省、自治区直辖市规定的批准权限报批。涉及占用农用地的，应当先办理农用地转用审批手续。

2．乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地的管理

乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地包括：乡村行政办公、文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业、乡村道路、水利设施、防洪设施等。由农民集体经济组织或村民委员会提出，经乡（镇）人民政府审核后，向县级以上人民政府土地行政主管部门申请，按省、自治区、直辖市规定的批准权限批准。

涉及占用农用地的，应当先办理农用地转用审批。使用其他集体所有土地的，应当给予补偿或调换土地。使用农民承包经营土地的，农民集体经济组织应当给予安置。涉及到收回土地使用权的还应当给予补偿。

3．农村村民宅基地的管理

农村村民每户只能拥有一处宅基地，并且面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准。

农村村民因住房买卖、出租而使宅基地达不到标准，或没有宅基地的，不得申请宅基地。

农村村民建造住房，由村民向农村集体经济组织或村民委员会提出申请，经村民委员会或村民代表大会讨论通过后，报经乡 (镇)人民政府审核，再报县级人民政府批准。

七、土地市场交易与监管

（一）土地市场的概念

1．狭义的市场

狭义的市场是指进行土地交易的专门场所。我国现阶段的土地市场主要指城镇土地市场。

2．广义的土地市场

广义的土地市场则是指因土地交易所引起的一切商品交换关系的总和。

3．土地市场的主体与客体

（1）土地市场主体

土地市场主体即土地市场的参与者（法人和自然人），包括供给者、需求者、中介者和管理者。

1）供给者是向土地市场提供交易对象的经济行为主体，主要是土地所有者和开发者、使用者（含经营者）。

2）需求者是通过土地交易取得土地所有权、使用权、租赁权抵押权等土地权利的单位和个人。

3）中介者

4）管理者 市场的管理者的基本任务在于维持交易秩序，提供交易质量和效率，协调土地交易关系。 29

（2）土地市场运行中的客体，就是土地本身及其产权关系。

（二）土地市场的特点

（1）交易实体的非移动性。

（2）土地市场的地域性。

（3）土地市场的垄断性。

（4）流通方式的多样性。

（5）土地供给弹性小。

（三）土地市场的分类

按土地交易方式，可以将土地市场分为：

1．土地使用权出让市场。土地使用权出让市场是指土地所有者将一定期限的土地使用权让与土地使用者而形成的市场，反映的是土地所有者和土地使用者之间的经济关系。

2．土地使用权转让市场。土地使用权转让市场是指土地使用权人将剩余年限的土地使用权让与其他土地使用者而形成的市场。反映的是土地使用者与土地使用者之间的经济关系。

3．土地使用权租赁市场。土地使用权租赁是指土地所有者或土地使用者作为出租人将土地使用权出租给承租人使用的，由承租人向出租人支付租金的行为。

4．土地使用权抵押市场。土地使用权抵押是土地抵押人以其合法的土地使用权以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。

（四）土地市场的功能

1．优化配置土地资源

2．调整产业结构，优化生产力布局

3．健全市场体系，实现生产要素的最佳组合

（五）土地市场的运行机制

城市土地市场运行机制包括市场机制和宏观调控机制。

1．市场机制

所谓市场机制，是对市场经济体制中基于经济活动主体的自身经济利益，在竞争性市场中供给、需求与价格之间相互依存和作用，连锁互动所形成的自组织、自耦合技能的理论概括。

城市土地市场机制主要包括供需机制、竞争机制和价格机制，其核心是竞争机制。市场秩序的形成过程中，市场机制是最重要的、最基本的调节力量。市场秩序能否形成，主要取决于市场机制能否发挥作用及其程度。

2．宏观调控机制

由于市场存在缺陷，市场机制存在失灵的一面，单纯依靠市场机制的调节作用不能使土地市场运行到达有序状态。为了维护城市土地市场秩序，政府必须对城市土地市场进行宏观调控，以弥补市场机制的不足。政府宏观调控意图要通过市场机制来贯彻，调控目标要在市场运行中实现。宏观调控通过市场机制间接作用于企业活动。

