风险评估报告3稿

农村客运班线公司化改造风险评估报告（初稿）

为规范我县农村客运班线运输经营行为，维护道路旅客运输市场秩序，打破部分农村客运班线被少数人掌握的现状；保障道路旅客运输安全，保护旅客和经营者的合法权益；加快推进城乡客运一体化建设，提高城市品味。依据《中华人民共和国道路运输条例》及《道路旅客运输及客运站管理规定》等法律法规，拟对我县农村客运班线实行公司化经营改造，因其涉及民生的各个方面，影响较大。为此，我们对改造工作进行了全面、细致地稳定风险评估。评估方式包括：外地调研，与经营者逐个约谈，实际走访调查，发放群众问卷和告知单，召开改造专题会议等多种方式，广泛听取相关利益群体的利益诉求。评估内容包括：1、是否符合现行的政策、法律、法规，2、可能存在不稳定隐患和问题的风险程度，3、存在的社会稳定风险可控制程度等方面进行调研。并根据我县农村客运班线公司化改造的实际做出风险评估报告。

一、我县农村客运班线的基本情况

全县现有公路通车里程1595公里，其中省道220公里，县道285公里，乡道792公里，村道298公里；二级以上公路240公里。全县现有从事农村客运的企业4家（客运公司，民通公司，通运公司，贺文公司），其余为个体经营户。此次农村客运班线公司化改造涉及到农村客运班车83辆。农村客运线路21条；其中县到乡客运线路19条，车辆77辆；乡到乡，乡到村客运线路2条，车辆6辆。具体班 - 1 -

线和车辆台数是：固镇——董庙班线（14辆），固镇——湖沟北路（7辆），固镇——湖沟南路（8辆），固镇——何集（5辆），固镇——濠城（12辆），固镇——青龙闸（6辆，含：固镇——青龙闸皖C61717车辆经营许可到期为20xx年6月份，行车证登记注册日期是20xx年4月份），固镇——清凉（4辆），固镇——董林（2辆），固镇——王庄（2辆），固镇——张巷（4辆），固镇——新圩（1辆），固镇——九湾（1辆），固镇——九湾夹河（1辆），固镇——陈湾（1辆），固镇——官沟（1辆），固镇——王圩（1辆），固镇——安圩（1辆），固镇——高庄（1辆），磨盘张——王庄（4辆），连城——禹庙（2辆），固镇——任桥（5辆），固镇——任桥的班线实际运营是固镇——芦岭。

经营许可期限是：20xx年到期1辆，占总比例1.2%；20xx年到期是79辆，占总比例 95 %；20xx年到期 3辆，占总比例 3.6%。

车辆新旧程度是：20xx年添置1辆，占总车辆1.2%；20xx年添置5 辆，占总车辆6%；20xx年添置43辆，占总车辆52%；20xx年添置 12辆，占总车辆14.4%；20xx年添置7辆,占总车辆8.4%；20xx年添置9辆，占总车辆10.8%；20xx年添置4辆，占总车辆4.8%；20xx年添置1辆，占总车辆1.2%；2010添置1 辆，占总车辆 1.2 %。

以上班线情况不包括:固镇——湖沟北路2辆、固镇——何集1辆共3辆“昌河”型面包车，实际运营是固镇——任桥。

营运车辆按照国家规定报废期一般是8年，但实际客运经营车辆均使用不到8年。目前我县农村客运班线经营许可大部分即将到期， - 2 -

车辆正处于更新阶段，是实施公司化改造的大好时机。

此次公司化改造涉及人员约有200余人，数百个家庭，车主及从业人员构成较复杂。从身份上分析：有公职人员掌握着几条主要班线的经营权；有社会闲散人员掌握部分班线的经营权；有下岗职工、进城务工人员或受雇于经营者的，有个体及家庭式经营的。从年龄构成分析：掌握着几条重要班线的经营者年龄在30-40岁之间；受雇佣人员中青年比例较大，少数接近60岁的驾驶员，售票员。从经营模式上分析：有合伙经营的，有全部聘用制经营的，有以家庭为单位（父子、夫妻）自己经营并以此为生活唯一来源的。

二、 农村客运班线改造的基本政策、法律、法规依据。

农村客运班线是指县内或者毗邻县间至少有一端在乡村的客运班线。这次农村客运班线公司化改造的范围是指一端在县城，一端在乡村或两端都在乡村的农村客运班线。改造的目标是打破目前我县农村客运班线经营中，以少数人掌握部分客运班线的经营权，个体家族式经营、挂靠承包经营为主的现状，统一纳入国有公司化经营模式。

