东北地区“未批先用”违规违法问题

研究报告

二〇〇八年三月

目 录

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一、“百日行动”清理出来的东北地区“未批先用”违规违法行为基本情况 ????????????????????? 8

二、“未批先用”违规违法行为原因 ?????????? 19

三、解决“未批先用”问题的对策建议 ???????? 24

东北地区“未批先用”违规违法问题研究报告

（摘 要）

全国土地执法百日行动清理发现，东北三省一市相当程度地存在着“未批先用”违规违法现象。国家振兴东北老工业基地战略正在实施，支持、落实国家振兴东北老工业基地的战略决策，解决“未批先用”问题在东北地区具有迫切的现实需要。

一、“百日行动”清理出来的东北地区“未批先用” 违规违法行为基本情况

东北三省“百日行动”共清理出三类违规违法案件1568件，涉及土地面积约14万亩，实际占用（使用）土地面积128462亩。其中“未批先用”案件1063件，占用面积112847亩。其主要特点是：

1．“未批先用”在三类重点案件中，数量最多、面积最大，占据突出位臵。三省一市三类案件中，“未批先用”占总件数的68%，占总占用面积的88%。东北三省“未批先用”的比例大大高于全国（35%，60%），成为区域性和区内普遍性、倾向性问题。

2．“未批先用”案件分布面广，相对集中在经济中心城市和高速发展地区。三省36个市（地、州）和大连市8个县（区、市）均不同程度存在“未批先用”现象，且相对集中分布于沈（阳）大（连）、长（春）吉（林）、哈（尔滨）大（庆），这种现象与经济上的快速发

展有密切的相关性。

3．“未批先用”涉案项目大多涉及地区整体发展和长远发展，“因公”违法特征明显。应报国务院或省级政府审批的单独选址项目，在“未批先用”案件中件数不多，但占地面积大（占“未批先用”总面积69%）。在批次用地中，也有一部分用于城乡基础设施等公益类项目。

4．在市县申报（请）用地和实际用地时间关系上，大部分为边用边报、先用后报或一直未报（合计为700多件），真正先报后用的为数不多（304件）。

5．在申报用地和批准用地时间关系上，审批时间偏长，尤其是单独选址项目用地，能够在半年内批复的仅占已申报件数的一成。

6．“未批先用”案件中用地批准时间集中在三、四季度，实际用地时间集中在二、三季度，两者时间段存在错位现象。

7．相当部分“未批先用”行为占用耕地，乃至基本农田；一小部分不符合土地利用总体规划，没有落实年度计划指标，也没有其他合法依据。这类案件与一般“未批先用”性质不同，应区别对待。

二、“未批先用” 违规违法行为原因

1．人多地少的基本国情，经济高速发展的阶段性特点，以及保护耕地的战略考虑，决定了建设用地的供求关系必然十分紧张。土地利用与管理制度安排不周，执行不力，极易引发违规违法用地行为。“未批先用”仅是其中表现方式之一。

2．土地法律法规和政策与经济发展在制度层面上的冲突，是引发“未批先用”等违规违法行为的一个深层次原因。一是现行财税体制和政绩考核指标刺激用地需求；二是地方政府对土地资源配臵干预过多、力度过大，市场机制难以发挥作用；三是现行征地制度形成巨大的土地经济价值差，进一步刺激地方政府扩张建设用地的需求，以及用地单位多用土地和非法占用土地欲望；四是不明晰的农村集体土地产权为建设用地过度扩张打开了方便之门。

3．地方政府和政府官员传统理念和价值观念中对法律的工具化倾向，以及急功近利和投机心态，是造成“未批先用”等违规违法行为的又一个不可忽视的深层次原因。“未批先用”与按规定办理手续相比，省时、省力、省钱。违法利益多，代价小，何乐而不为。

4．土地执法监察力度不够，部门联合执法机制不健全，部门监管政府更是力不从心；耕地保护责任制尚未形成共识，难以落实共同责任；土地违法案件中，决策者不承担责任，责任承担者不起决定作用。这一系列状况，或属于制度的先天不足，或属于执行过程的偏差和错位，既是“未批先用”等违规违法行为大量存在的体制性原因，又是其直接和具体的原因。

5．用地审批，主要是农转用和征收审批全过程，确实存在周期长、效率低的问题，直接导致部分用地项目不得不“未批先用”，也引发部分项目以此为理由借机“未批先用”。一是程序复杂环节多。二是土地报批的要求越来越严，审查事项越来越多。三是土地报批业务没有办结时限承诺，加之审查内容、报批方式的不断调整，上报审

批项目批准时限无法预期。

6．东北地区适宜开工时间与两级政府批准时间的季节错位，导致一部分用地项目“未批先用”。

7．土地储备制度不健全，储备资金不足，未能先行储备“圈内”近期建设用地和闲臵土地，也是产生“未批先用”的一方面原因。

三、解决“未批先用”问题的对策建议

解决“未批先用”问题的思路和途径是：通过制度创新，加强依法行政，提高行政效能，实现包括土地资源保护与利用在内的经济社会又好又快发展。综合运用法律、经济和行政手段，在使用行政手段时，要遵守法律法规，尊重经济规律；充分发挥市场对土地资源配臵的基础性作用，是解决土地供需矛盾的根本；改进具体的管理办法和程序设计，以服务的理念进行管理，提高办事效率。

（一）改革和完善相关制度的建议

1．明确土地承包经营权和宅基地使用权物权地位，实行按市场价征收制度，减少征地过程所承载的过多社会责任，提高征地效率。

2．建立土地发展权制度，细化并明确土地发展权收益归属和使用，减少因权利归属不明而引起的利益之争，从而抑制产生土地违法行为的经济诱因。

3．完善用地计划制度。把土地利用计划分配与土地利用和管理实绩相挂钩。将拟向地方下达的指标分成基本指标与浮动指标两部分，基本指标相对固定，按年度循环使用，以解决年度计划下达滞后

