第二篇：政府绩效评估简报第4期

深圳市政府绩效评估简报第4期（总第4期）

20xx年5月29日

本 期 要 目

【工作动态】

市评估办着手研究评估指标考察标准和数据采集方案

【经验交流】

龙岗区政府绩效评估工作成效显现

【国际研讨】

地方政府绩效评估指标制定的影响要素及模式构建

【工作动态】

市评估办着手研究评估指标考察标准

和数据采集方案

从5月10日至23日，市政府绩效评估办分别与市人大、市政协，以及市发改局、监察局、财政局、审计局、统计局、贸工局、环保局、公安局、城管局、卫生局、劳保局、交通局、计生局、质监局、食品药监局、安监局、农林渔业局、文化局、水务局、法制办、信息办、信访办、清无办、查违办等26家单位进行座谈，研究制定政府绩效评估指标的考察标准、指标数据的采集责任单位、责任人和报送频率。 在这一过程中，大家围绕各个指标的评估标准和采集方案展开了充分的讨论。通过研讨与整理，不仅使此前存在的一些分歧得到厘清，使部门的工作职能和任务目标得到进一步明晰，而且对今后政府绩效评估工作的顺利推进和切实提高政府管理效能有着积极的促进作用。

截至5月24日，上述26家单位中的绝大多数单位已经按要求将政府绩效评估指标的考察标准和采集办法报送市政府绩效评估办存档。由于个别指标的采集难度较大，有关部门正抓紧研究解决方案与应对措施。

（市政府绩效评估办）

【经验交流】

龙岗区政府绩效评估工作成效显现

龙岗区政府积极开展市政府确定的“行政绩效年”活动，高度重视政府绩效评估工作，勇于实践，敢于探索，注重在基础性、实效性方面下功夫。目前，该区的政府绩效评估工作突出地表现出两个特点：一是区领导非常重视，较早成立了领导小组，并抽调人员成立专门机构；二是政府各部门积极参与，特别是评估委员会成员所属单位更是尽职尽责、献言献策，使整体工作开局很好。

4月23日上午，该区政府绩效评估工作委员会召开全体会议，对该区绩效评估42项指标进行联审。区委副书记、代区长张备，区委常委、纪委书记蔡立，区委常委、区府办主任黄伟，纪委副书记、监察局局长李洪灵等区领导，以及委员会全体成员参加了会议。

区委副书记、代区长张备表示对该区的政府绩效评估工作很有信心，认为当前的工作坚持了科学发展观和可持续发展的思路，有创新、有突破，手段实用，形成了完备体系和闭环效应。对于下一步绩效评估工作，张备提出了四点要求：第一，要积极探索，稳中求进。绩效评估工作在全国是个创新，在我市我区有个探索过程。要本着“进步、适度、可行”的原则稳步开展，采取“半步策略”，勇而有谋，谋定而后动。第二，要实事求是，注重实效。绩效评估工作的目的是要提高行政效能，让老百姓得到实惠，不是光看数字，因此工作要扎扎实实，力戒形式主义。第三，要加强监督和考评，分阶段检查。每季度和半年组织一次，检查方法可以灵活多样，采取抽查、舆论监督等方式。第四，各项指标数据要真实可靠。今后要按照科学性原则进行必要的修正，对波动大的数据要作出合理的说明和解释，并向社会公布。要让老百姓

对政府工作感到放心，这样政府才会有公信力。

在区政府的高度重视和率先垂范带动下，龙岗区各职能部门和各街道认真落实《龙岗区政府20xx年绩效评估工作方案》的各项要求，积极探索，大胆创新，创造出累累硕果。该区交通局根据区政府《关于全面落实“1+6”文件及开展政府绩效评估的工作方案》的要求，为推动提高政府绩效，增强行政执行力，建立了“业务主办人”制度。其主要内容包括五个方面：一是落实岗位责任，实行三级分工，对全部常规性工作事项分别明确分管领导、分管部门、业务主办人，层层落实责任；二是“业务主办人”实行A、B配角制，各科室的主要工作落实A、B角；三是对全局的重点工作实行三级督查，即局一把手督查各分管领导，各分管领导督查相关科室负责人，各科室负责人督查该科室的业务主办人。相应地，对应于各项工作的结果，分管领导负重要领导责任，科室负责人负主要责任，业务主办人负直接责任；四是对是否完成责任范围工作任务实行奖励或惩罚；五是落实业务督查、督办工作，由局绩效评估工作领导小组办公室负责。 该区南湾街道颁布了《关于绩效评估考核工作的实施意见（试行）》，着眼于基层工作的特点，把明确工作任务、工作督查、行政问责、过错追究、外部监督与绩效评估考核科学地整合在一起，建立一套动态管理与静态管理相结合，内部监督与外部监督相结合，检查与整改相结合的评估与管理机制。

