开展公用事业特许经营中期评估利国利民

随着我国城市公用事业市场化改革的实施，政府的公共职能从直接参与经营管理转向加强市场监管、完善公共服务，加强特许经营项目的政府监管，成为维持公用事业稳定运行、维护公众利益的必要保证。政府主管部门则需要通过定期开展中期评估等监管方式，确保特许经营企业以合理的价格持续提供安全、可靠的普遍公共服务，保障社会公众的根本利益。

一、市政公用事业特许经营项目中期评估的政策依据与实践

20xx年建设部为了加快推进市政公用事业市场化，规范市政公用事业特许经营活动，加强市场监管，保障社会公共利益和公共安全，促进市政公用事业健康发展，刊发了《市政公用事业特许经营管理办法》[建设部令第126号]，对城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业的特许经营活动进行规范要求。《市政公用事业特许经营管理办法》二十一条第一款明确规定：“在项目运营的过程中，主管部门应当组织专家对获得特许经营权的企业经营情况进行中期评估。评估周期一般不得低于两年，特殊情况下可以实施年度评估。”

20xx年建设部又刊发《关于加强市政公用事业监管的意见》[建城(20xx)154号]的文件，要求加强市政公用事业监管工作，文中再一次提出“要加强对特许经营项目的评估工作，建立定期评估机制。对评估中发现的产品和服务质量问题，要提出整改意见并监督企业限期整改。”

江苏省住房和城乡建设厅于20xx年率先出台《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》（苏建城[20xx]325号），进一步明确了中期评估工作的具体原则、内容和方法。 目前，江苏省内的南京、淮安、扬中、宿迁、连云港等城市相继对污水处理、供水、供气特许经营项目进行了中期评估，通过中期评估完善特许经营体系，强化了政府对市政公用事业特许经营的监管。

二、市政公用事业特许经营项目实行中期评估的目的

1、提升城市市政公用事业的运营管理水平

对特许经营项目的中期评估，首先要对特许经营企业进行评估。特许经营企业是市政公用事业特许经营项目的运营主体，通过对特许经营企业包括工程建设情况、企业运营情况、财务情况、企业文化以及其他状况等方面的全方位的评估评价，政府和特许经营企业都能够有效发现市政公用事业运营管理中的优势和不足，并且通过对不足之处提出整改意见和建议

鞭策企业扬长避短，不断改进，提升运营管理水平的同时，向社会公众提供优质的公共产品服务。

2、提高公众参与度，保障社会公众权益

市政公用事业实施特许经营的主要出发点就是按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，彻底转变政府职能，科学规范企业行为，切实提高服务水平，努力提高运营效率，为社会公众提供更高质量的公共产品服务。中期评估可以检查社会公众对特许经营企业服务质量的满意状况，公示企业在公众咨询、投诉和处理机制、公众监督方面的工作情况，真正了解市政公用事业实施特许经营对城市居民生活的价值和意义，通过对特许经营企业服务质量的分析评价，进一步加大公众监督力度，使其更好地为社会公众服务。

3、加强政府对特许经营项目的全面认识，完善监管体系

通过中期评估工作，政府可以全面了解到特许经营企业的工程建设、运营管理、财务、企业文化等真实状况，了解公众对特许经营企业的看法、态度和期望，为下一步监管工作指明方向，明确对特许经营企业的监管方式、监管范围、监管力度等，进一步完善政府对市政公用事业的监管体系，更好地促进和规范市政公用事业特许经营的发展。

三、市政公用事业特许经营项目中期评估的方法

1、评估内容和依据

特许经营项目中期评估的主要内容包括对特许经营企业的评估、对特许经营协议的评估以及对政府监管的评估三个方面。依据《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》，评估的重点在于对特许经营企业的工程建设、企业运营、财务、企业文化等进行全方面的评价和建议；同时，特许经营协议是特许经营项目实施的重要依据，协议内容的完整性、合规性、责权及风险分配合理性、动态适应性直接影响着特许经营体系中政府监管和企业运营行为的规范实施；政府作为行业监管方，对特许经营企业的监管工作也影响项目实施的好坏，中期评估工作需要对特许经营项目市场秩序监管、工程建设监管、经营状况监管、运营成本监管、资产安全监管和信息发布监管六个方面的监管工作进行分析。特许经营项目中期评估的主要依据是特许经营协议相关文件，另外，还有国家、省市相关法律法规、行业标准规范等。

2、评估程序和分析重点

特许经营项目中期评估工作的程序包括前期准备、现场调研、资料汇总及补充调研、编制报告、专家评审和报告提交六个阶段。虽然依据《江苏省城市市政公用事业特许经营中期评估制度》，特许经营中期评估工作调研分析的框架结构大体一致，但是针对不同的公用事

