关于山阳县天保工程现状的调查报告

【摘要】天保工程即天然林资源保护工程，简称天保工程。在我国，主要在长江上游、黄河上中游实施天然林资源保护工程，以及东北、内蒙古等重点国有林区实施天然林资源保护工程。该工程旨在通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量，有计划分流安置林区职工等措施，主要解决我国天然林的休养生息和恢复发展问题。被誉为中国林业“天”字号工程的天然林保护工程，自试点至今已有14年。14年来，天然林保护工程到底取得了哪些成绩，又面临着哪些困难和问题？天然林保护工程从20xx年正式启动，工程实际实施期为11年。在余下的8年时间里，天然林保护工程应该怎么干？山阳县是南水北调中线工程重要的水源涵养区，也是国家实施退耕还林、天保工程重点示范县、全国绿化模范县、国家级林业科技示范县。山阳县天保工程有哪些值得学习和借鉴的经验呢？带着这些问题，我通过实地走访等形式，对陕西省商洛市山阳县天保工程情况进行了调查和初步分析，并就进一步完善天保工程各项政策提出自己的建议。

【关键词】天保工程 建设成效 经验 问题 建议

一、工程实施主要情况

（一）基本情况

山阳县位于陕西东南部，地处秦岭南麓、商洛市南部。山阳县属秦岭南坡中、低山区地形结构，山地占县域面积的83%，水面占8%，耕地占9%，故有“八山一水一分田”之说。境内群山林立，沟壑纵横，流岭、鹘岭、郧岭三大山脉走向东西、横断南北，构成“三山夹两川”的岭谷地貌，平均海拔1100米。全县总面积约3514平方公里，居商洛地区之首。东与丹凤、商南为邻，西与镇安、柞水交界，南与湖北省郧西县毗邻，北与殷州区接壤，交通十分便利。全县辖23个镇，324个村（居），13.04万户44.97万人。县域面积3535平方公里，居商洛第一，陕西第六。境内森林面积373万亩，森林覆盖率62.9%（陕西全省的森林覆盖率是30.92%,商洛市的森林覆盖率是52.4%）。用材林以油松为主，经济林以板栗、核桃、茶叶、蜜桔、油桐、柿子、漆为主。气候湿润，以农业、药材和矿产为经济支柱，河流有金钱河，汇入汉江；银花河，汇入丹江。受自然地理环境影响，动植物分布广、种类多。动物种类150多种，列入国家保护的野生动物有20多种。植物有4000多种，占全省的10%以上；药材资源十分丰富，覆盖率较高，共有各种药材1000余种，素有“药材宝库”之美称。

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（二）工程建设完成情况

自98年天保工程在陕西省试点实施以来，各工程实施单位按照国家、省、市林业主管部门的总体部署，切实加强组织领导，层层明确工作任务，严格执行相关法规和政策规定，落实工程建设目标管理责任制，不断强化督促检查和科学指导，工程建设取得了重大成效。