该区龙岗街道制定了《龙岗街道20xx年工作任务效能监察和绩效评估工作手册》。这份工作手册颇富创意，不但把各项工作任务及责任分解汇总在一起，而且把政务督查、绩效考核、过错追究等工作环节的制度汇集在一起，一册在手，全部了然，便于查阅，实实在在地提高了工作效率。

（龙岗区政府绩效评估办）

【国际研讨】

按：在4月3-4日我市召开的政府绩效评估与管理国际研讨会上，云南省委党校朱秦副教授提交了题为“地方政府绩效评估指标制定的影响要素及模式构建”的论文。论文指出，政府绩效评估指标的制定是整个绩效评估最为关键和困难的环节，为此，要围绕人类社会发展导向和国家战略目标、政府职能、社会治理的效率与效果、公众的认同度和满意度等影响要素，遵循评估指标统一性与差异性相结合、规范化和制度化、明确性和可行性及社会公信度和激励性原则，建立以行为和业绩为导向的综合性政府绩效评估指标体系。这对进一步完善和优化我市政府绩效评估指标体系有一定的借鉴意义。

地方政府绩效评估指标制定的影响要素及模式构建

尽快建立科学合理的政府绩效评估体系，不仅是国际公共管理发展的大趋势，也是推动我国政治体制改革的重要环节。当前，我国改革发展正处于关键时期，建立社会各界对政府绩效评估指标的共识，既是社会利益之所在，更是政府扩大其社会认同性的重要前提。

一、影响政府绩效评估指标设定的要素分析

进行政府绩效评估实质上是对政府的成绩和效果进行综合评价，其最关键也是最困难的是制定科学的评估指标体系。政府绩效评估指标由政府所处的国内外环境、时代背景和政府自身发展规律决定并最终体现在政府行为中，其设计的影响要素主要有：

（一）人类社会发展导向和国家战略目标。对政府绩效的评价，应集中在那些能够满足需要的目标上——不只是国家自身的需求，能使国家得以维持的需求，而是人类自身的需求。满足人类的需求，政策才对人类具有价值，政策才能证明其存在的合理性。因此，评估绩效的指标取决于人类社会发展导向和国家战略目标。

改革开放以来，我国经济发展取得了巨大成就，但发展不够全面协调，国家的持续发展能力较弱。因此，

我国提出了以人为本的科学发展观，要求经济与社会、人与自然、城市与农村、东部与西部、国内和国外等保持协调发展。进而，评估政府绩效必须按照科学发展观的新理念和新要求，从经济、社会、人口、自然以及人的全面自由发展等方面多层次多角度全方位进行。以反映经济、社会和人的全面发展的综合性指标体系为基础进行政府绩效评估，不仅能促进政府管理体制的变革和创新，而且能从组织和机制上实现社会全面发展的目标。

（二）政府的职责和功能定位。政府与企业承担不同的角色，政府解决社会公共问题并维护社会公平，企业生产利润，创造效率。而在政府系统内部，不同的部门也承担着不同的职能。这反映了社会组织的分工和合作关系，是社会有序运行和发展的基础。所以说，政府的绩效在本质上并不仅仅在于或者并不主要在政府行为结果的数量，而重要的在于是否正确履行好了自己的职能。绩效是以职能为基础的，没有职能的划定，政府的绩效就无从谈起。因此，绩效评估是指向某一级政府或某一个政府部门所具有的特殊职能，任何一种绩效评定都会有自己的评估指标体系、评估项目划分与绩效等级划分标准。这个指标体系所包含的量的规定性和质的规定性两方面内容都是政府职能的具体体现。