客运班线公司化经营是客运市场发展的大趋势、大方向。早在20xx年江浙等沿海发达地区客运经营已经开始施行公司化集约化经营，逐步取消挂靠经营。我省各地区近年来也在逐步推进公司化经营，周边县市客运班线公司化改造已走在我县前列。

县人大7号议案 “关于打击城乡客运市场垄断现象的议案”要求我们必须重视我县农村班线客运存在的问题，积极推行农村客运班线改造工作，努力为我县广大城乡居民安全、便捷出行，提供优良服 - 3 -

务。

依据《中华人民共和国道路运输条例》中第六条“国家鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营，任何单位和个人不得封锁或者垄断道路运输市场。”

《道路旅客运输及客运站管理规定》中规定：

1、道路客运和客运站管理应当坚持以人为本、安全第一的宗旨，遵循公平、公正、公开、便民的原则，能打破地区封锁和垄断，促进道路运输市场的统一、开放、竞争、有序，满足广大人民群众的出行需求。

道路客运及客运站经营者应当依法经营、诚实信用、公平竞争、优质服务。

2、国家实行道路客运企业等级评定制度和质量信誉考核制度，鼓励道路客运经营者实行规模化、集约化、公司化经营，禁止挂靠经营。

3、道路客运线路经营权属有限的公共资源，实行有限期使用制度，由政府进行配置。

三、 目前农村客运班线存在问题

由于多年前国家鼓励各种经济形式参与客运市场的经营。个体经营，挂靠承包经营，对增加客运市场的运力和活力，曾起到不可替代的作用。但其弊端也变的越来越大，逐渐成为客运行业发展障碍。首先，服务质量不尽人意。由于农村客运市场大而分散，交通管理部门难以监管到位，加之从业人员整体素质偏低，服务意识不强，法制观 - 4 -

念淡薄，以至出现争抢客源、兜圈拉客、粗暴待客、欺客、宰客等恶劣经营行为难以根除，造成旅客投诉率上升，这既损害了旅客利益，又影响行业整体信誉。其次，经营行为不规范。目前我县农村客运班线是，少数人掌握部分客运班线的经营权，个体家族式经营、挂靠承包经营为主的现状，经营者只重短期效益，对同线路班线或班次增加和更新发展，千方百计设置障碍，存在站外揽客、无序发车、违章超员和哄抬票价、暴力抗法等现象，加大了交通行政执法的难度。

四、 农村客运公司化改造初步方案及不稳定因素的分析

农村客运班线公司化改造的总体目标是：以科学发展观为指导，按照“统一规划，便民利民，政府主导，市场运作”的基本思路和原则，整合现有农村客运班线，全面实行公司化经营模式，彻底改变我县现有农村道路旅客运输服务质量差，旅客出行难等不良现象。努力推动城乡客运一体化发展，逐步建立起布局合理，管理高效，畅通有序的固镇县农村客运班线运营机制，通过认真、细致的调研，现对我县农村客运班线公司化改造拟定以下三种方案

(一) 全面实施公车公营模式

公车公营是发展的大趋势、大方向，交通行业主管部门要因势利导。由政府指定一家国有客运公司（固镇县客运有限责任公司），对全县农村客运班线统一收购、合并。按照城乡一体化客运要求，实行公司化经营，统一公交化车型。个体经营和挂靠承包经营者全部退出客运市场，今后农村客运班线经营许可统一许可给指定客运公司。对原经营者的经营许可和车辆具体分为几种情况处置：

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农村客运班线经营许可的处置：1、经营许可期限到期的，依法收回客运班线经营权，实施新一轮许可和客运经营改造工作。2、许可未到期的，对经营许可期限未满的客运线路，采取鼓励提前终止经营政策和强力收购政策，主动提前终止经营的给予优惠的经济补偿。不主动退出的由客运公司商谈议价收购并签订协议，退出客运经营市场。

对原经营者的车辆处置，由具有相应资质的价格评估机构对其车辆的现值进行评估，政府或国有化客运公司出资收购。

此模式能从根本上快速、彻底改变我县客运经营的诸多不良现象，符合大多数群众的利益，合法、合理，但可行性和可控性相对面临的问题较多：

1、改造资金需求量较大，难以充分解决。此农村客运班线改造涉及到营运车辆共79余辆，通过前期与经营者约谈后，初步估算每辆车收购价格约为10万元（需多轮谈判才能最后确定），全部收购约需资金800-1000万元，如再投入新车按座位略有增加计算约需70-80辆，每辆车按25万元计算约需1750-2000万元左右，两项合计约需要需筹集资金2500-3000万元。按先行试点改造二三条班线办法，先期也需投入资金约800万元。即便客运公司一期资金能够筹集到位，余下班线改造要在20xx年全部完成，一年内客运公司也难以筹集2千多万。庞大的资金压力全部放在客运公司，必然会造成客运公司经营难以运转，职工与公司管理层之间矛盾加剧，甚至会出现公司职工群体上访、越级上访等过激行为。

