完善机制 锐意改革

扎实推动新农合和农村卫生工作持续健康发展

——在全国新农合和农村卫生服务工作会议上的讲话

卫生部部长 陈 竺

20xx年3月22日

全国“两会”刚刚结束，今天我们在这里召开全国新农合和农村卫生服务工作会议，主要任务是回顾深化医改以来新农合和农村卫生工作，全面分析当前的形势和面临的挑战，统一思想认识，理清发展思路，明确任务目标，研究部署今年和今后一段时期新农合和农村卫生工作，进一步推动农村医药卫生体制改革和发展。下面我讲三点意见。

一、充分肯定深化医改以来新农合和农村卫生工作所取得的显著成绩

20xx年，党中央、国务院作出深化医药卫生体制改革的决定，其突出特点就是坚持公共医疗卫生服务的公益性质，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务。国务院同时提出前三年要着重推进的五项重点工作。农村是医改五项重点工作的交汇点，也是医改的重点和难点，做好新农合和农村卫生工作，事关大局、举足轻重。三年来，按照“保基本、强基层、建机制”的要求，在各级党委、政府的领导下，各地区、各有关部门通

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力合作、协同推进，特别是广大农村卫生工作者攻坚克难、大胆实践，农村医药卫生体制改革圆满完成了阶段性目标，新农合和各项农村卫生工作取得新的长足进展，成效显著。

第一，新农合制度不断巩固，管理运行机制日趋完善。

20xx年，新农合制度覆盖超过8亿人，提前两年实现全面覆盖目标。随着医改工作的深入推进，新农合制度也不断健全、完善，日益显现出旺盛的生命力。在统筹区域内全面实施即时结报的基础上，20xx年，已有超过2/3的省（区、市）实现新农合省市级定点医疗机构即时结报，参合农村居民特别是农民工异地就医享受到更加便捷的服务。超过80%的地区开展了不同形式的支付方式改革，新农合制度合理有效控制医药费用的作用开始显现。在江苏、广东、福建等地继续积极推进商业保险机构参与经办新农合服务工作的同时，郑州全市转型委托商业保险机构经办新农合服务工作，为探索推进“管办分开、政事分开”的新农合管理运行机制树立了新的典范。各地加大力度，加快进度推进新农合信息化建设，江苏、河南、湖北、安徽、海南等省级新农合管理信息平台投入运行，国家级新农合平台建设已经启动，并与河南、海南等省级平台开始联通试点。内蒙古、陕西等地积极探索提高新农合统筹层次工作，成效初显。

第二，参合农民受益范围日益扩大，受益程度稳步提高。

新农合筹资标准从20xx年的100元提高到20xx年的246

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元，翻了一番还多；住院医药费用政策范围内报销比例从20xx年50%提高到20xx年的70%左右，增长了20个百分点；最高支付限额从不高于3万元提高到不低于5万元。超过90%的地区逐步取消家庭账户，实施门诊统筹，门诊医药费用共济作用显著提升，参合农村居民受益范围更加广泛。各地按要求将国家基本药物全部纳入新农合保障范围，报销比例显著高于非基本药物，有效减轻了农村居民医药费用负担。结合甲型H1N1和手足口病疫情防治，将相关治疗必须药物及时纳入报销范围，第一次形成了疫情防控和医疗保障的紧密衔接和配合。将部分医疗康复项目纳入新农合保障范围，进一步提升了农村残疾人的保障水平。20xx年启动农村儿童先天性心脏病、急性白血病等重大疾病医疗保障试点工作，20xx年以省为单位全面推开。20xx年将终末期肾病等6类新增疾病纳入重大疾病保障试点。截至20xx年底，累计有超过23万8类重大疾病患者受益，其中有近3万先心病患儿得以康复并茁壮成长，缓解了农村地区“因病致贫、因病返贫”问题。3年来，新农合制度参合人数一直维持在8.3亿的高位，参合率历年稳定在95%以上，并有所提升，新农合制度得到广大人民群众的热情拥护和社会的广泛赞誉。

