劳动争议调解协议的效力：分歧与出路

杨广 人力资源社会保障部调解仲裁管理司

【内容提要】为明确劳动争议调解协议的效力，本文首先厘清各部门在劳动争议调解协议效力问题上的实然分歧，继而从理论和实践两个层面明晰劳动争议调解协议在实践中的应然地位，接着阐述劳动争议调解协议效力增强的三种方式，最后初步探究劳动争议调解协议在仲裁与诉讼中的几个适用问题。

【关键词】劳动争议 调解 法律效力

【作者简介】杨广，男，19xx年生，山东枣庄人，人力资源社会保障部调解仲裁管理司干部，中国人民大学国际关系学院法学博士，日本爱知大学中国政法研究专业博士研究生。ygsunnie@163.com,133xxxxxxxx

劳动争议调解协议是否有法律效力，有什么样的法律效力？立法部门、司法部门、行政部门和仲裁部门的看法存在争议。本文首先厘清各部门在劳动争议调解协议效力问题上的分歧，继而运用法律效力与法律行为的一般理论探索劳动争议调解协议在理论上的应然地位，从及时高效彻底解决劳动争议的实际需要出发明晰劳动争议调解协议在实践中的应然地位，接着阐述劳动争议调解协议效力增强的方式，最后初步探究劳动争议调解协议在仲裁与诉讼中的适用问题。

一、关于劳动争议调解协议效力问题的实然分歧

《劳动争议调解仲裁法》第十四条第二款规定：“调解协议书由双方当事人签名或者盖章，经调解员签名并加盖调解组织印章后生效，对双方当事人具有约束力，当事人应当履行。”至于具有何种约束力则语焉不详，立法者给出的理由是“本法确立着重调解原则，强化调解作用，主要是从完善调解制度本身加强调解工作，而不是直接赋予调解协议的法律效力，保障调解的有效性，也就是说主要不是从调解的结果上强化调解的作用”1。正是立法者的模糊用语，在解释上造成了两种认识：一是无法律效力论。他们结合调解仲裁法第十五条的规定“达成调解协议后，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人可以依法申请仲裁”，直接得出“约束力”就是“君子协定的约束力”，没有法律上的效力，遵守与否、履行与否都有赖于当事人的自觉自愿，若不履行，在仲裁、诉讼阶段推倒重来，相当于该调解协议没有存在过。二是合同效力论或劳动合同效力论。认为调解协议在本质上是在双方自愿的基础上达成的合同，是双方法律行为，应当具有合同的效力2。而且它又是在调解组织的参与下形成的，具有一定的第三方干预性质，所以应该具有比合同稍高一点的效力。此外，由于劳动争议调解协议主要是关于劳动权利义务的，因此既是一般的合同，更是特殊的劳动合同，所以具有劳动合同的效力。对此，司法者采取了合同效力或劳动合同效力论的观点。如最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》第十七条规定“当事人在劳动争议调解委员会主持下达成的具有劳动权利义务内容的调解协议，具有劳动合同的约束力，可以作为人民法院裁判的根据”；最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干问题的意见》（法发[2009]45号）第十一条规定 “经《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》规定的调解组织调解达成的协议，由双方当事人签1

2 信春鹰主编：《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法释义》，第49页，北京：法律出版社，20xx年。 李援等主编：《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法释义》，第45页，北京：中国劳动保障出版社，20xx年。

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名或者盖章，经调解员签名并加盖调节组织印章后生效，对双方当事人具有合同约束力，当事人应当履行”。在人力资源社会保障行政部门及劳动争议仲裁部门，持上述两种观点的均有，不过以无效力论为多，如《企业劳动争议调解委员会组织及工作规则》（劳部发〔1993〕301号）第十七条第四项规定“经调解达成协议的，制作调解协议书，双方当事人应自觉履行”。

二、劳动争议调解协议的应然效力

法律效力即法律约束力或强制力，包括规范性法律文件和非规范性法律文件的效力。规范性法律文件的效力，是指法律的效力层次和效力范围，前者如宪法高于法律、法律高于行政法规，同一部门制定的新法优于旧法、特殊优于一般等，后者是法律的生效范围或适用范围，主要是法律的时间、空间和对象范围，对普遍化的人和事具有法律约束力。非规范性法律文件的效力，是指合同书、判决书、裁定书、行政决定书等的法律效力，对具体的人和事具有特定的法律约束力。