问题；浮动指标按国家计划相关程序办理。把土地供应计划的制定和执行纳入土地管理考核体系，倒逼地方政府加强土地供应规模、速度、区位、用途结构研究。

4．落实耕地保护共同责任。在项目酝酿之初，发改等部门与国土资源部门在政府协调下，建立信息互通制度，预防土地违法情况发生；项目用地发生违法现象，国土、规划等行政执法部门依法制止、查处；纪检监察和司法机关介入，加大处罚力度。将对地方政府的土地利用与管理评估或考核结果纳入地方党委政府政绩考核体系。

（二）加强土地利用研究，转变管理思路的建议

转变管理思路，变被动为主动，减少项目选址、申报盲目性。

1．加强用地供需分析和需求预测，制定近期发展用地农转用、征收和供地预案。

2．加快土地利用总体规划修编，提高其科学性，及其与相关规划的协调力度；制定这一轮规划修编完成之前的过渡办法。

3．完善土地储备制度，多渠道融资，建立土地储备基金。

（三）改进用地审批办法、提高审批效率的措施建议

1．简化审批环节。把用地预审、农转用和土地征收三个环节简化为“转用许可”和“征收”两个环节。严格区分“转用许可”和“征收”两种不同性质的行政行为，发挥各自的功用，提高审批效率。

2．优化各级政府审批事项和审查内容。国务院负责总量控制，基本农田、规模以上用地“转用许可”，国家级项目用地征收。省级政府负责其他用地“转用许可”，其他项目用地征收审批。凡属下级

政府、国土资源部门经审查确定真实性的内容，上级不再重复审查。

3．审批程序规范化，规定各环节、层次办结时限。以稳定的、规范化程序来保证效率，并鼓励更高效率。

4．加强供地规范化管理。供地计划批准后，在年初及时公开，真正强化市场竞争，提高市场配臵资源的力度。适当压缩招拍挂公告时间，提高供地过程工作效率。

5．特殊项目适用特别审批程序。对于大型或特殊的重点项目，在用地项目完成立项，且资金落实后，经省级政府审查同意，作出承诺，上报申请先行用地，随后办理正式批地手续，土地督察部门对此进行跟踪督察，追究未兑现承诺者的相关责任。

6．精心设计，减少批准时间和适宜用地时间的错位现象。

（四）增强法律意识、强化执法监察的建议

1．保持舆论宣传和执法监察高压态势，提高全社会依法用地的法律意识。

2．加大行政处罚力度，对于收缴的罚款，至少上收一级，真正做到违法成本极大地高于守法成本。

3．完善动态巡查制度。

4．从体制和机制上解决部门联合执法问题，确保对土地违法行为的处罚落到实处，真正的责任人得到党纪政纪处理和法律制裁。

东北地区“未批先用”违规违法问题研究报告

国家土地督察沈阳局

二〇〇八年三月

20xx年下半年，国土资源部组织开展了声势浩大的全国土地执法百日行动（以下简称“百日行动”）。通过各地的自查清理，暴露出土地违规违法问题的严重性。在国家土地督察沈阳局督察范围内，各地相当程度地存在着“未批先用” 违规违法现象，是一种普遍性、倾向性问题。对于这一现象不能简单地归结为法律意识淡薄和执法不严，需要进行全面、深入的调查研究，查找和分析各种主客观原因，进而提出制度改革和管理办法改进的建议。

国家振兴东北老工业基地战略正在实施，东北各省市经济发展势头迅猛，建设任务繁重，一大批国家和省级重点建设项目需要实施。用地审批工作“既要对项目建设大力支持，又要严格执行政策，依法依规用地”。在维护国家法律的权威和尊严，确保落实耕地保护责任目标和有效实施土地宏观调控政策的前提下，保障其合理适度的建设用地规模与进度需求，支持、落实国家振兴东北老工业基地的战略决策。解决“未批先用”问题在东北地区具有迫切的现实需要。 按照《全国土地执法百日行动方案》的要求，国家土地督察沈阳局决定开展“未批先用” 违规违法问题对策研究专题调研，东北三省一市“百日行动”办公室配合进行。通过对“百日行动”清理出来

的“未批先用”案件分类、梳理，实地调查，征求意见和座谈讨论，查找造成“未批先用”的主客观深层次和具体原因，提出解决问题的对策建议。

一、“百日行动”清理出来的东北地区“未批先用” 违规违法行为基本情况

城市批次建设用地未依法办理建设用地审批手续，先行征地、供地、施工建设的违规违法行为，以及单独选址建设项目未依法办理建设用地审批手续，擅自先行动工建设的行为，属于“未批先用” 违规违法行为。在东北三省一市，“百日行动”共清理出“以租代征”等三类重点违规违法案件1568件，涉及土地面积（包括“以租代征”租用面积、“违规建新区和扩区”圈占面积和“未批先用”占用面积）约14万亩，实际占用（使用）土地面积128462亩。其中“未批先用” 违规违法案件1063件，占用面积112847亩。“未批先用”在三类违规违法案件中占重要地位，有着自身的表现、特点和规律。

（一）东北地区“未批先用” 违规违法案件特点

1．“未批先用”在三类重点违规违法案件中，数量最多、面积最大，占据突出位臵。

三省一市“未批先用”案件无论在数量，还是占用面积上，均占三类违规违法案件总量的60%以上，其中大连市“未批先用”占三类违规违法案件占（使）用面积的98%。大致上，三类案件中，“未批

先用”占总件数的七成，占总占用面积的九成（见表1）。

表1：三类案件和“未批先用”案件汇总表

单位：个，亩 地区 三类违法违规案件 “未批先用”违法违规案件 总件数 实际总占用面积 件数 占用面积 辽宁 838 73256 513 64584 100% 100% 61% 88%

大连 100 12192 82 11918 100% 100% 82% 98% 吉林 472 20203 354 17741 100% 100% 75% 88% 黑龙江 258 35003 196 30522 100% 100% 76% 87% 合计 1568 128462 1063 112847 100% 100% 68% 88%

