浅谈新《预算法》

一个国家有收入就有支出，对应的两个制度就是税收制度和预算制度，一个管收钱，一个管花钱。而保障预算制度实施的就是《预算法》。

预算又称国家预算，国家对会计年度内的收入与支出的预先估算，包括中央预算和地方预算。预算制度是1640年英国资产阶级革命的产物，资产阶级创造了极大的财富，却又无权支配，因此在议会中夺权，限制国王的权利，国王怎么花钱都得经国议会审议批准，这就是最早的预算制度。

而我国最早的《预算法》是于19xx年3月22日第八届全国人民代表大会第二次会议通过， 并于19xx年1月1日起施行。从19xx年到20xx年近二十年的过程中，我国的经济飞速发展，原有的《预算法》因为当时立法的水平局限和经济发展，产生了非常多的问题。而预算制度是和所有公民息息相关的，公民向国家缴纳的税收，用到哪里了，怎么用了？之前都是一笔说不清的帐。 19xx年，我国启动了影响深远的分税制财政管理体制改革，政府间财政关系、税收制度等财税重大改革相继推开。几乎与此同步，19xx年3月，八届全国人大常委会第二次会议制定了预算法，形成了预算制度的基本框架。预算法的颁布实施，对规范政府预算管理、加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了积极作用。随着分税制财政管理体制的逐步确立，财税体制改革的重点在20xx年前后转向预算管理制度，预算管理机制不断改革完善，预算在政府管理中的作用明显强化。

一是预算管理范围不断拓展。过去，除了纳入预算管理的预算内收支，各级政府及有关部门大量的预算外收支，主要指的是国家机关、事业单位以及其他机构为履行或代行政府职能，而收取、提取、募集和安排使用的各种未纳入财政预算管理的财政性资金，包括行政事业性收费、政府性基金、国有企业和主管部门收入等。

在财政体制改革不到位的背景下，我国预算外收支规模不断膨胀，到20xx年最高时达到6820亿元。但由于对预算外资金缺乏有效地监督管理，也带来了

一系列突出问题，比如一些单位擅自将财政预算资金通过各种非法手段转为预算外资金等。同时，预算外资金的使用脱离财政管理和各级人大监督，乱支滥用现象较为突出，助长了不正之风和腐败现象的发生，成为各方诟病的焦点问题。 中国的预算在过去是国家机密，19xx年保密局和财政部制定了一个规定，叫《经济工作中国家秘密及其秘级具体范围的规定》，在这个规定中，明确指出：财务年度预算、决算、草案、以及收支款项的年度执行情况。历年财政明细统计资料等属于国家机密，不得向社会公开。

因为国家把预算当成秘密来看，预算工作的不透明的必然缺乏有效的监管，理所当然会产生腐败，导致名怨沸腾。而且有几种收入是不列入预算的，比如卖地收入、行政事业收费、使用国有资产有偿收入等等。光列举的这三项可以占到地方政府收入的65%以上。而根据人民大学的一项调查显示，地方政府有40%的支出叫做其他支出。其他支出就是什么项目都可以，吃喝玩乐都是可以列在其他支出里面。试想地方收入的65%不列入预算，列入预算的有40%是无法查证的其他支出，这个腐败的空间让人害怕。这也是近年来，民众对国家公务人员抱有意见的根本制度原因之一。

20xx年8月31日，历经两届全国人大、四次审议的预算法修正案由全国人大常委会以161票赞成、2票反对、7票弃权的高票通过，翻开了预算法律制度的新篇章，也标志着新一轮财税体制改革在预算领域的率先破冰。

李克强总理关于新《预算法》的讲话：

预算管理制度改革是一项自我革命的财税制度改革，首先触动的是中中央国家机关和地方政府部门的利益.全面规范、公开透明的财税制度，在提高政府公信力，和“制度反腐方面”，具有不可替代的作用。

预算有三个重要的原则：全面、透明、权威。而这次新的《预算法》正是按照这三个原则，进行了重要的改革。

这次的预算法有几个特点：

（一）预算的全面完整性

预算的完整性，就是要把所有的政府收支统一纳入预算管理，这是政府预算管理一项基础性要求。为此，新预算法删除了预算外资金的相关内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算（第四条），各级政

府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出（第十三条），从而在法律层面上确立了全口径预算体系。

（二）预算的公开透明性

阳光是最好的防腐剂，透明是最好的监督。在很长一段时间内，财政预决算等政府财务资料都属于保密内容，直到20xx年之前，全国人大开会期间，代表们审议的预算草案都要求严格保密并在会后收回。直到20xx年，国务院有关部门首次对外公开部门预算。在此背景下，原预算法在预算公开方面的规定也是一片空白，没有对预算公开的具体事项作出明确规定。