根据法律效力的不同，非规范性文件的效力又可以分为三个层次和类别。一是约定的非规范性文件的效力。主要指合同行为所形成的各种合同与协议，由平等主体约定、不具有确定力（可约定变更解除、可以争诉），具有合同拘束力（只对当事人具有约束力）、具有证据力和间接强制执行力（需要经过仲裁或诉讼转化为仲裁书或裁判书），法条中一般称为“法律约束力”或“约束力”或“效力”或“合同效力”。二是公定的非规范性文件的效力。包括具体行政行为、法院裁判行为等所形成的文书。由公权力主体或社会权力主体单方作出，具有确定力5（既判力或既定力）、法律拘束力（对当事人和公共机构均有约束力）、具有执行依据力和直接强制执行力，法条中一般称为“法律效力”。三是约定公定混合型的非规范性文件的效力。主要是具有强制执行力的公证债权文书和经司法确认的调解协议，由平等主体约定、特殊公权力主体（公证机构或法院）确认，不具有确定力（双方当事人可以约定变更解除；理论上可以争诉，但根据诉讼经济原则没有受理的必要、法院实际上也不受理），具有法律拘束力（对当事人和公共机构均有约束力）、执行依据力和直接强制执行力。法条中一般称为“公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书”或“经司法确认的调解协议”，是具有强制执行力与法律拘束力的合同效力，或不具有确定力的法律效力。

劳动争议调解协议显然属于非规范性文件。从理论上看，调解协议是劳动者与用人单位就劳动争议所涉及的权利义务作出的新安排，是对立的意思表示一致，具有双方法律行为的显著特点，所以从根本上说属于双方法律行为，即民事合同行为，适用《民法通则》与《合同法》的相关规定，只要符合合同生效的要件（主体合格、意思表示真实、内容合法等）就具有“合同效力”，既适用合同无效或可撤销制度，也适用合同的解除制度等，具有证据力、间接强制执行力和可诉性。进而，劳动争议调解协议主要是对劳动争议相关的劳动权利义务的安排，所以说到底是一种在劳动关系方面的合意，是劳动关系上的双方法律行为，应适用《劳动合同法》的有关规定，只要符合劳动合同生效的要件就应具有“劳动合同效力”，既适用劳动合同无效的制度，也适用劳动合同的解除制度。在适用层级上，由于《合同法》是3

4346 张文显主编：《法理学》（第三版），第143-147页，北京：法律出版社，20xx年。 仲裁裁决行为尽管属于社会救济的范畴，根据相关法律规定，其仲裁书、调解书也具有公定非规范性文件的效力。

5由于具有确定力，所以一事不再理；根据确定力原则和一事不再理原则以及诉讼经济原则不得就原争议、该文书或执行和解协议提起诉讼。执行和解协议属于附生效条件的合同（单务实践性合同或君子协定）、只能自愿履行。签订后成立，但在给付之前不生效、不具有强制执行力，只在执行层面具有暂停生效裁决执行的效力，并没有消灭生效判决的既判力、拘束力和执行力。该协议已经得到全部或部分履行的，则该协议全部和部分生效，原判决主文设定的权利义务全部或部分消灭，但该判决的既判力和对法院的拘束力仍然存在，裁判文书本身只能依监督程序变更撤消，具有基准性，不可争诉。

6因为不具有确定力、且没有“诉讼审理”，所以不属于一事不再理；只能根据诉讼经济原则（非一事不再理原则）不应就原争议或该文书起诉。但可以协商变更后的新协议起诉，不违背一事不再理原则。

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《民法通则》的特别法，《劳动合同法》与《合同法》也是特殊与一般的关系，所以在三者的规定不一致时，应首先适用《劳动合同法》、再适用《合同法》、最后适用《民法通则》。此外，由于劳动争议调解协议一般是由调解仲裁法第十条确立的“企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织、在乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织”等三类调解组织积极参与之下调解形成的，具有一定的公共机构认定色彩，其证据效力更强，所以其合同效力、劳动合同效力也更强一些，但说到底仍然是合同效力，而不具有强制执行力。

