食品安全领域国家责任研究

——基于三鹿奶粉案的分析

0841031127 郝晶鑫

【摘 要】近年来，食品安全问题层出不穷，从阜阳“假婴儿奶粉事件”到金华“毒火腿事件”，从“苏丹红”事件到“三鹿婴幼儿奶粉事件”，所谓国家驰名商标、免检产品的三鹿奶粉事件更是引爆了中国奶制品行业的风暴危机，更是让世人震惊。这些重大民生问题不仅直接损害了消费者的利益，打击了民众的信任，而且威胁到整个行业的生存和发展。食品安全事件的不断发生背后折射出的不仅是企业诚信缺失的问题，更是整个制度的缺失。在这场“毒奶粉”风暴中，国家对其监管不力是否应该承担相应的责任，国家应该如何承担责任，国家应该怎么样承担责任我们应该值得深思。国家作为公众契约的集合体其就自己的失职行为应该对公众负责，承担相应的国家赔偿责任。在企业无力承担对消费者的责任时，国家作为公共利益的代表着需要承担相应的补充责任。

【关键词】食品安全；信赖利益；服务型政府；政府责任；国家赔偿

20xx年6月28日，位于兰州市的解放军第一医院收治了首例患“肾结石”病症的婴幼儿，据家长们反映，孩子从出生起就一直食用河北石家庄三鹿集团所产的三鹿婴幼儿奶粉。7月中旬，甘肃省卫生厅接到医院婴儿泌尿结石病例报告后，随即展开了调查，并报告卫生部。随后短短两个多月，该医院收治的患婴人数就迅速扩大到14名。9月11日晚卫生部指出，近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史。经相关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。卫生部专家指出，三聚氰胺是一种化工原料，可导致人体泌尿系统产生结石。9月11日晚，石家庄三鹿集团股份有限公司发布产品召回声明称，经公司自检发现20xx年8月6日前出厂的部分批次三鹿牌婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染，市场上大约有700吨。为对消费者负责，该公司决定立即对该批次奶粉全部召回。12月19日，三鹿集团又借款9.02亿元付给全国奶协，用于支付患病婴幼儿的治疗和赔偿费用。但是每位消费者真正是否得到了相应的赔偿，三鹿公司是否有能力完成赔偿责任，至今众说纷纭。

国以民为本，民以食为天”，其中的“食”即食品安全与卫生，食品安全关 1

系到国计民生问题，随着经济社会的高速发展和人们生活水平的不断提高，人们的思想观念也在不断的变化发展，从能吃饱到吃的好到能吃的安全是公众对于食品安全的迫切需求，而近年来屡屡见诸媒体的重大食品安全案件，让食品安全日趋成为人们关注的焦点。1其中所谓的“国”在日常生活中更多地体现为行政权利部门。行政权力部门作为立法机关意志的执行者，承担着日常的服务与管理工作，国家意志的行使需要依靠行政系统去落实。食品安全，关系着千家万户的生命与财产安全，是国家、社会能够稳定和发展的一个极其重要的因素，行政部门对这一领域的关注，不仅是行使其执行和管理权，更是一种义务，在以此为前提原因的行政法律关系中，不能没有行政责任的作用，否则行政法律规范就失去了其威慑力。但是在食品安全领域，公众基于对政府食品监管部门的信任而购买所谓的名牌产品后出现重大安全事故的时候，在企业在承担了部分赔偿责任后政府是否应该就其失职行为和公众的信赖利益承担相应的赔偿责任这一命题显得极其的重要与迫切。

