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土地确权中存在的代征地问题

土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定，简称确权。是依照法律、政策的规定确定某一范围内的土地（或称一宗地）的所有权、使用权的隶属关系和他项权利的内容。确权的狭义含义是指在土地登记过程中的权属审核阶段对土地权属的来源、权属性质的确认。

《物权法》规定不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记。不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。即国有土地使用权人以不动产登记内容为准享有权利。在国有土地使用权出让过程中，部分地区行政主管部门将代征地，道路用地，城镇绿化带等市政公用设施用地确权到出让土地使用权面积中，笔者认为这种行政行为存在不妥，代征地不能确权。理由如下：

1、 《物权法》规定，建设用地使用权人依法对国家所有的土地享

有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。对于已经确权的土地，土地使用权人享有排他使用的权利，即使是土地的所有者——国家也不得干涉。从理论上讲，土地使用者对已经确权的代征地也享有占有、使用和收益的权利。

2、 代征地主要指代征公共用地。既然是公共用地，就不得授予某

个单位，或个人使用，取得公路代征地确权的建设用地使用权人也无权独立占有、使用、收益该土地使用权。上述事实与第１条的授权性的行政行为是相互矛盾的。代征地费用负担则应该按照

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“谁收益，谁投资”的原则，合理分摊代征地土地取得费用。代征地费用的直接受益方为沿道路．绿化带等分布的建设项目以及政府，因此代征地费用亦应由这些直接受益各方来合理分担，其中政府应分摊部分代征地费用，那么这部分不属于国有出让土地，也未交纳相应的出让金，如果给予确权，显然不妥。

3、 根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条

例》等相关法律的规定：地下资源、埋藏物和市政公用设施不得作为城镇国有土地使用权出让、转让，而城市道路及其设施（包括城市机动车道、人行道、路肩、护栏、街路标牌、道路建设及道路绿化控制的用地及道路的其它附属设施）属于市政公用设施。将代征地予以确权的行为违反了法律的强制性规定，应属于无效。

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第二篇：兰州市七里河区土地征用中存在的问题及对策

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兰州市七里河区土地征用中存在的问题及对策

包海银

甘肃农业大学草业学院，甘肃兰州 （730070）

摘 要：本文通过对七里河区土地征用案例的分析，得出七里河区土地征用中存在诸如：征地范围过宽、征用公告和等级缺乏听证程序、征地补偿标准过低、征地补偿方式单一等很多问题，并针对存在的问题，提出了相应的对策。

关键词：土地征用；土地征用补偿；问题；对策

土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设的所需土地的一项重要措施，是国家行政行为，具有强制性。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度。在我国，从建国至今，土地所有权流动呈单向性和不可逆性，土地征用制度是土地所有权流动的唯一方式。而我现行的土地征用制度基本形成与计划经济时代，其赖以存在的制度环境和服务目标已经转变，在现实中表现出一系列制度绩效底下的问题。因此，构建新的土地征用制度，切实保障农民利益，已成为一个迫待解决的问题。

1 七里河区概况

甘肃省兰州市七里河区位于东经103°50′至103°54′，北纬35°54′至36°6′之间。东接兰州市城关区、榆中县，南靠临洮县，西邻永靖县、西固区，北濒黄河与安宁区隔河相望。地处兰州市中南部，总面积420平方公里，也是兰州通往西南地区和青海、新疆的必经之地。全区辖7乡1镇，9个街道办事处。总人口40.7万人，城市人口占73%。主要有汉、回、东乡、满、蒙、藏、朝鲜、壮、撒拉等29个民族，其中汉族人口占95%以上。

地势南高北低向黄河盆地倾斜，最高海拔3251米，最低海拔1521米。全区分为土石山地、黄土低山和黄河川台地三大类型。现有耕地14941.38公顷，占全区37.59％，农村人均0.141公顷。园地含果园和花椒园，现有果园1457.93公顷，占全区3.67％。花椒园尚未形成规模，但发展潜力大。林地5619.20公顷，占全区14.14％。牧草地8659.03公顷，占全区21.79％。城镇村及工矿用地4416.45公顷，占全区11.11％。交通用地574.12公顷，占全区

