关于新型农村社区建设的探索与思考

舞钢市委农办常务副主任 张辉程

近几年来，我市以科学发展观为指导，坚持“两不三新”、“三化”协调科学发展的指导思想，按照统筹城乡发展的要求，积极探索加快新型农村社区建设的有效途径。围绕“人口集中居住、服务集约提供、产业集聚发展”的思路，采取“四三二”工作法，全力推进新型农村社区建设。截止20xx年上半年，全市17个社区中已启动建设12个，已建成新民居3400多套，实现搬迁入住1280户，直接拉动投资10多亿元，逐步走出了一条以新型农村社区建设助推新型工业化和新型农业现代化之路。

一、加快新型农村社区建设的思考

（一）合村并点、集约发展是加快新型农村社区建设的现实选择。我市总面积647平方公里，总人口32万人，其中农业人口22万人，耕地总面积32万亩，是河南省城乡一体化试点市。但是，随着工业化的飞速发展，城镇化的发展显得相对滞后，在农村显得尤其突出。一是村庄规模普遍较小、布局零散。全市190个行政村，有相当一部分行政村平均人口不足1000人，且自然村较多，农民散居各处，特别是一些山区村，有的绵延几公里，造成基础设施与公共服务设施配套难，居住环境差的现象。二是重复建设、建房成本高。目前，我市大约10年左右要建一次房，主要是建设平房和两层小楼。以现在建房成本计算，四间平方建下来需要6至7万元，

两层小楼一般造价15万至20万元。农民绝大部分资金都用到了建房上，浪费了资金。三是土地闲臵、浪费资源。一些村庄建新房不拆除旧房，有些村庄人口大量外出，造成“空心村”， 浪费了大量的建设用地。而另一方面，我市处于全国粮食主产区，土地后备资源相对匮乏，城市发展、项目建设与土地供应的矛盾十分突出。四是我市钢铁企业一企独大，受市场经济影响较为明显。为切实解决这一问题，市委、市政府决定在全市范围内走建设新型农村社区，促进土地向规模经营集中、农民向城镇社区集中的“两集中”新举措。

通过两年多的探索，我市已在三个方面显现了成效：一是推进了农村城镇化。通过合村并点建社区，改变了村庄零落分散的现状，优化了农村建设布局，形成了一批人口相对集中、设施相对齐全的新型农村社区，促进了各种资源的合理优化配臵。二是加速了农民居民化。农民进社区过上了城市人一样的生活，生活质量明显改善，思想观念和精神风貌也在潜移默化中改变，一些乡村陋习和不文明现象大大减少，更多的农民进入城镇和二三产业就业，生活更加富裕文明。三是促进了农业现代化。一方面通过合村并点建社区，节约了大量的土地资源，解决了工业项目用地问题。另一方面，通过流转复耕，发展农民专业合作经济组织，促进了农村各项产业的发展，大大提升了农业规模化、现代化、产业化经营水平。

（二）科学规划、因地制宜是推进新型农村社区建设的重要前提。建设新型农村社区，绝不仅仅是拆拆建建的问题，而是农村生

产生活方式的一场重要变革，必须统筹考虑、科学规划。我市坚持城乡一体规划，聘请清华大学、重庆大学等知名设计单位，对新型农村社区合理布局、统筹安排工农商业生产、土地利用、新民居建设和基础设施、公共服务设施建设以及生态环境保护等，着力打造“百年宜居工程”。

（三）政策推动、产业支撑是推进新型农村社区建设的可靠保障。建设新型农村社区，政策推动、产业支撑是关键。为保障新型农村社区建设的顺利推进，我市着力整合各种资源和要素，切实强化三个支撑：一是强化资金支撑。市财政每年拿出5000万元专项资金，用于新型农村社区建设。强力整合各项涉农项目资金，打捆用于新型农村社区建设。对农户购房实行奖补。同时，以户圴6万元的资金进行投入，用于配套社区基础设施和公共服务设施。二是强化土地支撑。灵活运用城乡建设用地增减挂钩政策，在保证建设用地的前提下，对挂钩节余指标的收益进行反哺，用于新型农村社区建设。三是强化产业支撑。新型农村社区建设为农业生产方式转变提供了重大契机，我们把社区建设与产业发展统筹起来，同步规划、同步发展，通过土地增减挂钩、土地流转、农民专业合作社等举措，加快工业园区化、农业产业化和经营规模化。目前，全市产业集聚区已建成4.9平方公里，入驻企业29家，从业人员达到2.82万人，年营业收入达到202亿元，实现税金8.76亿元。全市500亩以上规模土地流转示范方88个，流转土地11.6万亩，各类农民专业合作经济组织66家，带动全市农民走上了致富路。