一、食品安全领域政府承担责任的原因

第一、在食品安全领域公民基于对政府的信任而选择免检产品，为此政府要承担赔偿责任。国家是公众契约的集合体，政府是公民的政府。行政工作人员代表国家做出的行为是具有公信力的，当政府代表国家做出一个具体行政行为时，作为普通公众有理由相信其行为的合法性与合理性。这样基于对政府行为的信赖就产生了信赖利益保护，2信赖利益保护是指人民对公权力行为的合理信赖应予保护，不能因为行为效力的变化而承担特别的牺牲；同时也指在行政约定场合，相对人因行政约定行为的行政性而生信赖，此信赖受行政法之保护。换言之，信赖保护原则的要旨在于相对人因信赖行政而受保护。这里的信赖利益应该做宽泛的解释，不仅包括具体行政行为同样也包括抽象行政行为。在食品安全领域也一样如此，

首先，在具体行政行为方面，国家食品监督检查部门对三鹿奶粉实行免检制度（3免检是指对符合规定条件的产品免于政府部门实施的质量监督检查的活动。免检的有效期为三年，三年之后就重新申请，这三年处于质量监督的真空期就是给食品安全留下了隐患，三鹿事件就是一个非常明显的例子。），国家可以基于对企业品牌的信任就可以建立免检制度，但是在食品安全领域这样的免检制度是否 2

合乎常理，企业是以盈利为目的的私法人，企业存在的目的就是为了赚取利润，马克思曾经说“一旦有适当利润，资本就胆大起来。如果有10％有利润，它就保证到处被使用；有20％的利润，它就活跃起来；有50％的利润，它就铤而走险；为了100％的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300％的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”，利润是企业生存的基础，免检制度为企业的违法行为开辟了阳关大道。作为没有专业知识的普通大众我们有足够理由相信由国家认定的免检产品和驰名商品质量优良，品质保证，三鹿奶粉事件狠狠的给了政府监管部门一个响亮的耳光。

其次，《免检办法》第19条明确规定了“任何质量检测单位不得对获得“国家免检”称号的产品在免检有效期内进行质量监督检查的，否则将检测监督其进行通报批评，责令改正；已收取检验费的，责令退回检验费；情节严重的，可对直接责任者或者该单位负责人给予行政处分”。《免检办法》第19条的规定，可以说是给企业的质量监督管理机制的建立埋下祸根，企业一旦获得“国家免检”称号即可以在商品流通过程中为所欲为，无相关监督管理部门可以对其监督检查，免检产品只有在发生严重的质量事故后才能得到监督，尤其是免检食品，一旦发生食品安全问题直接侵害的消费者的生命权、健康权，此次三鹿奶粉事件足可以说明《免检办法》的制定及出台缺乏法律、及科学依据，质检总局在此问题上有不可推卸的责任。

再次，在行政立法和行政命令方面，行政主管机关应该遵守允诺禁反言原则，对于行政约定行为所产生的不利后果也要承担相应的赔偿或者补偿责任。4因为行政约定行为既是行政行为也是约定行为，行政相对人既可以因信赖“行政”而受保护，也可以因为信赖“约定”而受保护。行政约定行为同样具有公定力，而且行政主体因其公法人地位，其允诺比私法人更易于被信赖，私人的信赖利益更应该收到保护。食品的检验检查就是基于行政约定产生的，公民将检查的权利赋予行政机关，行政机关就应该按照约定做好本职工作，对于食品安全问题严格排查，符合公众利益要求。

第二、政府在食品安全领域的管理部门混乱，责任不明确，造成在食品安全领域问题频发。5在食品监管部门的建制上国家没有做出相应合理的安排。我国食品安全管理体制可以概括为“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、 3

各方联合行动”，这种管理体制导致我们食品安全监管部门杂乱无章，检验规则众多，检验标准低，各地之间没有一个统一的检验标准。虽然食品药品监督管理局负责食品安全工作的统一和协调，但它只是隶属于国务院的一个部级直属单位，与卫生部、农业部、国家质量监督检验检疫总局在级别上是平等关系，并不具有实质的责任追究权利，无法有效地支配其他部门的资源，从而使食品药品监督管理局的统一协调工作力不从心，很多时候只是起一个牵头作用，加之各部门之间的分工重叠和我国政府长期以来的工作方式，食品药品监督管理局很多时候连牵头的作用都起不到，一旦出现问题，就很难解决，影响政府监督。在食品的监督管理的部门配置上政府本来就存在失职行为。而且在国务院文件中对于“全国统一领导”的科学含义没有明确界定，谁来统一领导，如何统一领导，统一领导哪些内容，均处于未确定状态。公民将监管食品安全的权利交给政府，政府就应当最大限度地安排监管部门进行食品安全排查，不能辜负公众的信赖利益，否则就要为自己的行为负责，承担相应的赔偿责任。