（六）我国土地市场的现状

我国土地市场建设的成就：

1．国有土地使用配制范围和市场配制范围不断扩大，在全国全面实行了国有土地有偿使用制度；

2．土地用途管制的确立，政府对土地市场宏观调控得到了加强和完善；

3．土地市场运行制度和组织建设取得了明显进展，市场服务体系逐步形成；

4．土地产权进一步细化和明确，土地权利体系进一步完善。

（七）土地市场管理的内容

1．土地市场的宏观管理

土地市场的宏观调控，是指国家从社会经济发展的总体和长远目标出发，通过经济手段（主要包括产业政策、财政信贷政策和税收政策）和行政手段（主要包括规划和计划），对城市土地市场进行干预，以达到抑制土地投机、维护土地市场稳定、优化土地资源配置、合理分配土地收益的目的。

土地市场宏观管理包括两个方面：

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（1）土地市场供需管理

（2）土地市场价格管理

2．土地市场的微观管理

所谓土地市场的微观管理，是指国家通过法律、行政等手段对土地市场运行进行统一的规范与管理，保证市场主体公平交易、平等竞争，以发挥土地市场机制的正常调节功能。

（1）对土地市场客体的管理

（2）对土地市场主体资格的审查

（3）土地市场交易程序的规范

（八）土地市场供需调控

1．土地市场供需调控的意义

（1）土地市场供需调控有利于稳定地价和房价；

（2）土地市场供需调控有利于土地利用结构的调整合优化；

（3）土地市场供需调控是优化土地资源配置、合理分配土地收益的重要手段。

2．土地市场供需调控的原则

（1）整合性利益原则；

（2）平等对待原则；

（3）控制与弹性管理原则；

（4）依法管理的原则。

3．土地市场供需调控的主要内容

（1）土地市场供需调控的方向

（2）土地市场供需调控的时间

（3）土地市场供需调控的力度

4．土地市场供需调控的措施

（1）发展计划和规划

（2）财政政策

（3）金融政策

（4）土地储备制度

（九）土地使用权转让

1．土地使用权转让的概念

土地使用权转让是指土地使用者将有偿取得的土地使用权再转移的行为。

2．土地使用权转让的条件

以出让方式取得的土地使用权转让时应符合以下基本条件：

（1）按照土地使用权出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书；

（2）按照土地使用权出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件。

3．土地使用权转让方式

（1）土地使用权出售

（2）土地使用权交换

（3）土地使用权赠与

（十）土地使用权抵押的概念和条件

1．土地使用权抵押的概念

土地使用权抵押是指土地使用者（抵押人）以其合法取得的土地使用权以不转移占有的方式作为抵押财产向债权人（抵押权人）履行债务作出的担保行为。

2．土地使用权抵押的条件

（1）用于抵押的土地使用权必须是通过有偿出让或转让方式取得的合法土地使用权，并且是已办理土地登记手续的土地使用权。

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（2）土地使用权抵押设定本身并不发生土地使用权转移，即土地使用权抵押后，土地使用者可以继续对土地进行占有、收益，只有在债务不能履行时，抵押权人才能依照法定程序处分土地使用权，此时土地使用权才发生转移。

（3）土地使用权抵押时，其地上建筑物及其他附着物随之抵押。

（4）土地使用权抵押不得违背土地使用权出让合同的规定。

（5）土地使用权人将土地抵押后，并不丧失转让权，但在转让土地使用权时，应告知抵押权人。 （十一）土地使用权租赁的概念

土地使用权出租是指土地承租人按期土地使用权人支付租金而取得一定期限内对土地使用、收益的土地他项权利。

（十二）我国土地市场的发展过程

八、地价管理

（一）地价管理的目的

1．通过地价管理，防止地价暴涨

2．通过地价管理，防止土地投机

3．通过地价管理，促进土地的合理利用

4．通过地价管理，规范交易双方的行为，建立规范的市场

5．通过地价管理，规范土地估价的方法，提高土地估价精度

6．通过地价管理，防止国有土地收益流失。

（二）地价管理的措施

1．提供地价信息

2．制定地价标准

3．宏观调控地价水平

4．监管土地估价业务

（三）地价管理的内容

土地价格作为土地市场运作过程中最重要的经济杠杆手段，在土地市场管理中占据极其重要的地位，因此，土地市场价格的宏观调控是土地市场管理的核心内容。对土地市场价格进行调控的主要目的是，保证土地市场价格的基本稳定和市场交易平稳发展，防止地价极高极低或忽高忽低，避免土地资产流失和土地利用的不合理。根据我国目前已有的法律和政策规定，土地价格宏观调控的措施主要有以下几方面：

