为正确适用《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（20xx年8月31日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，20xx年1月1日起施行）（以下简称《决定》），现就修改后的民事诉讼法施行前已经受理、施行时尚未审结和执结的案件（以下简称20xx年1月1日未结案件）具体适用法律的若干问题规定如下：

第一条 20xx年1月1日未结案件适用修改后的民事诉讼法，但本规定另有规定的除外 前款规定的案件，20xx年1月1日前依照修改前的民事诉讼法和有关司法解释的规定已经完成的程序事项，仍然有效。 第二条 20xx年1月1日未结案件符合修改前的民事诉讼法或者修改后的民事诉讼法管辖规定定

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第三条 20xx年1月1日未结案件符合修改前的民事诉讼法或者修改后的民事诉讼法送达规第四条在20xx年1月1日未结案件中，人民法院对20xx年1月1日前发生的妨害民事诉讼行为尚未处理的，适用修改前的民事诉讼法，但下列情形应当适用修改后的民事诉讼法： （一）修改后的民事诉讼法第一百一十二条规定的情形； （二）修改后的民事诉讼法第一百一十三条规定情形在20xx年1月1日以后仍在进行的。 第五条 20xx年1月1日前，利害关系人向人民法院申请诉前保全措施的，适用修改前的民事诉讼法等法律，但人民法院20xx年1月1日尚未作出保全裁定的，适用修改后的民事诉讼法确定解除保全措施的期限。 第六条 当事人对20xx年1月1日前已经发生法律效力的判决、裁定或者调解书申请再审的，人民法院应当依据修改前的民事诉讼法第一百八十四条规定审查确定当事人申请再审的期间，但该期间在20xx年6月30日尚未届满的，截止到20xx年6月30日。 前款规定当事人的申请符合下列情形的，仍适用修改前的民事诉讼法第一百八十四条规定： （一）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （二）原判决、裁定认定事实的主要证据是伪造的； （三）判决、裁定发生法律效力二年后，据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更，以及发现审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。 第七条人民法院对20xx年1月1日前已经受理、20xx年1月1日尚未审查完毕的申请不予执行仲裁裁决的案件，适用修改前的民事诉讼法。 第八条本规定所称修改后的民事诉讼法，是指根据《决定》作相应修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》。 本规定所称修改前的民事诉讼法，是指《决定》施行之前的《中华人民共和国民事诉讼法》。

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第二篇：贯彻实施新民事诉讼法(一至九系列理解与适应)

贯彻实施新民事诉讼法（一至九系列理解与适应）

做好新民事诉讼法实施准备工作确保法律统一正确实施

本报评论员（整理者注：人民法院报）

认真学习民事诉讼法修改决定，正确贯彻实施新民事诉讼法，充分发挥民事审判职能作用，是当前和今后一段时期各级法院、特别是广大民事审判和执行法官的重要任务和政治责任。为此，最高人民法院组织有关人员对于新民事诉讼法设立的一些新制度的理解与适用问题进行了专题研究，并在本报开设了“贯彻实施新民事诉讼法”专栏，连续刊登了九篇文章，供全国法院和广大法官学习参考。以上九篇文章分别围绕立案制度、公益诉讼、案外人撤销之诉、小额诉讼程序、实现担保物权程序、调解协议司法确认程序、申请再审审查程序、检察监督制度、执行法律监督等问题，介绍了立法背景和重大意义，重点对实施过程中需要注意的问题进行了深入探讨，提出了意见和建议，对于促进新民事诉讼法的统一正确实施具有重要意义。

在实践中，全国法院和广大法官需要把握好以下几个方面：一是正确理解与适用立案制度，在协议管辖、应诉管辖、管辖权转移以及不予受理裁定等问题上，要注意依法受理各类民事案件，切实保障当事人的起诉权利；二是正确理解与适用公益诉讼制度，在公益诉讼案件范围、起诉主体、管辖法院、受理条件等问题上，要注意依法维护社会公共利益，推进“美丽中国”生态文明建设；三是正确理解与适 - 1 -

用案外人撤销之诉制度，在撤销之诉主体范围、管辖法院、受理条件、撤销之诉救济等问题上，要注意有效遏制虚假诉讼，为案外人提供及时有效的权利救济途径；四是正确理解与适用小额诉讼程序制度，在小额诉讼程序案件范围、受理标的金额标准、当事人的举证期限、审理程序等问题上，要注意发挥该程序方便当事人参加诉讼，降低诉讼成本的独特优势；五是正确理解与适用实现担保物权程序制度，在实现担保物权申请主体、管辖法院、人民法院的审查内容等问题上，要注意保护担保物权人的合法权益，节约司法资源；六是正确理解与适用调解协议司法确认程序制度，在管辖法院、人民法院审查内容、确认法律文书的形式与效力等问题上，要注意依法有序推进多元纠纷解决机制的发展与完善；七是正确理解与适用申请再审审查程序制度，在管辖法院、可以向原审人民法院申请再审案件范围、申请再审期限等问题上，要注意实现就地解决纠纷，将矛盾化解在基层，有利于方便当事人参加诉讼；八是正确理解与适用检察监督制度，在检察建议的受理审查、决定是否再审的程序适用，以及人民法院对抗诉的形式审查、依法启动再审等问题上，要注意贯彻落实有限再审、依法纠错的立法思路；九是正确理解与适用执行法律监督制度，在执行法律监督范围、形式，人民法院对书面检察建议的办理，对滥用监督权的处理等问题上，要注意依法促进人民法院执行工作规范化，切实保障当事人的合法权益。

20xx年1月1日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过的修改民事诉讼法的决定将正式实施。新民事诉 - 2 -

讼法有关新制度的规定比较原则，本报刊登的九篇文章也只是为这些诉讼制度的实施提供有针对性的参考依据，许多问题还需要在司法实践中进一步系统地梳理、分析、研究，提出的意见和建议也需要在司法实践中进一步检验和完善。希望全国法院和广大法官跟踪研究这些问题，对于遇到的新情况、新问题，请及时层报最高人民法院。对于贯彻实施民事诉讼法修改决定过程中遇到的其他新情况、新问题，也请及时层报最高人民法院。我们将继续组织有关人员进行专题研究，相关研究成果将继续在本栏予以刊登。

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贯彻实施新民事诉讼法（一）

关于小额诉讼程序的理解与适用

高民智

《人民法院报》20xx年12月6日

这次民事诉讼法修改回应人民群众对“司法为民”的新期待，增设了小额诉讼程序。小额诉讼程序的覆盖面广、简易审理、一审终审等特点，在方便当事人参加诉讼、降低当事人诉讼成本的同时，必将给我国民事审判工作带来新的挑战和机遇。

一、贯彻实施小额诉讼程序的重要意义

小额诉讼程序有助于人民群众接近司法。在法治社会，不论争议所涉及标的额的大小，当事人都有权诉诸法院，请求司法救济以获得司法平等保护。而民事诉讼法对当事人诉权的平等保障则表现为两个方面：一是程序权的保障，即当事人进入民事诉讼程序后如何保障当事人充分行使诉权；二是程序的保障，即保障当事人都有机会走向法院、接近司法、“接近正义”。对于利益较大的争议案件而言，当事人可能愿意适用相对复杂的普通程序、简易程序并为此支付较高的诉讼成本。而对于日常生活中的小额争议而言，当事人可能会因法律知识的欠缺或诉讼成本高于诉讼利益而理性选择放弃诉讼。当前，随着社会经济转型的加速，人民群众之间小额标的纠纷不断增加，现有简易程序立法及司法解释日益呈现出滞后性。不少小额纠纷，人民群众基于诉讼成本高昂、诉讼程序复杂等原因不愿将之提交法院解决。而小额诉讼程序以其更加简易化的程序设计、低廉的诉讼成本以及便捷高效的裁判过程，大大方便了当事人诉讼，对解决小额纠纷具有独一无二的优势。

小额诉讼程序有助于降低诉讼成本、合理匹配司法资源。随着社会转型的加速，各种民事纠纷数量不断增长。诉讼案件的增多，一方面体现了人民群众权利意识的苏醒；另一方面也使得当事人的诉讼负担日益增加。因此，当事人对小额案件的程序选择必须考虑诉讼成本上的投入与产出的关系。而小额诉讼程序快捷、简便的程序设计满足了当事人以最低诉讼成本，最快速解决纠纷的需求。

任何国家，在一定时期内司法资源总是有限的。因此，必须用有限的资源，实现司法制度收益的最大化——即最大限度地解决纠纷。如果对小额案件仍适用普通程序或简易程序，将不可避免地造成司法资源的浪费，使得司法资源无法更多地投向更为复杂的民事纠纷，从而最终导致司法资源的配置失衡。而小额诉讼程序一审终审、庭审简化、庭审时间自由、审限压缩等独特制度设计，都服务于 - 4 -

“快收、快审、快结”这一主题，可以有效节省司法成本，快捷、及时、有效地维护当事人的合法权益，实现社会公平和正义。

二、贯彻实施小额诉讼程序应注意的问题

由于司法实践中适用小额诉讼程序审理的民事案件数量将占到一审民事案件总量的较大比例，而这次民事诉讼法修改对小额诉讼程序又只规定了一个条文，故从慎重角度考虑，刚开始适用小额诉讼程序时既要积极又要稳妥。具体而言，需要注意以下几个方面的问题。

（一）关于小额诉讼程序的案件范围问题。小额诉讼程序是简易程序的再简化，适用的对象是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的民事案件。我们认为，对符合这一要求的下列单一金钱给付案件应当适用小额诉讼程序：（1）买卖合同纠纷、借款合同纠纷、租赁合同纠纷和服务合同纠纷案件；（2）身份关系清楚，仅在给付的数额、时间上存在争议的抚养费、赡养费、扶养费纠纷案件；（3）责任明确，原告主张的损失金额确定的机动车交通事故责任纠纷和其他人身损害责任纠纷案件；（4）供用水、电、气、热力合同纠纷案件；（5）银行卡纠纷案件；（6）劳动关系清楚，仅在劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿金或者赔偿金等案件的给付数额和给付时间上存在争议的劳动合同纠纷案件；（7）劳务关系清楚，仅在劳务报酬的给付数额和给付时间上存在争议的劳务合同纠纷案件；（8）其他金钱给付纠纷。同时，对于下列案件，暂时可不适用小额诉讼程序：（1）涉及人身关系争议、财产确权争议的案件；（2）追加当事人或者提起反诉的案件；（3）涉及知识产权的案件。

（二）关于小额诉讼程序的标的金额问题。由于民事诉讼法第一百六十二条并未明确各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资未出台时如何确定受理案件标的金额上限，故只能参照最近年度标准执行。我们建议，新修改的民事诉讼法20xx年1月1日开始施行后，在各省、自治区、直辖市20xx年度城镇单位就业人员年平均工资数额公布前，按已公布的各省、自治区、直辖市20xx年度城镇单位就业人员年平均工资数额作为当地小额诉讼程序适用案件标的金额。各省、自治区、直辖市20xx年度城镇单位就业人员年平均工资数额公布后，按20xx年标准计算。20xx年及其以后年度依此类推。至于20xx年1月1日前已适用简易程序审理但尚未审结的案件，基于程序的安定性考虑，在新民事诉讼法施行后可适用简易程序继续进行审理。

（三）关于小额诉讼程序的释明问题。我们认为，在确定适用小额诉讼程序审理案件后，一般可在开庭前以书面《小额诉讼须知》等方式向当事人告知小额诉讼程序的适用条件、审判组织、审理方式、一审终审、申请再审权利等重大事 - 5 -