（四）确保质量、配套服务是推进新型农村社区建设的重要内容。质量是新型农村社区建设的百年大计，围绕打造精品工程，我市切实强化质量监管，确保建设质量。建设新型农村社区不仅是让农民住上城里人一样的房子，更重要的是让农民享受到城里一样的基础设施和公共服务设施。为此，我市严格“三化”标准：一是基础设施配套化。统筹配套水、电、路、排水、排污等，实现了道路硬化、绿化、美化、亮化、净化，高标准建成了广场、游园。二是公共服务社会化。设立社区综合服务中心，设臵“五室、三站、二栏、一校、一场、一厅”，将劳动保障、民政事务、农技推广、医疗卫生等服务窗口前移，实行集中受理、一站式服务，极大地方便了群众生活。同时，配套布局教育、医疗、卫生、商业和文化健身场所，努力让群众享受方便、快捷的社会服务。三是社区管理物业化。在新型农村社区都成立了社区物业管理机构，有专人负责社区绿化养护、路面保洁、设施维护等，并积极推行农村生活垃圾“村收集、镇转运、市处理”的运作模式，大力开展社区绿化和环境保洁，大大提升了社区管理水平。

二、建设新型农村社区的建议

建设新型农村社区是一项十分复杂的系统工程，随着这项工作的深入开展，要想把这项工作做好，应当解决好以下三个问题：

（一）解决“建得成”的问题。应当看到，当前新型农村社区建设主要集中到基础条件好、经济实力相对较强的地方，要让绝大多数农民进入社区，必须发挥好三个方面的作用：一是政策引导作

用。建设农村社区单纯依靠农民是不行的，必须加大政策扶持力度，尽可能让老百姓少出钱就能住上新房。应当制订财政奖补政策，拿出一定财力支持，切实调动乡村干部群众的积极性。要用好土地政策，特别是土地增减挂钩政策，解决钱从哪里来、地从哪里来的问题。要完善金融政策，灵活运用政府融资、互助担保、贷款贴息等手段，解决先期资金难题。二是群众主体作用。农民是社区建设的主体，要帮助他们算好投入对比、优惠政策、环境改善帐，特别是要注重发挥好典型示范的作用，让原来有怀疑态度的农民从典型的变化中转变观念，看到未来的美好希望，变要我投入为我要投入，从而充分激发群众建设社区的积极性。对于选址、户型、价格、资金使用等群众切身利益的问题，必须充分尊重民意，全程公开，切实保障农民的知情权、参与权和监督权。三是服务引领作用。实践证明，良好的公共服务是吸引农民进社区的重要因素。应当立足于农民生产生活需要，加快基础设施向社区延伸、公共服务向社区配套、管理职能向社区下移，让农民不出社区就能办成事，就能过上好日子，真正享受到城市人一样的均等化服务。

（二）解决“住得起”的问题。建设新型农村社区，不仅仅是要改善农民的生活环境，更重要的是还要提高他们的生活质量。入住社区后，生活成本增加了，要让农民住得好、住得起，应当把握好以下三个方面：一是要促进农村生产发展。新型农村社区为农村二三产业发展提供了新的平台和机遇，特别是城镇人口和社区人口的增加，必然要带动第三产业快速发展。应当适应形势发展需要，

加快农业生产方式转变，积极发展适合本地实际的特色产业，大力发展适度规模经营，兴办农产品加工项目和面向农民生产生活的服务业项目，实现非农产业发展的重大突破。二是要增加集体和农民收入。社区建设管理的任务主要由集体承担，要充分利用闲臵土地等资源发展规模经营和二三产业，对土地、房产、便民设施可对外租赁经营，实现集体资产保值增值。就业是民生之本，建设新型农村社区建设的同时，必须为农村富裕劳动力提供稳定的就业，在引导农民有序外出务工的同时，鼓励农民就近就地转岗就业，支持农民返乡创业发展。三是要完善农村社会保障体系。要适应新型农村社区建设的新形势、新情况和新要求，加快健全农村社会保障，切实解决农民的后顾之忧。