过去由于政府职能不明确，没有科学的职能目标，制定的评估标准不完全符合工作要求，评估项目、体系不明确具体和科学合理，绩效评估从指标到内容都比较随意，常常以上级主管单位的意志为基调来确定评估内容。随着政府由管制型转向服务型，政府职能履行是否到位，提供的公共服务是否满足公众要求，已成为评估政府绩效的重要参数。以职能为基础的评估体系使政府走近了社会的选择，也走近了公众的利益需求。

（三）治理社会的效率与效果。绩效是成绩和效果，是政府治理社会的经济性、效率、效益和效果，它不仅包含技术效率，也包含社会效率。从技术效率看，效率是政府治理社会的支出与收入的比较，政府管理作为公共管理，是管理社会成员不愿管、不想管、不能管的事务，因而无法用营利作为其行为的依据。但在现代政府管理中，政府结构日益庞大，追求一种高效率低成本的管理，已经成为各国政府的重要宗旨。从社会效率看，人均GDP的增长、公民政治权利与社会权利的实现程度、治安状况与犯罪率、社会福利指数、公共教育普及率、规章制度的实施、路桥修建、文化设施等，都可以被视为政府效率范畴，可效率的标准设定本身往往需要人的主观设定，因此政府治理社会的效率与效果标准本身也成为影响政府绩效的重要内容。当然，政府在一段时期投入的人力和财力，付出商品与服务、税收与收费等行政成本后，其“产出”的效率不一定能够在短时间内被认定，这又给评估政府绩效带来相当的难度。

（四）社会公众对政府治理的认同度和满意度。政府绩效最终目的是要得到公众的认可，政府的高品质公共服务、工作适应能力、重视法规制度以及良性的社会运转机制等，是其获得合法性、认同性和支持度的依据，是政府绩效的体表特征，这种绩效不仅满足了公众的利益需求，而且符合政府应遵循的行政道德和法律规范。因此，社会公众对政府治理的认同度和满意度与政府绩效具有密切关系。评价政府绩效，公众的满意度是最具说服力的。

二、制定地方政府绩效评估标准的原则和要求

现实中政府绩效的评估更多限于工具性改进，且更多是针对公务员的个人绩效，从制度上对传统行政模式进行调整和改革的促进作用还远未达到。对中国这样一个处于发展关键期的国家来说，经济和社会环境变化、政府功能的转变和重新定位、公众的利益格局调整等，都需要从根本上将科学合理和有效的绩效评估作为政府系统变革的着眼点。为此，在评估标准的制定上应遵循一系列的原则和要求。

（一）评估指标统一性与差异性相结合。当前，对不同职级、不同类型、不同岗位的政府进行评估，用的是同一个标准、同一把尺子，缺乏科学的分级分类评估，不能真实反映政府的管理服务水平、主观努力程度和潜在成绩，某种程度上挫伤了条件和基础差的地方政府的工作积极性。为此，需要根据政府的不同职责和任务、不同的基础和条件，对不同时间、不同地区和不同社会历史条件下的政府划分不同的评估项目，突出重点进行绩效评估。这样做有两大好处，一是更加实事求是、公平合理，符合不同地区发展的需要，体现了特殊性、差异性，二是有利于形成不同政府间的互相监督和制约。

（二）评估指标的规范化和制度化。政府不仅要把服务作为原则和宗旨，而且应根据企业和公民的需求制定出公共服务的质量标准，并以立法的形式予以颁布，以相应的制度和法律作保障。政府绩效评估是政策

性很强的工作，发达国家的经验表明以立法的形式建立一套评估责任机制，能够增强评估的组织化、制度化和长效化。

相关的政府绩效评估制度，如政府信息公开制度、听证会和新闻发言人制度、政府绩效审计制度、结果反馈制度、结果公示制度的建立，不仅可以明确政府的基本职责、服务标准，使公众了解政府服务项目的收支情况，及遵照该制度可以得到的服务，而且使审计局对政府部门的年度工作目标完成情况、行政成效等情况进行全面审计，置政府绩效于社会各界监督之下，促进政府改进服务。