1.45％。水域568.09公顷，占全区1.43％未利用土地3507.16公顷，占全区8.82％。 2 近几年七里河区主要征地案例

2.1 甘肃理工大学西校区建设项目征用龚家湾村集体土地补偿安置综合方案

该地块位于七里河区彭家坪镇东大坪，北邻土门墩村果园地，南靠尹家嘴，西接254号规划路，东接原省轻纺学校，土地所有权属龚家湾村村民集体所有。征地面积为36.7913公顷（合551.87亩），其中耕地4.6353公顷、果园地28.638公顷、居民工矿地0.6903公顷、

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交通用地2.8287公顷。征地该地块的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及地上附着物的补偿费用不区分土地类别，平均按每亩11.8万元的综合价给与补偿，龚家湾村36.7913公顷集体土地合计补偿6512.006万元。

2.2 甘肃理工大学西校区建设项目征用土门墩村集体土地补偿安置综合方案

该地块位于七里河区彭家坪镇东大坪，北邻土门墩村，南靠龚家湾村集体耕地，西接土门墩村公路，东接原省轻纺工业学校，土地所有权属土门墩村村民集体所有。征地面积为35.73公顷（合535.95亩），果园地33.7613公顷、交通用地1.9687公顷。征用该地块的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及地上附着物的补偿费用不区分土地类别，平均按每亩11.8万元的综合价给与补偿，土门墩村35.73公顷集体土地合计补偿6324.21万元。

2.3 甘肃省烟草公司科研仓储物流中心建设征用马滩村集体土地补偿协议

该宗地位于184-188号规划路以北，银滩黄河大桥以东，139号规划路以南，187号规划路两侧，现属于马滩村集体土地，面积为24.0786公顷（合361.179亩）。该征地范围内的耕地地类为蔬菜地，被征前三年平均亩产3600公斤，平均每公斤价格为0.95元，及有关规定的调整，每亩产值为6029.41元。该宗征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及地上附着物的补偿费。

（1）土地补偿费为给该耕地征用前三年平均年产值的10倍。

6029.41元/亩×10×361.179亩=21776962.74元

（2）安置补助费按照需要安置的农业人口计算，马滩人均耕地0.295亩，安置补助费根据计算按20倍给与补偿。

6029.41元/亩×20×361.179亩=43553925.49元

（3）按照规定，青苗补偿费按年产值的1倍给与补偿。

6029.41元/亩×1×361.179亩=2177696.27元

甘肃省烟草公司征地范围内有马滩村村民的温室、大棚、苗圃、花卉、草垛、房屋等各类地上附着物，经协商地上附着物的补偿以实际发生的数量给与补偿。

（4）马滩村蔬菜地覆有压砂面，故压砂面的补偿按照年产值的3倍给与补偿。

6029.41元/亩×3×361.179亩=6533088.82元

由于马滩人多地少，人均耕地不足0.3亩，征地后仍剩余大量劳动力和无地农民，需在村办企业中进行安置，故甘肃省烟草公司一次性给与发展村办企业及公益事业补偿费1000万元。被拆迁村民需划拨新的宅基地，宅基地需三通一平，经测算需各类费用240万。工作费用需120万元，不可预见的费用需270万元。以上几项合计：

21776962.74+43553925.49+2177696.27+6533088.82+10000000+1200000+2700000+2400000=90341600元

3 七里河区土地征用过程中出现的问题

通过对案例的分析，目前兰州市七里河区土地征用过程中出现的问题主要表现在以下

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几个方面：

3.1 征地范围过宽，没有体现征地的公共利益

《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但对于“公共利益”《土地管理法》等相关法律却没有做出明确具体的界定。此外，《土地管理法》又规定：“任何单位和个人进行建设需要的使用土地的必须依法申请使用土地”这就意味着因建设需要使用农村集体土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的不是为了“公共利益”，也可以申请使用由政府统征为国有的原农村集体所有的土地。《土地管理法》规定上的矛盾性，使得在征地过程中土地征用权被滥用，征地范围盲目扩大，没有体现法律规定的征地是为了满足公共利益需要的目的性。一些商业性项目也由政府低价统征后高价转卖给开发商。农民的合法权益受到了严重损害。如何合理地界定“公共利益”的范围，协调征地限制与土地供给的矛盾是必须解决的问题。