第三，乡村医疗卫生机构综合改革稳步推进，新的运行机制初步建立。

截至20xx年7月底，基本药物制度在政府办乡镇卫生院提前实现全面覆盖。去年7月，国家又将村卫生室纳入基本药物制度实施范围，要求实现基本药物制度的“乡村联动”，

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这不仅让农民能够就近得到安全、有效、方便、价廉的药品，更标志着乡村医疗卫生机构几十年“以药养医”历史的终结，将对医疗卫生机构的发展产生深远的影响。在落实基本药物制度的同时，各省同步推进乡村医疗卫生机构经费保障、人事制度、分配制度和管理体制改革。目前所有省（区、市）都出台了乡镇卫生院机构编制有关文件，91.8%的县（市、区）重新核定了政府办基层医疗卫生机构人数，95.5%的县完成了岗位设臵，92.3%的县完成了人员聘用。通过改革，政府在投入方面的责任得到落实，多渠道的补偿机制初步建立，有27个省出台了一般诊疗费收费标准，有97.2%的县实施了基层医疗卫生机构绩效工资制度，95.2%的县对政府办基层医疗卫生机构实施综合量化绩效考核。各地积极推行乡村卫生服务一体化管理，进一步优化乡村医疗卫生资源配臵，强化对农村三级卫生服务网底的监管。维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制初步建立。

第四，农村卫生服务体系进一步健全，农村医疗卫生服务能力持续提升。

深化医改以来，中央和地方多渠道筹集资金，加大基础设施建设力度，改善农民就医环境。初步统计，三年来，中央财政已投入480亿元加强农村三级卫生服务网络建设，共支持建设了3.3万个项目。20xx年，中央财政还投入25亿元用于支持各地清理化解政府办基层医疗卫生机构的债务。三年来，中央共投入7.7亿元用于农村卫生人员岗位技能培训，培训乡镇卫生院和村卫生室人员175万人次。投入6亿

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元，派出3.28万人次开展二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院工作。同时，启动实施农村订单定向免费培养项目，为中西部乡镇卫生院定向招收1万余名免费学生。经过努力，广大农民群众就医环境有了明显改善，农村卫生队伍整体素质和结构进一步优化，农村卫生机构服务能力明显提升。20xx年乡镇卫生院人数达到120万，其中大专以上学历人员比重提高到40%。与20xx年相比，20xx年全国乡镇卫生院门诊量提高了4.7%，村卫生室门诊量提高了30.8%。农村卫生服务能力建设与新农合制度建设相互促进、协调发展，进一步缓解了农村居民看病难、看病贵问题。

第五，人均基本公共卫生服务经费稳步提高，基本公共卫生服务提供更加公平。

20xx年，人均基本公共卫生服务补助经费从20xx年的15元提高到25元，服务项目扩大到10类41项。农村地区基本公共卫生服务项目全面开展，各项任务指标均已完成，其中农村居民规范化电子健康档案建档率达到62.6%，项目实施的规范化程度不断提高。各地研究制定乡村两级基本公共卫生服务项目任务分工方案，要求乡村医生承担基本公共卫生服务的任务不少于40%，充分调动了乡村医生参与基本公共卫生均等化工作的积极性。有的地方注重发挥县级公共卫生专业机构的作用，在培训、指导、检查、考核等方面全方位、深层次介入，提高了基层实施基本公共卫生服务项目的质量和水平。基本公共卫生服务项目的实施，使农村基层医疗卫生机构的服务模式发生深刻变化，逐步从以医疗为主

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转变为基本医疗和基本公共卫生并重，从坐堂行医为主转变为坐堂与入户服务并重，有的乡村医生开展慢病随访等入户服务的时间接近总服务时间的50%。农村医疗卫生机构长期以来“重医轻防”的状况有了较大改观，预防为主、以农村为重点的卫生工作方针正在得到进一步贯彻落实。

经过三年的艰辛努力，农村地区基本公共卫生、基本医疗服务、基本药物制度和新农合制度四位一体的基本医疗卫生制度已经初步建成，四大体系相辅相成，统筹协调发展，共同为改善农村居民健康、促进农村经济社会协调发展发挥重要作用！得益于农村基本医疗卫生制度的建设，农村地区婴儿死亡率从20xx年的18.4‰下降到20xx年的14.7‰，孕产妇死亡率从36.1/10万下降到26.5/10万，农村居民健康状况改善显著。

同志们，这些成绩的取得，是党中央、国务院坚强领导的结果，是各有关部门密切配合、有力推进的结果，也是各地因地制宜、开拓创新、积极探索、勇于实践的结果。在这里我要向关心和支持农村卫生工作的各部门的同志们表示衷心的感谢，向工作在一线的农村卫生人员表示诚挚的敬意和由衷的感谢！