第三、政府部门在食品安全领域监管不力，是其失职行为导致了“毒奶粉”事件的发生，政府应当就其不当行为承担赔偿责任。国家是公众契约的集合体，政府部门存在的基础是公众意志，其理所当然是社会公众的服务者，没有完善事前的防范，只在事后仓皇应对，这本身就是一种失职行为，即使这种失职行为没有造成实际损害，行政主体也应承担一定的行政责任。而在我国刚出台的《食品安全法》中用大幅度的篇幅规定了企业责任，和监管部门负责人的责任，如：“第八十条：县级以上卫生行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理，并及时进行答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当书面通知并移交有权处理的部门处理。有权处理的部门应当及时处理，不得推诿；属于食品安全事故的，依照本法第七章有关规定进行处置。第九十三条：违反本法规定，食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门或者机构撤销该检验机构的检验资格；依法对检验机构直接负责的主管人员和食品检验人员给予撤职或者开除的处分。”可是仅仅对主管人员进行处罚并不能真正为当事人带来利益，主管人员的失职行为同样需要政府来买单，毕竟主管人员和检验人员都是代表国家行使行政执法权，在社会公众眼中其失职行为不仅仅是个人的失职，而是国家的失职。 4

6卢梭相信，一个理想的社会建立于人与人之间而非人与政府之间的契约关系。他阐明政府必须分为三部分：主权者代表公共利益，这个意志必须有益于全社会；由主权者授权的行政官员来实现这一意志；最后，必须有形成这一意志的公民群体。他相信，国家应保持较小的规模，把更多的权利留给人民，让政府更有效率。人民应该在政府中承担活跃的我角色。人民根据个人意志投票产生公共意志。如果主权者走向公共意志的反面，那么社会契约就遭到破坏，人民有权利决定和变更政府形式和执政者的权力，包括用起义的手段推翻违反契约的统治者。社会契约论认为，振幅的权力是公民赋予的，来自公民与公民之间的契约关系。这种契约关系的缔结是为了全社会成员的利益。这就意味着政府在享有权力的同时也承担者服务社会，维护公共秩序，满足公共需要的义务和责任。根据代议制民主理论，政府及其公务人员的权利可以看成是受公众委托的结果。在这种委托——代理关系中，委托人是公众，代理人是政府及其公务人员。政府代表了公共利益，行使公共权力，并承担维护公共安全，保障社会秩序的责任。但是，因为在任何的委托——代理理论中，委托人和代理人之间都存在着矛盾，因此必须建立科学的制度，保证公众的权利与利益，当政府的行为损害了公众的利益时，就必须承担责任。政府这个公共服务者的根本性是服务性，政府的角色不再是张躲着更应该是服务者。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船”？现代社会是一个复杂的多元化的社会，它时时刻刻体现着一种民主性，即使是在公共行政领域，公民才真正的角色，政府只是公民的服务者和管理者。当这个服务者在服务过程中损害了公民的利益时，要承担相应的赔偿责任。

二、食品安全领域国家责任与企业责任分析。

目前食品安全问题很多是由于缺乏诚信产生的，例如食品标签混乱，企业条码滥用的现象，这与一些不法生产者投机取巧有一定关系，也暴露了政府管理部门的管理漏洞和缺陷。本着向纳税人负责和服务的原则，政府管理应侧重与为企业提供科学技术咨询，帮助企业建立有效食品安全管理体系，从一个管理者转向一个服务者。企业和政府管理机构在食品安全中责任和义务应相互补充、相辅相成、共同维系食品安全。在食品安全管理中，权利和义务是相辅相成的。以三鹿奶粉事件为例，受害者分布范围广，人数众多，以三鹿奶粉一己之力很难承担全 5

