我国公共危机管理中存在的问题及改善措施

摘要

近年来，我国的公共危机事件不断发生，再次引发了我们对我国公共危机管理中存在的问题的深刻思考，国内的学术上也对公共危机取到了不错的研究成果。对公共危机事件的分析与研究，以及研究危机事件管理过程中所暴露出来的政府体制为，不仅是公共行政学上的重大理论课程，更是一个迫在眉睫的现实问题。 本文的第一部分主要针对国内和国外的对危机管理的研究以及公共危机的背景。第二部分首先对本文涉及的公共危机的概念进行了界定,并进一步介绍了它的特征和分类;接着又对政府危机管理的定义和内容进行了界定。第三部分主要从政府机制不健全、法律体系不完善、信息透明度不高和公众危机意识淡薄等方面,对我国政府危机管理中出现的问题进行详细的论述和深入的剖析。第四部分是根据以上部分对我国政府危机管理中存在的问题及原因的分析,并且了借鉴国外在危机应对时的经验,提出了一些提高我国政府危机管理的意见与建议,旨在为我国的决策实践提供参考。第五部分主要是对本文的研究结论进行了梳理,是整篇文章的总结。

关键字：公共危机 ； 危机管理； 政府管理； 体制改革

前 言

随着改革的深入，我国已经进入到了一个社会转型期和经济装期，这个时期也是一个公共危机事件多发期。危机事件的频发，会给我们的社会、任命带来巨大的财产损失，更会因为人们内心的恐慌而引起的社会动荡，给国家带来不稳定的因素。而人们在面对危机的发生时，往往没有好的应对危机的能力，无法达到保护自己的目的，政府也通常也在危机发生后才想办法处理的被动型态度。人类社会不是现在才遭遇危机，自古以来危机给人类造成的伤亡与损失几乎可以与文明的进步程度同日而语。在对抗危机的过程中，政府无疑承担着最为重要的责任。危机虽然不可能绝对避免，但却可以管理、控制和化解，尽可能减少危机的发生，并把危机带来的损失降到最低限度，同时，将公共危机装变为经济和社会发展的契机，是政府应尽的责任和义务。我国今年来在各个方面的发展是迅速的，这也使得危机事件的发展呈现出多样性、复杂和频繁等特点。由此可见，提高政府公共危机的管理能力、提高政府的决策者的能力已是大势所趋。

随着经济的不断发展，我国目前已处在人口、资源、环境、效率、平等社会矛盾的瓶颈约束最为严重的时期。在这一时期，社会上的不定因素骤然增多，政府在解决处理一些问题上稍有不慎，便可能酿成祸患或引发公共危机出现。政府对公共危机事件的处理是对政府治理力和效能的检验，也是衡量和反映政府理政能力的主要方面。虽然我国在公共危机管理方面已经取得了长足的进步，但是还存在许多问题，需要不断加以改善。

1 公共危机内涵

公共危机，是指一个事件突然发生并对大众正常的生活、工作以至生命财产构成威胁的状态。公共危机往往与突发公共事件密切联系在一起。各种自然与环境因素、政治与经济因素、社会和文化因素以及国际因素，都会诱发公共危机。现阶段我国公共危机的诱发因素主要体现在：地区经济发展不平衡、贫富差距急剧扩大；对经济利益片面的追求、地方保护主义、环境污染以及农民负担过重；由于传统道德体系近乎崩溃和各种因素造成的信仰危机等。

对于公共危机管理，一般是指政府针对公共危机事件的管理，是解决政府对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的问题，即政府在公共危机事件产生、

发展过程中，为减少、消除危机的危害，根据危机管理计划和程序而对危机直接采取的对策及管理活动。在公共危机管理中，政府应调动一切力量，采取必要措施以达到化解危机，保障公共利益，恢复社会秩序的目的，进而促进社会发展。 2提升政府应对公共危机应急管理能力的意义