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2、触及经济利益的再分配，矛盾易于激化。道路旅客运输班线属国家公共资源，经行业管理部门许可，经营者在许可期限内享有经营权，不得擅自暂停、终止或者转让班线运输。由于我县个体客运经营者政策观念不强，普遍认为取得此班线经营许可就是长期许可，违反国家政策私下倒卖倒买线路经营权的现象非常严重，给收回线路经营权带来很大难度。改革必然会切断他们的经济来源，原经营者不会轻易退出农村客运班线市场，部分有社会背景的经营者极有可能煽动、纠集其它经营业户，借助客运市场存在的问题（如：“黑头车”、出租车车头向下等）和改造过程中牵扯到补偿、安置等问题，提出不合理要求，阻碍农村客运班线改造工作的开展。利用群体上访、越级上访、集体罢运等极端方式，造成全县农村客运班线瘫痪事件发生的可能性极大。或集体到交通运输局和政府闹事、滋事，影响政府部门正常工作开展，对我县政治环境产生极坏影响。

3、经营权依法收回，造成人员失业。公司化改造是“公”与“私”的利益博弈，就必定触及到原经营者利益，我县农村客运班线一部分经营者是以此做为全家生活主要来源，中止其经营，必然造成大量人员失业。涉及到家庭的和谐稳定。通过对此类经营者约谈后，部分经营者已经暴露出有自残、自杀等过激行为的倾向。

4、客运班线公司化如强行推进，公司公车上线经营。有可能会出现原经营者采取各种非常规手段阻挠该班线的正常运营，如出现打砸车辆、非法拦截车辆，人为制造交通事故，购买“黑头车”参与非法营运等，导致该班线无法正常运营。影响群众正常出行。

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（二）实行股份制经营模式

股份制经营模式是采取一种折中办法。政府依法聘请具有相应资质的评估机构对现有经营者的车辆和其他隐形投资等进行评估，按照评估价格作为股份，与国有化客运公司共同协商，共同出资改造农村客运班线。但此班线私人股份占有比例不能超过49%，应由客运公司控股，班线经营权统一许可给客运公司，公司具有经营管理权。其他股东只享有监督权和收益分红权。

相比较第一种模式，实行股份制经营模式，原经营者虽不再参与经营但没有完全退出客运市场。虽然从可行和可控性上相对风险降低，但是也存在一些问题：

1、改造的资金压力缓解，仍难以筹措。此农村客运班线改造涉及到营运车辆共79余辆，通过前期与经营者约谈后，初步估算每辆车收购价格约为10万元（需多轮谈判才能最后确定），全部收购约资金800-1000万，如再投入新车按座位略有增加计算约需70-80辆，每辆车按25万元计算约需1750-2000万左右，两项合计约需要筹集资金2500-3000万。按客运公司占有51%的股份计算，需要资金约

1270-1500万，如果先行试点改造二三条班线办法，先期也需投入资金约400万。即使客运公司一期资金能够筹集到位，剩下班线改造要在20xx年全部完成，一年内客运公司也难以筹集1千多万。

2、原经营者担心对其班线价格评估过低。因不能直接参与经营，不相信客运公司有能力统一管理。怕其经营不善使投资收益不能保证等等因素，因而大多数原经营者不同意实行股份制经营模式，不愿退 - 8 -

出农村客运班线市场，部分有社会背景的经营者极有可能煽动、纠集其它经营业户，借助改造过程中牵扯到补偿、安置等问题，提出不合理要求。采用群体上访、越级上访、集体罢运或到交通运输局和政府闹事、滋事等极端方式，阻碍农村客运班线改造工作的开展，极有可能发生全县大部分农村客运班线瘫痪，影响人民群众正常出行，降低政府部门的公信力。

（三）推行公司化管理模式

公司化管理模式是指我县农村客运班线经营许可到期后，将中止对原经营者发放经营许可权，统一许可给有规模、运行良好的县客运公司经营。由公司对申请从事农村客运班线经营者进行初步考核，交通主管部门进行最终复核，挑选信誉好、能连续提供良好服务的经营者从事客运经营。所有经营者只有限期使用经营权，经营权不得私自转让。实行“五定六统一”标准化管理模式，即定线、定车、定点、定时、定型；统一车型、统一标志、统一排班、统一调度、统一服务标准、统一票价。公司对其经营行为纳入公司化日常管理，不服从管理者公司将收回其经营权，自动退出客运市场。公路运输管理所依法对其经营行为进行监督、检查。