全县完成森林资源管护305.56万亩；营造天保公益林26.16万亩，其中人工造林2.7万亩，飞播造林19.06万亩，封山育林4万亩，天保科技支撑项目造林0.4万亩；实施种苗工程3处3.01万亩，生态环境明显改善。一是全民生态意识明显增强。通过印发通告、办板报、制作宣传牌、刷写标语、召开群众会等多种形式和途径，加大天保工程宣传力度，广大干部群众爱林、护林、兴林的自觉性、积极性和主动性不断提高，生态意识明显增强。二是区域生态环境明显改善。全县林木采伐量由19xx年前年均近3万立方米下降到目前年均不足0.9万立方米，调减幅度为70%，森林资源恢复和增长速度加快；森林覆盖率由19xx年的52.3%增加到现在的58.9%；水土流失面积由19xx年的2462平方公里减少到20xx年的1596平方公里，水土流失危害状况明显改善，抵御自然灾害能力不断增加，野生动物种类和数量明显增加。三是林区经济发展明显加快。针对天保工程实施后林农收入减少的实际，县上指导林农及时调整产业结构，大力发展特色产业，推广林药、林草复合间套模式，发展林区经济。全县发展核桃、板栗基地65.59万亩，发展茶叶基地1.29万亩，发展林药、林草复合间套5.9万亩，林业产业总产值1.68亿元，占全县国民生产总值的12.3%。国家林业局天保办的同志评价，山阳县的各级天保机构规范化建设，代表了全国的先进水平。山阳县依托民营的必康制药厂大力发展林下中药材种植，去年全县药材销售收入达到2亿元，仅药材一项实现农民人均收入400元。同时，山阳县把科技兴林作为发展优质高效林业的突破口来抓,先后在全县范围内广泛推广应用了山地生态型经济林丰产建园、覆膜造林和林药复合间套等十多项林业新技术,取得了良好的社会、经济和生态效益。

通过天保工程的实施，山阳县有林地面积和森林蓄积量都有了明显的增长，森林质量和覆盖率也不断提高，天然林资源得到了休养生息，生态环境明显改善，林区内的经济收入进一步提高，人与社会，人与自然和谐相处的局面已经初步形成，充分发挥了森林的生态效益、社会效益和经济效益。一是工程区内环境呈现显著变化，水土流失有所减缓，森林涵养水源能力增强。二是净化了空气，降低了水质污染，提高了饮用水和地面水的水质达标率，调节了气温，形成林区小气候，缓解了“温室效应”。三是洪涝灾害发生的次数和等级都有所缓解，尤其是漫川地区防范洪灾的效果比较明显。四是野生动植物的种群和数量逐年增加，一些多年不见的动植物重返林区，初步实现了人类与自然和谐相处的可喜局面。五是有效地改善了当地的农业生产条件，促进了粮食的稳产丰收，推动了地方经济的发展，加快了群众脱贫致富的步伐。六是通过天保工程的实施，林业干部职工和林区群众的观念发生了很大变化，自觉爱林护林的意识增强，生态优先，三大效益兼顾的林业经营思想已成为全社会的共识。

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二、总结出来的经验

山阳县在天然林保护工程中创新管理机制，总结出“家庭自管与国家统管相结合”的森林资源管护模式，实现了在保护中发展，在发展中提高森林效益的良性循环，森林覆盖率由19xx年的53％提高到现在的62．9％，为商洛乃至陕西探索出了一条可行的天保之路。

（1）创新管理机制是做好天保工程的关键

山阳县大部分山林通过前多年山地流转，产权和经营权在千家万户，如何能调动广大群众的管护积极性，成为制约林业发展的一大难题。为确保工程顺利实施，他们在森林的所有权、经营权、管护权不变的情况下，将全县森林资源划分为若干个管护责任区，用合同方式确定管护者的责任和义务，实行责、权、利相挂钩的森林管护责任制。既符合天保工程要求，又符合当地实际，极大地激发了全民参与天保工程建设的积极性。

（2）夯实管护责任是做好天保工程的重点

为使天保工程实打实地干出成效，全县上下组建了行政、业务两条线运行的组织领导体系和业务管理机构。县、乡、村都成立了天然林资源保护工程领导小组。县上成立有“天保工程管理中心”，乡镇和国营林场成立有“天保工程管理站”，村、工区成立有护林站。县天保中心具体负责天保工程的组织管理和实施工作，乡镇管理站和村、工区护林站具体负责辖区内天保工程的组织实施和管理。全县参与天保工程的管理人员达1352人，形成了机构健全，人员配套，职责明确的天保工程森林资源管理网络。在健全管理网络的同时，科学地划分管护区域，夯实每一个人的管理责任。全县森林资源划分为1150个管护责任区，每个责任区聘请一名护林员负责管护工作。护林员对农户负有监督责任，体现了“双重管护”的要求。通过这些办法，真正将森林资源的管护责任落到了山头地块和每个护林员身上，使工程区内森林资源得到了有效地保护。