江泽民曾在中共十六大报告中指出：面对很不安宁的世界，面对艰巨繁重的任务，全党同志一定要增强忧患意识，居安思危，清醒地看到日趋激烈的国际竞争带来的严峻挑战，清醒地看到前进道路上的困难和风险，倍加顾全大局，倍加珍视团结，倍加维护稳定。因此，关注公共危机，应急管理，尤其是关注政府公共危机应急管理对于我们来说是非常重要的。

（1）可以应对经济全球化和危机频繁化

全球已经形成一个十分敏感的共振系统，任何一国范围的政治、经济与社会危机都可能波及其他国家。任何一种那个公共危机都可能是国际性的公共危机，像疯牛病一样起源于英国，席卷欧洲，波及世界。所以，当前情况下，我国应该在全球的大背景下，努力探讨和谐社会背景下的政府危机管理机制。只有构建起一套科学有效、合理运作的政府公共危机应急管理体系，才可以从容淡定应对经济全球化和危机频繁化。

（2）可以维护社会稳定和促进社会和谐

政府作为公共管理的主体，拥有其他社会组织无可比拟的权威和社会资源，而在紧急状态下，应对突发 公共事件正是需要这种权威和大量的社会资源。政府的信用，特别是在中国这种社会状态下，是最可靠的，社会公众在遇到突发公共事件时，往往会惊慌失措，谣言四起，这时候就需要利用政府的权威，告知社会公共事件的真相，安抚民众的心理，维护社会的稳定，促进社会和谐健康发展。政府公共危机应急管理的目的就是为社会提供一个安全稳定的环境，就是为了实现和社会。

（3）可以保障公众利益和提升政府形象

政府如何应对公共危机直接关系到政府的形象。在公共危机发生时，公民希望政府提供化解公共危机的服务以及保障社会公众安全，在这种情况下，良好的

公共危机管理机制可以使政府迅速、及时、有效地处理公共危机事件，全面提升政府形象。对公共危机事件的应对和管理能力关系到政府的形象，关系到执政党的地位及其前途和命运，我们建设和谐社会的迫切需要提升政府的公共危机应急管理能力，政府必须积极迎接挑战，及时采取措施，整合全社会的一切力量应对危机，为经济的良好有序发展提供保证，为和谐社会的坚实的基础。 2 我国政府公共危机管理中的问题

（1）公共危机意识淡薄

政府官员、公共管理者以及社会公众的危机管理意识淡薄，在政府管理过程中对公共危机管理的认识不足。建立健全政府公共危机管理体制的基本前提应该是转变观念。我国公共危机管理宏观机制是非常欠缺的，究其愿意，就是认识不足。公共危机管理的核心在平时，在于防患于未然，而不在于出现公共危机之后的力挽狂澜。出现了公共危机之后再 取应对是一个方面，但更重要的方面是建立起公共危机应对机制。我们现在发生一些事故，比如煤矿瓦斯爆炸，空难等由安全管理和安全生产条例，平时加强防范工作，出了事故之后可以根据条例确定相应的责任，对事故的定性和处理有一套办法，但是，更加宏观的、系统的公共危机管理却没有提高到应有的水平。由于公共危机意识淡薄，公共危机出现时就会措施无力，政府和公众都会存在侥幸的心理。在这一侥幸的过程中，很多有利时机被耽误，致使公共危机得以蔓延。元旦公众的侥幸心理被摧毁，由于缺少相应的思想准备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引起的破坏性的后果比公共危机本身更为严重。

（2）对公共危机的基本特征认识不够

充分认识公共危机的突发性和危害性等特征是干预和解决公共危机的前提，由于公共危机的爆发的突然，时间短促，传播迅速，危机在一定时间里，一定范围里是可能处于失控的状态的。对公共危机的危害程度估计不足，对危机的连带影响和强烈的破坏性缺少必要的认识。公共危机所具有的突发性决定了它的巨大的破坏性。对社会公众来说，公共危机造成的最大危害在于日常生活次序遭到了破坏。并由此造成了心理的脆弱和心理疾病的发生。公共危机的最终会得到控制和消除，但它给人们心理留下了恐惧和创伤可能长期存在。因此，决不能低估公