二、坚定信心、锐意改革，继续深入推进农村基本医疗卫生制度建设

在充分肯定农村医改取得阶段性成绩的同时，我们也要清醒地认识到，目前的进展与党中央、国务院提出的人人享有基本医疗卫生服务目标，与农村居民日益增长的医疗卫生

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服务需求和期望还有较大的差距。一方面，农村基本医疗卫生制度框架才刚刚建立，尚不稳固，一些体制性、机制性、结构性的深层次矛盾开始逐步凸显，亟待破解。主要是新农合制度尚未建立与农村经济社会发展相适应的稳定筹资机制，农村居民家庭负担的医药费用比例仍较高。随着基本药物制度的实施，乡村医疗卫生机构的有效激励机制尚不完善。农村分级诊疗格局尚未建立，医药费用上涨压力增大。医疗保障、公共卫生、医疗服务、药物供应四大体系协调一致，共同改善农村居民健康的运行机制仍需进一步完善。

另一方面，我国城乡医疗卫生事业发展不均衡，城乡卫生资源配臵不均衡的状况还将在较长的历史时期持续存在，农村卫生事业仍是整个卫生事业的短板。同时，农村地区经济社会发展过程中，由于产业化和城镇化进程不同步，大量农村青壮年劳动力实际上长期在城镇居住，广大农村地区常住人口老龄化和低龄化现象并存；农村居民生活水平的提高和医保制度发展使得农村居民医疗卫生需求不断释放；农村居民生活方式的转变使得农村地区面临传染性疾病和慢性非传染疾病的双重疾病经济负担，这些都进一步加剧了农村卫生资源不足与农村居民卫生服务需求之间的矛盾。深化农村卫生改革的任务依然艰巨繁重。

面对这些问题和挑战，我们不应踌躇不前，更不应无所作为，而要以改革的精神和力量，破解前进道路上遇到的难题。前三年深化医药卫生体制改革的实践证明，医改的方向正确、路径清晰、措施得力。经过三年的实践，社会各界对

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深化医改的认识更加深化、思想更加统一，各级政府已经建立起更为坚强的组织保障，深化医改面临的外部条件和社会环境也更加有利，我们的队伍也经受了进一步的锻炼。我们一定要坚定信心，勇于担当深化医改的责任，敢于承担深化医改的风险，牢牢把握把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供的核心理念，坚持农村医疗卫生服务的公益性质，坚持“保基本、强基层、建机制”的中国特色农村卫生发展道路，坚持预防为主和以农村为重点的卫生工作方针，充分发挥统筹管理农村医疗卫生服务体系和新农合制度的优势，锐意进取，扎实推进新农合和农村卫生改革不断深入，持续改善农村卫生绩效、提高农村居民健康水平，推动农村经济社会协调发展。

（一）新农合要实现从“制度建立”向“质量提升”的转变。

经过10年的建设与发展，特别是深化医改以来的巩固完善，农村居民全民医保的目标已经实现，新农合制度及其管理运行机制已经初步建成。广大参合农村居民的诉求从“有保障”向“更好的保障”转变，对进一步提高新农合保障能力、降低个人自付费用的期盼更加强烈，对享受更便捷、更高效的新农合经办服务的要求更加迫切。这就要求新农合制度在“十二五”期间，要更加注重内涵建设，更加注重改革创新，实现质量提升，确保参合农村居民最大受益。

国务院常务会议已经明确，20xx年新农合政府补助标准将提高到每人每年360元，农村居民个人缴费也适当增加，

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预计新农合筹资水平可以达到每人每年450元甚至更多，接近20xx年筹资水平的2倍。筹资水平的快速增长，让我们对进一步提高新农合保障能力有了更好的预期，我们可以据此早作谋划，紧紧抓住这几年的机遇期，狠抓新农合制度的巩固完善，一步一个脚印、一年一个台阶，使新农合制度运行质量和制度效益在“十二五”期间有一个大的提升。

20xx年，新农合统筹区域内住院医药费用政策性补偿比已经达到70%，参合农民一般性疾病住院医药费用负担得到一定缓解。但参合农村居民门诊医药费用自付比例仍较高，“小病拖成大病”的问题仍较为普遍；一些重大疾病个人自付医药费用比例仍然较高，“因病致贫、因病返贫”问题未能得到根本解决。这就要求“十二五”期间，新农合要在继续提高统筹区域内普惠性住院医药费用报销比例的同时，拿出更多数量的统筹基金，逐步向乡村门诊服务，特别是村门诊服务和参合农民高额医药费用保障倾斜。向乡村门诊医疗服务倾斜，不仅可以减少“小病拖成大病”，节约卫生资源，还可以积极引导基本医疗服务资源更好地向农村配臵，有助于把合格的医疗卫生服务人员吸引到乡村，留在乡村，进而逐步扭转基本医疗服务资源城乡配臵差距过大的情况。向高额医疗费用倾斜，充分发挥新农合制度分散风险的作用，可以有效减轻农村居民重大疾病医药费用负担，减少农村地区的因病致贫、因病返贫。我们已经有了新农合重大疾病保障的良好开端，“十二五”期间，要建立适当额度的重大疾病统筹基金，并实现省级统筹，主要用于县域内缺乏救治能力，医药费用