对绩效评估监督的规范化，要重点建立和完善两项制度：一是评估责任追究制度。按照绩效评估所需业务，建立专门的绩效考评机构，对评估者资格进行审定，并对其进行评估程序、方法等的培训，提高评估者素质和绩效评估质量。评估者应在规定的权限范围内独立自主行使自己的职责，对不能很好履行职责，提供虚假情况使评估结果失真、失实的评估人员，应根据情节轻重给以处分，对出现重大失误、触犯刑律的，要依法追究刑事责任；二是评估监督制度。应充分发挥国家权力机关对政府的监督作用，把评估的结果同政府组成人员的任免结合起来，增强监督实效。此外，还要拓宽社会监督渠道，强化公众和舆论监督力量，开通监督举报电话和信箱，将评估内容、过程和结果挂在网上，增加评估的透明度，形成公众认可的社会化的绩效评价运行机制。

（三）评估指标的明确性和可行性。对政府绩效的评估是一项专业性非常强的工作，评估标准的明确和可行，是准确进行政府绩效评估的条件。但在制定绩效评估的过程中，由于行政内容的复杂性和公共产品或服务的价格难以通过市场来衡量，做到评估指标的准确、可行，是非常不易的。从定量化评估分析，很多事务难以量化，即使投入可计算出来，但其产出、效率和性质就不是简单的数据能准确定断的了。大多数公共服务的品质是难以用具体数据来测定的，在质的标准确定上也存在困难。例如，衡量社会治安管理的标准，是抓到犯罪的数量呢？还是犯罪率的减少？这些肯定是不完全的参照数据，因为居民的生命和财产安全度的提高才是最终目标。可见，为克服评估结果片面化、复杂化带来的不准确性，将定性和定量相结合，保证评估的准确和可行，是政府绩效评估标准制定中需要加紧研究的。

（四）评估指标具有社会公信度。实现社会公众利益是政府绩效的根本目的，只有把社会公认作为评价绩效的标准才具有意义。有的地方虽然也扩大了评估政府绩效的范围，如民意测验等，但公众对政府的决策、工作内容、成员的素质及构成、工作程序、工作目标和绩效等与评估相关的信息知情得并不全面和深入，不可能对政府公共服务支出的有效性进行客观评价，也不可能对政策执行和服务是否实现效益和资金使用价值最大化进行科学评价，在评估中难免带有一定的主观性和片面性。因此，建立公众认可而又科学合理、简便易行的社会化绩效评价指标势在必行。这就需要依据社会发展的总任务和总要求，结合政府部门的职能，吸收熟悉经济、社会发展的专家进行论证，对事关经济和社会发展的重要指标还应进行听证，在集思广益的基础上，确保政绩评估指标既符合国民经济发展总体目标和社会发展要求，又被社会公众所认可。

（五）评估指标具有激励性。地方政府绩效平平，不造成重大责任事故，相关负责人都能正常晋升，必将导致一些政府缺乏改进行政绩效的动力；相反，若将绩效评估不合格的政府向社会公开公示，要求它在限定的期限内纠正缺点和不足，将评估结果与政府成员的发展前途和物质利益挂钩，就能够使评估具有内部激励性。这是以结果为导向的绩效管理，它使评估指标、评估过程与评估结果的关联性大大增强，对政府行为的控制作用更加明显，能提高评估者与被评估者执行绩效评估制度的自觉性和主动性，使绩效评估得以长期进行。

三、地方政府绩效评估体系构建的模式

（一）建立多层次评估主体群

近年来西方国家公私部门流行的360°评估方法，可以从多角度提供全面的绩效信息，因此评估结果信度和效度较高。借鉴这种方法对政府进行评估，则政府的评估主体应是多元化、多层次的，不仅应有政府组织的自体评估，还应有社会的评估。

政府绩效评估主体可以有：（1）政府自我评估。这是一种管理评估和程序评估的途径，是政府围绕绩效评估标准，对政府的目标、组织、实施、程序运行及效果进行自评并打分；（2）有关职能部门的评估，这是政治评估途径，由人大牵头，人大、纪检、人事、信访、政协、发改委、财政、统计、审计、环保等有关