一是规定了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算，既包括本级政府预算，也包括部门预算。二是规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开。三是规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。

总之，从预算公开的规定中可以看出，新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。通过全过程、全方位的预算公开，把政府预算的钱袋子晒到了阳光之下，把预算的“黑箱”变成了“透明箱”。

（三）地方政府举债之门：“开与关”

地方政府债务问题如何规范，是预算法修改中广泛关注的问题，每一次修改也都触动着各方面的神经。20世纪80年代末至90年代初，地方政府债券一度风行，许多地方政府为筹集资金修路建桥。为防范地方政府过度举债，19xx年制定预算法时明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券” （第28条），堵上了地方政府发债的道路。但不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，也开始寻求各种形式的债务性融资。

特别是20xx年应对国际金融危机以来，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，所形成的风险日益凸显。根据审计署对全国中央、省、市、县、乡五级政府债务情况的全面审计结果，截至20xx年6月底，全国各级政府债务总额约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.89万亿元，包括

负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的或有债务4.34万亿元，地方政府债务较前两年大幅增长。

虽然总体上看，地方政府性债务的各项风险指标处于国际通行的控制标准范围内，风险总体可控，但也存在较大的风险隐患，特别不少地方政府债务率超过100%，债务余额超过当地综合财力，甚至出现债务逾期等问题，需要加快予以规范和逐步化解。

综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。

一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。这些规定把地方政府在举借债务开闸的同时，为政府举债的风险能够控制在合理区间套上了法律的“紧箍咒”。

（五）国库管理权

20xx年国库集中收付制度改革以来，逐渐形成了国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度，推动了预算资金支付的透明、安全和高效。目前，全国已有55万多个预算单位实现了国库集中支付，基本上实现了全覆盖。为此，新预算法第61条正式确立了国库集中收付制度，并明确政府全部收入和支出都实行国库集中收付管理。但是关于国库管理的具体方式上，围绕人民银行在国库上的职责定位，虽然只是经理还是代理的一字之差，人民银行、财政部以及有关专家学者各执一词，从一审争论到四审，也引起了媒体和社会公众的广泛关注。

综合各方面意见，新预算法仍然维持了国库经理制的规定，这为国库经理与代理之争画上了一个句号。为什么这么改呢？主要加强预算资金支付监督、维护预算资金安全的角度考虑，即使在国库支付制度改革的情况下，也不能削弱央行国库作为第三方的监督制约作用，有必要赋予央行对国库支出业务进行必要审核

的权限。因此，新预算法继续维持了原法规定的经理的表述，继续明确央行经理中央国库的法律条款，有利于央行依法履行经理国库职责。

值得注意的是，新预算法还对财政专户进行了专门规定。按照有关法律法规的规定，财政专户是各级财政部门在商业银行及其他金融机构开设的资金账户，用于特定资金的专户存储、专款专用。按照核算管理的资金类型，财政专户主要包括四类：专项支出财政专户（如粮食风险基金等）、社会保险基金财政专户、非税收入收缴财政专户、外国政府和国际金融组织贷款赠款财政专户等。

由于实践中国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户，甚至一些市县也越权开设财政专户，导致财政专户数量众多，大量财政资金以各种形式存在商业银行，脱离国库的有效监督，滋生了“小金库”等腐败问题。社会上要求取消财政专户的声音很大，但考虑到不少财政专户（如社会保险基金账户、非税收入专户）有其现实必要性，新预算法给财政专户的设立留下了空间，并对财政专户的条文从批准设立、专款专用等方面进行了多次从严的修改完善，规定只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，才可以设立财政专户，并明确要求财政专户收入也要纳入国库管理，这样对财政专户作了最严格的限制，也为健全国库单一账户制度奠定了良好的法律基础。

（七）人大预算审查监督

从国外经验看，审查预算是议会的最重要的职责，议会通过对预算的控制实现对政府行为的有效监督。在预算法修改的整个过程中，对于加强人大对预算的审查监督，真正实现通过预算对政府行为的控制与监督，各方面有着强烈的呼声。

新预算法在总结近年来各级人大预算审查监督经验的基础上，针对实践中反映强烈的问题，主要对人大如何有效行使预算审查监督权作了较具体的规定。

一是规定预算草案的细化要求。针对实践中预算过粗、“看不清、弄不懂”等问题，新预算法规定一般公共预算草案应当按照功能分类和经济分类编制，分别反映预算的支出方向和具体支出用途，按保障功能分类编列到项（类、款、项三级），按经济性质分类编列到款（类、款两级），通过二者结合，全面反映预算支出的全貌。同时，对转移支付支出的编制也提出了明确要求。