1．公布基准地价、标定地价

基准地价、标定地价是国家建立地价体系的重要内容。《房地产管理法》第三十二条规定，基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格应当定期确定并公布。

2．建立土地价格评估制度

3．制定协议出让国有土地使用权最低限价

《房地产管理法》第二十条规定，采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于国家所确定的最低价。《协议出让国有土地使用权规定》第五条规定，协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。

4．建立土地交易价格申报制度

国家实行房地产成交价格申报制度，要求房地产权利人转让房地产时，应当向县级以上人民政府规定的部门如实申报成交价，不得瞒报或者做不实申报。

5．政府行使优先购买权

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。

（四）城镇基准地价与标定地价

1．基准地价概念

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基准地价是指在城镇规划区范围内，对现状利用条件下不同级别或不同均质地域的土地，按照商业、居住、工业等用途，分别评估确定的某一估价期日上法定最高年期土地使用权区域平均价格。

也可以简要定义为：以一个城市为对象，在该城市一定区域范围内，根据用途相似、地块相连、地价相近的原则划分地价区段，调查评估出的各地价区段在某一时点的平均价格。

2．基准地价的作用

（1）建立健全地价体系，完善地籍管理制度，为各部门和土地使用者、经营者服务；

（2）委指定土地管理的各项政策、法规、措施提供依据；

（3）为征收土地税费提供依据；

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3．基准地价的表现形式

4．标定地价概念与作用

（五）城市地价动态监测

1．城市地价动态监测的概念

2．城市地价动态监测的目的与作用

3．城市地价动态监测的基本程序

包括地价监测点的设立、地价监测资料的采集、地价信息的测算与分析、地价指数的编制、地价信息的发布等

4．地价监测点设立及信息采集的基本要求

（六）土地估价行业行政管理

1．土地估价行业行政管理的主要规章制度

2．土地评估机构和从业人员的执业情况监管

3．土地估价师资格考试与认证

4．指导和监督土地估价行业协会工作

（七）我国土地价格管理发展历程

1．建立起了以市场机制形成土地价格的制度体系

2．形成了一整套适合我国国情的土地估价的理论、方法和技术标准

3．建立起了具有中国特色的、以基准地价、标定地价和协议出让最低价为核心的地价体系

4．建立了城市低价动态监测体系

5．造就了具有较高专业素质的土地估价队伍，土地估价行业

九、土地执法监察

（一）土地执法监察的概念

土地监察是土地监督检查的简称。它是指县级以上人民政府土地行政主管部门按照法定程序和方式，依法对本行政区域内土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的活动。它包括以下几层涵义：

（1）土地监督检查的主体是代表国家行使土地管理职权的县级以上人民政府土地行政主管部门。

（2）土地监督检查的对象不仅包括土地管理的相对人，而且还包括享有土地征用和建设用地审批权的地方各级人民政府及代表政府行使土地管理权的土地行政主管部门，这是土地监督检查的重要特征之一。 土地监督检查的对象是与土地发生法律关系的土地管理者、土地所有者和土地使用者。

（3）土地监督检查的内容是对土地管理法律、法规的执行情况进行监督检查，并对违法者实施法律制裁。

（4）土地监督检查的目的是实现国家的土地管理职能，保证土地管理法律法规的全面实施。实行土地的社会主义公有制，十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，有计划地合理调配国民经济各部门对土地的需求，实行土地的用途管制制度，是我国土地管理制度的基本特征。

