题目：我国现行政府审计体制问题与改革

学 院 会计学院

专 业 审计硕士

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20##年11月15日

我国现行政府审计体制问题与改革

摘 要

我国现行政府审计体制自设立以来，较好地履行了审计监督职责，立足政府中心工作，服务大局，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展方面，取得了显著成绩，为促进我国的经济社会发展发挥了巨大作用。但是随着我国政治经济体制改革的逐步深入，尤其是社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，社会进步不断加快，我国的政府审计体制模式独立性差的弊端也逐步凸显出来。本文在分析了我国现行政府审计体制存在的问题的基础上，进一步提出了我国政府审计体制改革的方向，即逐步向立法型的政府审计体制转变，更好的发挥政府审计的经济监督，经济鉴证和经济评价的职能。

关键词：政府审计体制；政府审计独立性；经济监督；审计报告公示制度

我国政府审计从其产生开始，经历了漫长的发展过程。现代中国审计体制的恢复和重建是从改革开放以后开始的。1983年9月15日国务院正式设立审计署，地方各级政府设立审计机关，标志着我国现代审计体制的正式形成。1988年12月国务院颁布了《中华人民共和国审计条例》，1994年又颁布了《中华人民共和国审计法》。随着这一系列审计法规的颁布，我国政府审计逐步走上健康发展的道路。

1 我国现行政府审计体制特点

改革开放以后，结合自身的基本国情，我国选择了行政型政府审计体制模式，与国外的审计体制相比，我国审计体制特征明显。

1.1 地方审计机关实行双重领导体制是其明显特性

即地方各级审计机关在自身辖区内开展审计工作，同时对本级政府和上一级审计机关负责并报告工作，行政管理服从地方政府的领导，审计业务则由上一级审计机关进行指导。双重领导体制使地方审计机关面临着上一级审计机关和本级政府的双向领导，存在发生矛盾的可能性。另外，独立性是审计监督的一项基本原则，但双重领导体制使地方审计机关带有很强的政府内部审计的性质，审计发挥作用与否在很大程度上受到外来因素的干扰，因此在部分审计决策上难以保持审计的独立性。

1.2 审计机关依法行使审计处理处罚权

法律不仅赋予我国审计机关独立的经济行政监督权，还赋予审计机关处理处罚权，这是审计机关所享有的重要权限之一。审计处理处罚权是指对被审单位违反有关规定的财政财务收支行为依法予以处理、处罚的权力。其中，审计处理是指审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为所采取的纠正措施，是审计机关强制行政相对人依法履行义务、纠正违法行为的措施。审计处罚是审计机关依法对违反规定的财政财务行为及其他不符合《审计法》规定的行为釆取的处罚措施，是审计机关依法对行政相对人进行制裁的行为。拥有处理处罚权使我国政府审计就具有更强的威慑力。

1.3 审计机关负责人任免受同级人民政府的制约

同其他政府组成部门一样，审计人员的任免、奖惩、调动等都要经本级政府通过。而正职审计机关负责人由本级政府行政首长提名、本级人大常务委员会任免，副职负责人通过本级人民政府任免。

2 我国现行政府审计体制存在的问题

2.1 审计独立性低，监督力度受削弱

为了解我国国家审计独立性的影响因素，对全国审计、会计学术界246位专家进行了问卷调查，结果如下：

表1 我国国家审计独立性影响因素的调查结果

项目	赞成人数	所占比率
审计体制	186	75.61
政府行政干预	178	72.36
利益诱惑	102	41.46
道德水准	69	28.05
审计责任意识	58	23.58
其他	11	4.47
放弃选择	1	0.41