全国 100% 100% 35% 60%

资料来源：三省百日行动上报数据，20xx年1月汇报材料；《国土资源报》2008.1.30。

东北三省（含大连市，下同）“未批先用”的比例大大高于全国，成为区域性和区内普遍性、倾向性问题，解决“未批先用”，对于遏制东北地区土地违规违法现象具有至关重要作用。这也是选择“未批先用”问题进行调研的主要考虑。

2．“未批先用”案件分布面广，相对集中在经济中心城市和高速发展地区。

根据各省市三类违规违法案件汇总资料，东北三省全部40个下

一级统计区域（单位）中，发生“未批先用”案件的有39个，“以租代征”案件的有32个。三省36个市（地、州）和大连市8个县（区、市）均不同程度存在“未批先用”现象。“未批先用”行为分布面广，但同时又相对集中，主要发生在各省的经济中心城市和高速发展地区（见表2）。

表2：主要城市“未批先用”案件占全省比重与GDP比重和增速对比

地区 案件比重 GDP总量比重 GDP增速

件数 面积 20xx年 20xx年 20xx年 20xx年 20xx年 20xx年 辽宁省 100% 100% 100% 100% 100% 12.3% 13.8% 15.8% 沈阳 25% 36% 26% 27% 28% 16.0% 16.5% 17.7% 大连 16% 18% 29% 28% 27% 14.2% 16.4% 17.0%

吉林省 100% 100% 100% 100% 100% 12.0% 15.0% 16.0% 长春 26% 38% 46% 41% 41% 15.1% 17.3% 吉林 19% 34% 17% 17% 20% 14.4% 15.0% 38.3%

黑龙江省 100% 100% 100% 100% 100% 11.6% 12.0% 12.1% 哈尔滨 35% 67% 33% 34% 34% 14.1% 13.5% 13.5% 大庆 17% 12% 25% 26% 26% 10.0% 10.5% 10.6% 说明：1.“案件比重”栏内“件数”指“未批先用”案件占全省比重，“面积”指“未批先用”占用面积占全省比重；

2．资料来源：各省百日行动上报数据，相关地区《政府工作报告》和《经济社会统计公报》。

三省省会城市案件数量和占用面积均占全省总数四分之一以上，其中哈尔滨市案件数和占用面积分别占全省35%、67%，与其在本省

的经济地位高度一致。

表2中每省选取的两个城市，其“未批先用”案件占用面积分别排在该省第一、二位，件数除大连（排第三位）外，同样分别为第一、二位，有意思的是，它们近三年的GDP总量在各省的位次也是第一、二位，GDP增速普遍高于所在省平均水平。沈大合计“未批先用”案件占用面积占全省比重为54%，沈大经济总量占全省比重大约为55%，同样的指标长吉为74%、60%，哈大为79%、60%。这些城市都是大家熟知的所在省经济重镇和热点地区，都是区域性经济中心。这种现象体现了“未批先用”行为与经济发展在统计上的高度相关，是否存在内在机制的联系，需要专门研究。

3．“未批先用”涉案项目大多关系到地区整体发展和长远发展，“因公”违法特征明显。

应报国务院或省级政府审批的单独选址项目，主要是基础设施和基础产业类项目，多为国家或省级重点，对地区经济发展承担着重要的支撑作用。此类项目在“未批先用”案件中件数不多，但占地面积大（占“未批先用”总面积69%）。三省应报国务院或省级政府审批的单独选址项目占地面积占“未批先用”总面积均在50%以上，辽、黑两省和大连市单独选址报国务院审批项目在“未批先用”涉及土地面积中占突出位臵（比重为：63%、59%、60%）。在批次审批的城市、村镇建设用地中，也有一部分用于城乡基础设施等公益类项目。上述项目建设大部分由国家投资或国有企业投资，国家、地方和百姓获益，其“未批先用”具有明显的“政府主导”和“因公”特征。

4．在市县申报（请）用地和实际用地时间关系上，大部分为边用边报、先用后报或一直未报，先报后用的为数不多。

表3列出了三省一市不同报批方式的市县申报（请）用地和实际用地时间关系。

表3：“未批先用”案件申报用地和实际用地时间关系

单位：个 省份 报批方式 先报后用 边用边报 先用后报 未申报 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例

批次 95 31% 64 21% 149 48% 0

辽宁 单选报国 12 10% 81 65% 19 15% 12 10% 单选报省 3 4% 34 42% 7 9% 37 45%

批次 109 43% 38 15% 18 7% 87 35% 吉林 单选报国 7 50% 1 7% 2 14% 4 29% 单选报省 23 26% 12 13% 10 11% 44 50%

批次 45 29% 27 18% 82 53% 0

黑龙江单选报国 6 38% 4 25% 3 19% 3 19% 单选报省 4 21% 3 16% 4 21% 8 42%

批次 6 8% 23 31% 45 61% 0

大连 单选报国 1 33% 0 2 67% 0

单选报省 0 0 0 5 100%

批次 249 35% 129 18% 249 35% 87 12% 合计 单选报国 25 16% 86 56% 24 16% 19 12% 单选报省 30 16% 49 26% 21 11% 89 47% 总计 304 29% 264 25% 294 28% 195 18% 说明：1. 统计样本中剔除了无法分类的数据；

2.“边用边报”指“申报时间”和“实际用地时间”年月相同或相邻，“未申报”指“统计表”中“申请（报）时间”栏填“未申请（报）”或未填内容；

3.资料来源：根据各省市百日行动土地违法违规情况统计表整理。

在304件先报后用案件中，用地在申报时间后间隔半年以上的有

141 件（辽宁62件、吉林38件、黑龙江41件），占先报后用件数的46%，说明确实存在审批效率问题。但是，还有700多件属于边用边报、先用后报或一直未报的“未批先用”案件。可以看出，无论基于什么样的客观原因，开始就打算未批先用的现象不容忽视，此类现象更多存在于应报国务院或省级政府审批的单独选址项目中（占到同类“未批先用”总件数的84%）。这表明，单靠提高审批效率，不能完全解决“未批先用”问题，造成“未批先用”现象大量存在，除审批效率之外，还另有原因。