从实践中看，劳动争议调解工作基础薄弱，劳动争议调解组织调解率低、调解成功率低、调解协议履行率低的现象十分突出。这些现象的存在从根本上是由于劳动争议调解组织的公信力低，劳动者不愿意向劳动争议调解组织申请调解、不相信劳动争议调解组织能够公正调解、不看重劳动争议调解组织主持下达成的调解协议。其中，劳动争议调解协议的性质不明确是最重要的原因之一，已成为推动劳动争议调解工作、改变劳动争议调解薄弱现状的主要障碍。尽管立法机关“着重调解”，但其只在程序上“着重”、在结果上“模糊”，给劳动争议调解协议的适用造成极大困难，也直接造成了劳动争议调解“法律上有约束力”与“实际上无效”、“法律上重视”与“实际中忽视”、“法律上重要”与“实际中次要”的尴尬局面。究其实质，就在于立法者在劳动争议调解问题上过于理想化，假定“性善之人”会自觉自愿履行，却无视市场经济条件下“理性人”把缺乏效力的法律文件只是看作 “逐利的工具”、而非“法律的约束”。

所以，为了彻底及时高效处理劳动争议，真正坚持“着重调解”原则，推动劳动争议调解工作的大发展，由行政部门以“部门规章”的形式明确劳动争议调解协议的劳动合同效力、统一劳动争议调解仲裁机构在这一问题上的法律适用既非常必要也十分紧迫。一方面，这符合法律解释的权限。调解仲裁法“约束力”的规定可作多种理解，行政部门只是以“部门规章”的形式作出符合实际的行政解释，并没有违法。另一方面，强化调解协议的效力是大势所趋，既能与审判机关的相关规定保持一致、完善裁审衔接，也能从根本上推动劳动争议调解工作的真正有效开展。

三、劳动争议调解协议效力的增强

劳动争议调解协议具有劳动合同的效力，也就是说只具有间接的执行力，那么如何才能进一步强化调解协议的效力，使之具有强制执行力呢？在现有的法律框架内，主要有以下三种途径：

一是司法确认。双方当事人可以根据司法确认的有关规定共同申请人民法院赋予调解协议书强制执行效力。根据最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干问题的意见》第十一条规定劳动争议“双方当事人可以不经仲裁程序，根据本意见关于司法确认的规定直接向人民法院申请确认调解协议效力”，即“由人民法院通过司法确认程序赋予该协议强制执行的效力”。一方当事人提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。

二是仲裁置换。双方当事人共同申请仲裁委员会根据调解协议书制作仲裁调解书。经劳动争议调解组织调解达成协议后，双方当事人可以共同向仲裁委员会提出置换仲裁调解书申请，由调解组织将置换申请连同调解协议一并递交仲裁委员会审查后，由仲裁委员会制作仲裁调解书送达双方当事人，仲裁调解书经双方当事人签收后，发生法律效力。这是各地仲裁机构在实践中进行的一种有益探索，亟待上升为国家法律规章层面。

三是进行公证。双方当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定共同申请公证机关依法赋予具有给付内容的调解协议书强制执行效力。《中华人民共和国公证法》第三十七条规定“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书，债务人不履行或者履行不适当的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行”。最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干问题的意见》第十二条规

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定“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行”。

需要指出的是，上述劳动争议调解协议效力的增强都是由“当事人共同申请的合议行为”，说到底也是一种民事诉讼法律行为，是当事人自愿选择的“强制执行力”，也就是说，劳动争议调解协议在本质上具有劳动合同效力、没有直接的强制执行力，但是当事人可以根据具体情况选择增加其效力、使之具有强制执行力，这是当前调解制度的重大创新。就仲裁置换而言，以约定性为主的非规范性文件劳动争议调解协议已转化为以公定性为主的非规范性文件仲裁调解书；就司法确认、合同公证而言，以约定性为主的非规范性文件劳动争议调解协议已转化为约定公定相互混合的非规范性文件司法确认决定书或劳动争议调解协议强制执行公证书。