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较高、预后较好的重大疾病患者的医药费用补偿，并加强与医疗救助制度的衔接。同时，我国不同地区经济社会发展差异较大，但新农合筹资标准却基本一致，导致新农合实际保障水平很不均衡。要尽快探索建立与农村地区经济社会发展相适应的稳定筹资机制，并不断缩小与城镇职工基本医疗保险的保障差距。

提升新农合质量，要着眼于医疗保障发展规律，充分发挥医疗保障预算的约束作用，控制医药费用不合理增长。要顺应医疗保障发展方向，探索医疗保障基金、公共卫生服务经费和其他医疗卫生投入协同改善健康的作用，逐步启动医疗保障向健康保障的转型。提升新农合质量还要着力改善新农合管理和服务、提高新农合信息化管理水平、加快推进省内和跨省异地就医即时结报、积极引入商业保险机构或其他社会组织参与经办等手段，不断提高新农合基金的绩效，做到健康产出的宏观卫生绩效与基本医疗保障经办服务微观运行效率的有机统一。通过新农合基金使用的良好绩效和便捷服务，进一步赢得参合农民群众的信赖，同时也进一步巩固卫生部门主管新农合的管理体制。

（二）农村医疗卫生机构要实现从“强筋健骨”到“持续发展”转变

经过中央和地方的共同努力，以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络进一步健全，农村医疗卫生服务条件明显改善，基本适应了提供适宜服务的硬件要求。乡村医疗卫生机构实施基本药物制度、

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实行“零差率销售”，破除了“以药养医”机制，这标志着乡村医疗卫生机构综合改革的启动。与此同时，我们也注意到，部分乡村机构提供基本医疗服务积极性下降，乡镇卫生院门诊量占门诊总量的比例有所下降，农村住院病人向上流动增加，次均住院费用上涨较快。这种现象的出现并不是因为改革的方向出了问题，而是改革不到位的原因，对此我们要有明确的认识。我们要认真研究分析，决不能简单地以所谓提高效率为名，返回到“以药养医”的旧体制、旧机制中去。而是应坚持医改方向，不断提高乡村医疗卫生机构活力、提高乡村卫生技术人员的积极性，实现持续发展。

提高乡村医疗卫生机构的活力，就要转变对乡村医疗卫生机构的考核方式，探索激励乡村医疗卫生机构使用适宜技术、适宜设备和基本药物，提供适宜服务的有效机制。探索对乡村医疗卫生机构实行差异化补偿，并建立竞争性的用人机制和激励性的分配制度，提高乡村医疗卫生机构卫生技术人员的积极性，避免乡村医疗卫生机构吃大锅饭的情况。完善绩效考核，充分发挥卫生技术人员绩效考核的指挥棒作用，将考核结果与人员聘用和收入分配挂钩，实现奖优罚劣、多劳多得、优劳优酬。

推动乡村医疗卫生机构持续发展，要着眼于农村医疗卫生服务网络整体效能的发挥，逐步构建基层首诊、分级诊疗、双向转诊的就医格局。县级医院作为“龙头”，既要深化改革，提高自身服务能力，还要通过技术支持、人员培训、管理指导等方式带动乡村医疗卫生机构的发展。乡镇卫生院要加强

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对村卫生室的业务管理和技术指导，规范村卫生室的行为，与村卫生室一起承担起提供基本医疗服务的基础性责任。

推动乡村医疗卫生机构持续发展，还要进一步加强卫生投入，增强农村地区医疗卫生服务能力建设，以适应农村地区人口结构、疾病谱变化，满足农村居民日益增长的医疗卫生保健需求。要以全科医生制度建设为契机，完善医学教育，加大农村地区全科医生培训力度，建立乡镇卫生院全科医生特岗制度，扩大免费订单定向培养规模。进一步加大乡村医生规范化、制度化培训力度，努力解决他们的收入、身份和保障等问题。解决长期以来，由于农村地区医疗消费能力较低，生活配套设施不完善等原因导致的高水平的医务人员下不去、留不住的问题。