5．在申报（请）用地和批准用地时间关系上，审批时间偏长，尤其是单独选址项目用地，能够在半年内批复的仅占已申报（请）用地件数的一成。

根据各省市百日行动土地违法违规情况统计表和汇总表整理（见表3、表4）。三省共计692件批次报批的城市、村镇建设用地“未批先用”案件，未申报的87件（吉林87件）；208件虽申报但未获批准（该栏为空或“未批”，辽宁116件，吉林46件，黑龙江46件）；另有419件申报并获得批准（辽宁192件，吉林119件，黑龙江108件），其中两个月内批复的不到一半，半年以上的占到四分之一，有从整体上进一步提高效率的潜力。

160件报国务院审批单独选址项目，有19件未申报（辽宁12件，吉林4件，黑龙江3件），129件虽申报但未获批准（辽宁111件，吉林6件，黑龙江12件），另有6件申报并获得批准。这6个案件中，从申报到审批间隔在半年以上的5件，其中4件在一年以上。具

体情况见表5。

表4：“未批先用”案件从申报到批准时间间隔

单位：个 地区 报批方式 总件数 可 统 计 的 从 申 报 到 批 准 时 间 间 隔

2个月以下 3至6个月 6个月以上 小计 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例

批次 307 82 43% 75 39% 35 18% 192 100% 辽宁 单选报国 128 0 0 1 100% 1 100% 单选报省 78 1 50% 0 1 50% 2 100%

批次 225 62 52% 29 24% 28 24% 119 100% 吉林 单选报国 16 1 25% 0 3 75% 4 100% 单选报省 113 5 17% 16 53% 9 30% 30 100%

批次 160 51 47% 25 23% 32 30% 108 100% 黑龙江单选报国 16 0 0 1 100% 1 100% 单选报省 20 1 50% 1 50% 0 2 100%

批次 692 195 47% 129 31% 95 23% 419 100% 合计 单选报国 160 1 17% 0 5 83% 6 100% 单选报省 211 7 21% 17 50% 10 29% 34 100%

总计 1063 203 44% 146 32% 110 24% 459 100% 说明：1.可统计的样本为有申报和审批时间（年月），且审批在申报时间之后；

2.资料来源：根据三省百日行动土地违法违规情况统计表、汇总表数据整理。

211件应报省级政府审批的单独选址项目，有89件未申报（辽宁37件，吉林44件，黑龙江8件）；66件虽申报但没有取得批准文件（辽宁42件，吉林15件，黑龙江9件）；另有34件申报并获得批准，其中从申报到批准时间两个月内的7件，三到六个月的17件，半年以上的10件。

表5：已批准单选报国务院项目情况统计

单位：亩 地区 项目 占地面积 申报时间 实际用地时间 批准时间 供地时间 大连

金州区 疏港路项目 1674 2005.10 2006.5 2006.12

黑龙江 500千伏冯大

大庆市 哈送电工程 60 2006.4 2006.3 2007.4 2007.5

吉林 城郊66千伏

长春市 跃进变电所 5 2006.3 2006.5 2007.7

吉林 50万变电站

辽源市 扩建工程 32 2005.10 2006 2006.12

吉林 66千伏梅山线

辽源市 输变电工程 2 2005.3 2005.9 2005.11

吉林 220千伏梅山二

辽源市 线输变电改造 6 2005.10 2005.12 2005.11

资料来源：相关地区百日行动土地违法违规情况统计表。

以有限的数据对应报国务院和省级政府审批的单独选址项目进行比较，可以看出，未申报比例前者低（12%），后者高（42%）；已申报但未获批准的比例前者高（81%），后者低（31%）；获得批准的从申报到批准时间前者大大长于后者（用时半年以上前者占83%，后者占29%）。

6．“未批先用”案件中国务院和省级政府用地批准时间集中在

三、四季度，实际用地时间集中在二、三季度，两者时间段存在错位现象。

东北地区四季分明，冬季偏长，大部分地区最佳施工期只有半年

左右，主要是二、三季度，而最适宜的开工时间应在一季度末和二季度，以保证当年入冬前完成建筑主体结构。表6所示的960件“未批先用”案件实际用地时间季节分布也证明了这一点，实际用地时间在

二、三季度的有763件，占总件数80%，其中，吉林省实际用地时间在二、三季度的占本省“未批先用”总件数近九成。

表6：“未批先用”案件实际用地时间季节分布

单位：个 地区 实 际 用 地 时 间

一季度 二季度 三季度 四季度 小 计 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例

辽宁 50 11% 243 52% 98 21% 72 16% 463 100% 吉林 13 4% 189 62% 79 26% 25 8% 306 100% 黑龙江 28 15% 92 48% 62 32% 9 5% 191 100% 合计 91 9% 524 55% 239 25% 106 11% 960 100% 资料来源：根据三省百日行动土地违法违规情况统计表数据整理。

另一方面，国务院和省级政府用地批准时间主要集中在三、四季度，这两季度批准的件数大约占到批准总件数的八成（见表7）。考虑到批准后要进行一系列具体工作方能正式供地，耗时也要几个月时间。适宜动工时间段和审批陆续下达的时间段的不协调特点，导致要么跨年度或更长时间等待依法合规用地，要么未批先用。

在项目和资金落实之后，从组件上报，到层层审查、批准，再到正式供地，至少要在半年以上时间，很可能需要一年或更长时间，地方政府担心项目、资金流失或超过期限，同时也担心本年度考核结果，于是作出承诺，未批先供，同意或默认用地单位未批先用，以确保项

目落地、投资到位。

表7：三省“未批先用”案件审批时间季节分布

单位：个 报批方式 审 批 时 间

一季度 二季度 三季度 四季度 小 计 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例 件数 比例 批次 16 4% 71 18% 124 31% 193 48% 404 100% 单选报国 0 1 17% 1 17% 4 66% 6 100% 单选报省 3 6% 4 9% 9 19% 31 66% 47 100% 合计 19 4% 76 17% 134 29% 228 50% 457 100% 资料来源：根据三省百日行动土地违法违规情况统计表数据整理。

7．相当部分“未批先用”行为占用耕地，乃至基本农田；一小部分不符合土地利用总体规划，没有落实年度计划指标，也没有其他合法依据。这类案件与一般“未批先用”性质不同，应区别对待。

