汶川地震灾后重建规划思考

自四川汶川大地震发生以来，抗震救灾已成为国家的第一要务。目前，灾后安置和重建已成为工作重点。地震发生后，党中央、国务院高度重视，温家宝总理第一时间赶赴震区，要求救援官兵全力以赴挽救灾区人民生命，关注到了每一个人。这意味着在救灾包括今后的恢复重建中，人是最重要的因素。 汶川地震灾后恢复与重建工作非常复杂

唐山大地震强度是7.8级，汶川大地震是8级，据地震专家说，0.2级之差意味着能量大1倍；唐山大地震烈度是9~10度，而汶川大地震烈度最高达11度。从强度和烈度这两个地震指标来看，这次汶川大地震无疑是百年来我国震害程度最大的一次地震。事实也确实如此，地震造成人员大量伤亡，灾区范围如此广大，有的城镇几乎完全被摧毁，现场十分惨烈。

汶川大地震灾害波及的地域面积大，重灾区约10万km2，其中包括绵阳、德阳、阿坝、广元等6个市州；88个县、区，1 204个乡镇以及农村，涉及2 700多万人。而唐山大地震受影响的区域比较集中，除唐山外，影响较大的是天津市，北京市的影响较小，波及的面积没那么大。由于汶川大地震波及的地域较大，其震后恢复与重建的情况也会更加复杂。

灾后重建规划的主要内容

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地震发生以后，按照中央的部署，救人是第一位的事情。现在，安置受灾群众是工作重点。除了帐篷以外，还要搭建轻型的过渡安置房。永久性住房现在还不能开始建设，很多工作都不可能在短期内完成。先临时安置灾民的思路是正确的，国内外的经验都是如此。经过3~5年的过渡期，然后才能着手建设永久性的建筑。

灾后规划可以分为过渡期规划和长远规划两个阶段。应急的过渡期规划主要为安置区选址，包括场地、基础设施配套，以及必要的保障设施，然后开始准备长远规划。据了解，绵阳市灾后重建规划包括3个专题：北川县城选址、乡镇重建和灾民临时安置。方案估算了灾后重建规模和资金，并对北川县城选址进行了比较研究，提出了重灾乡镇规划重建的基本思路。此外，还明确了灾后临时安置的原则和过渡措施，并完成了安置点功能布局规划和安置用房的建筑方案设计。

现在，国家各部委都在制订过渡期安置灾民的相关标准。住房和城乡建设部已开始制订过渡期简易房的设计标准；卫生部也在针对过渡期制订防疫方面的标准；环境保护部的饮用水标准已经发布。防火、供水、排水、垃圾处理等相关标准的颁布实施将为灾民在过渡期的生活提供安全保障。

值得注意的是，恢复重建应对整个区域进行重新规划，包括城市规划和新农村规划。一个个城镇和农村，都不宜孤立地进行 2

恢复重建。原来的布局哪些是可以保留的，哪些需要调整或改变？生态环境改变后，怎么适应新的变化进行合理规划？这些问题都需要在恢复重建的规划中进行统一考虑。

应当在灾害调查、科学论证、地质地理条件评估的基础上，制定灾后恢复重建规划的总体方案。重建规划总体方案要包括城镇体系规划、农村建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾规划等。

灾后重建规划应注意的主要问题

1) 灾后重建首先应重视生态和环境支撑

现在对于灾区的情况正处于调查阶段，还没有足够详细的相关资料。但从这次强震带来的后果来看，可以判定这一地区的生态环境是十分脆弱的。以前对此可能估计不足，包括在设防标准上不够重视。

生态环境是人类生存非常重要的依托和支撑。人们通常会对水、空气、土地、资源等可视的环境给予重视，而忽视地质环境及其可能造成的灾害对人类安全的威胁。这次强烈地震引起的塌方、泥石流，造成河流改道、河道堵塞、公路损坏、房屋倒塌，都是对这一区域生态环境的极大破坏，使本来脆弱的生态系统遭受更大的打击。

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地震后，我们不仅要做好城镇和房屋的恢复，重新创造人们生活、工作的环境，更应该关注生态和环境问题，并把修复生态环境作为重要的前提和认识的基础。例如，当前把如何消除由大地震使岷江上增加的33个堰塞湖对下游形成的威胁作为头等大事，就是个很好的例子。