项，并要求当事人对上述书面《小额诉讼须知》进行签收。对当事人提出适用小额诉讼程序的异议，如果异议成立，可以裁定按简易程序的一般性规定处理或将案件转入普通程序。异议不成立的，裁定驳回其异议申请。

（四）关于当事人的答辩期和举证期问题。我们认为，对双方当事人均到庭的案件，人民法院可在告知当事人放弃答辩期和举证期限的后果并经当事人确认放弃后，立即开庭审理。如当事人明确表示不放弃举证期限，则当事人可自行约定举证期限，但约定的期限不超过10天。当事人没有约定的，由人民法院指定不超过10天的举证期限。如已放弃举证期限的当事人又提出延期举证的申请，则一般不予准许。对于开庭之后新发现的证据，可根据相关规定决定是否准许当事人提交。如因未放弃举证期限的当事人申请延期举证无法在一个月内结案的，则经批准，可以延长至三个月，如有需要可转入普通程序审理。如当事人明确表示不放弃答辩期，则可在普通程序规定的15天答辩期基础上，视情况缩短至7天以内。

（五）关于小额诉讼程序的审理问题。我们认为，适用小额诉讼程序审理的案件，通知当事人开庭可以不必传票传唤，但通知原告、被告开庭时间、地点应有已通知当事人的具体书面材料入卷。在通知开庭时，可要求当事人在开庭时携带所有证据并通知证人出庭，争取做到一次开庭，当庭宣判，当庭送达裁判文书。

庭审中，当事人有正当事由不能到庭时，经对方当事人同意，可利用视频技术开庭审理。庭审可不受法庭调查、法庭辩论、最后陈述以及法庭调解的顺序限制，可以灵活地安排询问证人的时间。当事人申请利用视频技术等方式询问证人理由正当的，可予准许。

另外，适用小额诉讼程序公开审理案件，可不必在开庭三日前公布当事人姓名、案由、开庭时间和地点。至于开庭时间，则可以根据当事人的共同申请并经人民法院同意后，在晚间、休息日或法定节假日进行开庭。适用小额诉讼程序审理的案件还可到当事人工作场所所在地、住所地或争议发生地等进行开庭。

（六）关于小额诉讼程序向其他程序的转化问题。我们认为，考虑到适用小额诉讼程序审理的民事案件比适用简易程序普通规定审理的案件更为简单，故建议在立案之日起一个月内审结案件。在一个月内不能审结的，可区分下列情形进行处理：如因案件排期等原因导致一个月内不能审结的，经批准，可以延长审限至三个月；如经审理发现当事人诉请涉及人身关系争议、财产确权争议等金钱给付之外的争议，案情复杂，不宜适用小额诉讼程序的，经批准，可裁定按简易程序的一般性规定处理或将案件转入普通程序。按简易程序一般性规定处理的，如双方均未提供新证据且案件已经开庭审理，无须另行开庭；案件转入普通程序的，应组成合议庭，重新开庭，继续审理。

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（七）关于小额诉讼程序的裁判文书问题。我们认为，适用小额诉讼程序审理的案件，可简化裁判文书，在裁判文书中只记载当事人姓名、案件事实要点、裁判基本理由、给付金额及期限等。在条件成熟时，还可以直接将裁判文书要素填充到统一制作的表格，或制作只记载诉讼参加人基本情况和裁判主文的令状等方式进一步简化裁判文书。为了确保裁判文书简化落到实处，各高级人民法院可以因地制宜，制作各类关于适用小额诉讼程序的法律文书样式，下发辖区内基层人民法院及其派出法庭参照使用，以增加司法活动的权威性和稳定性。

（八）关于小额诉讼程序的再审问题。我们认为，如果当事人对适用小额诉讼程序所作的裁判不服申请再审，可从将矛盾“化解在基层、化解在当地”出发，通过主动释明、积极引导等方式，尽量让当事人选择向原审人民法院申请再审，实现“为大局服务”与“为人民司法”的和谐统一。

（九）关于小额诉讼程序的调解问题。我们认为，适用小额诉讼程序的案件标的金额较小，双方争议不大，调解成功的概率较高。因此，在适用小额诉讼程序审理案件时，要始终坚持“调解优先、调判结合”的工作原则，尽可能通过庭前、庭审、庭后各环节引导、组织当事人进行调解。在调解时，除了遵循自愿、合法原则以外，还要注意调解方法的正当性、灵活性和可操作性，努力实现案结事了，充分发挥诉讼调解的职能作用，确保达到法律效果与社会效果的统一。

小额诉讼程序作为新的诉讼模式，实行的是一审终审，涉及的都是人民群众的切身利益，社会关注度很高。因此，要对适用小额诉讼程序时可能出现的不确定因素有清醒认识，并提前就其实施问题进行有针对性部署。贯彻实施小额诉讼程序，应重点做好以下几项准备工作：首先，各高级人民法院要组织辖区内基层人民法院及其派出法庭法官就小额诉讼程序的理解与适用进行认真学习、培训；第二，要结合本地审判实际，对小额诉讼程序的适用提前落实好经费、物资保障；第三，提前准备好适用小额诉讼程序时可能出现的突发事件的应急预案；最后，要提前选配好作风正派、业务能力强、调解水平高、熟悉当地社情民意的资深法官作为适用小额诉讼程序审理案件的第一批承办法官，先行先试。在经过一段时间实践，积累一定经验后，再逐步扩大小额诉讼案件承办法官的范围。小额诉讼程序作为新生制度，刚开始施行时，难免会遇到一些困难和阻力。各级人民法院一定要认识到位、人员到位、物资到位、预案到位，确保小额诉讼程序实施工作开好局，起好步。

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贯彻实施新民事诉讼法（二）

关于民事公益诉讼的理解与适用

高民智

《人民法院报》20xx年12月7日

新民事诉讼法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是新法为保护社会公共利益特别规定的一项新制度，即民事公益诉讼制度。新民事诉讼法解决了制约开展民事公益诉讼的“瓶颈性”问题——原告资格，令人欢欣鼓舞。民事公益诉讼的创立是在我国立法中落实科学发展观的重要体现，是创新社会管理的一个重要方面。新民事诉讼法的规定比较原则，只是为这项诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。本文就民事公益诉讼的理解与法律适用问题提出一些探讨意见，供大家参考。

一、关于适用范围

新民事诉讼法第五十五条规定民事公益诉讼的适用范围是“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。这种列举加概括式的规定，主要有两层意思：一是污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益时，才可基于维护社会公共利益提起公益诉讼。如果针对污染环境、侵害消费者合法权益的行为，直接请求保护个体利益，则不属于本条公益诉讼的范围，而属于一般普通民事诉讼即私益诉讼。公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多数人的利益。尽管代表人诉讼涉及众多当事人，但受害人可以确定，诉讼目的是为维护个人利益，故仍然属于私益诉讼。二是可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”两类案件，公益诉讼的适用范围还可以根据实践的发展稳步拓展。鉴于民事公益诉讼还处于初步施行阶段，目前的适用范围应暂限于污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类情形为宜。

二、关于起诉主体

新民事诉讼法第五十五条规定公益诉讼的起诉主体为“法律规定的机关和有关组织”。关于其中“法律规定的”的限制范围问题，目前有两种不同观点。第一种观点认为“法律规定的”既限制“机关”，又限制“有关组织”；第二种观 - 8 -

点认为“法律规定的”仅限制“机关”，而不限制“有关组织”。综合分析有关立法资料和立法工作者的释义可知，立法本意并不强调“有关组织”须由法律规定，而是说明“至于哪些组织适宜提起公益诉讼，可以在制定相关法律时作出进一步明确规定，还可以在司法实践中逐步探索。”我们赞同第二种观点，认为“有关组织”不受“法律规定的”限制，但应当与起诉事项有一定的关联。

关于“法律规定的机关”，含义是可以提起公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起公益诉讼的权利也要由法律明确规定。从现行法律看，目前可以提起民事公益诉讼的机关，仅有《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。

关于“有关组织”的范围，需要人民法院在司法实践中逐步探索确定。鉴于司法实践经验不足，有关社会组织的技术力量、诉讼能力等情况参差不齐，为保障在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效开展公益诉讼，建议人民法院目前原则上先探索受理具备以下条件的有关组织所提起的民事公益诉讼：1.依法登记成立的非营利性环境保护组织或者消费者协会；2.按照其章程长期实际专门从事环境保护或者消费者权益保护公益事业；3.有专职环境保护、消费者权益保护专业技术人员和法律工作人员10人以上；4.提起的诉讼符合其章程规定的设立宗旨、服务区域、业务范围。如果《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国环境保护法》修改后，作出了相关规定，再依照特别的规定受理。

同时，我们特别建议，对于以下两类公益诉讼，人民法院不宜受理。一是单纯以诉讼为业的组织提起的民事公益诉讼。因单纯以诉讼为业的组织是接受委托作为诉讼代理人参与诉讼，而不是直接作原告提起诉讼。二是针对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区造成国家重大损失的行为，有关组织提起公益诉讼索赔国家损失的。因为《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条第二款已经明确规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”该条款既是赋权条款，也是限定条款，即将海洋生态资源损失索赔主体限定为行使海洋环境监督管理权的部门，排除了有关组织。

三、关于管辖法院

在目前民事公益诉讼初步施行阶段，为保证案件审理效果，我们倾向认为民事公益诉讼原则上应由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院受理。海洋环境 - 9 -

公益诉讼案件，由污染发生地或者损害结果地、采取预防污染措施地海事法院依照《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》专门管辖；海事法院的上诉审高级人民法院可以概括指定海事法院受理省内陆源污染海域及通海水域污染公益诉讼。

为了保证裁判尺度的统一，有必要对民事公益诉讼实行集中管辖，即就同一损害社会公共利益的行为，同一原告或者不同原告向两个以上有管辖权的人民法院提起民事公益诉讼的，后立案的人民法院应将案件移送先立案的人民法院。

四、关于受理条件

确定公益诉讼案件的受理条件，首先要准确把握民事公益诉讼的定位。民事公益诉讼是司法行为，要与行政行为相区分。对属于行政管理职权范围内的事项，人民法院不宜受理，当事人可向有关机关申请解决。行政机关提起民事公益诉讼，人民法院要审查其是否已经用尽了法律法规规定的行政执法措施，如果行政机关还可以通过行使行政权力来制裁违法行为、维护社会公共利益，则人民法院不宜受理。其次，民事诉讼法规定的公益诉讼属于民事诉讼，要与行政诉讼相区分。当事人因行政机关不作为或对其处理决定不服等事宜提起的诉讼，系行政诉讼，人民法院不能作为民事诉讼受理。

为了防止当事人滥诉，人民法院审查受理民事公益诉讼时，除审查起诉人是否具备新民事诉讼法第一百一十九条第（二）至（四）项规定的条件外，还应当注意根据新民事诉讼法第一百二十一条关于起诉状的规定，要求起诉人提供初步证据证明环境污染或者侵害众多消费者合法权益等侵权行为及其对社会公共利益的危害性，并说明其诉讼请求的合理性。对不具备起诉条件的，应裁定不予受理。

五、关于数个原告起诉的处理

如果数个原告针对同一损害社会公共利益的行为提起公益诉讼，为节约司法资源，提高司法效率，保持裁判尺度的统一，我们建议总体上应尽可能采取合并审理的方式解决，具体可以分两种情况处理：1.人民法院受理法律规定的机关或者有关组织提起的民事公益诉讼后，其他法律规定的机关或者有关组织又就同一损害社会公共利益的行为，对同一被告提出相同或者同类诉讼请求的，人民法院不宜受理。2. 法律规定的机关或者有关组织就同一环境污染事故，对同一责任人分别起诉提出不同种类的请求，或者分别起诉不同责任人的，符合合并审理条件的，人民法院应合并审理。