（三）医疗服务和医疗保障要实现统筹协调发展

医疗保障和医疗服务的最终目标都是提高人民群众的健康保障水平。医疗保障作为医疗服务的重要筹资来源，两者应当相互促进、协同发展，在改善人民群众健康方面发挥重要的“双轮驱动”效应。农村地区建立完善基本医疗卫生制度，说明卫生部门统筹管理医疗保障和医疗服务是在管办分开体制下加强卫生全行业管理的必要手段，是实现权责一致管理的制度基础，是促进城乡和区域统筹发展、使城乡群众获得安全、价廉、方便服务的必然选择。由一个部门统筹管理医疗保障和医疗服务，有利于避免医疗保障和医疗服务信息不对称，有利于发挥医疗保障和医疗服务在改善全民健康过程中的协同作用，有利于带动医疗卫生行业和相关健康服

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务业的协调和可持续发展，有利于节约有限的医疗卫生资源，将国家对医疗保障和卫生事业的投入最大限度地转化为人民群众看得见、摸得着的实惠。

从新农合制度的实践来看，医疗保障对卫生服务的引导和促进作用，主要体现在两个方面：一是通过报销比例或者基金分配方案引导参合农民就医流向，从而引导资源配臵；二是通过支付方式，把后付制逐渐转变为预付制，规范医疗服务行为，控制医药费用不合理增长。下面我重点就支付方式改革的问题做一点说明。按项目付费的后付费机制具有天然的诱导服务提供的弊病，特别是在当前我国医疗服务项目的价格形成机制并未充分体现医务劳动的技术价值，在医疗技术人员个人收入与药品销售和业务收入仍密切相关的情况下，这种支付制度是推高医疗费用，浪费卫生资源，扭曲医务人员行为的重要制度性因素。 “十二五”期间，新农合制度推行支付方式改革势在必行！要逐步建立起乡村门诊以总额预付为主，住院费用采取总额预付、按病种、按床日等支付方式为主的预付费制度。在基本接受现有支付标准的前提下，通过预先设定支付额度，向医疗机构和医务人员传递信息，引导医疗机构和医务人员主动控制费用、规范行为。同时，要加强对临床路径执行和患者健康状况的考核，保障参合群众利益。医疗保障制度通过报销方案和支付方式的设计，引导医疗卫生资源的合理配臵，从而建立起分级诊疗、合理施治的医疗卫生服务体系。合理的医疗卫生服务体系也会反过来促进医疗保障制度的健康发展。

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三、突出重点、真抓实干，全面落实好20xx年新农合和农村卫生工作

中央医改意见提出了20xx年基本医疗卫生制度的远景目标，我们现在正站在医改第二阶段攻坚战的起跑线上，今年的工作对开创“十二五”期间深化医改新局面意义重大。我们要牢牢抓住深化农村医药卫生体制改革这个中心任务，完善机制、锐意改革，推动新农合和农村卫生工作工作快速发展。

（一）重点突破，进一步巩固完善新农合制度

国务院要求，20xx年新农合各级财政补助将进一步提高到每人每年240元。各地要普遍推行门诊统筹，新农合政策范围内住院医药费用补偿比例达到75%，最高支付限额不低于农村居民人均纯收入的8倍且不低于6万元。为实现上述目标，必须进一步健全机制，狠抓落实，保障新农合基金安全，确保新增资金更好地造福农民群众。今年新农合要在以下五个方面取得突破。

一是提高重大疾病医疗保障水平要有新的突破。各省要以省为单位推进儿童先心病、白血病，终末期肾病、乳腺癌、宫颈癌、重性精神疾病、耐药肺结核、艾滋病机会性感染等8类重大疾病保障工作；并要选取1/3左右的统筹地区，开展血友病、慢性粒细胞白血病、唇腭裂、肺癌、食道癌、胃癌、I型糖尿病、甲亢、急性心肌梗塞、脑梗死、结肠癌、直肠癌等12类重大疾病的医疗保障工作。卫生部将陆续完善各个病种的临床路径。各地要根据临床路径，合理测算病