这些市县的恢复和重建，应从生态环境的修复和改善上做起；应以震害调查和对灾区生态环境的综合评估为基础来进行；要强调理性和科学。当然，人类对于自然生态的修复能力有限，但对于一些自然灾害，我们可以采取各种手段和措施，趋利避害。重建规划应充分考虑当地地质条件和资源环境承载力，合理确定城镇、工农业生产布局和建设标准。

2) 建筑物抗震设防应适当提高抗震标准

自从唐山地震以后，国家制定了地震烈度的区划，要求建筑物抗震设防，如6度、7度或8度。汶川大地震后的重建应适当提高建筑物抗震标准。事实是最好的根据，这一地区已经发生过这样的强烈地震，难以保证是否再发生。根据历史经验，发生过强烈地震的地区，不可麻痹，要做好防震准备，防止地震再次发生，国内外的经验都是如此。恢复重建工作要进行科学、周密的论证，要进行地质调查，在此基础上制定重建规划，房子的建设要有地震设防标准。

3) 城镇迁址要慎重，需做影响评估

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大地震后，北川等几个乡镇都需要重建，有的可能还会迁址。但面临的困难是，周边适合建设的平地很少，很多地方都是峡谷。城镇迁址要慎重，要在评估论证的基础上做出决定。一个城镇的迁址会改变当地原来的生态环境，因此，要进行评估，村镇迁址的影响则要小一些。

4) 借鉴其他国家和地区的震后恢复重建经验

从美国旧金山大地震和日本阪神大地震的恢复重建经验来看，正式重建都需要一个过程。应做好地震相关调查，并作为规划重建的重要依据。应对包括建筑、结构、给排水、暖通、强电、社会学、地理学、环境学、建筑施工等方面进行有计划的、有组织的调查研究，为灾后重建取得第一手资料。

5) 注重各部门之间协调与合作

灾后重建规划应注重各部门的协调，特别是应该听取环保部门的意见和建议。实际上，城市规划是一门涉及面很宽的工作，是需要在多方协调和合作基础上完成的。

目前，灾区饮用水供应，排污，建筑垃圾、生活垃圾的处理等问题都不容忽视，而这些问题在灾后重建规划中也应该引起足够的重视。

震后城市规划方面应吸取的教训

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唐山大地震之后，在总结了惨痛经验后，我国开始实施建筑物的抗震等级标准，提高地震烈度设防，在建筑物的建设上增加了抗震方面的投入。此次大地震后，也应该吸取教训，有所反思。 在做城市规划之前应进行土地适用性分析，对所在地域进行评估和评定，其中包括地质评价。地质评价也应该是环境评价的一个组成部分。而现在，有些城市显然在这方面不够重视。先评估、再规划，在评估的基础上做规划，可以避开不利的地质条件，减少或减轻灾害的危害程度。这既对城址的选择也对城市中各类建筑的选址有重要影响。

中国城市规划设计研究院学术顾问 中国工程院院士 邹德慈

据《中国环境报》编辑整理

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第二篇：国家汶川地震灾后重建规划工作方案

国家汶川地震灾后重建规划工作方案

根据国务院抗震救灾总指挥部第十三次、第十六次会议关于灾后重建工作必须及早规划、统一部署、抓紧实施的指示精神，为有力有序有效地组织各方面力量做好灾后重建规划编制工作，特制定《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》，明确规划编制工作的主要任务、责任主体和时间要求。

四川、甘肃、陕西省依照本方案组织编制本省灾后重建规划，国务院有关部门要给予大力支持和帮助，并做好相关政策的衔接工作。

一、指导思想和原则

灾后重建规划的编制要全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，优先恢复重建受灾群众基本生活和公共服务设施；坚持尊重科学、尊重自然，充分考虑资源环境承载能力，科学民主决策；坚持统筹兼顾，与推进工业化城镇化和新农村建设及扶贫开发相结合，与主体功能区建设和产业结构优化升级相结合，与保护弘扬中华民族的人文精神相结合；坚持地方为主，充分发挥灾区干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神，在国家和兄弟省（区、市）的支持下实现灾后重建和发展目标。