六、关于原告的诉讼请求

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原则上，民事公益诉讼的原告可以依据《中华人民共和国侵权责任法》第十五条的规定，请求责任人承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等责任。目前有争议的问题主要是民事公益诉讼的原告可否请求损害赔偿。从《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条的规定看，民事公益诉讼的原告是可以请求赔偿损失的。但是，民事公益诉讼的性质决定了原告不能通过诉讼获得私利。原告代表国家提起诉讼，人民法院判决责任人承担赔偿责任的，一并判决原告受领赔款后向国库交纳。原告申请人民法院执行有关生效判决时，人民法院应当要求其提供财政部门指定的收款账户。

七、关于诉讼调解

在民事公益诉讼立法调研的过程中，关于民事公益诉讼能否适用调解，一直存在较大争议。有部分意见基于调解可能损害公共利益，认为民事公益诉讼不宜调解。我们认为，调解制度本身要求无论公益诉讼或者私益诉讼均不得损害社会公共利益；调解可以使公共利益及时得到有效填补，并不必然损害社会公共利益。因此，原则上在不损害社会公共利益的前提下，民事公益诉讼仍然可以适用调解。

八、关于诉讼费用

有观点认为人民法院应当准许民事公益诉讼的原告免交案件受理费、保全申请费等诉讼费用，以鼓励人们维护公共利益；也有观点认为民事公益诉讼的原告仍需预交诉讼费用，以防止滥诉。诉讼费用的交纳（包括缓减免）是由国务院统一规定的，目前执行国务院于20xx年12月19日发布的《诉讼费用交纳办法》。关于民事公益诉讼的诉讼费用的交纳，需要进一步研究，由国家行政主管部门决定是否作出特别规定。在国家没有出台特别规定之前，民事公益诉讼的诉讼费用仍应统一执行国务院《诉讼费用交纳办法》等一般规定。

九、关于其他程序的法律适用

对于民事公益诉讼的其他问题，如具体的审理程序、证据规则、保全申请与担保、判决的执行等，在没有出台特别规定之前，应尽可能遵照新民事诉讼法的一般规定。有关海洋环境污染的民事公益诉讼，还应当适用《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》的相关规定。

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贯彻实施新民事诉讼法（三）

关于调解协议司法确认程序的理解和适用

高民智

《人民法院报》20xx年12月8日

新民事诉讼法在特别程序中增加了调解协议司法确认程序的内容。虽然此部分只有两个条文，但对于推进多元纠纷解决机制发展具有重要意义。在适用过程中，也有一些问题需要进一步阐释。

一、关于调解协议司法确认制度的重要意义

新民事诉讼法确立这一制度的意义在于：

一是对促进人民法院参与社会管理、化解矛盾纠纷具有积极意义。面对社会转型期内矛盾高发的态势，迫切需要法院在更广泛的领域内充分发挥职能，参与并促进社会管理创新。

二是为建立多元纠纷解决机制提供了有力的司法保障。人民法院通过对调解协议的确认，合理配置纠纷解决资源，构建我国科学、系统、完整的多元纠纷解决体系，有效地维护了当事人合法权益，促进了社会矛盾化解。

三是体现了人民法院积极回应社会变革和民众需求的能动性。司法确认制度为人民群众提供了更多可供选择的诉讼外纠纷解决渠道，有利于减轻当事人的诉讼成本，从而最大限度降低纠纷解决的社会成本。

四是吸收和巩固了多元纠纷解决机制改革的成果。根据中央的部署，最高人民法院总结地方法院对调解协议进行司法确认的改革经验，于20xx年出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称《若干意见》），确立了司法确认制度，并在《中华人民共和国人民调解法》中得到体现。这次民事诉讼法修改增加了司法确认程序，是多元纠纷解决机制改革的法律化，标志着诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革进入了一个新的发展阶段。

二、关于司法确认程序的案件管辖问题

司法确认案件是指对于涉及当事人之间民事权利义务的纠纷，经人民调解组织和其他依法成立的具有调解职能的组织调解达成具有民事合同性质的协议后，由双方当事人共同到人民法院申请确认调解协议的法律效力的一种新的案件类型。

关于司法确认案件的管辖问题，根据《若干意见》和《最高人民法院关于人民调解司法确认程序的若干规定》（以下简称《若干规定》）规定，当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反专属管辖的规定。人民法院在立案前委 - 12 -

派人民调解委员会等调解组织调解并达成调解协议，当事人申请司法确认的，由委派的人民法院管辖。通常情况下，司法确认案件都在调解组织所在地基层人民法院管辖。新民事诉讼法基本上吸收了司法改革的这些成果，明确规定司法确认案件的管辖法院为调解组织所在地基层人民法院。当然，这种规定并不排除双方当事人在不违反专属管辖的前提下进行协议管辖。在个别情况下出现委派法院与管辖法院不一致的，法院也可以通过先立案、后委托、再转化为法院调解书的方式，避免不方便管辖问题的出现。

三、关于司法确认案件的申请及受理问题

目前，需要解决以下三个问题：

一是司法确认案件的申请程序。主要包括申请主体、申请期限、申请形式、递交材料等内容。根据新民事诉讼法第一百九十四条及最高人民法院司法解释相关规定，当事人应当共同向有管辖权的基层人民法院提出确认申请。一方当事人提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。调解协议达成后，双方当事人认为有必要的，应当在调解协议生效之日起三十日内向调解组织所在地基层人民法院申请司法确认。当事人提出确认申请，可以采用书面形式或者口头形式。当事人口头提出申请的，人民法院应当记入笔录，并由当事人签字或者盖章。当事人提出申请时，应当向人民法院提交下列材料：司法确认申请书、调解协议、身份证明或营业执照、与调解协议相关的财产权利证明等证明材料、双方当事人的送达地址、联系方式、双方当事人签署的承诺书等。

二是申请确认的调解协议范围。新民事诉讼法第一百九十四条规定,“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”对于申请确认的调解协议范围的问题有两种理解:一种理解是,只有人民调解法和其他由全国人大常委会通过的法律明确规定可以申请司法确认的调解协议才能申请确认;另一种理解是,除了人民调解法规定可以申请确认的以外,其他法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及中央批准的司法改革方案中明确规定可以确认的调解协议,均属于民事诉讼法第一百九十四条规定的申请确认范围。例如，《若干意见》第二十条规定，经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。我们认为，在当前我国深入推进社会管理体制改革、为社会管理提供充分司法保障的形势下，特别是多元纠纷解决机制改革迅速推进的大背景下，第二种理解更符合民事诉讼法的立法原意。

三是司法确认案件的受理程序。基层人民法院收到当事人司法确认申请后，应当对确认申请进行审查。人民法院不受理司法确认申请的情形包括：第一，不属于人民法院受理民事案件的范围或者不属于接受申请的人民法院管辖的；第 - 13 -

二，确认身份关系的；第三，确认收养关系的；第四，确认婚姻关系的；第五，涉及人民法院适用特别程序、公示催告程序和破产还债程序审理的纠纷。对于符合上述情形的申请，人民法院应当在三日内作出不予受理决定，并及时向当事人送达不予受理通知书。对不属于人民法院受理民事案件范围的，应当告知当事人按照相应的程序解决纠纷；对不属于本院管辖的，人民法院应告知当事人向有管辖权的人民法院提出申请。对于经审查认为符合条件决定受理的，人民法院应当编立“调确字”案号，确定案由为“申请确认调解协议效力”，并及时向当事人送达受理通知书。双方当事人同时到法院申请司法确认的，人民法院可以当即受理。一方当事人到法院申请司法确认的，人民法院应当通知该当事人征得另一方当事人同意后再申请确认。

四、关于司法确认案件的审查问题

目前，需要重点解决以下两个问题：

一是关于司法确认案件的审查方式。关于司法确认案件的审查方式，究竟是形式审查，还是实体审查，实践中一直存在争议。从我国目前司法实践和司法解释来看，法院对调解协议的审查采取的是形式审查和有限的实体审查相结合的方式，也就是书面审查和庭审结合的审查原则，更符合这一特别程序的性质。人民法院受理司法确认申请后，应当指定一名审判人员对调解协议进行审查。审判人员如果认为调解协议符合确认条件，可以在审查当事人申请、调解协议、有关证明材料基础上作出确认调解协议有效的裁定。对于案情复杂或者涉案标的额较大的案件，应当通知双方当事人到庭进行询问，采取必要的实质审查和证据调查。

二是关于司法确认案件的审查内容。人民法院在司法确认程序中对调解协议的内容主要审查其是否符合自愿、合法原则：第一，审查调解协议是否违反自愿原则。违背自愿原则的情形主要包括当事人在违背真实意思的情况下签订调解协议、调解协议显失公正、调解组织或者调解员强迫调解或者与案件有利害关系的情况等；第二，审查调解协议是否违法。违法的情形主要包括违反法律或者行政法规强制性规定，侵害国家利益、社会公共利益，侵害案外人合法权益，涉及是否追究当事人刑事责任，调解组织或者调解员有其他严重违反职业道德准则的行为等；第三，审查调解协议是否内容明确。确认调解协议的目的之一是使调解协议获得现实的强制执行力，如果执行内容不明确，确认调解协议也就没有多大意义；第四，审查调解协议是否损害社会公序良俗。

五、关于司法确认案件法律文书的形式与效力

目前，主要涉及以下三个问题：

一是关于司法确认案件法律文书的形式。关于司法确认案件的法律文书形式，以往的司法实践中有四种不同做法，即决定书、确认书、调解书和裁定书。《若干规定》规定了司法确认案件法律文书的形式是确认决定书或不予确认决定 - 14 -

书。新民事诉讼法明确规定了司法确认案件法律文书形式为裁定书。今后，人民法院确认调解协议效力的案件将不再使用决定书、确认书等形式。

根据新民事诉讼法第一百九十五条规定，“人民法院受理申请后，经审查，符合法律规定的，裁定调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行；不符合法律规定的，裁定驳回申请，当事人可以通过调解方式变更原调解协议或者达成新的调解协议，也可以向人民法院提起诉讼。”由此，司法确认裁定有两种情形：一是调解协议符合法律规定的，人民法院裁定调解协议有效；二是调解协议不符合法律规定、不符合确认条件的，人民法院裁定驳回申请。新民事诉讼法之所以规定裁定驳回申请而不裁定调解协议无效的主要考虑是，人民法院裁定驳回当事人申请后，当事人对调解协议还有补救措施，可以再次协商变更原协议或者达成新的调解协议。如果当事人不愿继续调解，也可以向法院提起诉讼。所以，裁定驳回当事人的申请，是为当事人预留了解决纠纷的空间。

二是关于司法确认裁定的效力。人民法院做出确认有效裁定书或者驳回申请裁定书，送达双方当事人后发生法律效力。当事人收到确认有效裁定书和驳回申请裁定书后，不得上诉，也不得申请复议，也不应申请再审。这主要因为确认申请是当事人自愿提出的，没有必要在人民法院予以司法确认后再设置上诉、复议或者再审程序；对于驳回申请的，当事人可以再次通过调解、诉讼等途径解决纠纷，其权利的行使并没有受到限制。另外，司法确认程序属于特别程序，不应像一般程序那样设置上诉、再审的程序。