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（二）土地违法行为及处罚

1．非法转让土地

（1）买卖或者以其它形式非法转让土地的认定

买卖或者以其它形式非法转让土地，是指违反法律规定，将土地权利完全或部分地转移给他人的行为。只要实际上发生了一方违法地将土地权利完全转移给另一方，另一方支付价金，则可以认定为买卖。对在实质上非法将土地权利完全地、永久地提供给另一方，另一方为此支付价金的，应定性为“买卖土地”；对将土地违法地有期限地提供给他方使用，或者一方支付金钱以外的标的物，另一方提供土地的，则应定性为“以其它形式非法转让土地”。

（2）对买卖或者以其它形式非法转让土地的处罚根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要包括以下几种：

1）没收违法所得。所谓违法所得，是指依照违法行为，一方应当交付给另一方的钱或物

2）限期拆除新建的建筑物和其它设施。

3）没收新建的建筑物和其它设施。

4）罚款。

5）行政处分。给予行政处分的对象，是买卖或者以其它形式非法转让土地的单位的直接负责的主管人员和其它直接责任人员。行使行政处分权的机关是有关责任人员的所在单位或者上级机关。给予行政处分的依据，是《国务院关于行政机关工作人员的奖惩暂行规定》和《企业职工奖惩条例》。

6）刑事责任。主要是指买卖或者以其它形式非法转让土地，情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》第二百二十八条时，构成非法转让土地使用权罪的情形。构成非法转让土地使用权罪的，应当依法由检察机关提起公诉，依照刑事诉讼的有关规定追究刑事责任。

2．破坏耕地

（1）对破坏耕地行为的认定

破坏耕地行为，有以下几种表现形式，一是占用耕地建窑、建坟；二是未经批准，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，使土地种植条件遭到破坏；三是因土地开发造成土地沙化、盐碱化的。认定破坏耕地行为，一个非常重要的标准就是耕地质量受到破坏。

（2）对破坏耕地行为的处罚

1）责令限期改正或者治理。即由作出处罚决定的土地行政主管部门责令违法者自行纠正其违法行为，并责令其在一定期限内对其违法行为所造成的后果采取措施进行治理，以减轻其违法行为所造成的后果。这是一种补救性质的处罚，其目的在于使被破坏的耕地得以恢复，以保证现有耕地的数量和质量。

2）罚款。对于破坏耕地的行为，可以并处罚款，但是否处以罚款，应当由作出处罚决定的土地行政主管部门视违法行为所造成的后果来确定。罚款的具体标准和幅度，应由《土地管理法实施条例》作出明确规定。

3）刑事责任。当破坏耕地的行为触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条时，即构成破坏耕地罪，承担相应的刑事责任。

3．非法占用土地

（1）对非法占用土地行为的认定

非法占用土地的行为有以下几种表现形式，一是未经批准，擅自占用土地的行为；二是采取各种欺骗手段，骗取批准而非法占用土地的行为；三是超过批准的数量，多占土地的行为；四是超过 省、自治区、直辖市规定的宅基地面积标准，多占土地的行为。

对“未经批准非法占地”和“骗取批准非法占地”这两种违法行为，虽然处罚方式并无区别，但在具体定性时应注意把握其区别。认定骗取批准非法占地，应注意把握三个条件，一是行为人申请用地时有骗取批准的主观故意，这种故意可能表现为隐瞒或者虚构户籍人口数量、隐瞒原土地使用面积或土地利用现状、将耕地申报为非耕地等；二是行为人实施骗取行为后，已经取得了用地批准文件，没有取得的，骗取批准行为不能成立。已经取得的，即使用地批准文件是越权批准的无效文件，骗取行为依然成立；三是行为人已经实施了占地行为。未经批准非法占地的一个显著特征是行为人没有取得任何批准文件而擅自使用土地。因此，是否取得用地批准文件，是两者的根本区别所在。

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（2）对非法占用土地行为的处罚

根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要有：

（1）责令退还非法占用的土地。

（2）限期拆除新建的建筑物和其它设施。

（3）没收新建的建筑物和其它设施。

（4）罚款。

（5）行政处分。给予行政处分的对象是非法占地单位的直接负责的主管人员和其它直接责任人员。给予行政处分的依据是《国务院关于行政机关工作人员奖惩暂行规定》和《企业职工奖惩条例》。行使行政处分的机关是有关责任人员的所在单位或者上级机关。