3.2 征地补偿不合理，农民权益缺乏保障

3.2.1 缺乏充分的制度保障

我国的《宪法》授予政府征用权，但对补偿未做任何的规定，从根本上导致公民现有的土地权利保障不足。《土地管理法》第四十七条规定，征用土地按照被征用土地的原用途给与补偿，在公共利益界定不清的前提下，这实际上排除了被征地农民的参与增值收益分配的机会。同条规定，征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。该补偿构成是否与土地原用途价格相当是存在问题的。

3.2.2 补偿标准偏低，范围偏窄

我国现行的征地补偿标准主要根据该土地的被征用前三年的平均年产值的一定倍数来加以确定，对各地的经济发展水平和种植结构，农业的耕作水平的差异缺乏体现，更无法反映被征土地的区位价值。土地对于农民具有深远和广泛的意义，不仅是农民生产经营的基础，更具有重要的保障功能和归依功能。但农民却无法从土地开发中受益，农业资本的积累就更加的艰难。

3.2.3 现行货币安置方式，无法承载原土地的社会保障功能

随着就业市场化的发展，现行对失地农民的安置普遍采用货币安置的方法。为了保证农民失地后能维持几年生计，一次性发放给被征地给农民一定数量的货币。这些安置费和农民永久失去土地的后果相比，是微不足道的。农民在失去土地的同时又失去了就业保障。相当数量被征地农民处于失业和隐性失业状态。由于城乡二元体制的存在，土地征用制度的不完善，失地农民在思想观念和劳动技能等方面的不适应，大多数失地农民难以解决好土地被征用以后的就业和生活问题。他们在农村没有土地耕种。在城市没有岗位就业，所得到的征地补偿安置费又很少，加上有的失地农民缺乏投资理财的意识和能力，补偿费很快就被花光，如果不能在城市重新就业，连基本生活保障都没有了，也不能进入城镇社会保障体系，他们的生活将面临极大的困难，从而成为社会不稳定的因素。

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3.3 土地征用程序不合理，不透明，公众参与程度不高

目前，我国的土地是集体具有所有权，农民具有经营权，集体和农民都是被征用土地的权利人，具有了解、参与和协调征地工作的权利。政府作为中间人和利益协调方，在征用土地时要制定具体的征用程序，以明确各方的权利和义务，而在现行的体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户，农户不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常只是几个乡村权利人物，而能不能完成征地任务，是乡村权利人物能不能继续居于权利位置的条件。作为农民个人，其赖以生存的就是承包经营的土地，土地征用恰好使其基本的经营基础丧失，征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但是农民无法以独立权利主体的地位参与到征用协商谈判中去，集体和农民作为所有者完全处于被动和不平等的地位。从土地征用的认定，到补偿费的确定和劳动力的安置等，都是政府和用地单位说了算。土地一经征用，即变为国家土地，然后由国家将它划拨或出售给土地的开发商或使用者，农民与土地的最终使用者没有直接进行交易，使交易带有不公正性。

3.4 征地拆迁中执法不严，违章建筑过多，社会资源浪费严重

集体土地或农民个人住房一旦被政府征用，农民就在被征地上任意更改被征土地的原用途，加紧在原宅基地上修建楼房，加紧装修，以此来争得更多的安置补偿费，如：在蔬菜温室中栽种树苗，随意在耕地上搭建温室、大棚。修建违规建筑，肆意侵占耕地。这些现象的滋生增加了土地征用的成本，使得土地违法现象不断出现。也对社会的资源造成了极大的浪费。

4 解决问题的对策

4.1 明晰征地范围，明确界定“公共利益”

在我国，“公共利益”的内容和范围可明确为：（1）政府机关和社会团体用地；（2）交通用地；（3）水利及能源设施用地；（4）城市基础设施用地；（5）教育（学校、基础性科研单位）用地；（6）军事国防用地；（7）其他公益事业用地。在明确上述公共利益范围的情况下，区别不同的用地情况采取征用和征购方式。通常，不以赢利为目的的国家建设项目，需要使用农村集体土地的，应纳入征地范围，例如：铁路、公路、机场、码头、水利工程、军事设施、政府机构、教育科研机构、福利机构等。以赢利为目的的国家建设项目，如：商业大厦、娱乐设施、房地产开发、外资企业等需占用农村集体土地的，则应纳入市场交易范围，采用征购方式，推行土地使用招标、拍卖、挂牌出让制度。同时加强法制建设，制定专门的土地征用法律法规明确土地征用的性质、主体和客体，明确“公共利益”的内容和范围，在法律中明确界定政府土地征地权和征地范围，严格控制征地范围。