由图表可知，专家认为目前我国国家审计独立性的核心影响因素是行政模式的审计体制，其次是政府部门及机构的行政干预。经过分析，行政模式的审计体制下，独立性缺失主要表现在以下两个方面。第一，组织方面独立性低。审计机关既要服从本级政府的领导，同时又要对本级政府进行审计监督，该模式下，审计机关就带有强烈的政府内部审计的性质。出于对地方利益的保护，开展工作时，地方政府容易干扰审计机关，审计目标和成效也会受地方政府主观意志的影响，造成审计工作开展受阻，存在审计难、处理难、落实难等种种问题。另外，地方审计机关负责本行政区内的审计，主要进行的是“平级审计”，作为政府的一个组成部门，审计机关与政府下属的其他部门均是平等地位，不分先后，因此进行审计时难免会受到同级政府部门的干扰影响。第二，经费方面独立性低。审计部门作为本级政府的职能部门，其经费收支要纳入同级财政的预算管理，与当地财政有一定程度的利益关系。经费直接来源于财政部，而另一方面，《审计法》又要求审计机关审计本级政府各部门的预算执行情况。也就是说，审计机关的经费直接来源于自己的被审计单位，这肯定会对审计的独立性构成威胁和损害。此外，由于审计机关的经费主要来源于本级政府部门，地方财政收入水平的高低将直接影响到审计经费的保障情况。

2.2 政府审计信息制度流于形式

根据我国《宪法》和《审计法》规定，各级审计机关受政府委托，每年向本级人大常委会作预算执行和其他财政财务收支的审计工作报告。审计报告制度中又规定审计机关在向人大递交报告前须经同级政府同意和审批。因此审计机关自身难以决定披露的内容和方式，政府审计结果公开受到限制。特别是一些重大问题或涉及地方利益的问题，审计机关不敢擅自做主报告，一般会请示本级政府，而政府处于对地方利益的保护，往往左右审计结论，致使查出的问题不了了之。由此看出，我国政府审计信息制度流于形式，大大削弱了审计的监督力度。

2.3 审计处理难以落实

实际工作中，审计机关查出大量违规行为并依法作出审计处理决定，但审计处理决定在执行中阻力和困难重重。有的被审计单位在执行决定时，常会采取各种手段逃避决定执行或打折扣，其表现形式也是五花八门。一是被审计单位不执行或拖延执行，二是被审计单位避重就轻，不完全执行。这些问题导致每年审计所披露的问题都如出一徹，年年审、年年有的现象屡禁不止。审计处理难以落实大大降低了审计的权威和警示作用，并对严格执法产生负面影响。

2.4 审计工作的透明度不高

审计工作的透明度程度直接影响了公众对政府工作的监督作用。《审计法》虽然赋予了审计机关审计结果公开报告权，确定了审计结果公开报告的基本要求，但对审计结果的报告期限、形式、报告对象等的规定存在不足。这一含糊的规定给了那些想隐瞒审计结果的工作人员以冠冕堂皇的理由，审计结果自然也就缺少公正性，客观性和独立性。

2.5 缺乏媒体和群众监督

媒体基于自身信息传播的功能，可以起到监督作用，为审计工作提供相关信息，推进审计项目的前行，降低审计成本。但与西方国家相比，我国审计没有充分发挥媒体和群众的积极性，审计部门多是“一人作战”。同时，审计决定的执行与否，全在于被审计单位的配合程度，审计部门无强制性措施。媒体、群众等社会监督主体未参与审计，不了解情况，也获悉不到具体的审计内容，因此无法进行监督，没有形成舆论压力，不能震慑到相关部门，给被审计单位不配合提供了机会。值得一提的是，现阶段审计部门已经越来越重视社会监督的作用，正如某省审计厅一位同志所言：“让舆论和群众不仅做审计工作的‘审视者’、‘评价者’，更要做‘参与者’、‘指导者’。

3 完善我国政府审计体制的可行性建议

3.1 建立立法型政府审计模式

保证审计的独立性，必须首先保证审计组织的独立。审计监督的是全部政府性资产，审计机关从政府中独立出来，直接向人大负责并报告工作，业务上接受上级审计机关的指导，这也符合我国的根本政治制度——人民代表大会制度的要求，同时使人大对政府的监督有了组织保证和手段保证。审计机关受人民代表大会的委托独立行使监督权，对各级政府管理财政资金及国有资产情况进行监督，真正落实 “执行与监督相分离”的原则，改变现行政府审计的内部监督色彩。