黑龙江省三万余亩“未批先用”，占用耕地6887亩，其中基本农田500亩；不属于交通运输、水利设施、电力能源、公共管理、公共服务及特殊用地项目，又不符合土地利用总体规划或产业政策的“未批先用”项目有14宗，占地2360亩。吉林省“未批先用”案件中，不属于基础设施、交通运输、能源、公共管理、公共服务及特殊用地项目，又不符合土地利用总体规划或供地政策的项目，有36件，占地274亩。大连市“未批先用”占用基本农田1600多亩，其他耕地4000余亩；有10件“未批先用”项目用地未列入土地利用年度计划，占地7700多亩。占用耕地、不符合规划、没有计划而未批先用，增加耕地占补平衡难度，冲击土地利用规划计划管理和用途管制。

（二）“未批先用”的危害、后果及“百日行动”查处情况 “未批先用”现象普遍，特点突出，事出有因，情有可原，但其危害和后果依然不可忽视。

首先，量大面广的“未批先用”，损害了法律的尊严和严肃性，破坏了土地管理秩序。

我国一系列土地利用和管理政策、制度，要靠最严格的用地审批制度来保障，而如此量大面广的“未批先用”现象，规避部分或全部审批环节，使最严格的用地审批制度受到严重冲击。又因其事出有因，情有可原，土地执法监察只好从轻从宽，严格的事前审批，演变为及时的事后补办手续。法律和制度尊严何在！秩序何在！

其次，“未批先用”难以实现占补平衡，影响耕地保护责任制和土地宏观调控政策落实。

在普遍以项目为单位落实耕地占补平衡的背景下，“未批先用”行为因其用地未经审查、批准，很可能尚未落实耕地占补平衡责任。在其接受行政处罚之后，即便同意补办手续，因有上级政府和国土资源部门的放行，本级政府对项目的支持，在占补平衡本来就处于形式大于内容的状况下，负责审查、落实占补平衡的具体部门、工作人员很可能发挥不了作用。同样，部分“未批先用”项目的用地标准和规模等在事前审批时要经过严格审查，而在不那么严格的事后补办手续过程中，就可能获得一条生路。

再次，“未批先用”传递的信号，会加剧这一态势继续扩大。

“未批先用”高发区与经济中心和快速发展地区重合，若不坚决遏制，势必造成土地违法与经济发展联动的“示范效应”；对“未批先用”从宽处罚并补办手续，结果是违法者以相对小的代价即达到目的，甚至比依法用地更便捷、更经济、更及时得到土地，这必然给“未批先用”加注了动力，给依法用地施加以压力。对“未批先用”等违法行为的宽容，就是对守法用地的不公，是对守法者的逆向引导。

再次，埋下失地农民上访，乃至群体事件、突发事件的隐患。 “未批先用”在用地之时，一般还没有取得正式农转用和征地批准手续，征地补偿、安臵补助，虽有标准，但无法履行法定程序。这一过程本身，以及过程中任何纰漏、不公，都可能引发失地农民上访，或更大事端，破坏社会的稳定。

再次，“未批先用”为项目后期建设、使用带来一系列问题。 由于未取得农转用、征收或供地手续，导致相关手续（立项、环保、规划等）不能办理，或只能违法违规办理，为项目建设、管理、确权、使用等带来一系列不确定因素。

针对“百日行动”清理出来的三类违规违法行为，各地进行了认真的查处，国土资源部适时出台了《全国土地执法百日行动查处纠正工作的若干处理意见》。东北三省一千余件“未批先用” 违规违法案件绝大部分受到查处或自行纠正。

二、“未批先用” 违规违法行为原因

通过对东北三省一市“未批先用” 违规违法案件统计资料的梳

理、个案解剖，结合国情和区域特点，以及当前经济发展形势，分析发生大规模“未批先用”等违规违法行为的原因，既有共性的体制性、机制性和法治观念、发展理念方面的深层次原因，也有导致部分案件和个案发生的直接、具体原因。归纳如下：

1．我国人多地少的基本国情，经济高速发展，特别是工业化、城市化快速增长的阶段性特点，以及保护耕地，维护国家粮食安全的战略考虑，耕地与建设用地之间矛盾突出，决定了建设用地供求关系必然十分紧张。土地利用与管理制度安排不周，执行不力，极易引发建设项目违规违法用地行为。“未批先用”仅是表现方式之一。

2．土地法律法规和政策与经济发展在制度层面上的冲突，是引发“未批先用”等违规违法行为的一个深层次原因。在地方层面表现尤为突出。

综合实力和竞争力的比拼，离不开高经济增长速度，经济增长速度也就理所当然成为地方政府政绩考核的最重要指标，尽管从科学发展角度看，并非要求每个地区都要实现经济的高速增长；经济增长需要土地，虽然需求量是有弹性的，但在制度缺乏对粗放利用的约束、对集约利用的激励情况下，粗放总比集约更有市场；征占适宜区位条件的土地（适合工业和城市建设的地方基本为农地、耕地），现有的征地制度设计可为地方政府带来大量收益，这是地方政府作为经济发展主导力量所必需的，多多益善；地方政府拥有用地实际主导权和控制权，有能力、更有动力千方百计增加建设用地供给，在土地方面取得竞争优势，推动城市化和工业化的更快发展。促进这一连锁过程形

成的制度安排、运行机制与国家土地政策、法律的原则、目标及要求存在诸多冲突：一是现行财税体制和政绩考核指标刺激用地需求；二是行政权力，特别是地方政府对土地资源配臵干预过多、力度过大，市场机制难以发挥作用；三是现行征地制度形成巨大的土地经济价值差，进一步刺激地方政府扩张建设用地的需求，以及用地单位多用土地和非法占用土地欲望；四是不明晰的农村集体土地产权为建设用地过度扩张打开了方便之门。

3．地方政府和政府官员传统理念和价值观念中对法律，尤其是行政管理法律的工具化倾向，及急功近利、投机心态大行其道，是造成“未批先用”等违规违法行为又一个不可忽视的深层次原因。