业部门和不同特许经营企业，调研分析的重点都会有所不同，只有在建立全方位的中期评估指标体系的基础上，把握好中期评估工作的关键问题和分析层次以及行业的特点，才能保证特许经营中期评估工作的效率和价值。中期评估分析的重点是特许经营对公用事业建设运营管理的影响，产生这种影响的不良因素，首先是企业逐利行为，特许经营企业普遍存在的逐利行为对公用事业产生的影响是中期评估调研分析的重要出发点；其次是建设运营管理的不足，特许经营企业实际建设运营管理的水平是中期评估调研分析的核心切入点；最后是政府监管的失控，政府从对公用事业的直接管理到间接监管的转变过程中，涉及到管理角色的转换，监管方式和监管措施的变化，如何采取有效的措施对特许经营企业进行监管是中期评估调研分析的重要目标。

四、市政公用事业特许经营项目中期评估的实践经验

市政公用事业特许经营项目中期评估工作对于公用事业管理是一项极具意义的工作，我们在充分评估和分析特许经营项目个案的基础上，总结出一些常见的典型问题，对于市政公用事业特许经营项目监管工作具有重要的参考价值。

（1）投资滞后带来的服务能力和质量的不足

特许经营项目中，特许经营企业需要投入大量的资金进行项目建设，投资压力较大，而且项目公司成立初期投资建设管理能力不足，很容易造成投资建设滞后，影响城市发展。投资滞后一方面造成特许经营企业的服务能力不足，无法按照普遍服务的义务和相关标准规范的质量要求提供社会公共服务，这也是市政公用事业服务的普及、发展状况不佳和社会公众满意度低的主要原因之一。

（2）基本建设程序履行和建设管理的不足带来的项目质量和安全问题

根据相关法律法规的规定，城市市政公用事业项目的建设实施应当符合从立项规划到竣工验收的一系列基本建设程序要求，但是一方面公用事业工程设施是特许经营企业建设自用，没有明显的移交程序，建设管理相对内部化，在招投标和竣工验收等基本建设程序的履行方面容易出现疏忽，再加上从项目的设计、采购到施工，特许经营企业管理幅度大，常常因为建设管理内部程序制度不完善、管理人员配置不足等原因造成在进度、质量方面的管理问题。另一方面是公用事业部门原本属于事业单位，市场化的监管体制还不完善。这些原因造成特许经营企业在基本建设程序履行和建设管理方面的不足，往往会造成公用事业项目建设质量的不足以及其带来的运营过程中的质量和安全隐患。

（3）项目公司经营缺乏独立性带来运营效率问题

按照特许经营项目公司设立的初衷，项目公司应具备独立决策和独立经营的能力，但是

特许经营项目的投资人为加强对特许经营企业的管理，加上项目公司成立之初人员配置和管理水平的不足，通常投资人都对项目公司的经营活动提出很多限制，较为常见的就是项目公司在财务管理和采购管理方面常常受制于其母公司，致使项目公司经营缺乏独立性，影响了自身的运营效率。

（4）人力资源和硬件设施配置不足带来的运营管理水平不足问题

项目公司成立之后，一般只有少数管理人员是母公司派驻的，大部分工作人员需要从当地招聘和培养，而特许经营企业在获得特许经营权之后的快速发展对企业管理人员的配置和员工的素质能力及工作经验提出了很高的要求，因此在特许经营企业成立的初期，人员的流动性大，人才数量和质量不能满足要求的情况也会常常出现。项目运营初期部分硬件设施还处于建设阶段，在这一阶段往往也会应为某些特定硬件设施的不到位和管理的不足带来运营管理的问题。

（5）关联交易带来的成本监审问题

在特许经营企业的投资母公司对项目公司进行详细而深入的财务管理和采购管理时，除了容易造成效率问题之外，也很难防御其母公司甚至母公司其它子公司或者关联公司的经营风险。其中包括供应链中采购方和供应方的关联交易，区域项目公司之间的产品交易和资金拆借以及母公司和子公司之间的服务费用和资金拆借等等，关联交易有可能造成特许经营企业的利润外流状况，使政府对特许经营企业的成本监审造成一定的障碍和偏差，并且最终有可能影响公用事业服务价格和政府购买价格确定。

（6）政府监管的联动机制还不完善

从公用事业的重要性及其性质来看，对公用事业的监管应该在政府的统一领导下，由政府主管部门、相关职能部门、社会组织（社会舆论）等，共同构成协调一致的监管体系。但是目前许多城市的市政公用事业主要的监管工作和主管责任还是由建设部门来承担，需要进一步加强政府诸如发展改革部门、物价部门、规划部门和质量监督等职能部门的联合监管，为实行特许经营监管提供组织保障。