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种费用，并与按病种定额（限额）付费同步实施，有效控制医药费用，让这些疾病的实际个人自付比例不高于30%。各省要主动和民政部门沟通、协调，做好与民政部门重特大疾病医疗救助工作的衔接，力争使贫困人口个人自付比例降到10%以下。各地要根据医疗机构救治能力，合理确定定点医疗机构，积极开展分级协作、远程诊疗，在保证质量的前提下，尽量让大病患者就近得到治疗。同时要加强对临床路径执行情况的监管，保证诊疗质量。要充分发挥相关病种专家指导组和区域协作中心的作用，特别是国家癌症中心和国家心血管病中心的技术指导作用。各地要认真总结经验，逐步建立健全病种遴选机制和基金管理程序，有条件的地区可以利用5—10%的基金探索建立以省或地市为单位统筹的重大疾病医疗保障基金，不断创新重大疾病医疗保障管理。

二是推动新农合支付方式改革取得实质性突破。根据医改统计结果，已经有超过80%的统筹地区以不同方式开展了支付方式改革，但医疗费用并没有明显下降。这说明，很多地方的支付方式改革还很不规范，还远未起到改革应有的作用。支付方式改革若要真正地起到规范服务行为，控制医药费用不合理增长的作用，成为推动基层医疗卫生机构转换运行机制，推进县级公立医院改革的有力支持手段，需要在一定范围内实现全面覆盖，并且要规范做法、加强监管。从这个意义上讲，我们的支付方式改革还处在刚刚起步的阶段。今年，我们要选择部分省份的部分地区，扎扎实实地开展试点，探索出适合不同层次医疗机构、不同类型服务的支付方

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式，初步实现试点地区统筹区域内全部医疗机构的全病种覆盖，摸索出用总额预付、按病种、按床日等支付方式替代按项目付费，控制费用、提高服务绩效的有效路子。各地也要积极开展试点，力争每个省份都有一些地区取得实质性进展。

三是推进商业保险机构经办服务要有突破。推进商业保险机构参与经办的文件马上就要由卫生部、保监会、财政部和国务院医改办联合下发。各地要在确保基金有效监管的前提下，积极推进商业保险机构参与新农合经办服务。今年，东部地区要力争实现有10%的统筹地区实现委托商业保险机构经办，委托商业保险机构经办的地区，现有经办服务人员要作为骨干，重点加强监管力量。有条件的地区可以结合建立省或地市级大病统筹基金，探索试点从中提取少量资金购买商业大病保险，把委托商业保险机构经办与提高新农合统筹层次、购买商业大病保险协同推进。

四是新农合信息化建设要有突破。今年，卫生部已正式启动健康卡发卡工作，各地要结合居民健康卡的发放，加快完成省级新农合管理信息平台建设，尽快实现省级平台与统筹地区系统的互联互通，按照要求全部实现省市级定点医疗机构的即时结报。国家级平台建设要在总结试点经验，不断调试完善的基础上加快推进，并努力实现与1/3以上或更多省级信息平台的互联互通，并发挥功效，为跨省医药费用核查结算，提高服务管理水平奠定基础。去年我们还实施了中西部地区村卫生室信息化建设项目，部分省份还没能如期完

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成建设任务，今年，各地要继续扎实推进，东部地区也要按照中西部地区建设标准，实现村卫生室信息化建设，为新农合信息化建设奠定更加坚实的基础。

五是争取新农合立法要有突破。将近年来行之有效的做法上升为法律是保障新农合持续健康发展的有效途径，各地也进行了积极探索。江苏就出台了《江苏省新农合管理条例》，从管理体制、筹资机制、监管责任、法律关系等方面对新农合发展提出了规范性要求，对新农合的持续发展具有重要作用，也对各地有示范意义。今年，卫生部将继续推动《新农合管理条例》的出台，各地也要做好协调沟通，积极推动新农合立法取得突破，争取将新农合及早纳入法制化管理轨道。

在这里，我还想再重点强调一下新农合基金监管问题。近年来，各地围绕落实医改目标，查缺补漏、建章立制，努力确保新农合基金使用安全，取得了好的效果。但也有部分地区存在监管不力、措施不严，出现新农合基金的“跑冒滴漏”，在一定程度上影响了新农合的形象，损害了参合群众的利益，卫生部对此给予了通报批评。各统筹地区卫生部门负责人要进一步增强责任意识，切实承担起新农合综合管理主要责任人的职责，要真抓严管，力求实效，更要防患于未然。各地管理经办部门要严格执行基金财务会计制度，强化定点医疗机构监管，规范内部监督制约机制，严肃查处违法违规行为，切实保障基金安全，提高基金使用绩效，维护广大参合农民的权益。