三是关于司法确认案件裁定后的法律后果。人民法院作出确认裁定后，主要产生两种不同的法律后果：一种后果是人民法院作出的确认调解协议有效的裁定具有强制执行力。如果一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行。在这里，需要明确的是执行依据是法院做出的确认有效裁定书，而不是调解协议书。另一种后果是调解协议经审查后不符合法律规定的，裁定驳回当事人申请。对此，当事人可以有两种救济途径可供选择：一种是当事人可以通过调解组织重新对纠纷进行调解，在当事人自愿的基础上变更原调解协议或者就有关争议达成新的调解协议，然后再申请法院确认变更后的或者新达成的调解协议。另一种是当事人可以向法院提起诉讼。这里的诉讼一般是指当事人之间就原纠纷向法院提起的诉讼。

关于案外人救济的问题，可以参照新民事诉讼法第五十六条第三人撤销之诉的规定执行。另外，人民法院办理司法确认案

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贯彻实施新民事诉讼法（四）

关于实现担保物权案件程序的理解与适用

高民智

《人民法院报》20xx年12月9日

担保物权是以直接支配特定财产的交换价值为内容，以确保债权实现为目的而设立的物权。担保物权的实现是指在债务人不履行债务时，担保物权人经法定程序，通过将担保标的物折价、拍卖、变卖等方式，使其债权得到优先受偿的过程。为了更好地保护担保物权人的合法权益，便利担保物权的实现，节约诉讼资源，新民事诉讼法在第十五章特别程序中增设了“实现担保物权案件”一节，对担保物权实现的相关程序性问题作出了规定。

关于担保物权的实现方式，我国现行民法通则和担保法规定，抵押权人与抵押人协议不成的，抵押权人只能通过向人民法院提起诉讼的方式实现。通过诉讼的方式实现担保物权，程序复杂且时间较长，不利于债权人利益的保障。从国外的立法例来看，对于担保物权的实现主要通过简便的非讼方式实现，即如果双方对担保物权的实现方式达不成协议的，担保物权人及其他有权请求实现担保物权的人可以直接向法院申请拍卖、变卖担保财产，而非通过诉讼的方式实现担保物权。有鉴于此，19xx年10月1日施行的合同法第二百八十六条对建设工程价款的支付问题明确规定，“发包人未按照约定支付价款的，承包人可以催告发包人在合理期限内支付价款。发包人逾期不支付的，除按照建设工程的性质不宜折价、拍卖的以外，承包人可以与发包人协议将该工程折价，也可以申请人民法院将该工程依法拍卖。”20xx年10月1日起施行的物权法第一百九十五条明确规定，抵押权人与抵押人未就抵押权实现方式达成协议的，抵押权人可以请求人民法院拍卖、变卖抵押财产；其第二百二十条规定，出质人可以请求质权人在债务履行期届满后及时行使质权；质权人不行使的，出质人可以请求人民法院拍卖、变卖质押财产；其第二百三十七条规定，债务人可以请求留置权人在债务履行期届满后行使留置权；留置权人不行使的，债务人可以请求人民法院拍卖、变卖留置财产。这是我国立法首次明确对担保物权的实现规定为通过非诉讼的方式实现。虽然物权法等实体法中对担保物权的实现方式作出了上述规定，但并未对担保物权实现的具体程序作出规定，民事诉讼法等程序法中也未有与其相对应的程序规范。为了解决上述问题，在本次民事诉讼法修改中，借鉴有关国家和地区的立法及司法经验，在民事诉讼法特别程序中增加一节，对担保物权实现的程序作出了规定。

新民事诉讼法第一百九十六条、第一百九十七条对担保物权实现的申请主体、管辖法院等问题作出了规定，但对“人民法院审理该类案件的裁决标准、如 - 16 -

何收费”等问题并未进一步作出规定。根据立法的本意并结合审判实践，理解和适用该程序应注意以下几个问题：

一、关于实现担保物权的申请主体

依据新民事诉讼法第一百九十六条的规定，实现担保物权案件的申请人包括“担保物权人”以及“其他有权请求实现担保物权的人”。实践中，如何理解“担保物权人”和“其他有权请求实现担保物权的人”适用范围？考虑到该程序的设立主要是针对物权法等实体法中对担保物权实现而作出的程序性规定，对于“担保物权人”和“其他有权请求实现担保物权的人”适用范围应当以物权法等实体法为依据来确定。根据我国物权法相关规定，有权向人民法院申请实现担保物权的主体仅限于“抵押权人”、“出质人”和“财产被留置的债务人”。新民事诉讼法第一百九十六条规定的“担保物权人”主要就是指物权法第一百九十五条规定的“抵押权人”，物权法第二百二十条规定的“出质人”和物权法第二百三十七条规定的“财产被留置的债务人”就是“其他有权请求实现担保物权的人”。在民事诉讼法修改过程中，也有意见认为，对于实现担保物权的申请人不应该仅限物权法规定的上述三类主体，还应当包括上述三类主体相对应的主体，即与“抵押权人”相对应的“抵押人”、与“出质人”相对应的“质权人”、与“财产被留置的债务人”相对应的“留置权人”。对此，我们认为，民事诉讼法的上述规定仅是对物权法等实体法中规定的实体权利的实现作出的程序性规定，该程序规定的依据来源于实体法，应当按照实体法的规定来确定实现担保物权的申请主体。因此，对于实现担保物权的申请主体应暂以物权法的规定为准，不宜做扩大性的解释。至于抵押人、质权人、留置权人是否可以成为实现担保物权的申请主体，留待今后的审判实践逐渐探索。

此外，申请实现担保物权是否仅以物权法为依据，换言之，物权法之外的其他实体法是否也可以作为申请实现担保物权的依据？我们认为，根据新民事诉讼法立法本意，除了物权法规定的三类申请主体外，我国合同法第二百八十六条规定的建设工程承包人也可以作为申请主体。另外，我国的海商法、民用航空器法等法律中规定的船舶抵押权人、民用航空器抵押权人等，也可以作为实现担保物权案件的申请人。

二、关于实现担保物权案件的管辖法院

从世界各国及地区的立法实践来看，申请实现担保物权案件的管辖法院通常采取两种方法确定：一是由担保财产所在地管辖；二是由担保物权登记地法院管辖。新民事诉讼法兼采上述两种地域管辖的标准。其第一百九十六条规定，申请实现担保物权，由担保物权人以及其他有权请求实现担保物权的人向“担保财产所在地”或者“担保物权登记地”基层人民法院提出。实践中，对于担保物为多个物且分散在数个法院辖区内的，应当根据民事诉讼法的现有规定确定管辖法 - 17 -

院，即如果各个法院都有管辖权的，申请人可以选择向其中一个有管辖权的法院提出申请。

三、关于法院的审查标准

人民法院受理实现担保物权人的申请后如何进行审查？我们认为，人民法院应当审核申请人提供的相应材料，如担保物权是否成立的证明文件（包括主合同、担保合同、抵押权登记证明或者他项权利证书等）、担保的债务是否已经届满、担保物的现状等事实，必要时可以依职权调查相关事实并询问相关当事人。审查符合法律规定的，人民法院即可裁定对抵押财产进行拍卖或变卖。不符合法律规定的，则驳回实现担保物权申请人的申请。依据新民事诉讼法第一百九十七条的规定，申请被驳回的，当事人可以向人民法院提起诉讼。

如果被申请人提出异议，人民法院又应如何处理？对此，在民事诉讼法修改过程中曾有两种意见：一种意见认为，只要被申请人提出异议，人民法院就应该裁定驳回申请；另一种意见认为，对于被申请人提出异议的，人民法院应该对其异议是否成立进行审查，而不应只要被申请人提出异议就驳回申请。我们认为，对于被申请人提出异议的，人民法院应该进行审查，不能单单依据被申请人提出的异议就驳回申请人的申请，否则有违新民事诉讼法设立该程序的目的。经审查，被申请人的异议确实成立的，则裁定驳回申请。

关于人民法院审理申请实现担保物权的案件是独任审理还是组成合议庭审理问题，我们认为，基于实现担保物权案件设在新民事诉讼法第十五章特别程序中，对于第十五章中的“一般性的规定”当然适用该程序。新民事诉讼法第一百七十八条规定，“依照本章程序审理的案件，实行一审终审。选民资格案件或者重大、疑难的案件，由审判员组成合议庭审理；其他案件由审判员一人独任审理。”因此，对于人民法院受理的申请实现担保物权的案件，原则上采用独任审理的方式进行审理，但对于重大、疑难案件，则应当由审判员组成合议庭进行审理。关于审限，应当适用新民事诉讼法第一百八十条关于人民法院适用特别程序审理的案件审限的规定，即应当在立案之日起三十日内审结，有特殊情况需要延长的，须经本院院长批准。

四、关于申请实现担保物权的案件如何收费

由于实现担保物权案件是此次民事诉讼法修改后新增内容，现行的《诉讼费用交纳办法》对如何收费并未有明确规定。我们认为，实现担保物权的案件增设在新民事诉讼法第十五章特别程序中，故应当参照《诉讼费用交纳办法》的相关规定按件收取申请费，而不应以申请实现抵押物权标的额为依据收取。人民法院作出拍卖、变卖担保物的裁定后，申请人向人民法院申请强制执行的，则应按执行金额收取执行申请费，并由被执行人负担。

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贯彻实施新民事诉讼法（五）

关于立案制度的理解与适用

高民智

《人民法院报》20xx年12月10日

新民事诉讼法进一步强化和完善了受理、管辖、送达等相关制度，特别是针对修改前管辖制度内外法的不统一、送达制度不尽完善导致 “送达难”问题、审查起诉中被告不明确致使审理程序难以推进、当事人起诉权保护不尽严格而引发对法院“立案难”的诟病等，进行了制度修改和完善。各级人民法院应严格依照新民事诉讼法的规定，依法保障当事人的诉讼权利，确保立案制度程序公正，维护人民法院公正高效权威的司法形象。

一、深刻认识民事诉讼立案制度的程序公正价值

1.平等保护当事人的管辖权益

新民事诉讼法对协议管辖、管辖权异议内容进行了修改和完善，规定了应诉管辖，减轻了当事人的诉累，也赋予人民法院管辖以正当的法律依据，有利于节省司法资源，实现司法公正与高效。

2.严格依法保护当事人享有的起诉权利

新民事诉讼法在起诉程序中增加了保障当事人起诉权的原则规定，并对明确的被告、明确的联系方式、被告应当提交答辩状、人民法院对不予受理的案件应当在七日内做出裁定等作了进一步要求，方便受诉人民法院准确认定双方当事人的诉讼主体资格，在一定程度上可以防止滥诉，有助于规范审判秩序。新民事诉讼法对不予受理的案件要求人民法院必须在七日内出具书面裁定, 强调人民法院应当保障当事人享有的起诉权利，坚决杜绝某些法院出台与法律不符的内部指导意见等形式列举诸多不予立案的情形，切实保障当事人的诉讼权利。

3.明确留置送达、电子送达的规定，推进审判程序的有序高效进行

审判实践中当事人无故拒绝接受人民法院送达法律文书的行为时有发生，新民事诉讼法对留置送达做了强制性的规定。在我国司法实践中已经进行尝试并积累了相关经验的基础上，此次修改增加了电子送达的内容，对提高司法效率，减少司法资源的负担具有积极意义，对人民法院的信息化建设也提出了更高的要求。