灾后重建规划的编制要坚持统一部署、分工负责，区分缓急、突出重点，相互衔接、上下协调，规范有序、依法推进的原则。在深入论证、科学规划的同时，尽可能加快工作进度；在重建生活家园的同时，注重精神家园建设；在重建生产设施的同时，注重制度建设；在抓好近期重建的同时，注重中长期发展提高，实现可持续发展。

规划范围主要是汶川地震严重受灾地区，具体范围在灾害评估的基础上确定。规划期为三年。

二、工作任务和分工

工作任务包括专项评估、规划编制和政策研究。

（一）专项评估。

在国家汶川地震专家委员会进行现场调查研究、科学论证、地质地理条件评估和建设项目科学选址的同时，做好相关方面的专项评估，为规划编制工作打好基础。

1.灾害范围评估。对汶川地震的灾害范围提出评估报告，明确划分标准，区分严重受灾地区和一般灾区，为确定规划范围提供依据。由地震局、民政部等有关部门会同四川、甘肃、陕西省人民政府提出，6月x日前完成。

2.灾害损失评估。对城乡住房、基础设施、公共服务设施、农业生态、工商企业等灾害损失进行全面、系统的评估。由地震局等有关部门会同四川、甘肃、陕西省人民政府提出，民政部汇总，6月x日前提出初步评估报告。

3.资源环境承载能力评价。根据对水土资源、生态重要性、生态系统脆弱性、自然灾害危险性、环境容量、经济发展水平等的综合评价，确定可承载的人口总规模，提出适宜人口居住和城乡居民点建设的范围以及产业发展导向。由中科院牵头，国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、地震局、气象局等有关部门参加，6月x日前提交初步报告和相关图件。

（二）规划编制。

灾后重建总体规划方案包括灾后重建总体规划、城镇体系规划、农村建设规划、城乡住房建设规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、生产力布局和产业调整规划、市场服务体系规划、防灾减灾和生态修复规划、土地利用规划。工作分工和时间要求为：

1.灾后重建总体规划。提出灾后重建的指导思想、基本原则、主要目标、总体布局、重点任务和政策措施等。由发展改革委分别和四川、甘肃、陕西省人民政府牵头，有关部门参加，7月x日前完成。

2.城镇体系规划。提出城镇布局、人口和用地规模、公用设施建设方案等。由住房城乡建设部分别和四川、甘肃、陕西省人民政府牵头，有关部门参加，7月x日前完成。

3.农村建设规划。提出农村居民点布局和规模，提出农村道路、供水供电

、污水垃圾处理等生活设施的建设方案，提出农业生产设施重建方案。由住房城乡建设部、农业部、交通运输部、扶贫办分别和四川、甘肃、陕西省人民政府牵头，有关部门参加，7月x日前完成。

4.城乡住房建设规划。提出城镇、农村住房的规模、标准、筹资等方案。由住房城乡建设部、民政部分别和四川、甘肃、陕西省人民政府牵头，有关部门参加，6月x日前完成，其中农村住房建设规划要尽可能提前完成，原地重建的农村住房亦可提前动工兴建。

5.基础设施建设规划。提出交通、通信、能源、水利等基础设施恢复重建的具体方案。由交通运输部、铁道部、工业和信息化部、水利部、能源局分别与四川、甘肃、陕西省人民政府共同编制，有关部门参加，7月x日前完成。

6.公共服务设施建设规划。提出教育、卫生、文化、广电、体育、社会福利、就业和社会保障、基层政权等恢复重建的具体方案。由教育部、卫生部、文化部、国家民委、广电总局、体育总局、民政部、人力资源社会保障部、文物局、发展改革委分别与四川、甘肃、陕西省人民政府共同编制，有关部门参加，7月x日前完成。

7.生产力布局和产业调整规划。提出现有主要产业的企业关闭、搬迁、恢复重建等结构调整方案，提出今后重点发展的产业及其发展方向、布局原则等。由发展改革委、工业和信息化部、农业部、旅游局、能源局分别与四川、甘肃、陕西省人民政府共同编制，有关部门参加，7月x日前完成。