4.2 完善征地补偿制度，提高征地补偿标准

加强法制建设，在《宪法》中明确规定补偿条款，重点突出“补偿规定”。制定专门的土地征用法律法规，确定合理的土地征用补偿标准。制定关于土地征用补偿费科学管理和使

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用的原则及办法。明确土地征用涉及各方的权利、义务和责任等。实行公益性用地价格听证制度，切实解决失地农民的就业安置和基本生活保障问题。在制定征地补偿标准的时候，应当以土地被转让以后的非农业价值为参照系，既要考虑与土地的市场价格相应经济收入，也要考虑土地未来的增值效益。应对农民失去土地以后在经济方面的短期损失和长期损失均衡补偿，以便为失地农民今后的失业、养老、医疗保险提供保障。

4.2.1公益性土地征用补偿

政府为了全社会的共同利益，从事公共利益建设 ，需要使用农村集体所有的土地时，集体土地所有者不能拒绝提供土地，同时这种土地依法可得到相应的补偿他。对于这种类型的征地补偿宜采用不完全补偿原则。根据土地管理法的规定，土地补偿费仍由“土地补偿费+农业人口安置费+青苗补偿费+地上附着物补偿费”的补偿方法计算，考虑到我国的征地补偿范围偏窄，还应考虑以下几个方面的因素：

（1）少数残存土地补偿费，因征地而剩下的残存土地应评估其价值损失并给予公平合理的补偿，如果残存的土地明显难以用于原来的目的时，被征收单位可以要求全部征用。

（2）相关损害补偿费，因征地带来的地力下降、环境污染、噪音污染等给集体经济组织或农户造成的损害要给予相关损害补偿费，以实际所造成的损害确定，经评估后给予公平补偿，这项补偿应给农民个人。

（3）安置费和福利费，以转业培训或安置所需费用为准，加上最低的社会福利保障费给付。

由于中央政府从事公益性建设是全国收益，地方政府从事的公益性建设是各地区收益，这种建设费应由全国或全地区人民共同承担，而不应降低补偿导致出现由被征地农民单方面负担的现象。因此，公益性土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际。从静态看，预期补偿标准应以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准；从动态看，即政府通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，提高补偿标准。

4.2.2 经营性土地的征购补偿

对于非公益性的土地应实行“征购价”，按照市场价对农民集体土地进行征购，并给予合理的补偿，以土地的市场价格为依据确定征地补偿标准，体现农民对土地的权力，体现市场经济公平竞争的原则，综合考虑土地区位条件、当地经济发展状况和土地转为建设用地后的预期收益等市场因素，通过有资质的评估机构进行估价，确定科学合理的征地补偿。

4.3 探索多样化的征地补偿安置方式

改革现行征地补偿安置方式，改一次性的补偿为分期和终身补偿，改货币补偿安置的单一形式为货币安置、农业安置、留地安置、征地款入股安置、企业补贴安置和社会保险安置等多种形式的复合。

4.3.1 货币安置

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包括一次性货币安置、分期和终身货币安置。一般而言，分期和终身货币安置比一次性安置更有利于保护农民利益，农民从心理上也更有安全感。

4.3.2 农业安置

在土地调整空间比较大的地方可以采用这种方式，即给以被征地农民相当数量或质量的土地，仍然以农业方式利用；或者转换为其他农业方式，保证其生活水平不下降。

4.3.3 留地安置

征地后安排农民生产生活有困难的，允许村集体经济组织按照土地利用总体规划确定的用途，拿出一部分土地投资入股、兴办村办企业、发展第三产业或招商引资。所占土地办理占用手续，不办理土地征用手续；也可以按照土地利用总体规划确定的用途，在土地统一征用后，将一部分国有土地给被征地的农村集体经济组织使用，用于发展农业生产或从事多种经营。