二、严格依法执行民事诉讼立案制度新规定

（一）用好协议管辖制度，规范应诉管辖制度和管辖移转制度，切实保障当事人管辖诉讼权利

1.关于协议管辖

新民事诉讼法规定，协议管辖必须符合以下几个条件：(1)当事人协议管辖的案件，只限于第一审民事经济纠纷中合同案件和其他财产权益纠纷案件；(2)当事人协议选择管辖法院的范围，限于被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院和其他有实际联系地点的人民法院； (3)必须以书面合同的形式选择管辖； (4)协议管辖不得违反民事诉讼法关于级别管辖和专属管辖的规定。各级人民法院对协议的管辖的实际联系地点要进行正确的识别、判断。对于违反集中管辖和专门管辖的管辖协议，要依照现行有效的司法解释进行认定。

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2.关于应诉管辖

新民事诉讼法对应诉管辖作出明确规定。应诉管辖需具备以下几项条件：（1）当事人未在答辩期内提出管辖权异议；（2）当事人应诉答辩；（3）应诉管辖不得违反专属管辖和级别管辖的规定。我们认为，对于当事人既提出管辖权异议又应诉答辩的，不能视为被告接受受诉法院管辖。此外，要认识到有独立请求权第三人加入到诉讼中来，应为两个诉的合并。人民法院为了节省诉讼资源，防止发生矛盾判决，可以进行合并审理。但这种诉的合并并非必须，可以合并审，也可以分开审。如果第三人愿意接受受诉法院管辖，可以加入他人已经开始的诉讼中，自不必再提出管辖权异议；如果第三人认为受诉法院对其没有管辖权，也可以选择分别审理，向有管辖权的法院另行起诉主张权利。

3.关于管辖权的移转制度

新民事诉讼法对级别管辖下放性转移作了限制性的修改，增加了审批程序。但是，法律并没有对管辖权移转的必要条件、程序、当事人权利的救济途径等作出明确规定。司法实践中，个别法院对此疏于规制，将案件交由下级人民法院审理较为随意，规避上级法院的监督，侵害当事人的诉讼权利，导致地方保护的可能性增加，也影响了人民法院的声誉。最高人民法院准备制定相应的司法解释，对该法律规定的“确有必要的条件、审批程序、文书形式”等予以明确，以利于正确适用法律。我们认为，法律规定的“确有必要”的情形，可以包括涉众案件，区域性、行业性关联案件，企业破产案件中的劳动争议、债权确认等案件。涉众案件主要是指个案涉及人数众多的案件，案件的当事人主要是自然人。为贯彻执行党中央化解社会矛盾工作重心下移的要求，此类案件可以交下级法院审理。区域性、行业性关联案件主要是指一些群体性、类型化的案件。这类案件必须依靠当地党委政府解决问题，下移管辖，有利于矛盾的化解。破产衍生诉讼案件是指衍生诉讼的劳动争议诉讼、小额债权诉讼、债务人履行合同诉讼、追收债务人对外债权诉讼、撤销债务人处分财产行为诉讼、确认债务人处分财产行为无效诉讼、取回权诉讼、别除权诉讼和抵销权诉讼等案件。如果这类案件全部由中级人民法院审理，高级法院成为二审法院，既不经济，也不利于矛盾的化解。根据级别管辖的规定，对于标的额或者案件类型属于下级法院管辖的，交下级法院审理，有利于当事人参加诉讼，节约诉讼成本，节约司法资源。当然，“确有必要”的情形还有哪些，应在实践中不断总结摸索。

管辖权的转移，无论是“下移上”还是“上交下”，都是对级别管辖权的变更，应当慎用。管辖权的转移不能由受诉法院自行决定，要报请其上级人民法院批准，这是为避免一些法院随意向下移交案件管辖权而从程序上进行控制。根据有关规定，应当以书面形式报请上一级法院审批，上一级法院应当尽快作出同意和不同意的书面通知。一般应当自收到管辖第一审民事案件人民法院将案件交其下级法院审理请示的十日内，作出同意或者不同意的书面通知。

《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》（法释〔2009〕17号）第四条规定：上级人民法院将其管辖的第一审民事案件交由下级人民法院审理的，应当作出裁定。本次民事诉讼法修改，借鉴了该司法解释的精神：即必须对管辖权下移进行控制。从法理上讲，移送管辖的行为，是法院就程序性事项做出裁定的行为，应当采用裁定书的形式。为保护当事人的诉讼权利，对于下放性案件移送采取裁定的形式更为适当。即上级人民法院审批同意的，管辖第一审民事案件的人民法院应当裁定将案件交其下级人民法院审理，并说明理由。当事人对裁定不服提起上诉的，第二审人民法院应当依法审理并作出裁定, 。 - 20 -

（二）切实保障当事人的起诉权利，规范不予受理裁定的作出条件

新民事诉讼法要求人民法院对符合民事诉讼法第一百一十九条规定的起诉，必须受理；对原告起诉不予受理的，人民法院应当制作不予受理民事裁定书。当事人不服的可以向上一级人民法院提出上诉。

人民法院受理一审案件既要依法，又要稳妥。为依法保护当事人的诉权，对当事人起诉到法院的诉讼，凡符合民事诉讼法规定的受理条件的，一律要依法及时受理，这是法定职责所在。但在实践中，我们也要看到，有些法院在受理案件过程中，不顾矛盾化解的效果，一味收进法院，收进来之后通过司法程序处理效果不好，致使群众的实体权利得不到保障，严重影响了司法权威和司法公信，给法院的工作带来极大的不便，引发负面的社会效果。为解决这个问题，对这些敏感案件的受理，有一些法院采取“三不”原则，即不收起诉材料，不出具书面裁定，不予立案，并且在处理过程中工作简单化、协调不到位，招致当事人和社会的不满。各级法院要重视做好法律释明、先行调解等工作，积极帮助当事人寻求理想的权利救济途径，从根本上解决矛盾。

（三）适应新形势新规定的要求，科学运用留置送达和电子送达制度

新民事诉讼法对留置送达的方式作出了新的规定，即视听资料可以作为送达文书的证明。以拍照、录像等视听资料记录送达过程要包括以下几方面内容：一是受送达人或其同住成年家属确实居住于此地；二是送达人已经向受送达人或其同住成年家属交付送达文书，但受送达人或其同住成年家属拒绝接收或拒绝在文书上签字盖章的情况；三是送达人将文书留置于受送达人或其同住成年家属的居住地。

人民法院决定采用电子送达方式，必须首先经过当事人同意，只有在当事人能够并愿意接受和使用电子送达方式，人民法院才可以采用这一新途径。电子送达要能够方便法院和当事人之间送达诉讼文书，而不是使这一过程变得更加艰难或者给当事人增加不必要的负担。新民事诉讼法列举了电子送达的两种主要途径，即传真和电子邮件，但并没有仅限于这两种，还采用了兜底性条款，即“能够确认其收悉的方式”，人民法院应当注意电子送达媒介的确认。

实践中，要充分保证受送达人的知情权和自愿选择权，电子送达中应当要求受送达人自行提供并签字确认能够收到诉讼文书的数据系统地址，人民法院应当保存好诉讼文书已经发出及到达对方系统的相关证据。在审判实践中必须严格遵守民事诉讼法规定，不能将电子送达方式适用范围任意扩大，判决书、裁定书和调解书不能采用电子送达方式。

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贯彻实施新民事诉讼法（六）

关于案外人撤销之诉制度的理解与适用

高民智

《人民法院报》20xx年12月11日

近年来，在我国民事诉讼的司法实践中，当事人通过恶意诉讼、虚假诉讼等手段，侵害他人合法权益的情况时有发生。在调解案件中,一些当事人利用调解进行诉讼欺诈，损害案外人的现象尤其突出。根据修改前民事诉讼法的规定，对受到侵害的案外人的合法权益实行救济，主要是依靠民事诉讼法第二百零四条以及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》(以下简称《审监程序司法解释》)第五条、第四十二条规定的执行异议制度以及案外人申请再审制度。为了更加有力地打击虚假诉讼，保护案外人合法权益，新民事诉讼法在第十三条中增加诚实信用原则，在第一百一十二条中规定对违反诚实信用原则、恶意串通的当事人予以民事制裁，实际打击的范围已不限于修改前民事诉讼法第二百零四条以及《审监程序司法解释》所指向的物权受损。与此同时，为权利受到侵害的案外人提供救济途径，新民事诉讼法在第五十六条第三款中增加规定：“前两款规定的第三人，因不能归责于本人的事由未参加诉讼，但有证据证明发生法律效力的判决、裁定、调解书的部分或者全部内容错误，损害其民事权益的，可以自知道或者应当知道其民事权益受到损害之日起六个月内，向作出该判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。人民法院经审理，诉讼请求成立的，应当改变或者撤销原判决、裁定、调解书；诉讼请求不成立的，驳回诉讼请求。”据此，理论界和实务界普遍认为我国确立了旨在保护案外人合法权益的撤销之诉，该制度对于打击虚假诉讼，为案外人提供权利救济，推进民事诉讼的诚实信用原则具有重要意义。为了进一步厘清该条规定在施行后的实践操作及其与新民事诉讼法第二百二十七条的关系，我们认为，在司法实践中需要注意以下几点。

一、立法目的以及对司法实践的影响

对于案外人权利救济问题，在起草立法条文时，立法机关曾有案外人申请再审、案外人另诉、案外人撤销之诉三种方案备选，最终选择了撤销之诉制度。撤销之诉作为一种非常救济制度，其主要立法目的旨在遏制侵害案外人利益的虚假诉讼行为，并以撤销之诉取代案外人申请再审制度，对未能参加诉讼获得程序保障的案外人，在判决、裁定、调解书的效力可能影响其权利时提供的一种救济渠道。司法实践中，考虑到生效法律文书一般不宜轻易更改以及法律的稳定性，我 - 22 -

们必须要高度重视该新设制度对生效裁判稳定性可能带来的冲击和重大影响，慎重把握撤销之诉的适用条件和审理程序。

二、提起撤销之诉的主体

新民事诉讼法第五十六条前两款对有独立请求权和无独立请求权第三人参加诉讼的情况分别作了规定。上述两款第三人一旦参与诉讼，就已经成为原审诉讼的当事人，其救济途径应当是依照新民事诉讼法第一百九十九条申请再审。有的学者认为，遗漏必要共同诉讼人的，应当适用新民事诉讼法第二百条第八项“??应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的”。我们认为，新民事诉讼法第二百条第八项遗漏应当参加诉讼当事人的再审事由，看似能够包含除有独立请求权和无独立请求权第三人之外的案外人，但第二百条列举的是当事人申请再审的事由，其实并不能适用于案外人。而第五十六条第三款中的“第三人”由于实际上并未参加原审诉讼，对于原审当事人而言实属案外人，这与新民事诉讼法第二百二十七条案外人的内涵一致。故新民事诉讼法第五十六条第三款规定的“第三人”范围，实际上是除了参加原审诉讼当事人之外所有人，即案外人。因此，提起撤销之诉的主体，除了新民事诉讼法第五十六条规定的有法律上利害关系的第三人情形之外，司法实践中还应当包括遗漏的必要共同诉讼人的情形。对撤销之诉入口相对较宽，有利于打击恶意诉讼、虚假诉讼，保障合法权益确实受到侵害的当事人能够有救济渠道。我们认为，由于这次修法确立撤销之诉的立法目的意在取代《审监程序司法解释》依据修改前民事诉讼法第二百零四条规定解释而成的案外人申请再审制度，将遗漏必要共同诉讼人等情形也列入撤销之诉范围，不赋予案外人选择适用并行的案外人申请再审的权利，可以避免实践中可能产生的混乱。