在法治社会，法律，包括行政管理法律，已从统治社会的一种工具，上升为全民的、全社会的共识，从工具理性上升为价值理性，它不仅仅是维护秩序、创造效率的工具，而且更多地体现出社会共同的公平、正义价值追求。从这个意义上说，法律应当成为相关各方，乃至全社会共同信守的准则，而不能当成无助于达到某种目的就弃之不用的工具。一千余个“未批先用”项目中，70%的项目属于边用边报、先用后报或一直未报，这绝不能理解为对法律和制度的尊重，不可能是“欲守法而不能”。因此，把“未批先用”完全归结于审批效率低，是不客观的。

对法律工具化利用的一个显著表现就是急功近利、投机取巧，具体来说就是违法者在和执法者博弈过程中，攻击法律和制度的软肋，钻政策和执法的空子。“未批先用”案件大部分符合土地利用总体规

划或供地政策，查到之后处罚轻，补办手续可能性大，往往可以逃避占补平衡责任，甚至规避部分税费，有的罚款都可以“先罚后返”，还可以按照自身合适的时间开工建设；而按规定办理手续，费时、费力、费钱。违法获益高，代价低，何乐而不为。甚至有些项目故意未批先用，并主动要求处罚之后补办手续，省时、省力、省钱。

4．土地执法监察力度不够，部门联合执法机制不健全，部门监管政府更是力不从心；耕地保护责任制尚未形成共识，难以落实共同责任；土地违法案件中，决策者不承担责任，责任承担者不起决定作用。这一系列状况，或属于制度的先天不足，或属于执行过程的偏差和错位，既是“未批先用”等违规违法行为大量存在的体制性原因，又是其直接和具体的原因。

5．用地审批，主要是农转用、征收审批整个过程，确实存在周期长、效率低的问题，直接导致部分用地项目不得不“未批先用”，也引发部分项目以此为理由借机“未批先用”。

本报告第一部分对东北三省用地报批周期进行了统计分析。更深入的调查了解表明，审批周期偏长，缘于如下几种情况：一是程序复杂、环节多。从可行性研究到用地预审，再到正式组件报批，再从征收到供地；从县到市，再到省，有的还要上报国土资源部和国务院。涉及的环节多、部门多、层次多、不确定因素多，越多拖的时间越长。二是土地报批的要求越来越严，审查事项越来越多，导致报批所需要的时间越来越难以把握。如是否符合土地利用总体规划，是否有年度计划指标，是否做到了耕地占补平衡，是否符合土地供应政策，是否

满足相应行业用地控制标准要求，征地程序、土地补偿、安臵补助是否符合国家法律规定和政策要求，失地农民社保是否落实，等等。在日益强调提高政府工作效率和服务质量的今天，土地报批业务没有办结时限承诺，加之审查内容、报批方式的不断调整，上报审批项目批准时限无法预期。因各种原因，有的项目报上去两、三年还没批下来。如鞍钢集团公司鞍千矿业有限公司进行采矿项目建设，于20xx年初国家发改委立项批复，因土地市场治理整顿停批未能组件报批，20xx年末组件上报，2年多时间仍没有得到用地批准。一方面，土地报批的要求越来越严，报批所需时间较长，另一方面，用地项目为了早投产、早见效，有时就边报边用，导致“未批先用”行为发生。

6．东北地区适宜开工时间与国务院、省级政府批准时间的季节错位，导致一部分用地项目“未批先用”。

东北地区冬季寒冷，施工期短，一年只有半年左右施工期。而国务院和省级政府用地批准时间主要集中在三、四季度，这两季度批准的件数大约占到批准总件数的八成。考虑批准后要进行补偿、安臵等具体工作，其中工业用地和经营性用地还要进行招拍挂，这样，从批准到正式供地往往也需几个月时间。完全按程序等到正式供地后开工，只能是跨年度或更长时间等待。有些地方政府为留住自己的招商引资项目，抢工期、抢季节，往往采取“先上车、后补票”的策略，鼓励、同意或默许项目先行用地建设，导致“未批先用”行为发生。

7．土地储备制度不健全，储备资金不足，未能先行储备“圈内”近期建设用地和闲臵土地，也是产生“未批先用”的一方面原因。

尽管东北地区大部分城市都建立了土地储备机构，但受政策、体制等约束，还未真正发挥政府储备土地的功能，特别是由于财政状况、融资渠道和融资能力的限制，无法事先储备足够土地，用于各类招商引资项目使用。多数实行企业垫资组件上报。项目需要用地建设时，用地还未获得批准，出于招商引资时的种种承诺，地方政府只能支持、默许企业开工占地，“未批先用”。

三、解决“未批先用”问题的对策建议

（一）解决“未批先用”问题的重要性和迫切性

“未批先用” 违规违法行为的普遍性和社会危害性，决定了解决这一问题十分重要而且迫切。首先，从“百日行动”中东北三省一市清理出来的三类土地违规违法案件看，“未批先用”案件占总件数近七成，占实际占（使）用土地总面积近九成。基本杜绝或有效遏制此类现象，东北地区土地违法态势、执法形势将大为改观。其次，“未批先用”行为的违法性质属于典型的“非法占地”，性质不可谓不严重，这一问题不解决，最严格的土地管理、耕地保护将变成空谈。最后，“未批先用”分布面广，并且在经济热点地区表现突出。对这一现象积极预防、有效打击，可以解决“法不责众”问题，消除土地违法的反向示范作用；普遍提高土地管理水平，增强依法用地自觉性。

（二）解决“未批先用”问题的总体思路和途径

解决“未批先用” 违规违法问题，以及其他各类土地违规违法

问题，总体思路是：认真学习贯彻党的十七大精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以体现用途管制、耕地保护、节约集约利用等为主要内容的最严格土地管理、科学土地利用为出发点，通过制度创新，加强依法行政，提高行政效能，实现包括土地资源保护与利用在内的经济社会又好又快发展。