部责任。当企业破产后企业的剩余资金是不足以赔偿时，谁来为受害者买单？7三鹿集团因为三聚氰胺事件而被宣告破产，按照破产法所规定的清偿顺序，三鹿集团的财产对普通债权的清除率为零。这就意味着30万结石患儿将无法从三鹿集团获得任何赔偿。破产成了三鹿集团逃避赔偿责任的手段，使得三鹿集团“成功”地实现了从“免检”到“免赔”的过渡。这同样在拷问我国破产制度的合理性。同时也给其他企业传递一个信号，以后一旦发生类似问题，就可以直接通过破产来免责，企业的财产优先用于支付破产费用、职工工资以及相关税费、银行贷款(因为银行贷款一般都要求提供担保)。受害人的人身损害赔偿只能作为普通债权置后处理。消费者的生命权属于国家保护的最高利益，生命是无价的，当企业无法承担责任时，国家应当为消费者生命受到侵害买单。

在三鹿奶粉赔偿中，企业和中国乳协已经对消费者承担了相应的责任，但是其承担的责任是远远不够的。而且企业责任不等于政府责任，企业责任也不能替代政府责任。责任政府的出现是现代社会民主发展的结果，它与“主权在民”思想和代议民主制的产生密切联系在一起。责任本身是对权力的重要约束，现代法治政府首先必须是一个负责任的政府。通过法律调整机制控制政府，其主要目的在于克服政府行为的无责任状态，从而避免行政专横和滥用职权。因此，健全的政府责任机制是法治政府的基石。然而，在重大食品安全事故中，我们必须明确政府与企业责任的边界。就三鹿奶粉事件而言，就是应严格区分产品质量管理中的政府责任和企业责任，在企业承担责任后政府应该就其失职行为承担相应的补充责任，做一个负责任的政府，这是现代政府在法治社会中的根本性要求。首先，生产者和销售者应当依法承担产品责任和产品质量责任，这是落实企业责任的根本要求。目前，在食品质量管理方面，我国已建立起由《产品质量法》、《消费者权益保护法》、《食品卫生法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》以及《食品召回管理规定》等组成的法律法规体系。根据这些法律法规的规定，生产者和销售者所应承担的法律责任有产品责任和产品质量责任之分，前者主要是因产品瑕疵或产品缺陷导致的民事损害赔偿责任，后者则主要是因违反产品质量的法定义务而产生的综合责任，包括行政责任、民事责任和刑事责任。生产者应当对其生产的产品质量负责，销售者应当建立并执行进货检查验收制度，并采取措施保持销售产品的质量。生产者和销售者生产、销售产品，不得掺 6

杂、掺假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格产品冒充合格产品。对于消费者而言，在因产品瑕疵或者缺陷遭受人身财产损害时，可通过协商和解、请求消费者协会调解、向有关行政部门申诉、根据与经营者达成的仲裁协议提请仲裁机构仲裁以及向人民法院提起诉讼等途径请求生产者和销售者损害赔偿，而不是要求政府进行赔偿。其次，政府在企业承担了相应责任后消费者的利益没有得到很好的保护后，政府应当就其监管不力的失职行为承担相应的补充责任，以弥补企业责任的局限性。我国《产品质量法》第57条第2款规定，产品质量检验机构出具的检验结果或者证明不实，造成损失的，应当承担相应的赔偿责任。《食品卫生法》第26条规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府的卫生行政部门，根据需要可以确定具备条件的单位作为食品卫生检验单位，进行食品卫生检验并出具检验报告。从我国目前的实践看，产品质量检验机构主要有三种类型，即由产品质量监督部门或其他有关部门设立的作为事业单位的产品质量检验机构，企业事业单位内设但同时也向社会开放承接检验业务的产品质量检验机构，以及并不隶属于某一部门、某一单位，而是作为独立的社会中介机构的产品质量检验机构。这些机构受食品监督检查机构的委托做出具体行政行为，则改委托机构理所当然要为其行为买单国家应当承担相应的赔偿责任。