三、诉讼主体称谓问题

一些学者主张，由于撤销之诉是新诉，故应将撤销之诉的提出人称为原告，以原诉原、被告为被告。我们认为，如称为原告、被告，遇到的问题是应否对新诉的双方当事人赋予上诉权，如果不服上诉的是否可以申请再审。从这一角度推导出去，撤销之诉将被运用得非常复杂。因此，应当将撤销之诉回归其原本之意，让撤销之诉主要行撤销之实，至于撤销相关判项之后仍有争议问题的，可通过其他方式救济和补充。撤销之诉是对生效裁判提起的新诉，与审判监督程序中的申请再审制度有类似之处，两者均是请求对原生效裁判错误的纠正。从我国台湾地区民事诉讼法的经验看，对该项制度未作规定的可以准用再审程序的一些规定处理。两者区别在于，再审之诉目的在于申请人请求得到支持时须调整原审当事人之间的权利和义务，撤销之诉目的在于申请人请求得到支持时须撤销原判中损害 - 23 -

案外人合法权益的判项。因此，我们建议在案外人提出撤销之诉时，将诉讼主体称为撤销申请人与被申请人，在诉讼文书中予以列明。

四、撤销之诉的立案受理条件

案外人依据新的事实提起撤销之诉，人民法院应当依法受理。但为了避免对原生效裁判的不当冲击，较之一般新诉的立案受理，应相对严格地予以审查。我们认为，至少应当包括以下几个条件：

第一，提出主体。包括两类：一是因不归责于本人的事由未参加原审诉讼，有证据证明原审当事人之间恶意串通、进行虚假诉讼，损害其合法权益的。也就是说，该主体需有证明上述内容的证据；二是有证据证明其应当参加原审诉讼，因不归责于本人的事由未参加，原审裁判损害其合法权益，且无法直接通过另诉方式解决争议的。遗漏的必要共同诉讼人应当成为撤销之诉的提出主体，这类案外人起诉时应当提交共有关系的证据。

第二，提出事由。主要是案外人认为原审裁判的部分或全部内容损害其合法权益的，该裁判对案外人实现合法权益形成障碍，案外人对此有不可分割的利益，且无法通过另诉方式解决。

第三，提出期限。民事诉讼法第五十六条第三款规定，案外人可以自知道或者应当知道其民事权益受到生效裁判侵害之日起六个月内提出。这里，“知道或者应当知道”的时间起算点，需案外人提交证据加以证明。

第四，撤销诉讼的具体请求。这是案外人提交给人民法院、明确其起诉所要解决的问题，即请求撤销哪些内容或判项，以使自己的合法权益不受生效裁判侵害。

第五，管辖法院。新民事诉讼法第五十六条第三款规定，案外人应当向作出该生效判决、裁定、调解书的人民法院提起诉讼。也就是说，向该案的终审法院提起诉讼。一审后裁判生效的，向一审法院提起；二审后裁判生效的，向二审法院提起。

此外，在对此类案件立案审查时，还应将上述条件与新民事诉讼法第一百一十九条规定的立案条件结合起来。至于以什么案号立案，立案后由法院内部哪个庭实质审查，是具体操作中的问题，有待进一步明确。

五、诉讼费用收取以及相关制裁措施

案外人提出撤销之诉属于新诉。既然是新诉，根据《诉讼费用交纳办法》第二条的规定，应当缴纳相关诉讼费用。但是，该《办法》尚未根据新民事诉讼法的修改而作相应修改，因此，具体交纳诉讼费用可根据一般规定计算。有观点认为，撤销申请人应当根据原生效裁判的诉讼费用标准交纳。我们认为，根据诉讼费用交纳办法的一般规定，应当根据案外人提出的撤销请求范围涉及的金额或价 - 24 -

款为基数计算缴纳数额，具体而言，可比照该《办法》第十三条的规定办理。另外，为了防止案外人滥用权利以及避免撤销之诉形成新的虚假诉讼，需要明确的是，在撤销申请人的主张未得到法院支持的情况下，撤销申请人应当承担诉讼费用。在此情况下，被申请人还有要求撤销申请人赔偿损失的权利，可就不当提出撤销之诉的案外人提起侵权责任之诉。

六、撤销之诉的救济问题

我们认为，撤销之诉应行撤销之实。撤销之诉仅审理申请人提出的撤销诉讼请求是否成立，若成立的，仅撤销妨碍案外人权利实现的生效裁判相关判项，若所有判项均不当的，全部撤销，不对被撤销判项的实体权利义务作出界定。司法实践中，出于侵害他人权益而串通制造的虚假诉讼，常常表现为对实际权利人的刻意隐瞒，以达到他人不在场时骗取生效裁判文书的目的。因而，拥有合法权益的案外人一旦拿出权利凭证或者其他有力证据，多数恶意串通的原审当事人将不再继续主张权利，有的甚至会故意躲避新民事诉讼法第一百一十二条对于虚假诉讼妨碍民事诉讼课以强制措施予以制裁。如果原诉当事人依然对撤销部分的内容存在争议的，我们认为应当区别情况分别对待。如果撤销申请人与原审第三人争议的是债权，即撤销部分属于债权的，由于原诉债权与新诉不属于同一法律关系，无法合并审理，可告知当事人另诉解决。如果撤销申请人与原审当事人争议的是物权，还需进一步区分情形：一是属于遗漏的必要共同诉讼人的，如继承或共有关系，原生效裁判是一审终审的，撤销相关判项后，可通知撤销申请人参加共同诉讼，重新作出的一审裁判可以上诉；原生效裁判是二审终审的，经调解不能达成协议的，应撤销原判，发回重审，重审时应追加撤销申请人为当事人。二是不属于必要共同诉讼人的，撤销相关判项后，应当告知案外人以及原审当事人可以提起新的诉讼解决相关争议。

七、案外人依照审判监督程序处理的情形

新民事诉讼法第二百二十七条仍然保留了在执行程序中案外人提出异议可以按审判监督程序处理的制度，这里需要明确其与撤销之诉的各自适用范围。无需参加原审诉讼的案外人，在案件执行过程中发现其物权被生效裁判处置，损害其合法权益的，案外人又不符合提起撤销之诉条件时，向原审人民法院申诉的，该院发现确有错误的，应当按照新民事诉讼法第一百九十八条第一款的规定处理。这里主要是指案外人的物权被生效裁判误列为裁判主文的情形。 - 25 -

贯彻实施新民事诉讼法（七）

关于再审审查程序的理解与适用

高民智

《人民法院报》20xx年12月12日

新民事诉讼法对民事再审审查制度做了进一步修改，完善了“申请再审上提一级”的再审审级规定，赋予了当事人在法定条件下申请检察监督的权利，修改了再审事由、申请再审期限和审查程序等规定，使再审审查制度立法内容更为丰富，体系更为科学，事由更为明晰，程序更为完善，对于保障当事人依法行使申请再审权利，促进人民法院依法审查申请再审案件，具有重大而深远的意义。新民事诉讼法即将施行，如何正确适用再审审查程序的新规定是人民法院面临的一项紧迫任务。我们认为，正确适用再审审查程序新规定，要在准确理解立法意旨基础上，探索更便于当事人行使诉讼权利，更便于查清事实就地解决纠纷，更便于法院自觉接受监督的工作机制和方法。为此，应着重研究以下四个问题：

一、关于申请再审管辖法院

新民事诉讼法第一百九十九条在坚持“申请再审上提一级”规定的基础上，增加规定当事人一方人数众多和当事人双方为公民的案件也可以向原审人民法院申请再审，从而改变了申请再审一律由上一级法院管辖的原则。

据统计，当事人一方人数众多和当事人双方为公民的案件约占高级法院受理民事申请再审案件总量的30%。如何实现将这两类纠纷矛盾化解在基层，解决在当地的立法意图，同时又避免发生多头重复申请的情况，是适用再审审查新规定的首要问题。我们认为，解决这个问题，可以借鉴上诉案件的移送方法，探索建立向原审法院提交申请再审材料，区分不同情况，由原审法院受理或由原审法院向上一级法院报送案件的申请再审案件受理工作新机制。具体设想为：

（一）当事人一方人数众多和当事人双方为公民的案件，当事人申请再审的，应向原审法院提交再审申请书等材料。当事人向原审法院提交申请再审材料的时间为其申请再审时间。

当事人一方人数众多和公民之间的案件大多为劳动争议、损害赔偿、婚姻家庭、民间借贷、邻里纠纷等案件，一般争议标的额不大，法律关系简单，甚至诉讼标的额小于到上一级法院申请再审的费用。为贯彻立法便于当事人申请再审的目的，进一步减轻其申请再审的诉讼成本，这两类案件当事人申请再审的，应向原审法院提交再审申请书，由原审法院统一接收当事人申请再审材料。建立通过原审法院提交申请再审材料的受理工作机制，一是便于当事人申请再审，减轻当 - 26 -

事人讼累；二是统一案件入口，避免发生上下级法院重复审查，裁判矛盾的问题；三是便于原审法院掌握本院生效裁判申请再审动态，及时发现问题改进审判质效；四是便于原审法院开展判后释明化解矛盾。通过原审法院对生效判决认定事实，采信证据，适用法律等方面的释明，使当事人理解和接受生效裁判，避免当事人因不理解裁判而盲目申请再审。当事人向原审法院提交再审申请书的时间为其申请再审时间。

（二）上述案件当事人选择向原审法院申请再审，原审法院经审查符合申请再审条件的，应依法受理。

原审法院收到再审申请书后，按照当事人是否选择向原审法院申请再审,对案件进行第一次分流。当事人选择向原审法院申请再审的，原审法院应审查申请再审的主体、事由、期间等是否符合法定条件以及申请再审的材料是否符合要求。再审申请符合法定条件，但申请再审材料不符合要求的，应一次性告知当事人需要补正的材料，待当事人补正后，及时受理审查。

（三）上述案件当事人选择向上一级法院申请再审，经原审法院释明，当事人同意向原审法院申请再审的，原审法院应依法受理；当事人坚持向上一级法院申请再审的，原审法院应在一个月内将当事人申请再审材料、案件卷宗和释明情况一并报送上一级法院。

对于当事人在再审申请书中明确选择向上一级法院申请再审的，原审法院应做好以下几方面的工作：一是开展判后释明。围绕当事人申请再审理由就生效裁判的事实认定、证据采信、法律适用、审判程序等问题，做好深入的释明和进一步的和解工作，并告知当事人享有向原审法院申请再审的选择权。具体的释明程序和要求可以由各高级法院根据本地实际予以细化。二是对案件进行二次分流。经释明，当事人撤回再审申请的，将申请再审材料退回当事人；当事人达成和解协议的，可以依申请出具再审裁定和调解书；当事人同意向原审法院申请再审，经审查符合受理条件且材料齐备的，应及时受理；当事人坚持向上一级法院申请再审的，应尊重当事人的选择权，及时将案件报送上一级法院。三是及时上报案件材料。对于需要向上一级法院报送的案件，原审法院应及时调齐案件卷宗，写明释明情况报告，随同当事人再审申请书等材料一并报送上一级法院。原审法院原则上要在一个月内完成上述工作。

二、关于“当事人一方人数众多和当事人双方为公民的案件”范围

立法赋予一方人数众多和双方为公民的案件当事人选择申请再审法院权利的主要目的，一是便利当事人参加诉讼，二是便利法院查明事实，就地解决纠纷。实现这一立法目的，要求在具体适用中尽量扩大享有选择权的当事人范围，充分 - 27 -