共危机都国家的发展和社会生活的危害程度。

（3）我国传统的公共危机管理机制法律法规体系尚不完备

国外在一些公共危机管理中，拥有如突发事件法、国防动员法等一些相关公共危机管理的法律，可在我们却仍然是空白。因为我们公共危机管理立法的内容较少，会出现有法不依、执法不严等问题，导致我国有关公共危机管理立法的可操作性不强。最后，导致应急规律法规难以被有效利用，已有的公共危机管理相关的法律法规无法贯彻。

（4）信息透明度不高缺少有效的沟通机制

一方面事件的信息公开不透明，一些政府部门的官员并不把公开政府信息作为自身的义务，而是有意的隐瞒，漠视公众的知情权，把信息看成自己的特权，在处理危机事件时，总是先保密，再伺机处理，认为政府只要掌握了民众不知的信息，才能拥有主动权和支配权，由此体现其权威。一旦危机发生，信息越公开受关注的范围越大，很多官员害怕由于处理不当，而失去乌纱帽，于是试图在秘密状态下大事化了小事花了，可结果往往事与愿违。另一方面信息是在公共危机管理中的决定性因素，然而就目前而言，我国的大多数部门无法将信息形成有机的互动，如政府权威部门的信息发布缺位，信息空间就会被一些不利的言论占领，由信息恐慌演变成社会混乱。在有些灾难危机发生的地区，政府对媒体在危机管理政策中存在问题，为了自己能够开脱责任或逃避相应的法律制裁，就阻挠媒体公正的介入危机事件进行报道的，企图不让公众通过新闻言论了解到危机事件的真相。

（5）社会组织缺少有效整合

在经济高速发展的中国，政府不能因为一味的追求GDP而忽略掉公共危机事件一旦发生时对国家所带来的伤害，而正是因为政府对于公共危机的管理的不重视，使社会在遇到危机事件时社会组织却无法有效的整合。在2008的雪灾中，一些盈利组织不能承担起应急管理的职责，出现了因资源短缺而恶意抬高物价的行为。在目前的体制下，民众缺少自发组织公益慈善事业的发展空间，致使社会组织对政府公共危机管理的参与能力不足，政府部门与非政府组织的沟通协作还

需要完善。

3 提高我国政府危机管理能力的措施

（1）将社会力量的忽视者转变为发动者

汶川地震发生以后,企事业单位和社会志愿者等多方的帮助都是前所未有的。根据统计表明,共有300万以上的国内外志愿者深入到灾区,从心理、救助、助孤、扶残、支教到文化、科技、环保、民生等广泛领域呈现出多元化,与此同时,有许多社会组织前来救援、安置与重建过程一直坚守在灾区,以需求为导向,极具专业性。这就形成了公民和志愿者一起参与的救灾活动,这不但大大的提高了救助的效率,也借此大力弘扬了志愿精神,为建设公民社会打下坚实基础。同时展现出政府在动员、组织协调中所扮演的重要角色。

（2）被动应对者转变为主动作为者

我们很对于危机事件的发生很难做到提前预测,往往等到事件突发后再去处理应对就难免显得被动,导致无法及时有效地发现并处理危机事件。所以这就要求政府在平时就加大力度去研究公共危机事件并收集相关信息,做到在应对危机事件上保持高度警惕,只有这样处理事件的能力也随之增强。由被动变主动也是自然而然的事情。

（1） 完善政府官员的问责制

政府的危机管理机制作为政府的职能,是一种常态管理,也是服务型政府的重大职责。政府和政府的公务人员是管理公共危机的主体,所以干部问责机制必须建立起来,以此进行界定公务人员的权力和义务,对其权力的行使进行有效监督,防止权力的滥用,使公共危机管理机制能正常有效地运转下去。在我国政府危机管理中,绩效问责制应属于要求最高的机制。绩效问责的意思就是当政府官员因工作成就和实际效果不够理想时而受到责问,属于非过错问责。