（三）解决“管得好”的问题。农村社区建设不仅带来了生产生活方式的巨大转变，还将引发农村治理结构和管理模式的重大变革。社区建成后，几个甚至十几个村集中居住，组织架构如何设臵、集体资产如何管理、物业管理和社区服务如何开展等，都是需要解决的突出问题。要让社区变成管理有序、环境优美、文明和谐的美好家园，应当抓好三个方面：一是社区化管理。社区建成后，原有村级组织的管理方式难以适应社区建设的发展，必须建立社区新的管理机构，具体负责对新型农村社区的建设、管理、发展和维护。二是社会化服务。可以采取市场化运作的方式，提高社区社会化服务水平。三是常态化教育。农民生活习惯的改变和文明素质的提升是一个渐进的过程，这就需要把社区精神文明建设建设作为常态化

的工作来抓，广泛开展各种教育培训、文明创建和群众性业余文化生活，调动群众支持和参与社区建设管理的积极性，带动社区和谐文明程序的提高。

 

第二篇：加快农村城镇化的有效路径——关于新型农村社区建设的探索与思考

加快农村城镇化的有效路径——关于新型农村社区建设的探索与思考

河南省十一届人大三次会议和政协十届三次会议日前圆满结束，在两会审议讨论期间有14名代表提出：河南省应大力推行大村庄制。大村庄制，就是用村庄合并的方式实现农民聚集居住。在河南省平原地区，把几个相邻的村庄合并，建设6层左右的楼房，可节省大量土地。建设楼房的费用，可由农民分摊，但需要政府给予一定的补贴。建议每个农民每年补偿500元，补贴20年。合村后，富余的土地由农业工人负责生产。新城镇的建设，使得原先没有市场价值的村落有了市场价值。人口聚集，会使得当地的市场价值放大，产生新的产业，餐饮、百货都会因此而兴起。聚集的程度高，投资者才会去投资。这些就是聚集的好处。另外，关系民生的基础设施建设速度也会加快。现在农村很多都是设置简单的小诊所，如果人口聚集了，就可以建设较高标准的医院。

近年来，全国各地不少地方按照中央实施统筹城乡经济社会发展，加快推进城乡一体化重大战略部署的历史机遇，积极进行新型农村住宅社区的探索、建设，不仅改善了农民居住环境，加快了新农村建设进程，而且有效提高了土地利用率。

1月27日，笔者随同河南省孟州市河阳街道和河阳国土所组织的部分村组干部、国土协管员到河南省新乡市两个县共五个农村社区参观学习，收获颇丰。现结合当前部分地区新型农村住宅社区建设的实际情况及存在问题，思考并整理后有如下建议：

一是加强对农村产业发展和农民建房规划的引导。适应农村发展新阶段的要求，需要引入工业化理念，在保护耕地、确保粮食安全基础上，通过政策措施的规划引导，推动城市生产要素向农村流动，发展壮大县域经济，促进农民通过转移就业实现持续增收。在新一轮农民建房热潮到来之际，如果农户仍在原址按传统习俗建房，十几年后还会再拆再建，不仅造成巨大的土地资源和资金浪费，而且难以从整体上改善农村的生产生活环境，留下历史遗憾。建议将农村二三产业发展纳入新型工业化体系规划，将农民建房纳入城镇体系规划，积极加以引导支持。

二是加大对农村基础设施建设的支持力度。中国的农村缺少的不是新房，而是完善的基础设施，这也是提倡建设新型农村住宅社区的主要目的。农村基础设施建设是一项巨大的支出，单靠地方政府难以承担。建议中央制定5—10年规划，由国家财政按每个社区人均1500元左右的投资标准给予支持，主要用于农村社区水、电、路、气等基础设施和学校、卫生院、文化设施、超市等公共服务设施建设。也可采取中央、地方分级负担的办法解决。

三是进一步整合涉农资金。建议将涉农资金捆绑使用，按照“渠道不乱、各负其责、各计其功”的原则，不改变投资管理渠道，在发改委、财政、审计部门的监督下，按照建设项目总体规划，强化县级政府整合作用，集中投放，综合使用，避免基础设施和公共服务设施建设重复投资，提高资金利用整体效益。