四、劳动争议调解协议在仲裁、诉讼中的适用

上文已经明确劳动争议调解协议具有劳动合同的约束力，那么具有这种效力的劳动争议调解协议在劳动争议仲裁和相应的民事诉讼中如何适用呢？下面，分五种情况来探讨。

一是关于劳动争议调解协议有效无效的争议。既然已经明确劳动争议调解协议具有合同效力和劳动合同效力，那么劳动争议调解协议就应当适用合同无效和撤销的规定以及劳动合同无效的制规定。关于劳动争议调解协议的无效或者部分无效，主要有下列情形：以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使发生争议的对方在违背真实意思的情况下达成调解协议的；损害国家、集体或者第三人利益，损害社会公共利益的；以合法形式掩盖非法目的；违反法律、行政法规强制性规定的；强迫调解的。对调解协议的无效或者部分无效有争议的，由劳动争议仲裁委员会或者人民法院予以确认。调解协议部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。关于劳动争议调解协议的撤销，对因重大误解订立的或在订立时显失公平的调解协议，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。

二是关于部分调解协议向法院申请支付令问题。《劳动争议调解仲裁法》第十六条规定“因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议，用人单位在协议约定期限内不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令”，从而赋予部分劳动争议调解协议适用民事诉讼的督促程序——支付令。支付令并不意味着该类劳动争议调解协议就直接具有了强制执行力，而是在用人单位不提出异议的情况下才具有强制执行力。实践中，用人单位完全可以提出任何异议从而终止督促程序，支付令失效。支付令失效后，劳动者可以依据民事诉讼法的规定，直接向法院提起诉讼，也可以向仲裁委员会申请仲裁，从而赋予劳动者选择权、免除仲裁强制前置的程序。7实际上，由于支付令的无条件异议终止规定，支付令在普通民事诉讼中的地位日益萎缩，通过支付令行使强制执行权的非常少见，所以关于劳动争议调解协议支付令的规定和劳动合同法关于拖欠劳动报酬支付令的规定一样，多是一纸空文。

三是关于劳动争议调解协议在仲裁和诉讼中的证据效力。由于劳动争议调解协议具有劳动合同效力，所以在仲裁和诉讼中就具有当然的证据效力。若达成的调解协议合法有效，一方当事人在协议约定期限内不履行调解协议的，另一方当事人在仲裁中可以调解协议为主要证据，享有实质上的胜诉权。不过，调解过程中，当事人为达成调解协议或和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实或请求的认可，不得在其后的仲裁或诉讼中作为对其不利的证据，这是由调解的非正式性和妥协性所决定的。

四是关于劳动争议调解协议的解除。《合同法》第九十三条规定“当事人协商一致，可7李援等主编：《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法释义》，第53页，北京：中国劳动保障出版社，20xx年。

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以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”，第九十四条规定“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”，第九十六条规定“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”，第九十七条规定“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”。所以，劳动争议调解协议的权利人既可以与义务人协商解除该协议，也可以其延迟履行主要债务根据合同法第九十四条单方解除该协议。因为劳动争议调解协议通过对原法律关系的变更建立了“新的法律关系”，一般为非继续性合同，所以其解除效果具有溯及力，该协议自始无效、从而恢复到无协议处分行为状态，权利人可原法律关系提起仲裁和诉讼。可见，权利人既可以调解协议为证据提起仲裁和诉讼，也可在解除该调解协议后以原劳动争议提起仲裁和诉讼，选择的依据在于哪样作更有利。

五是关于劳动争议调解协议是否具有法律救济的终结效力。即，劳动争议调解协议履行完毕后，一方当事人反悔是否可以申请仲裁和诉讼问题。由于劳动争议调解协议具有合同效力和劳动合同效力，即使合同履行完毕，若发生争议也可申请仲裁或诉讼。也就是说，即使达成的劳动争议调解协议已经履行完毕，当事人也可以申请仲裁或诉讼，仲裁委员会和法院应当受理。这类争议大体可分为两类：一类的焦点是履行完毕的劳动争议调解协议是否合法有效，从而转化为劳动争议调解协议的效力确认和撤销问题。另一类的焦点集中于剩余债权的旅行上，若该类剩余债权涉及劳动基准等强行性规定，即使当事人在调解协议中明确放弃也应视为无效，从而支持该类剩余债权请求；若该类剩余债权不涉及法律强行性规定，当事人在调解协议中也已明确放弃，那么该类剩余债权不应支持；若该类剩余债权不涉及法律强行性规定，当事人在调解协议中也未明确放弃，那么该类剩余债权就应支持。在这里，一事不再理原则没有适用余地，因为调解程序说到底是自愿性的社会救济，并非仲裁、诉讼等强制性的社会救济或公权救济程序，二者在程序上差异明显，在结果的效力上也完全不同。

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