此模式的薄弱环节是改革不十分彻底，后续的管理和监督手段要跟上，一旦出现管理真空，就可能导致改革后和改革前的变化相差无几。但此模式可行性和可控性方面较容易把握，资金风险、稳定风险相对较小。

五、不稳定因素处置建议

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农村客运班线公司化改造是惠及广大农民群众、关系到全社会的系统工程。是一项关乎群众利益的重大民生工程。只有县政府强有力的支持，交通部门具体负责实施，其他部门通力协作，密切配合，建议采取责任追究责任制度，对防碍工作顺利开展的单位和相对人予以追究责任，以次保障此改造工作的顺利推行。

（一）、根据评估报告和初审意见，县政府领导组召开专题会，邀人大、政协和党代表或社会各界代表参加，对社会稳定风险程度进行集体会审后，作出实施、暂缓实施、暂不实施的决定。

（二）、做好风险调控，抓好督促协调。建议由县维稳办负责抓好社会风险评估与协调化解工作。监督有关责任部门根据风险评估决定调控风险。有针对行地做好群众工作，严防涉稳重大事件的发生。

（三）、建议由县政府牵头，成立全县农村客运班线改造领导小组，分管副县长任组长，交通运输局、公安局、信访局、司法局、文广局、物价局、有关乡镇等主要领导参加。领导小组要制定出台政策，明确指导思想、总体目标、原则和基本方法。并采取授权方式，指定一家客运企业来经营全县农村客运班线。各单位部门、各司其职。要形成党委政府高度重视，各部门密切配合，全社会共同关心支持良好氛围。来推动此项工作顺利开展。

（四）、交通运输局负责具体改造工作实施运作、协调和监督工作。认真做好前期的调查摸底，掌握客运班线及改造中可能存在的问题和深层原因，，找准切入点，选好突破口，制定出具体可操作的实施方案。在实施过程中多方面收集信息，及时反馈信息，了解事态发 - 10 -

展趋势，为工作顺利开展提供依据。做好运力的调控，一旦发生集体罢运的现象，及时调集运力，保障群众安全出行。调动客运公司的积极性，使其充分认识到公司化改造能够使企业增加经营效益，提高运输效率，提升企业形象。

（五）、公安局负责做好交通疏导、打击少数扰乱客运市场的不法分子等工作；原经营者为了保住既得利益必然会采取罢运、群体上访、越级上访、聚众闹事、滋事的现象，建议采取强硬手段，打击阻挠此班线改造推进的少数不法经营者及突发治安事件的处理，维护社会稳定。

（六）、信访局负责做好信访接待及公司化政策的宣传、解释和劝返工作。

（七）、司法局负责做好涉法涉诉及全程司法监督等方面工作，改造工作既要符合情理，又不能违背法律。改造工作方案即要符合政策要求，不能与法律法规冲突，改造工作启动后就要与司法部门联系聘请律师全程参与。要坚持政策引导，企业运作的原则。一定要坚持依法办事，做到合法、合情、合理。

（八）、文广局负责做好公司化改造工作的宣传。通过广泛深入地宣传，使公司化改造工作家喻户晓，营造良好的社会舆论环境，对拒不接受公司化改造的经营者形成强大社会舆论压力。促使企业、个体经营者主动接受公司化改造，确保社会稳定

（九）、物价局负责做好涉及到资产评估和票价稳定等方面工作；由政府指定一家具有资质的评估公司依法对原经营者的车辆及经营 - 11 -

者对该条农村客运班线的其他隐形投资等资产进行评估，作为下一步客运公司收购的法律依据。

（十）、改造班线中涉及到的乡镇负责做好协调工作。对改造过程中，有不明真相的群众参与闹事，拦截车辆等不法行为，乡镇要负责做好劝解、疏导工作，保证工作稳步推进。

（十一）、客运公司应按照改造方案中的要求，主动提高改造工作的积极性，发挥主观能动性。做好改革的措施落实，妥善处理与原经营者之间的利益关系，适当让利做好稳定工作和应对措施化解各种矛盾，及时反馈信息。积极筹措用于车辆收购、运力调整的资金。做好对原经营者及其从业人员的聘用工作，采取经本人申请（每辆限驾驶、售票员各1名）符合客运公司人员招用标准的，由客运公司优先择优聘用，依法签订劳动合同。以减轻社会就业压力，保障社会稳定。

公路运输管理所

二〇一〇年八月二十四日

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