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同志们，今年是新农合制度实施10周年，卫生部计划组织一系列的纪念活动，认真总结10年来取得的经验，展示在党和政府领导下，各级卫生行政部门贯彻科学发展，坚持以人为本，努力建设好新农合制度所取得的历史性成就，向党的十八大献礼。我们希望各地也积极谋划，争取将相关宣传活动纳入十八大整体宣传计划，通过新闻发布会、在线访谈、新闻故事、公益广告、宣传画册等形式，为新农合制度持续健康发展营造良好氛围。

（二）健全机制，加快推进农村卫生综合改革

农村基层医疗卫生机构综合改革两年多来，各地以实施基本药物制度为抓手，抓住关键环节，充分发挥主观能动性，初步建立了新的运行机制。为巩固综合改革成果，进一步健全运行机制，今年重点抓好以下几方面的工作：

第一，做好农村基层医疗卫生机构综合改革“回头看”。重点对关键环节的政策、措施、任务和工作目标落实情况进行全面检查，不断巩固综合改革成果。一要看基本药物是否实现“乡村联动”。20xx年，所有政府办乡镇卫生院和村卫生室都要配备和使用国家基本药物并实行零差率销售，彻底革除当前医疗卫生领域的机制性弊病，实现基本药物制度的“乡村联动”。实施基本药物制度，还要抓住规范采购、合理增补、及时配送等关键环节，确保基本药物质量可靠、价格合理、供应及时、安全有效，切实减轻群众用药负担。二要看稳定长效的财政补偿机制是否建立。进一步理顺补偿机制，既主动争取政府领导支持，确保现有的补偿政策落实到位，同时

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结合支付方式改革，充分发挥医保补偿作用，还要实行一般诊疗费，让医生的技术价值得到体现。三要看竞争性的用人机制是否建立。重点关注乡镇卫生院人员编制和工作岗位设臵是否科学、到位，全员聘用、竞争上岗以及能上能下、能进能出的人事制度是否建立。四要看激励性的分配机制是否建立。重点确保绩效工资制度的落实，适当加大奖励性绩效工资所占的比重，真正发挥绩效工资的激励约束作用。进一步建立健全以服务数量、服务质量及满意度为主要内容的绩效考核，考核要“动真格、见真章”，务必落到实处。在此，我还想强调一点，综合改革涉及面广，涉及部门多，需要各方面的相互支持和配合。作为卫生部门，要自觉担负起这个艰巨任务，无论是作为牵头部门还是配合部门，都要主动联系和配合其他部门，加强协调沟通，形成合力，共同推进综合改革。

第二，确保村卫生室“网底不破”。乡村医生是一支具有中国特色的医疗卫生队伍。几十年来，乡村医生这支离农民群众最近的基层医疗卫生队伍砥节砺行、忠于职守，为发展农村卫生事业和保护农民健康发挥了不可替代的作用。可以说，新中国农村卫生事业60多年的辉煌历程，铭刻着几代乡村医生薪火相传的奋斗足迹。想起30多年前作为一名乡村医生的点点滴滴，我始终对这支来源于农民，又服务和奉献于农民的特殊群众充溢着敬仰之情。深化医改以来，特别是实施基本药物制度后，部分乡村医生面临着收入下降、服务转型、养老堪忧、身份尴尬的境地。在这里，我想再次强

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调，我们应当给乡村医生这支特殊的队伍以更多的关心、关注和关爱，在深化医改工作中也不能忽视了乡村医生在养老保障、提高收入待遇等方面的合理诉求。

为此，各地要认真落实《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的指导意见》，在村卫生室全面实施基本药物制度，让村卫生室真正回归公益性的同时，进一步明确并顺畅村卫生室实施基本药物制度后的3个补偿渠道：一是按照乡村医生能做的尽量下放到村级的原则，要将40%左右的国家基本公共卫生服务任务交由乡村医生承担，同时划拨相应的基本公共卫生服务经费。二是对于乡村医生提供的基本医疗服务，要尽快在村卫生室实施一般诊疗费，并与新农合门诊总额预付相结合。村级门诊统筹基金规模应不低于门诊统筹基金规模的50%。三是财政要比照对村干部的补助标准对实施基本药物制度的乡村医生予以补助。对于服务年限长和在偏远、条件艰苦地区执业的乡村医生还要进一步提高补助水平。各地要加大协调和督促检查，保证补助资金的及时足额到位。各地还要注重妥善解决乡村医生的养老保障，鼓励各地为老年乡村医生发放养老补贴，解决乡村医生的后顾之忧，让他们安享晚年。