（6）刑事责任。主要是指非法占用土地的行为情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条时，行为人应当承担刑事法律责任，包括有期徒刑或者拘役、单处或者并处罚金等。需要说明的是，构成此罪，必须是非法占用耕地。

4．农村村民非法占用土地建住宅

（1）农村村民非法占用土地建住宅的认定

农村村民非法占用土地建住宅，有以下几种表现形式：一是农村村民未经批准非法占用土地建住宅；二是农村村民采用欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅；三是农村村民建住宅的面积超过了省、自治区、直辖市规定的标准。认定农村村民非法占用土地建住宅，其主体必须是没有城镇户口的农村村民。此外，建住宅不仅包括农村居民建住房，还应当包括兴建与所建住房的居住生活有关的其它建筑物和设施，包括厨房、厕所等。

（2）对农村村民非法占用土地建住宅的处罚

《土地管理法》对农村村民非法占用土地建住宅的处罚规定了两种方式，一是责令退还非法占用的土地；二是限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。

5．非法批地

（1）对非法批地行为的认定

根据《土地管理法》的有关规定，非法批地行为有以下几种表现形式：一是没有批准权的单位非法批准，例如县级人民政府批准农用地转用，就是非法批准，其原因是主体不合法；二是虽有批准权但超越了批准权限而非法批准，例如省级人民政府批准占用基本农田就是非法批准；三是违反土地利用总体规划而非法批准，即由于批准内容违法而导致的非法批准；四是违反法律规定的程序而非法批准。

（2）对非法批地行为的处罚

非法批地行为的处罚形式有两种：行政处分和刑事责任。非法批地行为，在行政上是一种渎职行为，要承担行政法律责任，主要是对非法批地的直接负责的主管人员和其它直接责任 人员，由其所在单位或上级机关，依据《国务院关于行政机关工作人员奖惩暂行规定》给予行政处分。

当非法批准征用、占用土地，情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》第四百一十条。构成非法批准征用、占用土地罪时，要依照《刑法》的有关规定，承担有期徒刑或者拘役的刑罚处罚。

（3）对非法批准的土地的处罚

当事人由于非法批准而使用的土地，由于批准文件是无效的，那么依据此文件而使用的土地在实体上便没有法律依据。因此，当事人必须予以退还。如果拒不退还的，当事人就要承担非法占用土地的法律责任，包括责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施，并处罚款等。但是因非法批准而使用土地的当事人，因退还土地而遭受的损失，可以依法申请行政赔偿。

6．其他违法行为

（1）非法侵占、挪用征地费的法律责任

1）对非法侵占、挪用征地费行为的认定

非法侵占征地费，是单位或个人将属于农民集体所有的土地补偿费、安置补助费以及农民个人所有的地上附着物和青苗补偿费据为已有的行为；非法挪用征地费，是单位或个人将被征用土地的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费挪作他用，以谋取利益的行为。

2）对非法侵占、挪用征地费行为的处罚

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根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要有：刑事责任和行政处分。

①刑事责任。非法侵占征地费的行为，触犯《中华人民共和国刑法》的有关规定时，要依照《中华人民共和国刑法》第二百七十一条关于“公司、企业或者其它单位的人员，利用职务上的便利，将本单位的财物非法占为已有，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役；数额巨大的，处五年以上有期徒刑可以并处没收财产“的规定，追究相应的刑事责任。非法挪用征地费，情节严重，触犯《中华人民共和国刑法》的有关规定时，依照《中华人民共和国刑法》第二百七十二条关于“公司、企业或者其它单位的工作人员，利用职务上的便利，挪用本单位资金归个人使用或者借贷他人，数额较大，超过三个月未还的，或者虽未超过三个月，但数额较大、进行营利活动的，或者进行非法活动的，处三年以下有期徒刑或者拘役；挪用本单位资金数额巨大的，或者数额较大不退还的，处三年以上十年以下有期徒刑“的规定，承担相应刑事责任。

