中国流动人口的社会保障问题

郑功成

2012-8-19 15:25:31 来源：《理论视野》20xx年第6期

一、中国的流动人口及其新变化

本文探讨的流动人口，是指以中国城乡二元社会结构和特有的户籍政策为前提，其就业、生活或学习所在地与其户籍所在地处于分离状态的人口，它与其他国家的人口自由迁移现象存在着差异。

中国人口的大规模流动，是自20世纪80年代改革开放以来随着农村户籍居民离开本乡本土进城或外出务工而出现的社会现象，它表现出明显的中国时代特色：

第一，中国现阶段的人口流动，是以农民工（农村户籍人口中外出务工的劳动力）为主体，并逐步向农民工家庭成员及城市居民扩展的人口流动现象，是中国改革开放的一个重要成果，也是中国社会发展进步的一个基本标志。流动人口的出现及其大规模化，可以说是中国经济保持持续高速增长和改善流动人口（尤其是农民工）生活状况的十分重要的因素。

第二，中国现阶段的人口流动，带有明显的传统户籍制度与经济社会发展要求相冲突并使流动人口处于非常不利地位的痕迹。一方面，传统户籍制度仍然将中国人划分为城市人与农村人两个群体，户籍身份仍然是确定每一个人包括经济权益、社会权益与政治权益等基本权益的基本依据；另一方面，市场经济又要求有统一的城乡劳动力市场，以便实现劳动力资源的优化配置；传统制度的刚性约束与经济社会发展的要求相冲突的结果，便造成了流动人口与当地固定户籍人口

的利益分歧、利益冲突，并迫使流动人口处于非常不利的地位。流动人口尤其是流动人口中的农民工权益受损害的现象相当严重。

第三，中国现阶段的人口流动，具有流动性强、缺乏归属感等特点。流动人口中的绝大多数人经常处于居无定所、工作与生活变动快速的状态，这意味着流动人口工作的极不稳定性、收入与生活的不稳定性，是一个生活风险很高的社会群体，他们很难真正融入城市或者当地社会，但又不愿轻易放弃，飘零的工作与生活状态使其成为缺乏归属的特殊社会群体。

第四，中国现阶段的人口流动，还以流动人口权益得不到保障或者付出相应代价为特征。如农民工的工资被拖欠、劳动时间被延长、缺乏必要的劳动保护、没有社会保险，甚至也不能享受当地的最低生活保障，其子女不能平等享受当地居民子女一样的教育机会，更谈不上享受与当地居民一样的选举权与被选举权，等等。因此，流动人口的权益急切需要得到维护。

在考察中国的流动人口问题时，我认为，还必须注意近几年来日益显现的一些新变化：

1. 流动人口的数量规模持续扩大。自改革开放以来，尤其是自20世纪90年代以来，全国来自乡村的流动人口估计在1.4亿人到1.6亿人之间，其中异地流动的劳动力在1.2亿人以上；城市流动人口（不转城市户口的市民异地就业或生活）无统计数据，但估计至少占城市人口的5%以上约2000—3000万人左右。上述合计约1.8亿人左右，即全国有近15%的人口处于流动状态。不仅如此，中国流动人口的规模还在持续扩大。

2. 流动人口的结构日益复杂化。过去的流动人口基本上是农村人口，现在扩展到城市人口；过去流动的基本上是劳动力，现在扩展到未成年人及未就业人口和退休人员；过去基本上是个体流动，现在举家流动（未成年子女）的现象在增加；过去流动人口主要是壮年劳动力，现在主要是青年人，尤其是农村青少年正在成为中国流动人口中的主体。

3. 流动人口的流向走向多元化。过去是单向的农村流向城市，现在则扩展到城市之间的互动及城市向乡村的流动，是双向或者多向的流动。

4. 流动人口的追求不断向上攀升。过去的人口流动一般基于务工创收，以单纯的经济利益为目标，现在的流动人口在继续追求经济收益的同时，还开始追求社会公平正义及要求平等享受当地人的权益；过去乡村劳动力进城务工不以成为城市人为目标，现在的流动人口则开始要求平等地融入当地社会。