第三，全面推进乡村卫生服务一体化管理。实行一体化管理的根本目的是在乡、村医疗卫生机构间建立起合作共赢的关系和分工协作的良性机制，促进乡村共同发展。在乡镇卫生院的统一管理和业务指导下，村卫生室成为乡镇卫生院的延伸，共同落实基本医疗和基本公共卫生服务任务。各地

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要结合实际，从设臵规划与建设、人员准入与执业管理、业务、药械、财务和绩效考核等方面全面推进乡村卫生服务一体化管理，规范其服务行为，提高服务能力，满足广大农村居民的医疗卫生需求。要着重在管理内涵上加大探索力度，在业务管理、财务管理等关键环节下功夫。乡村一体化后，乡镇卫生院要指导村卫生室建立健全规章制度和业务技术流程，加强服务管理，严格规范诊疗行为，预防医疗差错和事故，做到服务规范、记录完整、医疗安全。同时，要完善村卫生室的财务管理，规范会计核算，公开医疗服务和药品收费项目及价格，做到收费有单据、账目有记录、支出有凭证。鼓励有条件的地方，结合乡村一体化管理，探索将村卫生室中具有执业（助理）医师资格的乡村医生率先纳入乡镇卫生院编制管理，彻底解决乡村医生的后顾之忧。各地还要及时总结一体化管理的经验，妥善处理好规范管理和保护合法权益的关系，进一步完善制度建设，促进乡镇卫生院和村卫生室的协调发展、合作共赢，切实推动医改各项任务在农村的落实。

此外，各地还要加强乡镇卫生院规范化管理，深入贯彻落实《乡镇卫生院管理办法》，结合今年将要开展的乡镇卫生院评审工作，进一步加强和规范乡镇卫生院管理，完善和发挥其功能，提高服务效率和能力，使之真正成为农村三级医疗卫生服务网的枢纽。

第四，大力加强基层卫生人才队伍建设。要加强合格全科医生培养。认真贯彻落实国家有关建立全科医生制度的要

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求，建立健全包括全科医师在内的住院医师规范化培训体系，完善培训管理制度，逐步缓解基层缺乏合格全科医师的问题。大力实施全科医师转岗培训项目，力争今年实现每个乡镇卫生院要有1名全科医师的目标。要进一步加大基层人员培训力度，继续对乡镇卫生院和村卫生室人员开展岗位培训，切实做好二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目。要吸引和稳定基层卫生人才队伍。各地要积极探索开展设臵全科医生特设岗位、继续为乡镇卫生院招聘执业医师、继续建立县级医院向乡镇卫生院轮换派驻医生制度等多种途径，吸引卫生人才长期在基层为群众提供优质服务。

第五，积极推进基本公共卫生服务项目在农村地区的实施。农村地区是基本公共卫生服务逐步均等化的工作重点，逐步缩小城乡公共卫生差距，关键在农村。各级卫生行政部门要下大力气完成好今年国家下达的基本公共卫生服务任务。要做好乡村两级基本公共卫生服务项目的分工，充分调动并保护好基层公共卫生人员参与均等化工作的积极性。要注意发挥县级公共卫生专业机构对基层的指导作用，使县乡村三级医疗卫生机构在实施均等化工作中实现纵向合作，提升县域公共卫生的整体水平。农村地区的高血压、糖尿病和重性精神病患者的健康管理仍是薄弱环节，也是均等化工作的重点和难点，要制定切实可行的实施方案，细化管理程序，抓好乡村两级公共卫生人员的业务培训和技术指导，使这几个项目的实施逐步做到标准化、规范化。要建立健全基本公共卫生服务补助资金的各项管理制度，做到专款专用，积极

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探索补助资金的封闭运行模式，有条件的地区要探索基本公共卫生服务经费作为专项基金管理的有效途径，使国家对农村居民健康的投入真正产生效果。要加强对均等化工作的督导检查和绩效考核，做到基本公共卫生服务补助经费与督导检查和绩效考核的结果挂钩，奖优罚劣，推动均等化工作在农村地区的扎实开展。

同志们，未来深化农村医药卫生体制改革的责任更加重大，任务更加艰巨，我们一定要一如既往地把农村居民最大程度受益作为我们一切工作的出发点和落脚点，继续以饱满的热情，务实的作风，为提高农村居民健康水平做出新的更大贡献！

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