部门共同参与、分线负责、联合评估的主体体系，在政府述职、调查核实、听取意见的基础上进行打分，对政府的绩效作出裁决；（3）社会各界代表和知名人士（人大代表、政协委员、特邀监督员、知名企业家、下属单位人员代表、公共服务对象和基层公众代表等）对政府绩效进行综合评价；（4）上级考核组的综合考评：上级考核组根据个别谈话、调查核实、听取意见的情况，进行考核打分；（5）权威性中介专业机构的评估。运用专业调查方法（如随机抽样调查），客观中立公正地对政府绩效进行科学分析评价。最后将五级考评分数进行综合相加，即为政府绩效考核的分数。

通过评估主体群的科学评估、依法评估、民主评估，实现政府评估在体系内和体系外的有效交流与结合，变单一考核为联合考核，变平面考核为立体考核，充分保障国家发展战略目标和社会发展需求在政府绩效评估中的有效执行，既增强绩效评估的合法性，又避免评估中的歪风邪气，充分体现“以人为本”的执政理念及评估的科学性和时代性。

（二）探索多样化的评估方法和规范化的评估程序

科学的方法和程序是正确评估的保障。评估方法很多，这里阐述两种常用方法，应根据不同类型、不同级别评估对象的特点灵活采用。

1、定量和定性相结合的方法。对地方政府的综合经济发展指标、社会综合发展指标和自然与环境指标、行政执行成本等情况进行量化评价，应根据各评估主体对政府的“知情度、关联度、责任度”按权重划分分值。如，政府自评占10%，有关职能部门评估占30%，社会各界代表测评占30%，上级考核组的综合评估占20%，权威中介专业机构评估占10%。通过定量测评使各方面的意愿都能得到有效反映，在加权各方分值基础上进行综合判断，作出符合实际的定性评估。

2、社会调查评议方法。对关系社会公众切身利益的民生问题评价，可运用问卷调查、媒体公示、民意调查、网络测评等方式，直接听取公众意见，以此作为评估政府绩效的重要依据。

（三）地方政府绩效评估指标体系设计

政府绩效评估是社会公众表达意志的一种方式，是将公众需求作为政府存在、发展的前提和政府改革的目标，其评估标准的设定可以以目标为导向、以行为为导向、以结果为导向、以社会为导向和以市场为导向等。这里主要研究两种基本的评估标准，即行为导向的标准和结果导向的标准。

1、政府行为导向的标准。这类标准侧重测评政府的行为表现与方式，它以政府职能特点、工作任务目标、工作作风转变、工作绩效水平、公共服务质量等为依据尺度，具有较高的信度和效度。以政府行为导向为绩效评估的标准，主要是针对经济社会发展和可持续发展中的一些不便于进行量化的政府行为方面设计的评价指标，按照抽样方法进行调查和量化赋分。这种标准有利于对政府行为的动态过程和表现加以定量化评定，不仅评价政府行为的客观结果，而且评价政府行为的主观表现。

2、政府业绩导向的标准。这类标准侧重于政府的产出业绩，以预定的期望绩效为标准来衡量政府的工作业绩，具有具体明确、操作性和可测性强、易于量化的特点。一个地方的发展状况是各种因素综合作用的结果，因此，既要重点反映地方的工作是否符合全面、协调、可持续发展的要求，又要体现是否关心社会公众的切身利益和合法权益。评估结合政府的基本职能进行，包括经济增长、社会发展、文化建设等内容。 政府绩效评估指标的开发和设计，仍是一项具有探索性的发展中的课题，无论采用何种导向设计政府绩效评估指标，有一点是不变的，即以公众满意作为根本标准，真正让公众有充分的发言权，而非以完成指标为惟一标准、以组织满意为惟一尺度。唯有如此，才能通过评估机制的完善，实现从个体绩效到组织绩效，从绩效评估到绩效管理的过渡，从而为解决政府财政赤字、提高政府公共服务的品质，增强政府的社会回应力打造制度性基础。

（市政府绩效评估办）