5. 流动人口维权意识在逐渐觉醒。由于以农民工为主体的流动人口的权益受损现象严重，其自身的维权意识也在急剧增强，通过罢工、上访、诉讼乃至极端的方式来寻求维权的案例在增长；同时，流动人口关注的也不再仅仅是经济权益，还包括社会保障权益与政治权益。流动人口尤其是农民工权益受损的现象，已经引起政府与社会各界的严重关注，也采取了多项政策措施来解决流动人口问题，如政府强势介入清理拖欠农民工工资问题，强化劳动监察，推进工伤保险等制度，探索农民工养老、医疗保险等制度，这些做法已经取得了一定的成效。然而，已有政策还不可能从根本上解决中国流动人口问题，仍然无法保证流动人口与当地居民享受各种平等的权利，这是中国现阶段面临的一个重大的挑战。流动人口权益受损的现象及其正在发生的新变化，要求国家对此必须给予高度重视，并从社会发展进步的视角和基于公平、正义、共享的原则来寻求新的、系统的解

决方案。

二、中国流动人口的社会保障现状

中国流动人口的权益受损现象，在很大程度上是受城乡户籍身份限制的结果，其中在社会保障权益方面更是如此。对中国流动人口的社会保障现状加以考察，基本上可以概括为缺、乱、损三个字。

1.绝大多数流动人口缺乏起码的社会保障。在中国流动人口中，农民工及其家属构成了主体组成部分，他们中的绝大多数几乎没有任何社会保障，而他们从事的却是与城市劳动者一样的职业，经历着同样的风险。社会保障的缺乏，无形中增加了这一群体的生活风险尤其是未来风险。

2.各地进行的流动人口社会保障试验相当混乱。由于没有全国统一的制度安排，甚至也没有全国统一的政策原则指导，各地区乃至于市、县一级都在试验针对流动人口的社会保障方案，包括养老保险、医疗保险等，各地的方案存在着差异甚至是巨大的差异，有的纳入当地市民统一的社会保障体系，有的另行设计保障方案，有的针对不同的流动人口设计多种方案，各种社会保障方案五花八门，这不仅直接影响了这一制度的公平性，也使这种试验处于无法与外地方案接续的独立状态，最终仍然达不到解除流动人口后顾之忧的目标。

3. 流动人口的社会保障权益处于受损状态。一方面，对于以农民工为主体的农村户籍流动人口而言，其在城市或异地就业，既不能享受当地的社会保障权益，也不能为自己积聚相应的社会保障基金，从而客观上是以放弃社会保障权益为代价和为城市创造财富的同时获取有限的生活收益；另一方面，即使原来被社

会保障制度覆盖的城市流动人口，也因全国社会保障制度的不统一而出现了养老保险权益等受损的现象，退保是退保者权益的损失，只有个人账户转移的现行规定也是其养老保险权益的直接流失。因此，整体而言，中国的流动人口均不同程度地付出了社会保障权益代价，这种损失可能造成个人生活的累积，进而构成整个社会风险的重要来源。

三、解决中国流动人口社会保障问题的基本思路

由于中国流动人口是一个结构日益复杂的庞大群体，解决其社会保障问题也有很大难度。因为牵制因素太多，流动人口结构也很复杂，既不可能一蹴而就地纳入一个统一的社会保障体系来加以解决，也不可能单独为流动人口设计一种特别的制度安排。因此，我仍然坚持自己在20xx年时提出过的解决思路，即在肯定未来统一全国社会保障制度的目标的同时，主张现阶段依据公平、共享、渐进的原则，分层分类地解决流动人口的社会保障问题。具体设想如下：

1.遵循公平、共享、统筹、渐进原则。一方面，公平、共享是社会保障制度的核心价值取向，也是这一制度发挥其解决社会问题、缩小收入分配差距、缓和乃至化解社会矛盾、促进社会和谐发展等独特功能的基石，解决流动人口的社会保障问题必须真正体现出这一价值取向。换言之，在考虑解决流动人口的社会保障问题时，需要看是否有利于解除流动人口的后顾之忧、是否有利于缩小收入分配差距、是否有利于化解流动人口与当地固定户籍人口的利益冲突、是否有利于促进流动人口真正融入当地社会，平等应当成为落实流动人口社会保障权益的唯一法则。另一方面，鉴于中国的现实情形，面向流动人口的社会保障还不可能一步到位地实现公平、共享的平等目标，从而需要统筹考虑、渐进推进，即以维护流动人口社会保障权益和推进社会公平与制度平等为出发点，统筹考虑满足需要