二是完善预算的初步审查制度。实践中预算审查专业性强，而人大会期有限，针对这一问题，新预算法总结实践经验，进一步完善了预算草案的初步审查制度，

明确初步审查的范围包括预算草案、预算调整方案和决算方案，审查机构由有关专门委员会或者县级人大常委会进行，规定了审查的时限要求等内容。

三是明确了预算审查的重点审查内容、预算调整审查的有关程序以及预算执行监督的有关规定。

法律学院 1205班 翟良柱 学号：10041000026

 

第二篇：新预算法理论学习

《新预算法》解读

一、《预算法》修改的背景

20xx年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（以下简称《决定》），并重新颁布修订后的预算法，《决定》自20xx年1月1日起施行。

原预算法自19xx年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应新形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

二、新预算法的重大突破

（一）增强预算的完整性

政府的全部收入都应当纳入预算，预算包括一般公共预算、 1

政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。（第五条）一般公共预算是对、入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。（第六条）政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。（第九条）国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。（第十条）社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。（第十一条）

此项改革意在解决现行预算体系不科学、不完整及由此引发的预算碎片化、威权弱化与法律约束力差、“小金库”久治长存等问题。我们知道，现代财政制度的一个基本前提就是实行全口径预算，而现行的预算体系中，公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金四大预算的功能定位和相互关系不清晰，相互之间缺乏有机衔接，影响了预算的统一完整。因此，完善预算体系后，将政府所有收入和支出全部纳入预算管理，能够使预算真正全面反映政府收支总量、结构和管理活动。现行的重点支出挂钩机制，导致政府预算被肢解，预算平衡难度加大，影响预算安排的整体绩效，而且也会刺激部门追求自身利益最大化，加剧 2

财政预算碎片化、支出结构固化，容易出现财政投入与事业发展“两张皮”、“钱等项目”、“敞口花钱”等问题。据财政部统计，目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的7类重点支出，占到了全国财政总支出的48%，严重影响了预算统筹安排。还有不容忽视的一点是，由于政府预算体系不完整，还造成了专项转移支付过多、预算管理无法全面公开、资金投入重复低效。因此，完善政府预算体系，改革国家分配关系和分配秩序，可以说是以预算配置引导并推进国家治理的一个重要途径。

（二）增强预决算活动的公开性

一是强调预算公开是全面的公开，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他全部内容都要向社会公开，不仅包括各级政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告，还包括各级政府的部门预算、部门决算。

二是在全面公开的原则下，特别强调重要事项的公开，包括政府预算中本级政府财政转移支付安排执行的情况以及举借债务的情况、部门预算中包括“三公经费”在内的机关运行经费的安排使用情况、预算执行中进行政府采购的情况、审计部门对预算执行和其他财政收支的审计工作报告等内容的公开。

三是强调预算公开的可操作性，对预算公开内容、时间、主体等都作了明确、具体的规定，包括政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及报表由本级政府财政部门负责公开，并应当在各级人大及其常委会批准后20日内公开；部门预算、决算及报表由各部门负责公开，并应当在各级政府财政部门批复后20日内公开。（第十四条、第八十九条）

为什么把建立透明预算制度这个看似不是预算管理主体内容的改革，作为预算改革的首要措施呢？主要有以下几方面原因： 3

其一，有利于各方面监督。公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。我们常说，财政收入“取之于民、用之于民”，怎么让社会各方面都能监督？提高透明度是最有效的途径。其二，有利于民主理财。细化预算公开内容、扩大预算公开范围，使政府理财行为和资源配置结果暴露在阳光下，不仅能够有效扩大民众的知情权，还能够为民众参与管理提供必要的条件。其三，有利于倒逼推进其他改革。改革涉及利益的调整，难度往往都很大。比如，清理、整合、规范专项转移支付，因为涉及部门利益，来自各方面的阻力很多，怎么办？通过公开预算情况，让社会各界来评一评，这样就有利于消减阻力、推进改革。

（三）增强预算编制的科学性

一是各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。二是各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。三是各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及资产情况，编制本部门、本单位预算草案。

（四）增强预算执行的规范性

改革措施主要有六项：一是强化预算约束，经人大批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。年度预算 4

