城乡建设用地的双轨制和市场分割

王小映

我国城市市区的建设用地、农村和城市郊区依法征用后新增的建设用地等，属于国家所有；城市市区以外以及法律规定由国家所有土地以外的农民宅基地和其他建设用地，属于农民集体所有。集体经济组织的公共设施和公益事业用地、乡镇企业用地、农民住宅用地等，一般使用的是集体所有土地；而城市企业、城市居民等进行建设必须使用国有土地，需要占用集体土地的，必须先由国家通过土地征用将集体土地转为国有土地后再出让或划拨给土地使用者使用。这样，以二元的土地所有制为基础，与城乡企业、居民身份相挂钩，长期依赖城乡分割管理的路径，我国形成了典型的城乡建设用地双轨制。

这种城乡建设用地的双轨制不仅存在于大、中、小城市与农村城镇、农村居民点之间，更广泛地存在于农村地区众多的中小城镇内部。特别是在一些乡镇企业发展比较快、农村城镇化内发性动力强劲的地区，由于乡镇企业建设用地和农民住宅建设用地增长迅速，城镇建设用地的双轨制特征表现得尤为明显。在这些地区，大量的集体建设用地和大量的国有建设用地在双轨制上并存，“城中村”和“村中城”相互交错。而与此相对应，城镇建设用地市场被人为地分割为城市企业和城市居民的国有建设用地市场，和农村集体、乡镇企业以及农民的集体建设用地市场，而沟通城乡建设用地双轨制和城镇内部两个建设用地市场的唯一合法渠道是国家土地征用。由于地租规律和“地尽其利”的市场法则决定了建设用地天然地具有在城乡企业、居民之间流转的内在要求，而对不断增长和变化着的集体建设用地通过国家征用将之转变为国有建设用地的工作量和难度都很大，这就形成了存在于集体建设用地和国有建设用地之间的隐形交易市场。比如，在不少地方城市企业通过与乡镇企业名义上的合营、入股等形式进入集体建设用地市场，一些城镇居民通过与农民私下买卖房屋也进入了集体建设用地市场。

开通城乡建设用地市场势在必行

以二元的土地所有制为基础、与城乡企业和居民的身份相挂钩的城乡建设用地双轨制以及由此形成的建设用地市场分割，成为进一步推进城镇化、统筹城乡经济社会协调发展的体制性障碍，对其进行改革已势在必行。

首先，大都市地区的郊区化发展要求开通城乡建设用地市场。我国大都市地区如北京、上海、广州、天津、武汉、沈阳等已经步入城市化快速发展阶段的后期或已经进入成熟发展阶段。在这些都市地区，城里有钱人到农村居住和农村有钱人到城里居住同样在悄然兴起，大都市郊区的中小城镇甚至农村居民点正在逐步成为一些城市居民心向往之的第二居住地和城市企业舒解城市用地、交通、环保等各类压力的可选择空间，中心城市的一部分功能开始逐渐向郊区中小城镇分解，中心城市的“城市区域化”和农村地区的“区域城市化”双重趋势都在进一步发展。这就要求必须改革城乡分割的建设用地管理体制，统一城乡建设用地市场，在更大范围和空间内合理配置土地资源，优化城镇结构体系和空间形态，促进都市地区城镇化实现质的跃升。

其次，农村地区中小城镇的快速发展要求开通城乡建设用地市场。目前，按照户籍登记的人口计算我国城镇化率达到３８％，绝大部分中小城镇正处于快速发展阶段。这意味着在未来一段时期内，广大农村地区中小城镇的城镇化水平将会有一个比较大的提高。中小城镇的快速发展，一方面要靠区域内二三产业的发展、农业人口的转移，另一方面要靠各种区域外投资、产业迁移、人口流动等的带动。中小城镇的快速发展正是在这种内部推力和外来拉力的作用下实现的。这种发展特征决定了中小城镇在为区域内各类企业发展和农村居民进城居住提供建设用地的同时，还要满足各类外来企业落户投资和区域外流入人口居住引致的用地需求，这就要求城镇建设用地市场必须是不分地域、不分

身份、平等开放的市场。特别是，要提高中小城镇的建设水平，就必须盘活城镇内部各类存量建设用地，这更要求建立统一、开放、竞争、有序的城镇建设用地市场。

再次，城乡经济社会的协调发展要求开通城乡建设用地市场。城乡分割是我国经济社会的一大特征，这一特征表现在许多方面，如城乡差别化的人口户籍管理、城乡分离的劳动力市场、城乡分割管理的房地产市场、城乡非均等化的教育机会、城乡分块的社会保障，等等。要实现城乡经济社会的协调发展，就必须逐步打破各种城乡分割的体制性藩篱，让市场“无形的手”和政府“有形的手”一起来统筹城乡经济社会发展。改革城乡建设用地分割管理体制，建立城乡统一的建设用地市场，是题中应有之义。

几点建议

在当前形势下，尽快开通城乡建设用地市场，有利于更好地解决大中城市人口过密、住房紧张、交通拥挤、环境污染等城市问题；有利于带动中小城镇和农村地区发展，促进大、中、小城市和农村地区协调共进，提升城镇化的总体质量和水平；有利于促进城乡居民跨区域流动和居住，缩小城乡差别，优化城乡社会结构；有利于更好地挖掘城镇内部用地潜力，优化土地资源配置。这里笔者提出以下几点建议。