②行政处分。非法侵占、挪用征地费行为不构成犯罪的，要给予单位直接负责的主管人员和其它责任人员行政处分，包括警告、记过、记大过、降级、降职、撤职、开除留用察看、开除等。

（2）拒不交还土地的法律责任

1）对拒不交还土地行为的认定

拒不交还土地行为，包括两种情况：

一种是依法收回国有土地使用权，当事人拒不交还土地的，依照《土地管理法》的有关规定，有下列情形之一的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：①为公共利益需要使用土地的；②为实施城市规划进行旧城改造，需要调整使用土地的；③土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；④因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨国有土地的；⑤公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照这一规定依法收回国有土地使用权，当事人拒不交还土地的，即构成拒不交还土地的违法行为。

另一种情况是临时使用土地期满，当事人拒不交还土地的。依照《土地管理法》的有关规定，建设项目施工，需要材料堆场、运输道路和其它临时设施，架设地上线路、铺设地下管线、建设其它地下工程、进行地质勘查等，可临时使用土地，期限一般不得超过2年。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。临时用地期满，当事人拒不交还临时使用的土地的，即构成拒不交还土地的违法行为。

2）对拒不交还土地行为的处罚对拒不交还土地的违法行为，根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要是责令交还土地，并处以罚款。罚款的具体标准和幅度，《土地管理法》没有明确规定，应依照修订后的《土地管理法实施条例》所规定的标准和幅度执行。

（3）非法转让集体土地的法律责任

《土地管理法》明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。“非法转让集体土地的行为，有以下几种表现形式：一是将农民集体的土地使用权出让给单位或个人进行非农业建设；二是将农民集体的土地使用权有偿或者无偿地转让给单位和个人进行非农业建设；三是将农民集体的土地使用权出租给单位或个人进行非农业建设。但是，依照《土地管理法》的有关规定，符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使集体土地使用权发生转移的，不构成非法转让集体土地的违法行为。

对于非法转让集体土地的违法行为，根据《土地管理法》的有关规定，处罚方式主要是责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

（4）不办理土地变更登记的法律责任

依照《土地管理法》的有关规定，依法改变土地权属主体和土地用途等，都应办理土地变更登记，土地变更登记制度是《土地管理法》所确立的一项重要制度，它对维护土地所有者和使用者的合法权益、抑制土地投机、规范土地市场的正常秩序、保证国家土地税收具有十分重要的意义。

（5）土地行政主管部门工作人员的法律责任

1）对土地行政主管部门工作人员违法行为的认定

《土地管理法》规定，土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的， 36

依法追究刑事责任；尚构不成犯罪的，依法给予行政处分。所谓玩忽职守，是指土地行政主管部门的工作人员不认真对待本职工作，不履行、不正确履行或者放弃履行法律、法规规定的职责，致使国家财产和人民利益受到损失的行为。所谓滥用职权，是指土地行政主管部门工作人员违反法律规定的权限和程序行使职权，致使国家财产和人民利益遭受损失的行为。所谓徇私舞弊，是指土地行政主管部门的工作人员为徇私利或者亲友私情，弄虚作假、欺上瞒下，掩盖事实真相等非法批准征用、占用土地，给国家财产和人民利益造成损失的行为。

2）对土地行政主管部门工作人员违法行为的处罚

对土地行政主管部门工作人员违法行为的处罚形式有两种：刑事责任和行政处分。

①刑事责任。当土地行政主管部门工作人员在土地管理工作岗位上玩忽职守，滥用职权，构成犯罪的，要依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条关于“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使国家财产和人民利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严惩重的，处三年以上七年以下有期徒刑“的规定，追究刑事责任。土地行政主管部门的工作人员徇私舞弊，对依法应当移交检查机关追究刑事责任的不移交，构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第四百零二条的规定追究刑事责任；对非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》第四百一十条追究刑事责任。

②行政处分。土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、不构成犯罪的，由上级机关给予行政处分。

（三）土地执法监察的内容

（四）土地执法监察的意义

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