8.市场服务体系规划。提出城乡商贸、金融等的网点布局和重建方案。由商务部、人民银行分别与四川、甘肃、陕西省人民政府共同编制，有关部门参加，7月x日前完成。

9.防灾减灾和生态修复规划。提出防治地震、地质、洪涝等灾害的预防和应对方案。由地震局、国土资源部、水利部分别与四川、甘肃、陕西省人民政府共同编制，有关部门参加，民政部汇总，其中生态修复由林业局、环境保护部分别和四川、甘肃、陕西省人民政府牵头，有关部门参加，7月x日前完成。

10.土地利用规划。提出保障灾后重建的土地利用方案。由国土资源部分别和四川、甘肃、陕西省人民政府牵头，有关部门参加，6月x日前完成。

（三）政策研究。

对灾后重建的各项政策进行专题研究，提出支持的建议。

1.财政政策。提出财政性资金投入总规模、年度规模，筹资方式以及中央和地方各级财政的分担比例等。由财政部负责，6月x日前提出。

2.税费政策。提出税费减免等优惠措施。由财政部和税务总局负责，6月x日前提出。

3.金融政策。提出信贷、保险和资本市场支持措施等。分别由人民银行和银监会、保监会、证监会负责，6月x日前提出，由人民银行汇总。

4.土地政策。提出对灾后重建用地的特殊支持措施等。由国土资源部负责，6月x日前提出。

5.产业政策。提出支持灾后重建的区域性产业政策。由发展改革委牵头，有关部门参加，6月x日前提出。

6.对口支援。提出有关省（区、市）对口支持灾区的原则、范围、方式等。由发展改革委负责，6月x日前提出。

7.社会募集。提出动员全社会通过资金和物资支持灾后重建的措施。由财政部、民政部和四川、甘肃、陕西省人民政府负责，6月x日前提出。

8.其它政策。提出通过教育援助、孤残救助、定向招工等方式支持重建的其它政策措施。由发展改革委牵头，6月x日前提出。

三、组织协调和工作要求

国务院抗震救灾总指挥部基础设施保障和灾后重建组下设灾后重建规划组（以下简称规划组），负责灾后重建规划的编制工作。规划组组长单位为发展改革委，发展改革委主任张平任规划组组长；副组长单位为四川省人民政府和住房城乡建设部，四川省省长蒋巨峰和住房城乡建设部部长姜伟新任副组长；成员由教育部、科技部、工业和信息化部、国家民委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人民银行、国资委、税务总局、广电总局、体育总局、林业局、旅游局、中科院、工程院、地震局、气象局、银监会、证监会、保监会、电监会、能源局、文物局和扶贫办等部门及甘肃、陕西省的负责同志组成。

规划组下设办公室，设在发展改革委，由发展改革委副主任穆虹任办公室

主任，四川省副省长王宁和住房城乡建设部副部长仇保兴任副主任。办公室的主要职责是，具体组织灾后重建规划的编制及其各专项规划编制的协调。

各有关地区和部门要高度重视，加强沟通，密切合作，充分衔接，广泛听取社会各方面尤其是专家意见。要按照本方案确定的任务和时间要求，高质量、高效率地完成各项任务，各研究报告和规划文本务必按规定时间提交办公室。灾后重建规划组要加强统筹协调，及时协调解决规划编制中的重大问题。分别选择一个原地重建和一个易地迁建的乡镇作为试点，及早启动，抓紧推进，积累经验。灾后重建规划的编制，要充分发挥受灾地区省级人民政府的作用，国务院有关部门给予强有力的指导、帮助和协调，并重点做好政策支持的研究工作。规划范围内的各县（市、区）人民政府，要按照灾后重建总体规划和专项规划的要求，在省级人民政府的指导下，编制本行政区域灾后重建规划，进一步细化落实灾后重建的各项任务。灾后重建总体规划经论证后报国务院批准实施。

对明确在原地重建的居民住房和相关公共服务设施，对恢复生产和恢复重建有先导作用的基础设施项目等，可先行启动建设，有关部门要急事急办、特事特办，为灾后重建提供服务和必要条件。