4.3.4 土地或征地款投资入股安置

此类安置的好处就是就地安置和转移农村剩余劳动力，缺点是被征地农民面临潜在的企业经营不善的市场风险。

4.3.5 企业补贴安置

因建造乡镇企业被征地后，如果没有提供给农民进厂做工的机会，就应当给农民适当的生活补贴作为补偿安置，由于企业补贴与企业经营密切相关，所以与土地或征地款投资入股安置相同的是，被征地农民同样面临潜在的企业经营不善的市场风险。

4.3.6 社会保险安置

这是一种最为理想的方式，包括两种情况：对完全征地的农民及时进行“农转居”，即农民转变成城市居民，然后加入城镇居民社会养老保险体系，进“社保”；对部分征地的农民，应及时加入农村养老保险体系，进“农保”。

当然，不同地方实施条件不同，安置方式也不同，同时，不同的补偿安置方式也各有局限。总的一个原则是：应当因时制宜和因地制宜，采取以市场为导向的多种方式相结合的安置机制，并根据情况的变化进行调整，以切实维护被征地农村集体和农民的合法土地权益。经济发达地区或城乡结合部，可按照规划用途预留一定比例的国有土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用，发展农业生产或从事多种经营。有条件的地区可以允许被征地的农村集体经济组织以土地补偿费入股，兴办企业。在进一步落实货币安置、农业安置、留用地安置等措施的基础上，要总结推广征地补偿安置工作中的成功做法，积极研究分别采用征地款入股安置、社会保险安置等补偿安置的有效途径，从根本上解决被征地农民的生产生活问题，确保被征地农民的生活水平不因失去土地而下降。

4.4 完善征地程序，确保集体和农民的征地参与权

为了确保做到依法征地，合理补偿，必须进一步强化监督机制，增加征地行为的透明度和农民的参与制度，要积极实行征用农村土地听证制度，在征地前举行听证会，充分听取被

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征地农民、乡村干部、所在地人大代表、政协委员、农业及监察等部门的意见和建议，提高征地决策的科学性。要改革征地公告制度，将征地审批后的征地公告前移至征地审批前。广泛接受社会监督、吸取群众意见。让集体和农民参与到土地征用过程中，建立土地征用协商机制和司法裁决机制，把征地过程纳入规范化、法制化的轨道。为此，政府和土地管理机关要制定详细具体的征用程序，明确各方的权利义务。同时，国土管理部门、农业主管部门、监察部门都要健全完善土地监管机制，根据各自的工作职责，及时发现并查处违法违规占用土地的行为和做法。

4.5 加强法制建设，加大对土地违法事件的处罚力度

土地被征用后，土地管理部门应加强宣传和监督力度，对土地和住房的原有情况进行摸底调查，对于征用土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征用土地所在地的村、组内以书面形式公告。其中，征用乡（镇）农民集体所有土地的，在乡（镇）人民政府所在地进行公告。被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告，征用土地公告应当包括下列内容：

(1)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；

(2)被征用土地的所有权人、位置、地类和面积；

(3)征地补偿标准和农业人员安置途径；

(4)办理征地补偿登记的期限、地点。

被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。对土地征用后随意更改土地原用途的不给予补偿，并根据相应情况对土地违法的当事人进行行政处罚。

参考文献：

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[5]黎平,严明，杨志民.农村集体土地征用中存在的问题与对策.江西：天府新论,2004,(02)：58-61

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[10]唐健.征地制度改革观点综述.北京：中国土地.2004，（06）：20-23

[11]兰州市七里河区土地利用总体规划修编文本.兰州，兰州市七里河区人民政府，1999，11

The Problems and solutions of Land Acquisition Qilihe

district of Lanzhou

Bao Haiyin

(Collage of Grassland Science, Gansu Agricultural University, Lanzhou, 730070 )

Abstract

Through analysis of the case about land acquisition in Qilihe district, we should conclude the problem such as follows: the drafts was out of original range, the announcement and rank lacked the procedure of hearing, the standard of compensates was low excessively, the way of compensates was solely and so on, in the view of the question which existed, proposed the corresponding countermeasure.

Keywords: Land expropriation; The compensation of land expropriation; Problem; Countermeasure

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