解决“未批先用”问题，除加强土地执法监察外，还要有理念更新、制度创新、方法统筹；综合运用法律、经济和行政手段，特别是要重视法律和经济手段的运用，在使用行政手段时，要遵守法律法规，尊重经济规律。解决“未批先用” 问题，不能忽视市场机制的重要作用，发挥市场对土地资源配臵的基础性作用，是解决土地供需矛盾的根本，严格的土地管理制度下，规范而又发达的土地市场会公开土地交易，理顺扭曲的土地价格，促进公平的利益分配，使“未批先用”等违法行为失去存在的基础和利益来源。解决“未批先用” 问题，也要关注细节，改进具体的管理办法和程序设计，以服务的理念进行管理，提高办事效率。

（三）改革和完善相关制度的建议

任何与土地利用、管理相关的制度建立、改革和完善，都会引起土地违法态势的变化。增加国家土地政策、土地法律在相关制度规定中贯彻和协调力度，就能有效地减少土地违法事件的发生，增加土地违法行为受到制裁的几率和力度。为此，要对直接涉及土地利用的土地承包经营制度、城乡规划管理制度、投资管理制度等进行土地政策

和法律意识渗透，把用途管制、耕地保护、节约集约利用的思想体现于制度原则和各项具体要求、标准之中。要在与土地利用、管理具有间接联系，或可能发生联系的制度中，加入贯彻、执行土地政策和法律的内容，如干部选拔任用、政绩考核制度中加入耕地保护、土地执法等规定；在财税制度中严格规范土地收益的分配和使用，并建立起鼓励节约集约、限制粗放利用的税收调节机制。从而使一个部门势单力薄严防死守、执法监察的局面，转变为相关部门同心协力、齐抓共管的局面，共同遵守国家土地政策和法律，落实最严格土地管理制度，遏制土地违法现象发生，打击土地违法活动。

土地利用管理制度自身的改革、完善，则要防止“头痛医头，脚痛医脚”，“摁下葫芦起了瓢”，要有系统和全面考虑，统筹协调相关政策要求，在多目标设定、多条件约束情况下，设计土地利用和管理制度，预防、打击土地违规违法行为。

1．进一步明确土地承包经营权和宅基地使用权物权地位，实行按市场价征收制度。

在诸多土地违法情形下，地方政府和新的土地使用者（如果有的话）结成利益共同体，处于强势一方，以农村集体经济组织和农民为代表的原土地所有者、使用者因其土地权利的不确定和不完整，处于弱势一方。因而有必要按物权法的原则强化农民所拥有的土地权利的物权地位，使其成为在土地征收过程中具有抗衡实力的对等一方，从内部遏制土地违法行为的发生。按市场价格征收土地是强化农民所拥有的土地权利物权地位后必然的制度安排。按市场价格征收，辅之以

完善的价格评估制度、强制征收制度和司法救济制度，可以大大减少征地过程所承载的过多社会责任，有助于提高征地效率。

2．建立土地发展权制度，细化并明确发展权收益归属和使用。 土地用途管制，从法律意义和经济意义上可以抽象为对土地发展权的管制，建立土地发展权制度，使用途管制除规划计划手段外，又增加了新的法律和经济手段，根据土地利用现状、规划用途和开发利用强度，细化并明确包括发展权在内的土地各项权利及其价值的归属，减少因权利归属不明而引起的利益之争，从而抑制发生土地违法行为的经济诱因。

3．完善用地计划制度。

研究地方经济增长速度、城市化发展速度与新增建设用地数量相关关系，科学而又实事求是地确定、分解和下达用地计划指标，增加“计划指标”的“市场机制”含量。

强化土地利用计划对地方政府土地利用和管理的多方面制约。把计划指标多少与其土地利用和管理实绩相挂钩。对规划计划执行、耕地保护和执法监察问题严重的，适时冻结或核减计划指标。

调整用地计划指标下达方式。将拟向地方下达的指标分成基本指标与浮动指标两部分，基本指标相对固定，按年度循环使用，以解决年度计划下达滞后问题；浮动指标按国家计划相关程序办理。对需要冻结个别地方指标使用或核减指标数量的，首先冻结或核减当年或下一年基本指标。为维护国家计划严肃性与完整性，基本指标也可以作为正式计划的“预计划”，由国务院授权国土资源部预先下达。

制定并公布土地供应计划，用地准备提前进行，能够有效减少“未批先用”行为。目前，大部分市县都制定有年度土地供应计划，但切实执行的不多。鉴于此，有必要把土地供应计划的制定和执行纳入土地管理考核体系，倒逼地方政府加强土地供应规模、速度、区位、用途结构研究，增强土地供应计划制定的科学性和可操作性，城市建设、招商引资有条不紊地进行，客观上也就减少了“未批先用”现象。

4．强化耕地保护责任制，落实共同责任。

完善耕地保护责任制度，加强监督、考核，上下一心，政府和部门一体，部门之间联动，共同落实耕地保护责任，责任落实的同时，“未批先用”等违规违法现象自然就会减少或得到及时制止。在项目酝酿之初，发改、环保、规划等部门与国土资源部门在政府协调下，建立信息互通制度，对项目筹备和建设进行周密策划，预防土地违法情况发生；项目用地发生违法现象，国土、规划、建设、城管等执法部门依法制止、查处；纪检监察和司法机关介入，更能加大处罚力度，形成震慑威势。将对地方政府的土地利用与管理（主要是规划计划执行、耕地保护、落实土地宏观调控政策和土地执法等情况）评估或考核结果纳入地方党委政府政绩考核体系。

（四）加强土地利用研究，转变管理思路的建议

“未批先用”是被动式土地管理的一个直接后果。解决“未批先用”问题，就要转变土地管理思路，变被动为主动，减少项目选址、用地申报的盲目性。主动式管理又要以加强土地利用研究，编制科学

规划，做好用地储备等前期工作为前提。

1．加强用地供需分析和需求预测，制定近期发展用地农转用、征收和供地预案。

根据国家、区域性和地方国民经济和社会发展规划，市、县国土资源部门开展近期、中期建设用地供需分析和需求预测，包括总量、结构、数量和空间分析、预测。对拟于近期储备、征收、使用的土地，事先查清宗地权属、利用现状、规划用途，拟定征地补偿安臵方案，预估其建设用地市场价格，形成宗地或区片农转用、征收和供地预案。