3.2 审计经费单独列入政府预算

目前我国各级审计机关的经费也都列入了政府预算，但经费预算都是由同级财政部门编制，纳入政府财政预算，虽然最终都是人大审批的，但事实上还是财政部门决定的。这样，一方面受财政实力、预算编制科学性水平等因素的影响，大多数审计机关的经费难以完全得到保证；另一方面使得审计与财政部门的监督与被监督关系变得微妙了，审计对财政的监督力度不可避免受到影响。在立法型审计体制下，应参照国际上通行做法，审计机关经费先由审计机关根据职责、任务、计划，按照财政部门的有关预算定额标准和预算编制原则，提出年度经费预算，报本级人大常委会批准后，由财政部门直接在本级年度预算中单独列示。

3.3 完善审计报告制度和报告公示制度

一方面，改革现行审计报告制度，即审计结果不需向本级政府汇报，而是直接向上级审计机关报告，由上级部门审批，经过其同意和审批后，再向地方人大作报告，经过审议后及时将结果告知公众。另一方面，改革审计报告公示制度。在遵守审计规则、不泄露被审计单位商业秘密的前提下，审计结果的公告权由政府审计部门掌握，不再需要经过同级政府的行政审批，政府审计机关自行决定是否通报或公告，以何种方式进行。经过这样的调整，地方政府对审计结果实施干扰的可能性大幅度降低，审计结果客观性、真实性大大增强。

3.4 完善审计相关法律法规的建设

目前我国审计机关虽然对被审计单位有一定的处理处罚权，但是审计处理落实困难。因此，应该完善相关的审计法律法规并加强制度建设，保证审计处理的落实。同时法律应该保证政府审计的连续性，实行政府审计的复议制度，保证今年的审计处理得到解决后再进行后续的政府审计。法律相关制度还可以规定对不落实审计处理的被审计单位进行处罚等措施，保证审计处理得以落实。

3.5 引入社会舆论监督体制

注重审计公开工作,加强与媒体的沟通和交流,最大限度发挥群众的监督作用,真正把审计监督与社会监督、舆论监督有机结合起来,促成政府审计与社会舆论的良性互动。第一,制定社会联系制度,通过召开座谈会、新闻发布会和通报会等方式,经常性的与媒体进行联系,发布新闻与社会公众进行沟通,充分尊重社会公众的知情权,真诚接受社会监督。第二,建立审计情况通报制度,将目前审计部门的审计项目、审计思路、审计进度、所揭示问题、审计成果等定期或不定期向新闻媒体通报。第三,充分关注社会公众对审计工作及其结果的反映,重视民意,及时处理举报线索。第四,就具体审计项目而言,可以以大型、重点、社会影响广泛的项目作为实例,探索引入媒体跟踪采访的方式方法并予以公布,以形成对审计主、客体的有效监督与促进。第五,充分利用媒体影响力,对被审计单位审计结果的执行情况进行监督。对不积极配合执行的部门,媒体可予以宣传,形成舆论压力,促使被审计部门快速、有效的执行。

综上所述，改革完善我国现行的政府审计体制，是加快政治体制改革，健全社会主义市场经济监督体系，加快建设社会主义法治国家的一项重要内容，也是一个重要课题。本文通过分析我国现行政府审计体制存在的问题，提出了进一步完善我国政府审计体制的建议，促进我国政府审计体制逐步向立法型的审计体制转变。当然，这种重大的体制变革，不仅涉及到政府的机构和职能的调整，也涉及人大行使权力方式的转变。更重要的是，这种调整需要对《宪法》的某些条款进行修订，与此对应的审计法规和制度也要作出相应的变动，这需要漫长而艰苦的努力。但是社会发展终究要遵循优胜劣汰法则，相信在不久的将来我们将会看到焕然一新的政府审计体制。

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