（3）健全管理制度 加强宣传引导

山阳县在实施天保工程时，结合实际，一手抓制度建设，通过制度来约束人；一手抓宣传引导，以法以情理来教化人。在宣传教育方面，在工区内修建天保门、护林宣传牌、封山育林碑、黑板报和砖砌永久性宣传标语，家家户户喷制了护林公约，营造浓厚的宣传氛围。教育引导广大人民群众积极参与，自觉保护森林资源。县天保中心乡镇管理站制订了《学习工作制度》、《档案管理制度》、《封山育林制度》、《村民护林公约》等，使天保工程一开始就走上了制度化、规范化的轨道。县上通过政策制度约束、宣传引导群众正确处理经济发展与资源保护的关系，在农村产业结构调整过程中，禁止乱开滥垦林地、非法占用林地、不上资源消耗性项目；结合退耕还林和县上的“药业兴县”工作实际，让“树上山、粮药下川”；在发展畜牧业生产中，大力推广舍饲养畜，对人畜集中区域林地实行封山禁牧。结合大力发展沼气、煤气和电能等清洁能源，利用荒山荒坡营造薪炭林，对森林资源实行分类经营，不断减少了林区群众烧柴对森林资源的不合理消耗。

（4）在集体林区，推行商洛市山阳县的管护模式。

建立县、乡、村、组四级管护组织，在所有权、经营权、管护权“三不变”的前提下，做到管护区域、管护标志、管护人员、管护办法、管护报酬“五落实”。同时，对国有和集体插花分布的林区以及集体不便管护的林区由国有林场代管，有效分流富余人员，缓解分流压力。三是实行管护量化考核。科学确定巡山路线，护林人员月巡山不得少于25天，做到全覆盖，不留死角。并进一步规范巡山记录。

（5）在林地管理上,对已经批准的林地项目,深入检查,严格监管。

森林公安、林政和乡镇组建工作队，深入林区，先后组织开展了“飞鹰行动”、“猎鹰行动”、 “绿剑二号”等专项治理，对破坏森林资源的违法犯罪行为依法进行了查处和

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打击，维护了林区和谐稳定。在森林防火方面，组织开展了多形式的宣传教育，逐级制定扑火预案，组建扑火队伍，开展防火演练，加强火源管理，严格执行24小时领导带班和专人值班制度，逐级落实责任。由国营林场、乡镇政府负责，深入村组农户，做好防火入户通知书的发放,逐村组签订“五种人”监护合同，召开防火工作会，举办防火知识讲座，提高全民防火意识。特别是在春节、元宵节、清明节和春耕生产等重点时段,抽调干部和护林员分片包抓，加强巡逻，严防死守,确保了全县没有发生大的森林火灾。在有害生物防治方面，重点加强了预测预报、防治和林木种苗、林特产品出入境及产地检疫，有效杜绝了有害生物的传入传出，保护了森林资源安全。

三、天保工程建设面临的困难

（一）公益林建设投资标准偏低

近年来，由于用工劳务费以及苗木、农药、化肥、抗旱高新产品等商品价格的明显上涨，使天保工程公益林建设成本成倍增长，工程实施压力大，成果巩固难。以公益林建设人工造林为例，由于过去是按照先易后难的造林方针，在立地条件较好的地块优先造林，现在设计造林的地块相对较远、立地条件较差，所以整地用工量大，造林成活难度高，有些地方往往很多地块需要补植3次以上，才能达到合格标准。加上苗木费用增大，用工量增多，现有每亩地240元中央投资，已很难保证人工造林的三年保存率。另外物料费、劳动力工资不断上涨，如工费，农民工一个工日值已经从20xx年的20元上升至20xx年的40元，20xx年人工造林项目每亩生产成本280元，每亩整地、栽植、补植、管护平均用工8个，其中民工工资为160元；20xx年每亩生产成本最高接近480元，民工工资达到320元，有些地区受干旱少雨影响，补植几率大，而国家投入却一直沿用20xx年标准未变，一定程度的影响了工程造林质量。