2．加快土地利用总体规划修编，提高其科学性，及其与相关规划的协调力度；制定这一轮规划修编完成之前的过渡办法。

借鉴城市规划等相关规划的理论和方法，充实和完善土地利用总体规划修编工作。建立用地总量控制、规划编制、规划调整和实施从形式到内容的联动机制。严格市县土地利用总体规划修改和局部调整权限、程序及限制性规定。建立规划调整保证金制度，确保因调整土地利用总体规划而补划基本农田、调整耕地的落实，限制地方随意调整规划。在本轮规划修编完成之前向省级、计划单列市下达新增建设用地总量预控制指标。该指标结合前一轮土地利用总体规划、已批准的城市总体规划等作为过渡期间的土地用途管制依据。

3．完善土地储备制度，多渠道融资，建立土地储备基金。 土地储备是现行用地审批制度下，少发生或不发生“未批先用”的有效办法和制度措施。目前，土地储备制度运行最大的困难是资金缺乏，土地储备机构仅仅承担着平台和中转功能，还不是真正意义上

的“储备库”。有必要以财政资金为本金，以银行信贷资金为固定融资来源，广泛吸纳社会资金，建立土地储备基金，满足政府储备土地的需要。为此，需要建立健全土地储备规模、区位、用途、成本、收益的监管体系，资金风险防范机制。

（五）改进用地审批办法、提高审批效率的措施建议

在坚持严格用途管制、严格用地审批的前提下，通过调研，改进用地预审、农转用和征收审批、土地供应的程序、办法，并稳定下来，增强制度稳定性和可预期性。中央和地方政府、国土资源部门上下联动，共同提高审批效率。

1．简化审批环节。

把现行的用地预审、农转用和土地征收三个环节简化为“转用许可”和“征收”两个环节。“转用许可”规定具体区位和数量限制，设定期限；期限内实际发生的征收、供地为有效许可；没有实际征收、供地的部分期满失效，“许可”自动撤销。从程序上严格区分“转用许可”和“征收”，也是这两种不同性质的行政行为的内在要求，有利于发挥各自的功用，提高各自的效率和整体效率。

2．优化各级政府审批事项和审查内容。

优化中央和省级政府审批职权：国务院负责总量控制（省级和部分市土地利用总体规划审批，计划指标下达，批准文件备案）；负责基本农田、规模以上用地“转用许可”，国家级项目用地征收。省级政府负责其他用地“转用许可”，其他项目用地征收审批。

优化各级政府和国土资源部门“转用许可”和“征收”的审查内容。对“转用许可”主要审查：是否符合规划，是否取得年度计划，项目是否符合供地政策，确定许可范围、数量和期限；“征收”主要审查：用地现状，权属，征地补偿、安臵等一系列标准、途径、程序和资金落实情况，征地数量和四至范围。失地农民社保、多途径安臵等“捆绑”于征地过程中的其他责任，应制定相关制度规范，并交由地方政府执行，从“转用许可”和“征收”程序中剔除。

凡属下级政府、国土资源部门经审查确定真实性的内容，上级不再重复审查，在制度规定中明确审查单位和责任人的具体责任，以行政、法律监督程序进行监督检查和处理。通过一系列优化，能够大大缩短“转用许可”和“征收”，特别是“转用许可”的周期。

3．审批程序规范化，规定各环节办结时限，提高中间环节效率。 用地项目从组件上报，到国务院、省级政府最后批准的时间间隔看似很长，其实大部分时间停留在中间环节：组件过程临时调查现状、制作图件、制定标准，甚至修改规划；上报后审查发现不规范、不准确，重新修改。这里边有报批方式变化频繁的原因，更有基层基础工作不扎实，工作人员水平不高的原因，需要以稳定的、规范化程序来保证效率。某一地区上报文件压在科长手中一个月，上不晓，下不知，诸如此类情况时有发生，必须采取限时办结制，并鼓励更高效率。

4．加强供地规范化管理，适当压缩招拍挂公告时间。

制定具体和可操作的供地计划，加强供地计划的准确性和公开性，供地计划批准后，在年初及时公开，让所有有用地意向的人能得

到充分信息，提前关注，也只有这样才能真正强化市场竞争，提高市场配臵资源的力度。有了先期计划信息的充分公开，就可以适当压缩招拍挂公告时间，提高供地过程工作效率。

5．特殊项目适用特别审批程序。

对于大型或特殊的基础产业、基础设施及公益类国家或省级重点项目，考虑到落实振兴东北老工业基地战略的需要，以及东北地区施工季节短的特殊情况，在用地项目完成立项，且资金落实后，经省级政府审查同意，作出严肃承诺，上报申请先行用地，随后办理正式批地手续，土地督察部门对此进行跟踪督察，追究未兑现承诺者的相关责任。此办法也可解决某些大规模、线性或散点（如油田）项目，规模、位臵不确定，或邻近开工时局部调整问题。对于此类项目应在用地计划指标上予以倾斜，或给予特殊政策。

6．精心设计项目运作周期，减少批准时间和适宜用地时间的错位现象。

东北地区季节分明，施工期短，地方和基层政府在酝酿、筹划用地投资项目时，要统筹好用地报批周期和施工期的关系。用地审批部门充分考虑东北这一特点，改变常规审批模式，减少批准时间和适宜用地时间的错位现象。上下沟通，按项目性质、报批方式，分门别类做好项目策划、组件上报和审批的前后衔接，从整体上提高效率。

（六）增强法律意识、强化执法监察的建议

1．保持舆论宣传和执法监察高压态势，提高全社会依法用地的

法律意识。

2．加大行政处罚力度，对于收缴的罚款，至少上收一级，真正做到违法成本极大地高于守法成本。

3．完善动态巡查制度。

4．从体制和机制上解决部门联合执法问题，确保对土地违法行为的处罚落到实处，真正的责任人得到党纪政纪处理和法律制裁。