第一，深化改革，建立城乡接轨的建设用地产权制度。从发展市场经济的长远要求来看，建立城乡统一的建设用地市场，关键是要建立起城乡接轨的土地产权制度。我国国有建设用地市场运行的产权基础是国有出让土地使用权，集体建设用地市场运行的产权基础是土地使用者事实上拥有的集体建设用地土地使用权。这两种土地使用权的取得方式和取得成本不同，因此其权利内容不同，不能简单地将这两种土地使用权并轨，必须处理好其中的利益平衡关系。

可以考虑对存量集体建设用地，容许土地使用者如乡镇企业、农村居民、集体组织等补缴（或由土地受让者如城市企业、城市居民在土地受让时代缴）一定标准的土地出让金后，将其拥有的集体建设用地的土地使用权直接转为国有出让土地使用权，使其合法地进入国有出让土地使用权转让市场；同时，对于新增的集体经营性建设用地如乡镇企业用地、经营性房产用地等，全面纳入统一征用、统一出让的供地渠道，使其从一开始就进入国有出让土地使用权市场轨道。对于城镇集体建设用地上取得的土地出让金收益，按照“取之于地、用之于地”的原则，专项投入中小城镇基础设施建设，提高中小城镇的建设水平，改善中小城镇的居住环境。

第二，加强管理，实行城乡统一的建设用地规划分区。在统一城乡建设用地市场的同时，为了防止集体经济组织、企业和个人变相地通过各类集体建设用地渠道私下占用和转用农用地，必须相应地进一步加强对农用地转为建设用地的土地用途管制。特别是在一些城镇化发展快、农用地易被占用的地区，在土地利用规划管理中应当统一城乡建设用地规划分区，在统一城乡建设用地规划分区的基础上严格实行土地用途管制，最终实现对城乡建设用地和农用地的全面统一管理，将城乡二元土地所有制基础上的城乡土地分割管理彻底转变为城乡统一的土地利用规划分区基础上、以土地用途管制为核心的城乡土地统一管理。

第三，完善政策，促进城乡人口和建设用地的双向流动。按照统一城乡建设用地规划分区、开通城乡建设用地市场的总体思路，对现有的各类政策进行全面清理，建立和完善包括城乡建设用地土地使用权取得、流转、登记、管理等方面的政策法规体系，保证城乡建设用地市场统一、开放、竞争、有序，促进企业和居民在城市和农村之间自由地进行双向流动。（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所，博士，副研究员）

文章来源:中国经济时报 20xx年x月x日

 

第二篇：关于城乡建设用地增减挂钩项目工作汇报

城乡建设用地增减挂钩项目

工作报告

为推进节约集约利用土地，切实保护耕地，盘活城乡存量建设用地，落实省、市城乡建设用地增减挂钩工作精神，缓解我区城镇村建设用地供求矛盾，促进城乡统筹发展，根据国土资源部《关于印发〈城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》（国土资发[20xx]138号）、四川省国土资源厅《关于印发〈四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法〉的通知》（川国土资发

[20xx]68号）文件精神，结合我区实际，今年着手申报一个试点项目，现将该项工作做如下汇报。

一、城乡建设用地增减挂钩概念

城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

二、挂钩项目实施工作任务及步骤

1、项目申报

国土资源局和各乡镇人民政府依据土地利用总体规划和城

镇规划，结合土地综合整治、新农村建设和农村危房改造等工作，在充分尊重农民群众意愿的前提下，初步确定项目区位置和规模。并按照国土资源听证管理规定的法定程序，对项目区选点布局、农房拆迁安置补偿、土地整理复垦等组织听证、论证。国土资源局依照国家和四川省相关规定编制项目区实施规划，并附相关立项申报材料，经市国土资源局审查后，出具审查意见并转报省国土资源厅审批。

2、项目实施

国土资源局制定项目区实施规划方案，逐级上报省国土资源厅审批。县(区)国土资源局应按批准的实施规划方案组织实施。拆旧地块土地整理复垦工作要严格执行国家、省、市土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的必须严格执行项目法人制、招投标制、合同制、公示制、监理制和廉政建设制度。项目区内建新地块需要征收为国有土地的，可按乡镇或城市批次以建设用地报批。

3、项目竣工验收

依据批准的项目区实施规划方案及有关规定，项目竣工后，按相关规划准备验收材料，县(区)国土资源局自查，市国土资源局对拆旧地块的复垦数量和质量、建新地块的规模及挂钩周转指标归还情况进行初验，省国土资源厅组织终验，并出具验收意见函。

三、保障措施

1、职能职责分工

区政府主导，国土资源部门负责项目申报，储备中心负责实施，乡镇人民政府及相关部门通力协作。

2、资金统筹

一是财政部门列支专项经费，二是相关专项资金统筹，三是银行借贷资金，四适度吸纳社会资金。

3、宣传动员

一是召开全区乡镇党政主要负责人会议，部署增减挂钩工作，二是召开实施项目区村民代表大会，充分征求意见，提高全社会的认识，鼓励和调动农民的积极性，保障挂钩项目的顺利实施。