尊重当事人选择原审法院申请再审的意愿。我们认为，可以按照以下标准界定两类案件范围：

（一）当事人一方人数众多的案件范围

原告、被告或者第三人一方为三人以上的案件可以作为当事人一方人数众多的案件。以一方当事人为三人以上为标准界定当事人一方人数众多的案件范围，既有利于保障当事人选择权，实现立法目的，又明确了原审法院接收案件材料及享有管辖权的案件范围，避免上下级法院重复受理案件，可以在一段时期内探索试行。值得注意的是，原审法院受理的三件以上的劳动争议、物业服务合同纠纷等一方当事人相同且诉讼标的是同一种类的案件，更适于就地查明事实，解决纠纷，本身也具备普通共同诉讼的特点，可以作为当事人一方人数众多的案件。

（二）当事人双方为公民的案件范围

符合一审原告和被告均为公民、二审上诉人和被上诉人均为公民、申请再审人和被申请人均为公民三种情形之一的案件可以作为当事人双方为公民的案件。我们认为，符合以下三种情况之一的案件应属当事人双方为公民的案件：

1.一审原告和被告均为公民。原告和被告是本诉双方当事人，是民事诉讼两造对审模式的基本诉讼参加人，应以原告和被告为准划定此类案件范围。主要包括两种情况：一是一审生效的裁判，原告和被告均为公民的；二是二审生效的裁判，其一审阶段的原告和被告均为公民的。

2.二审上诉人和被上诉人均为公民。二审的审理范围是当事人上诉请求范围，上诉人和被上诉人是二审争议的双方当事人，上诉人和被上诉人均为公民的，应属于此类案件。主要包括两种情况：一是一审原告和被告以及二审上诉人和被上诉人均为公民的；二是一审原告和被告有一方是公民，第三人是公民，第三人提出上诉或者是被上诉人，二审上诉人或者被上诉人均为公民的。

3. 再审申请人和再审被申请人均为公民。再审审查的范围是当事人主张的再审事由，再审申请人和再审被申请人是再审审查阶段的双方当事人，不论一审或者二审当事人是否均为公民，只要在申请再审阶段，其再审申请人和再审被申请人双方均为公民的，亦应属于此类案件。

三、关于申请再审期限新规定的适用

（一）新旧法的衔接

关于20xx年1月1日之前生效的裁判申请再审期限如何计算的问题，我们认为，原则上应以按照20xx年民事诉讼法的规定计算的申请再审期限为基础，具体应以申请再审期限至20xx年1月1日是否届满为标准，区分为两种情况处理：一是申请再审期限至20xx年1月1日已经届满的案件，在20xx年1月1 - 28 -

日后申请再审的，应不予受理；二是申请再审期限至20xx年1月1日尚未届满的案件，应按照以下规则确定：

1.剩余申请再审期限少于六个月的，不论依据何种事由申请再审，申请再审期限一律按照20xx年民事诉讼法第一百八十四条的规定计算。

2.剩余申请再审期限超过六个月的，除依据新民事诉讼法第二百条第一项和第三项申请再审的以外，申请再审期限计算至20xx年6月30日。

3.剩余申请再审期限虽然超过六个月，但是依据新民事诉讼法第二百条第一项和第三项申请再审的案件，申请再审期限按照20xx年民事诉讼法第一百八十四条的规定从裁判生效之日起计算两年。

（二）受理阶段对于申请再审期限的审查标准

关于在受理阶段如何审查申请再审期限的问题，我们认为，对于20xx年1月1日以后生效的裁判，当事人在裁判生效之日起六个月内申请再审的，不必区分所依据的事由，均符合法定申请再审期限规定。如果当事人在裁判生效之日起六个月后申请再审，则应当符合以下要求：

1.须依据新民事诉讼法第二百条第一项、第三项、第十二项、第十三项申请再审。

2.应书面说明所依据再审事由的发现时间，并提交相应证据，以便审查当事人知道或者应当知道该事由是否超过六个月。

3.应提交支持再审事由的新证据材料并说明该新证据材料足以推翻原裁判的理由、证明原审主要证据系伪造的证据、原审依据的裁判文书被撤销或者变更的证据，或者审判人员枉法裁判的刑事判决或者纪律处分决定。<, /SPA, N>

四、关于当事人申请检察监督新规定的适用

新民事诉讼法第二百零九条赋予当事人申请检察监督的权利，确立了申请再审先行，检察监督在后的程序。根据该条规定，我们认为，在以下两种情况下，应当告知当事人向检察院申请检察建议或者抗诉，不应作为申请再审案件受理：

一是再审申请人在人民法院驳回其再审申请后又向人民法院申请再审的。但为平等保障双方当事人权利，对方当事人在法定申请再审期限内申请再审的，应予受理。

二是当事人认为再审判决、裁定有错误向人民法院申请再审的。在案件已经适用再审程序作出生效裁判的情况下，依照新民事诉讼法第二百零九条的规定，全体当事人只能针对再审裁判申请检察监督。据此，目前适用于不服再审判决申请再审的“民再申字”案号不应继续适用。

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贯彻实施新民事诉讼法（八）

关于检察监督制度的理解与适用

高民智

《人民法院报》20xx年12月13日

为了落实中央有关文件提出的“完善检察机关对民事、行政诉讼实施法律监督的范围和程序”的改革项目，新民事诉讼法加强了人民检察院对民事诉讼的法律监督。新民事诉讼法加强检察监督主要表现为三点：一是扩大检察监督范围，检察机关对违反国家利益和社会公共利益的民事调解书可以实施法律监督；二是增加检察监督方式，规定检察机关可以采用抗诉、检察建议等方式实现法律监督；三是完善检察监督程序，对当事人的申请须在三个月内审查完毕以及赋予检察机关在履行法律监督时有调查核实证据的权力。这些规定，对于强化检察监督，保障权利实现，促进司法公正，维护司法权威，将起到促进作用。与此同时，为了解决多头申诉、多头审查以及终审不终等问题，这次修法还确立了“法院救济先行，检察监督断后”的申请再审“路线图”，进一步规范了当事人行使权利的路径。根据该“路线图”设计，在法院以及检察院各处理一次后，当事人便不得再行使程序性权利。这从制度上确立了有限再审制度，也是依法办事、依规律办事的体现，有力地促进了我国社会主义法治国家的建设。

一、关于检察建议

新民事诉讼法第二百零八条除确认了原有的抗诉方式之外，还增加了检察建议这一检察监督方式。人民检察院依照审判监督程序提出的旨在启动再审的检察建议，是将20xx年3月最高人民法院、最高人民检察院会签文件《关于对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（“两高”会签文件）中相关内容上升为立法而形成。我们认为，在司法实践中执行这一新制度应当注意以下几点：

（一）关于检察建议的受理审查

1.审查是否提交相关书面材料。检察机关提出检察建议，应当一并移交检察建议书以及本案原审当事人的申请书和相关证据材料。

2.审查检察建议的对象是否正确。检察机关建议再审的对象，应当是已经发生法律效力且依法可以再审的判决、裁定，或者损害国家利益、社会公共利益的调解书。我们认为，对损害国家利益、社会公共利益的调解书中的“损害国家利益、社会公共利益”的认定，应当从严把握。

3.审查是否符合新民事诉讼法第二百零九条第一款的规定。即向人民检察院申请前，当事人已经向人民法院申请再审，被人民法院裁定驳回，或者人民法院逾期未作出裁定的。

4.审查是否经相关组织讨论决定。“两高”会签文件仍有效力，在司法实践中应当继续执行。根据该文件，由于检察建议是人民检察院对同级人民法院生效 - 30 -

裁判的监督方式，其被提交人民法院之前应当经过该人民检察院检察委员会讨论决定。

（二）决定是否再审的程序适用

司法实践中，应当注意区别人民检察院提出检察建议的标准和人民法院采纳检察建议的标准，前者为具有新民事诉讼法第二百条规定的再审事由，后者为新民事诉讼法第一百九十八条规定的原裁判确有错误的情形。在具体操作中，人民法院收到检察建议后，应当在三个月内进行审查，发现确有错误，或者检察建议针对的再审判决、裁定有明显错误，需要再审的，由该院院长提交审判委员会讨论决定。也就是说认为检察建议成立的，依职权启动再审。经人民法院审查认为检察建议不成立的，应当书面回复人民检察院，并说明理由。

二、关于检察抗诉

最高人民检察院对各级人民法院的生效判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院的生效判决、裁定，有权提出抗诉，是原有规定。20xx年修改民事诉讼法时，对抗诉的条件又注入了新的内容。我们认为，在司法实践中应当注意以下几点：

（一）对抗诉的形式审查

新民事诉讼法第二百一十一条规定：“人民检察院提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定??”在一般情况下，人民法院对于抗诉案件应当作出再审的裁定，但是否一律均作出再审的裁定，最高人民法院20xx年4月公布的指导案例7号《牡丹江市华隆房地产公司与牡丹江市宏阁建筑安装公司建设工程施工合同纠纷抗诉案》，以生动的案例解释了“三十日内”对检察机关抗诉予以形式审查的必要性。

1.审查是否提交相关书面材料。人民检察院根据当事人的申请对民事案件提出抗诉的，人民法院应审查是否具有抗诉书和本案原审当事人的申请书及相关证据材料。

2.审查抗诉的对象是否正确。人民检察院抗诉的对象应当是已经发生法律效力，且依法可以再审的判决、裁定或者损害国家利益、社会公共利益的调解书。对于民事裁定应当区别对待，除驳回起诉、不予受理的裁定可以抗诉之外，新民事诉讼法第一百五十四条规定的其他各种裁定、不予撤销仲裁裁决的裁定、诉讼费负担裁定、企业法人破产还债程序终结裁定、驳回当事人申请再审的裁定、执行程序中的裁定等，均是程序性的裁定，由于没有诉的内容，均系依法不可以抗诉再审的裁定。

3.审查抗诉书是否指明法定事由。抗诉所针对的发生法律效力的判决、裁定，具有新民事诉讼法第二百条规定情形之一的。

4.审查是否符合新民事诉讼法第二百零九条第一款的规定。即向人民检察院申请前，当事人已经向人民法院申请再审，被人民法院裁定驳回，或者人民法院逾期未作出裁定的。

（二）形式审查后的处理

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经形式审查，发现材料不符合要求的，人民法院首先要与检察机关沟通，要求其撤回或补正；检察机关坚持不予撤回或补正的，才可以裁定不予受理。

（三）审查中应注意的问题

需要指出的是，人民法院对抗诉案件的审查程序应当是形式性审查，至于抗诉理由是否应当支持，应是裁定再审之后再审的任务。同时应当明确的是，抗诉是国家法律赋予检察机关的一项法, 律监督权，一般情形下，接受抗诉的人民法院应当裁定再审。审查不是限制检察机关的抗诉，而是在检察机关抗诉出现随意性的情况下，减少和避免人民法院在处理中遇到的程序法上的难题和困境。

三、与检察监督衔接以及涉诉信访问题

为确保20xx年修法成果落到实处，在理解和适用“法院救济先行，检察监督断后”过程中，我们认为应注意以下几点：

（一）申请检察监督的路径

符合新民事诉讼法第二百零九条规定情形的案件，当事人可向人民检察院申请检察建议或者抗诉，当事人向人民法院信访申诉要求再审的，人民法院应当告知其向人民检察院反映诉求。同时，考虑到法律从制定到实施往往需要一个过程，特别是大多数涉诉信访群众，受限于教育背景、工作经历、生活环境等因素，不能充分理解法律修改的情况，或惯性使然而会坚持向人民法院信访申诉要求再审，人民法院应积极释明法律，告知当事人向相关机关申诉。

（二）对民事诉讼法修改前生效裁判的检察监督的适用

民事诉讼法修改增设的第二百零九条,并没有规定当事人申请检察监督的期间。故新民事诉讼法实施后，对于人民法院20xx年1月1日之前作出的符合新民事诉讼法第二百零九条第一款第（一）、（三）项情形的案件，当事人仍可向人民检察院申请检察建议或者抗诉。当事人向人民法院信访申诉要求再审的，人民法院不予受理，并耐心向当事人作好解释工作。