（2） 建立政府危机管理控制指挥中心

纵观国际,大多数情况下,总统是总统制国家体系的核心,而总理则为议会制国家机制的核心。在美国组成危机管理决策中心体制分别是总统、副总统、国家安全委员会以及国务卿和国防部长等。而在俄罗斯组成决策指挥中枢的是总统、国家安全秘书以及紧急情况部长等。在社会高速发展的如今,危机事件的来临往

往是猝不及防的,这就使得即使级别再高,能力再强的单一部门,在应对大规模的突发性危机时也显得势单力薄。为此建立"同分结合"的管理机制是必不可少的,平常充分发挥各部门自己的职责,危机发生时便可迅速形成三个统一,即部门协调统一、资源配置统一、力量指挥统一的应对体系。同发达国家相比,我国缺少一个快速应对危机的有效载体和指挥平台,这样将导致各系统各部门自己本身的力量比较强,但是政府统一指挥协调的机制相对比较弱。因此,首要任务是在省一级政府和部分大中型城市里建立起配套的应急指挥中心,试着组建跨行政区域的协同体系。所谓的政府危机管理只有在成立规范的危机管理中心的基础上才能被推上到科学的,规范的轨道。完善的政府责任追究制度和行政首长负责制 度是各级地方政府建立完善危机管理体系的必备条件。各级政府都需要设置相应 .部门负责危机管理,行政首长对管辖范围出现的危机事件充当关键性责任角色。根据我国目前的基本国情,地方政府应该加快对处理危机的常设机构的组建工作。

（5）完善政府在公共危机管理中的定位

一方面仓促决定者转变为科学决策者。具有突发性、不确定性、严重性等特点,是一种非常规决策。它易使决策者或政府相关部门不能遵循科学的程序进行抉择,从而作出仓促的危机处理决定,最终导致所作的决定通常不能与危机事件的特点

和规律相符,致使延误最佳的应对时机,扩大危机事态。我国政府现在能够越来越科学地,精确地获取危机信息并有效处理应对。通过采取科学的决策方法,良好的管理模式,尽可能缩小公共危机带来的负面影响,我国政府正从最初的仓租应对者逐歩转变为遵循科学的决策者。

（3） 建立危机预警体系和危机风险评估机制

完善的技术跟踪手段针对于创建有效的危机预警系统是颇为重要的。技术跟踪即在危机预警之前,将各个类别的信息进行收集和筛选,设置临界模式和临界点。采取技术跟踪的时候,通常会提出各种各样的假设,随之也就产生了如何来验证这些假设的问题,这就是监测和预警的过程。然而在实现了技术跟踪的前提下,配备不同领域的专家队伍是不可以缺少的。因为专家们在自己的领域已经具备了丰富的研究经验和出色严谨的专业知识。这样使他们能够在危机产生前通过信息的分

析来做出相应的准确的判断,在处理危机的过程中争取宝贵的时间。电子预警系统和指标性预警系统是建立危机预警系统的两个重要组成部分。根据建立健全的危机汇报制度。明确危机信息的界定和分类;各级部门汇报各种危机类型信息的时间期限;特大危机的特殊汇报方式;向国务院直接汇报时的制度要领;责任追究细则;二是在全国范围内筹建相关的危机公告制度。依据美国防恐的经验。特点以及性质进行掌握,分类危机的形态,依据危机的各种性质来划分等级;建立起系统来支持决策,这其中包括方法库、模型库以及数据库的建设。在这个系统中可以找到应对各级别危机、各类型危机、甚至是危机的各种不同阶段时的处理方法。知识库的作用在于当我们知识匮乏,经验不足时应该如何有效快速地处理危机。在评估系统中有三个重要关节:第一,在选定评估指标的情况下,形成科学且切实可行的评估指标体系;第二,通过定期的标准考核来确保时时紧张的一种待命状态;第三,对危机进行监控,通过不同资源搜集相关的各种信息,对其进行处理整合、判断并做出数据分析,掌握危机发生变化时的最新状态,分析危机可能带来的任何负面影响,以此来达到科学地预测和判断危机的目的。最后,应该制定出应急处理的预备方案,为应对各种危机制定出详细的