（二）天保工程实施以来，在严禁天然林采伐的同时，中幼龄林抚育受到政策限制 天保工程自20xx年正式实施后，森林抚育、人工促进天然更新、低产林改造等森林经营活动 全面中断，大面积的中幼龄林没有及时进行抚育，造成林分密度过大，林内过熟林木、枯立木和病腐木没有及时择除，造成林分长势衰退，林分质量不断下降，致使生态效能降低。极易发生森林火灾，森林病虫害隐患加大，这样不但不利于林木生长，生态效能得不到更好发挥，不利于林业的可持续发展。

（三）产业开发相关政策

国家对天保工程后续产业发展缺少扶持政策，林业产业规模较小、布局分散、初级产品居多、融资能力较弱，加上管理不顺，经营机制不活等原因，还没有形成自我积累自我发展的能力，常此下去，对巩固天保工程成果极为不利。建议出台产业开发的相关政策，下达绿色产业专项资金，尽快形成有规模的绿色支柱产业，打造新的林区经济增长点。

四、完善天保工程相关政策，提高天保工程质量的思考与建议

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（一）加大公益林建设投资力度和提高森林管护费标准

建议对公益林建设项目投资标准进行调整，提高公益林造林标准，人工造林按照国家最新投资标准即每亩610元，封山育林按照每亩140元，飞播造林按照每亩100元。以保证公益林建设的质量和顺利的实施，促进天然林生态系统的稳定发展。一是原方案规划的人均管护5700亩偏大，将人均管护面积降低到每人管护3000亩，二是将原方案的森林管护投资标准提高到每人每年16000元。

（二）建议国家从森林可持续经营出发，尽快出台森林经营政策

在国有林区及公益林林区，继续开展森林抚育、低效林改造、人工促进天然更新、林种树种结构调整等森林经营活动，提高森林质量；建设大径、珍贵珍稀用材林基地和林特副产品生产基地，储备更多发展资源。调整思路，处理好“保”与“育”的关系，要按资源培育的目标规划天保工程，加强森林资源的经营与管理，使天保工程由“资源保护”向“资源培育“的战略性转移。按照生物新陈代谢的生理生长规律，加大对林木的卫生间伐力度，清除病虫害和枯立木，促使森林更新和林分质量的提高及母树林的保护和衍生，建议每年给予一定的采伐指标和经费。

（三）加快林业替代产业的开发

为了提高天保工程区自身的“造血”功能和自我发展能力，以林区经济发展带动天保工程的顺利实施，建议一是结合实际情况正确选择林区主导产业，优化林区产业结构；转变机制，大力发展绿色产业；充分利用林下优势，发展养殖和林下种植产业；充分利用区位优势，适应人们回归自然的心态，发挥森林景观和人文景观资源优势，大力发展森林旅游产业。二是政府、金融、税收等相关机构和部门给予天保工程区必要的政策扶持或倾斜，积极鼓励社会力量参与林业建设，不断促进林业产业发展。

总之，要以全面建设小康社会的战略目标位指针，以科学发展观为指导，将天保工程置于统筹人与自然相协调的基础地位，将工程实施期限继续延长。这样，才能使天保工程更好地发挥不可替代的综合效益，更好的服务于小康社会建设全局。

参考文献

[1] 陕西省商洛市山阳县门户网站

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[3] 刘萍 天然林资源保护工程后续政策探讨 学术交流 2010.（6）

[4] 张佩昌，周晓峰，王凤友 天然林保护工程概论 1999

[5] 全国政协提案委员会调研组在甘肃省考察调研天保工程 《甘肃林业》 2006第4期

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