（三）涉诉信访终结案件一般不适用检察监督

此次民事诉讼法修改前，为贯彻落实中央关于涉诉信访终结工作的要求，依据法律规定，最高人民法院制定了《人民法院涉诉信访案件终结办法》。按照办法规定，各级人民法院严格落实“四个到位”的要求，先后终结了一批涉诉信访积案，保障了当事人的诉讼权利，解决了信访群众反映的合理诉求，促进了社会和谐稳定，获得了中央的肯定和支持。对于这一特定时期的做法，在民事诉讼法修改生效后，我们认为不应予以否定，涉诉信访终结案件当事人依据新民事诉讼法第二百零九条的规定申请检察监督的，人民检察院一般不宜再提起检察监督，否则将导致终结案件反复，影响社会稳定。

（四）对未经申请再审的案件申诉处理

新民事诉讼法第二百零九条设定了当事人申请检察建议或者抗诉的前置条件，即经人民法院再审审查或者再审审理。故不具备前置条件的，或者没有在法定期限内申请再审的，当事人不能向人民检察院申请检察建议或者抗诉。在此情 - 32 -

形下，当事人向人民法院信访申诉要求再审的，我们认为人民法院一般也不宜再受理审查提起再审。

（五）对检察机关不予检察监督的处理

人民检察院根据当事人的申请，在三个月内经过审查之后，作出了不予提出检察建议或者抗诉的决定。根据法律规定，当事人不得再次向人民检察院申诉，相应地，当事人也不能再向人民法院申诉。当事人信访申诉要求再审的，我们认为人民法院不宜再受理审查并提起再审。

（六）检察机关提出检察建议后的处理

人民法院经审查进入再审程序，再审维持原裁判，申请检察监督当事人不服的，或者再审改变原裁判，对方当事人不服的，无论是申请检察监督的当事人，还是对方当事人，已经穷尽民事诉讼法赋予的诉权，其诉讼程序上的权利已经得到了充分保障，故人民法院不应再作为申请再审案件受理审查。人民法院审查认为检察建议不成立，当事人向人民法院信访申诉要求再审的，我们认为人民法院不宜再受理审查并提起再审。

（七）检察机关提出抗诉后的处理

对于符合形式要件的抗诉，人民法院应在三十日内作出再审裁定。对不符合形式要件的，人民法院应当要求人民检察院予以补正或撤回抗诉，在此期间当事人到法院信访的，人民法院可告知其到人民检察院寻求释明。人民检察院经人民法院要求不予补正或撤回的，人民法院可以裁定不予受理。因抗诉裁定再审后，再审裁判维持原审裁判或予以改判的，双方当事人再行申诉的，我们认为人民法院不宜再受理审查并提起再审。

此外，为确保新民事诉讼法第二百零九条的施行，当务之急是，各级人民法院应当采取多种方式，加大宣传力度，引导当事人依照法律规定有序表达诉求。特别是各高级法院，要进一步发挥进京访屏障的作用：一是切实做好当事人的服判息诉工作；二是对于当事人不服驳回再审申请或者再审裁判继续信访申诉的，尽量引导其选择向同级人民检察院申请检察建议；三是当事人执意赴京上访的，要耐心告知相关法律规定，引导其有序申诉。同时，为支持人民检察院做好检察监督工作，人民法院应与人民检察院建立交流、协作机制，通过提供近年来法院接待的当事人可能申请检察建议或抗诉情况的案件数量、类型，为人民检察院科学研判形势、优化工作配置提供参考。通过定期与人民检察院沟通，了解不予提出检察建议或抗诉的案件情况，实现信息及时共享，统一工作口径，配合人民检察院共同做好法律释明工作，消除当事人认识上的误区，促使其早日息诉罢访。 - 33 -

贯彻实施新民事诉讼法（九）

关于民事执行法律监督制度的理解与适用

高民智

《人民法院报》20xx年12月14日

第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，新民事诉讼法将于20xx年1月1日起正式施行。该法第十四条将原人民检察院“有权对民事审判活动实行法律监督”的规定，修改为“有权对民事诉讼实行法律监督”，并在第二百三十五条规定，“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，标志着人民检察院对民事执行活动进行法律监督有了明确的法律依据，也结束了长期以来对人民检察院是否有权对民事执行活动进行监督的争论。认真学习新修改的民事诉讼法，准确领会法条的深刻含义，对于确保新民事诉讼法的正确实施，促进人民法院执行工作规范化，切实保障当事人的合法权益具有重大意义。

20xx年3月10日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称试点通知），决定在山西、内蒙古等十二个省（自治区、直辖市）开展民事执行活动法律监督的试点工作。试点工作开展一年多来，最高人民法院、最高人民检察院以及试点地区人民法院、人民检察院对民事执行活动法律监督工作高度重视，不断探索新的工作机制，非试点地方也参照试点通知的要求，积极开展工作，民事执行活动法律监督工作整体呈良性发展态势。但实践中也存在诸多问题，有的还比较严重，如理念认识存在分歧、监督启动程序不规范、监督范围随意扩大、监督方式杂乱、监督权不当行使等，在一定程度上制约和影响了民事执行活动法律监督工作的顺利开展，需要引起高度重视。

由于新民事诉讼法只是原则性地规定了人民检察院有权对民事执行活动进行法律监督，并未对民事执行检察监督权如何运行作出具体规定。当前，新民事诉讼法正式施行日益临近，而最高人民法院、最高人民检察院共同制定具体的指导性意见尚需时日，为确保统一正确实施新民事诉讼法关于民事执行法律监督的有关规定，我们认为，人民法院应注意重点把握好以下几方面问题。

一、关于试点通知的效力

民事执行活动法律监督工作起步较晚，在部分地方开展试点还不到两年的时间，整体上还处于探索尝试阶段，许多问题需要系统梳理、分析、研究，理念认识需要校正、统一、深化。试点通知是最高人民法院、最高人民检察院在广泛调查、深入研究的基础上，紧密结合当前民事执行活动法律监督工作的现状联合发 - 34 -

布的。该通知对实践中急需解决的问题进行了明确，主要规定了民事执行活动法律监督的启动方式、监督范围、监督形式、监督效力等方面的内容，对于规范人民检察院依法对民事执行活动行使监督权以及人民法院办理人民检察院对民事执行活动提起的监督案件具有十分重要的指导意义。在最高人民法院、最高人民检察院没有公布新的指导性意见之前，该试点通知的规定仍应继续实行。需要特别注意的是，随着新民事诉讼法的正式施行，试点通知的适用范围也要相应地从试点省区市扩大到其他非试点地区，即适用于全国范围，全国各级人民法院在办理民事执行检察监督案件时都要认真遵守试点通知的要求。在此还需要强调的是，最高人民法院、最高人民检察院已经开始着手制定具体的规范性指导意见，在“两高”的规范性意见发布之前，地方人民法院一般不应再与地方人民检察院联合制定发布类似的规定。

二、关于民事执行检察监督的范围

人民检察院依法对民事执行活动实行法律监督是法律赋予人民检察院的权力，民事执行检察监督对于规范人民法院执行行为具有积极作用。但民事执行检察监督权力的运行要遵循执行工作规律，严守权力的边界。在修改过程中，有意见认为，任何事物都具有“两面性”，如果过分强调、过度行使民事执行检察监督权，则会冲击正常的执行工作体制和执行权运行机制，打破当事人双方的平衡，带来高成本、低效率、多头监督、程序繁琐，甚至被当事人不当利用来对抗执行等一系列问题。因此，监督范围应主要限定于损害国家利益、社会公共利益等情形，即试点通知第二条确定的五种情形。司法权运行目标的统一性决定了监督与支持的一致性。在监督中支持，在支持中监督，寓监督于支持之中，有利于增强监督实效，有利于维护当事人的合法权益，更有利于维护社会的公平正义。实践中，人民法院在民事执行活动中，对于国家机关等特殊主体为被执行人的执行案件，因不当干预难以执行的；被执行人、负有协助义务的单位、自然人以及案外人以暴力威胁或其他方法妨碍、阻止人民法院执行的；被执行人有能力执行而拒不执行人民法院生效的判决、裁定，情节严重，构成拒不执行判决、裁定罪的，人民法院要及时向同级人民检察院沟通，主动要求人民检察院监督、支持，共同解决执行中的难题。

三、关于民事执行检察监督的形式

当前，在司法实践中，民事执行检察监督的形式多种多样，有检察建议书、纠正违法通知书、暂缓执行检察建议、更换办案人意见、说明不执行理由通知书、督促执行通知书、中止执行建议书、不予执行建议书、告知书、通知执行书、对裁定提出抗诉等。对此，试点通知第三条规定，“应当经检察委员会决定并通过提出书面检察建议的方式对同级或者下级人民法院的民事执行活动实施法律监 - 35 -

督”。该规定已经明确了民事执行检察监督的形式——书面检察建议，程序——经检察委员会决定。民事诉讼法赋予检察机关对民事执行活动实行法律监督的职权，不同于其他法律赋予检察机关对司法工作人员渎职行为的监督权，因而不适用渎职、侵权调查等手段对民事执行活动进行监督。我们认为，试点通知的前述规定既考虑到了执行工作特点，又兼顾到了检察监督权的行使需要加强内部制约的因素，符合法律规定，在实践中应当继续坚持。人民法院在办理执行检察监督案件中，对于不符合上述要求而进行监督的，可以不予立案、不予回复。法律虽然赋予了人民检察院对民事执行活动进行法律监督的权力，但实质上是赋予了人民检察院启动对民事执行活动进行监督的程序的权力，而不是审查决定权，因此，启动监督程序的恰当方式就是提出书面检察建议。是否采纳检察建议最终还需要经过人民法院一定的审查程序来决定，实践中个别地方以纠正违法通知书等方式进行监督显然违反职权不可替代行使的基本要求。在今年六月召开的全国检察机关民事行政执行检察工作座谈会上，最高人民检察院就明确要求，民行执行检察监督要一律用检察建议书的形式，不能用违法纠正通知书等其他形式。

四、关于对书面检察建议的办理

人民法院、人民检察院是平等的国家司法机关，检察监督权、法院执行权也是平等的司法权，只有分工的不同，不存在地位上的高低、权力上的大小之分，对权力的行使要相互尊重。对于人民检察院以书面检察建议的形式提起监督的民事执行案件，人民法院要正式立案，组成合议庭依法审查，一个月内作出处理并将处理情况书面回复人民检察院。书面回复意见要有事实认定、法律适用、违法、不违法或其他情形的分析等内容。实践中，也存在人民法院对书面检察建议置之不理、敷衍推托的个别现象。检察委员会是人民检察院讨论决定重大案件和其他重大事项的集体决策机构，对于经过检察委员会讨论决定依法提起监督的民事执行案件，人民法院严肃认真对待，严格依照有关程序处理，体现了对检察监督权的尊重，体现了人民法院办理民事执行检察监督案件审慎、严谨的态度。

五、关于对违规监督的处理

权力缺少有效监督和制约，就可能导致权力滥用。民事执行检察监督权亦不例外。司法实践中，民事执行检察监督权不当行使、甚至滥用的现象在个别地方依然存在。人民法院在办理民事执行检察监督案件时，认为检察监督行为违反法律规定或者检察纪律的，可以向同级人民检察院提出书面建议，对于人民检察院的回复有异议的，可以通过上一级人民法院向上一级人民检察院提出。

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