（4） 制定与完善应对公共危机管理的法律制度

将公共危机管理纳入法制化的轨道,不仅是我国"依法治国"基本方针的体现,也是危机管理实践的必然要求。如何才能更好地完善整理并完善处理公共危机的基本法律:首先需要政府对法律法规进行更深层次的细化,使其可操作性更强,并且加强相应政府部门及有关人员的问责力度。其次,应加强立法,将法律法规变为处理公共危机的日常制度,使得应急工作更加制度化、常规化。危机管理法律体系的协调和统一性也要得到有力提升,一方面,确保法律系统不能在各级政府中、政府与非政府组织以及社会公众之中出现互相矛盾与重叠的情况发生;另一方面,无论是处于例如国家安全、交通运输、新闻舆论、贸易往来等的宏观领域,还是相对具体的微观领域,法律体系的协调统一都应得到保证,以确保各

（5） 建立与媒体公众透明的信息管理系统

德国社会学家乌尔里希*贝克早在19xx年就郑重宣布:我们已经进入了一个"风险社会"。我国当今正处于社会转型期,公共危机事件的频频发生是"风险社会"来临的信号。"三鹿奶粉事件""山西溃坝事故""开胸验肺"事件、上海莲花河畔景

苑倒楼事件、杭州水污染事件等众多危机让我们触目惊心,人们习惯的生活方式以及政府对待公众知情权的态度被这些公共危机事件改变了。作为标志性事件,20xx年4月5日由国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》,

（6） 制定详实的公共危机管理法律

只有具备完善的法律法规才能使公共危机管理得到根本保障,只有确立了详实的法律预案,才能让各部门在危机发生时更加明确责任、规范行为。例如,一旦发生大规模、区域性的危机时,美国通常会宣布紧急状态,并动用特殊的法律进行封路、停航、停电等紧急措施。①由此可见,法律手段是世界各国在处理危机事件时所普遍采取的措施和对策。一个政府的能力和法治水平,可通过在紧急状态下能否做到依法办事,是否能有效的处理应急情况,从而减少危机所带来的危害等方面得到充分体现。从整体来看,我国目前仍缺乏一部用来保障政府危机管理能力有效发挥的危机基本法规,一部对危机管理具有普遍的指导性的基本法律,即使在某些领域已经出台了一些危机管理单方面的法律,例如《戒严法》、《防震减灾法》、《突发公共卫生事件应急条列》、《传染病防治法》、《国家突发公共事件总体应急预案》以及政府职能中一些关于处理危机的法律、规章、应急预案。可以看出,为了使政府决策能力得到制度基础的提升,我国目前很有必要制定一部针对不同领域、不同类型的危机规律加以归纳总结的全局性危机管理法律。今后我国《紧急状态法》的立法进程应加快进行,并从立法的高度规定重大危机下领导的权力体系;规定政府在紧急状态下的紧急权力;应急预备方案以及启动标准;发布并通告重大危机信息的制度等等,以确保政府可以在紧急状态下依托法律手段迅速应对,更好地提高危机的快速决策能力。因此,危机管理可以通过制定危机基本法律的方法使其真正被纳入法治化的轨道,更能以战略的角度提高政府的危机管理能力。

（7） 完善政府公共危机管理的组织机构

危机管理是所有政府以及职能部门的职责。但是,由于危机管理需要使用到各种力量与资源,进行常态的管理,自然也包括常态的政策和机制,所以应该由统一的领导来统一指挥。我们应该反思一下我国的现在当下的国情、借鉴在此领域中领先的国家的宝贵经验,建议应该在中央政府中建立高层次的如紧急事务署的危

机管理领导,负责指挥和协调的机构。进行评估危机风险、危机预警分析,