三、完善食品安全领域政府责任机制的建议。

在食品安全领域，由于受害者人数众多，赔偿范围广，而且造成消费者人生损害的主要责任在于企业的违法行为，国家在监督检查时只是过失行为，故而我认为对于赔偿金额应当采取抚慰性标准。8所谓抚慰性赔偿标准是指以抚慰被害人为目的而不是赔偿受害人的全部损失，即侵害方不可能对受害人的全部损失做充分的赔偿，而只能在全部损失的范围内尽可能赔偿受害人的损失，以示抚慰。在食品安全领域，国家赔偿要解决的问题主要是通过赔偿来规范国家机关的行为，并将食品安全监督检查工作重新纳入正轨，以期待行政部门创设一个更好的制度来保障消费者的切身利益。而且在我国国家机关的执法、司法水平总体还不高采取抚慰性赔偿标准可以使国家机关及其工作人员在能力上合心理上可以承受，有利于国家只能的发挥，有利于提高监督检查人员的执法积极性。

食品安全问题是直接威胁到人民生命安全的重大安全问题，“民以食为天”，我们每天接触最多的便是食物，食品安全与每个人都息息相关。而政府部门作为 7

食品安全的监督检查者，其在视频安全方面的作用是不可或缺的，可以说政府肩负着食品安全的监管重任，使普通公民对食物安全信任的源泉。所以当因为政府的监管不力造成公民人身受到损害时，我认为应当采用无过错责任的归责原则。在食品安全领域，国家公务活动处于异常危险的状态，在不存在过错和违法时，也可能导致公民合法权益的损害，所以我们就必须从结果出发，实行客观归责，当损害结果的发生与国家的公务行为有因果关系时，国家就应该承担赔偿责任。无过错责任并不是完全否定过错责任原则，它只是过错责任的一个辅助与补充。这样有利于国家最大限度的保护受害人的合法权益，实现由国家承担受害人不幸的“分配正义”。

9“执法不力”受虐狂我国食品安全领域现存的一个重大问题。食品安全中的各种行业和国家标准固然重要，但是如果执行不到位都是一纸空文。我国应该有一个专门、权威的对食品安全进行管理的政府职能部门将监管权集中在该机构的统一管理之下，理顺农业、质检、工商、卫生、商务、进出口、药监等管理部门的关系，明确职能分工，在分工基础上进行相应的配合，推行食品安全问责制度，加大对行政职能部门的行政管理与处罚。权责不统一是我国食品安全领域最大的一个障碍，在企业承担责任后国家行政管理部门就可以高枕无忧了，行政管理部门从未反思过自己的行为是否有不当。也从未想着对自己的行为负责。这样就会形成一个恶性循环，为行政机关的事后行为找到借口。加大行政机关的责任力度是食品安全领域的必然趋势，只有真正做到权责统一食品安全领域才会真正安全。

1 王艳林《食品安全法概论》中国计量出版社。

2 杨解君《行政责任问题研究》北京大学出版社。

3 张倩《从问题奶粉浅析食品安全问题》社会发展杂志。

4 杨解君《行政责任问题研究》北京大学出版社。

5 顾正祥《由三鹿奶粉事件谈我国食品安全监管》法治与经济杂志2008

6 薛晓东、贺瑞婷《构建服务型政府的途径：行政问责制的完善》电子科大学报2010 7《法学评论》2010第二期

8 刘嗣元、石佑启《国家赔偿法要论》北京大学出版社。

9 罗杰、任瑞平、杨云霞《我国食品安全监管体制的缺陷与完善》食品科学杂志。 8