执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金；二是各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标（第五十五条）；三是加强财政结转结余资金管理。各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。四是规范财政专户的设立。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户（第五十六条）五是各级政府按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额；（第五十九条）政府的全部收入应当上缴国库，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可能依照国务院的规定设立财政专户；（第五十六条）六是健全预算绩效管理机制，绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出、政策、制度和管理等方面。

（五）改进年度预算控制方式

年度预算控制方式本质上是财政短期宏观调控行为，是政府调控经济的重要职能体现。改进年度预算控制方式，其实质就是实现财政对经济调节的“顺周期”向“逆周期”转变。一是建立跨年度预算平衡机制。地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或常委会批准后增列赤字，并报财政部备案；市县政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和 5

国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。二是实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。实行中期规划，必然会大大增强预算的可持续性和前瞻性，有助于增强预算安排的科学性和绩效水平。

（六）完善财政转移支付制度

为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。新预算法实施后，教育、计生、科技、文化等财政投入法定增长政策将取消，《教育法》、《计生法》等相关法律将进行修改。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。

（七）规范地方政府债务管理

原预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数 6

未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从以下几个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制范围，对地方政府举债的范围作了原则规定，并为今后改革地方政府债务管理方式留下空间。明确经国务院批准的省级政府“预算中”必需的建设投资的部分资金，可以通过举债的方式筹措；三是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；四是限制用途，明确经国务院批准的省级地方政府举债，应限于预算中“必需的建设投资的部分资金”，举借的债务只能用于“公益性资本支出”（即用于公益性事业发展且能够形成资本的支出），不得用于经常性支出。五是规范管理和监督，经国务院批准的地方政府债务应当纳入预算。地方政府债务的规模由国务院报全国人大或者其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。六是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。七是违法举债的法律责任。各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，责令改正，对负有直接责任的主管人员 7

和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。（第九十条）

同时，为长期规范地方政府性债务管理，中央还明确三项改革举措：一是清理处置地方政府融资平台公司。逐步关闭政府借道融资平台公司等企事业单位举债的口子。原来由融资平台公司举借的债务，要一分为三分别处置：对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目，要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任；对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。这些措施，有助于化解投融资平台引发的地方财政运行风险，有助于建立起健康、稳定、可持续的现代财政。同时，对地方政府而言，既面临卸包袱的重大机遇，又面临运用市场方式的挑战。二是加强债务规模控制。今后对地方政府债务实行余额限额管理。地方政府一般债务和专项债务总限额由国务院报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在总限额内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，报同级人大或其常委会批准，用于公益性项目建设或偿还存量债务。另外，对于甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申请发行地方政府债券置换。这项改革，将把地方债务规模控制在合理的区间内，能够有效防范财政风险。三是建立以资产负债表为主要内容的政府综合财务报告制度。这是加强政府债务管理的一个重要条件，目前我国实行的以收付实现制会计核算为基础的决算报告制度，无法反映政府资产负债情况。推行此项改革，可以全面反映政府的资产负债信息， 8

继而为规范政府举债行为、反映政府偿债能力、开展政府信用评级和加强政府资产管理提供依据。

（八）加强人大预决算审查监督

一是要求进一步细化预算。报送人大审查和批准的预算草案应当细化，本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。（第四十六条）

二是完善预算初审制度。县、自治县、不市区的市、市辖区人大常委会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不市区的市、市辖区人大常委会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。

三是明确预算审查监督重点。全国人大和地方各级人在对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：(一)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求；(二)预算安排是否符合本法的规定；(三)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；(四)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；(五)预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；(六)对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；(七)预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；(八)与预算有关重要事项的说明是否清晰。（第四十八条）

县级以上各级人大常委会和乡、民族乡、镇人大对本级决算草案，重点审查下列内容：(一)预算收入情况；(二)支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况；(三) 9

结转资金的使用情况；(四)资金结余情况；(五)本级预算调整及执行情况；(六)财政转移支付安排执行情况；(七)经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况；(八)本级预算周转金规模和使用情况；(九)本级预备费使用情况；(十)超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况；(十一)本级人民代表大会批准的预算决议落实情况；(十二)其他与决算有关的重要情况。县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。（第七十九条）

（九）强化法律责任

本次《预算法》修正案的重点之一就是大大强化了问责和责任追究力度，共对4个方面、19种情况负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任和给予处分作出了法律规定。对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员设立了撤职、开除的处分级别，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

三、地方政府如何贯彻实施新预算法

（一）做好新预算法的学习宣传工作。要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为“六五”普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。同时，要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法 10

治环境。

（二）做好新预算法实施的立法配套工作。新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。总之，加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。

（三）做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作。这次新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是19xx年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间。在贯彻实施新预算法的同时，我们要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。

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