四是加大金融信贷等政策支持力度。目前农村资金流失严重，农民贷款依然较难，门槛仍然过高，且农民的资产要素市场化程度低，难以变现，一定程度上制约了农村发展和新农村建设。建议中央金融部门出台有关金融政策，创新金融品种，督促各级金融机构加大对新型社区基础设施和农户建房的信贷支持。土地政策方面，在确保耕地占补平衡、质量不降的前提下，可允许试点实行5—8年土地增减挂钩政策。同时，鼓励地方根据各地财力对到社区

建房的农户在财政、金融等方面给予扶持。

五是试点带动，重点扶持，分步推进，建议各地根据实际，选择一些县、乡、村作为统筹城乡改革发展试点予以扶持。孟州市经过近几年的探索和实践，在建设新农村、推进城乡一体化方面积累了一些经验。如孟州市河阳国土所辖区，所辖17个行政村中，近年来由于人口自然增长等原因，户数最少的村有150余户，最多的村户数达到1100多户。加之沿袭的居住习惯，农民居住的多为单体独院式房屋，宅基占地小到一分，大到三、四分，有的甚至一户两宅。农村建房占地多，造成村庄规模越建越大，占地面积小则200多亩，多达1000余亩。已经成为制约发展的“拦路虎”。原来并不金贵的土地如今成了“金疙瘩”、“抢手货”。

如何做到既保证新农村建设发展用地，又保护耕地红线不动摇？河阳国土所在根据土地利用总体规划、集镇村庄发展规划方面，对农村利用不充分的建设用地进行综合整治，提高土地利用率，进一步缓解城乡建设用地供需矛盾。重点在规划新农村、用好废弃地、建设高层房等方面进行了积极有效的探索。河阳辖区缑村耕地2200亩，1100多户4500多口人，人均不足半亩地。用于发展工业和农业的土地越来越少。同时，由于村民分家单过而形成的“空心村”成方连片，占全村总面积的20%。而近200户群众家的宅基用地少，住房条件差，居住环境急需改善。针对这种情况，缑村在河阳街道及国土所的帮助、指导下，确立了旧村改造，向“空心村”要发展空间的村镇规划思路。并将村内一处闲置多年、占地近10亩的旧厂房拆除，兴建集农民居住和商贸为一体的农民综合服务楼。经过一年的努力，一座高6层、设施齐全的高档农民公寓在缑村的“空心村”上拔地而起。该楼占地面积3950平方米，而建筑却几乎翻了近三倍，达9399平方米。目前，这栋农民综合服务楼及其配套设施的二层车库、路面硬化等工程全部竣工并交付群众使用。据测算，缑村农民综合服务楼节约宅基用地23亩，解决了70户共300余名村民的住房难题。为农村解决在新农村建设中面临的宅基用地难题，起到了积极的借鉴和示范带动作用。群众们都高兴地把这栋楼称为“农民公寓”。目前，该村正筹建农民公寓二期工程，春节后可望开工。村庄全部改建后，可腾出800亩土地。同时，河阳国土所帮助辖区上段村、梧桐村和北何村，依托所处城中村的地理位置及孟州市拉大城市框架，加快城市建设的契机，在做好“村庄变社区”规划、建设的同时，积极向上级争取优惠政策，加快“空心村”治理步伐，向空间要发展。同时，河阳国土所还通过开展城乡建设土地“增减挂钩”的办法，整合城乡建设用地，优化用地布局，推进土地节约集约利用，破解了“空心村”治理难与发展受到用地‘瓶颈’制约的难题，取得了较好成效。

但是，应该看到，孟州市河阳国土所辖区缑村经济基础相对较好，发展相对较快，农村变社区建设也是刚刚起步。通过新乡市试点建设情况测算得知，每个新型农村住宅社区，基础设施和公共服务设施建设平均投入需要953万元（按每个社区6000人规模，人均1600元左右），新乡市5—8年重点区域启动329个新型社区需31亿元，如此巨大投资，对新乡这样一个欠发达的中部地区农业大市来讲，单靠地方财力和农民自身积累是很困难的。建议国家和各省、直辖市在政策、资金、项目等方面给具备条件的乡镇予以倾斜支持，以切实改善农业农村生产生活条件，促进农民持续增收，走出一条农村城镇化的有效途径，促进城乡同发展共繁荣