与承受能力，明确统一制度的目标，再分阶段、分步骤地有序推进。笔者曾经向一位中央领导同志建议，不主张各地区自主放任地进行五花八门的试验，而是急切需要中央政府统筹考虑，拿出制度框架及成熟的推进方案，然后，采取切实措施快速推进。在此特别需要强调的是，此处的渐进是指由现实制度的不公平向公平迈进是一个渐进的过程，而不是制度确立以后再慢慢扩大覆盖面。现阶段各种现行制度均在缓慢地扩大覆盖面，其实是对这一制度的严肃性与刚性要求的破坏。

2.分层分类的制度设计思路。中国的流动人口规模庞大，还在不断壮大之中，不仅如此，流动人口结构的复杂化及其内部的不断分化，在社会保障制度尚未走向全国统一或者明确由国家层级来负责建设时，政府就必须面对结构复杂且还在分化之中的流动人口群体考虑多元化的制度安排，即分层分类设计相应的社会保障方案。例如，对于城市流向城市或者乡村的居民，需要有让其延续社会保障权益的制度保障，或者自动纳入流入地社会保障制度的制度安排。对于乡村流向城市的流动人口，则应当根据其分化情形采取不同的政策，如对已经城市化（主要指标应当包括在当地居住年限、工作稳定性、生活稳定性等）的乡村流动人口可以纳入当地社会保障网；对于只能季节性出来务工的乡村流动人口，则可以提供工伤保险等保障，同时建立特殊的救助机制以缓解其特殊困难，其他保障则可以纳入面向乡村居民的社会保障体系（如合作医疗）；对于长期在外务工但流动性高、归属不明的乡村流动人口，则需要有工伤保险、医疗保险及相应的社会救助，等等。这些粗线条的思路，目的是在维护流动人口的社会保障权益的同时考虑现实国情，先从低水平、多元化制度安排起步，再逐步向全国统一的、公平的社会保障体系过渡。

3.明确责任分担并强化政府与雇主责任。责任分担是社会保障制度可持续的

基础。由于流动人口结构复杂且仍在分化之中，责任分担的具体化也需要分层分类加以考虑，城市化的流动人口与季节性的乡村流动人口应当分别纳入当地社会保障体系并按照当地居民的责任分担机制来划分责任，对于归属尚不明确的流动人口群体，则应当强化政府与雇主的责任。任何雇主均应当根据责任分担机制承担相应的社会保障缴费义务，流入地政府则需要分担流动人口相关社会保障制度的成本。流入地政府责任的强化，符合劳动者创造财富与分享财富相匹配的自由法则，是和谐社会公平、正义、共享价值取向的具体体现。

4.明确分段计算养老保险权益。对流动人口而言，最复杂也是最重要的社会保障权益是养老保险权益，虽然中国政府已经明确基本养老保险制度的目标是全国统一的制度安排，但现实表明，由地区统筹走向全国统一还面临着诸多困难，因此，流动人口的养老保险权益不能指望在地区分割统筹的条件下能够得到保障，也不能消极等待全国制度统一时再加考虑。可供选择的一种方案是，从现在起就明确流动人口可以分段计算养老金权益的政策，流动人口可以在工作或生活所在地参加社会养老保险，然后由流入地根据其在当地务工时间的长短颁发相应的养老金权益证书，最后通过一个全国社会保险结算系统进行结算。这样，每一个流动人口都不必担心因为流动而丧失养老保险权益，而对国家而言，无论制度统一与否，均不会产生负面后果；对地区而言，也没有损害地区利益，而是将流动人口的养老风险在其流动地区合理分担了，从而是一种合理的养老责任分担机制。

5.要在现实国情的条件下解决好流动人口的社会保障问题，客观上还需要有相关的配套改革与政策措施。它包括尽快深化户籍制度改革，有条件地打开流动人口真正融入流入地的封口，如让居住一定年限以上的流动人口可以自主选择当地户籍；推进正规就业，即促进有组织的就业，如通过政府的引导与必要的扶持，

将灵活性质的个体保姆组织成家政公司，让灵活就业向正规就业转化，将有利于维护流动人口的社会保障权益；强化劳动监察与工会维权，也能够促进流动人口社会保障权益的维护，等等。

总之，流动人口是中国现阶段乃至未来20年左右都必须高度关注的一个特殊的庞大群体，这一群体社会保障权益受损的事实，表明了中国在发展中需要更加突出地关注社会公平正义，并通过将社会保障制度覆盖到包括流动人口在内的所有人来真正实现让全体国民共享经济发展成果的和谐社会目标。

【作者单位：中国人民大学劳动人事学院】

 

第二篇：中国农村老年社会保障