试论基层法律服务所管理中存在的

问题及对策思考

基层法律服务是实践依法治国基本方略的重要载体及其有效形式，是建设社会主义法治国家的重要力量，在推进全社会法治化建设进程中占有重要地位，发挥着重要作用。多年来，在各级党委、政府的领导和各级司法行政机关的指导和管理下，基层法律服务所从无到有、从小到大、从弱到强、迅速发展。为推动民主法制建设，促进经济社会的健康发展作出了重要贡献。但受诸多因素的影响，基层法律服务所的工作仍然存在不少困难和问题，在一定程度上影响了法律服务功能和效率的发挥。本文就如何加强对基层法律服务所管理谈几点粗浅看法。

一、基层法律服务所的产生与发展

我国的基层法律服务所是在党的十一届三中全会提出加强社会主义民主，健全社会主义法制后，伴随农村经济体制改革和城乡经济发展而出现的新生事物。它的产生与发展大致经历了试点初创、巩固发展、规范管理和改革完善四个阶段。

（一）试点初创阶段

基层法律服务所最早于19xx年底出现在广东、福建、辽宁等地，主要是面向农村、广大群众，开展调解生产经营性纠纷、代书、解释法律咨询等简单的法律服务工作。19xx年8月，司法部召开全国司法行政工作会议，印发了辽宁海城的经验材料，充分肯定了这一新生事物。同年11月，司法部在广东省召开现场会，介绍了他们建立乡镇法律服务机构的经验，要求各地在试 1

点的基础上加以推广。从此，基层法律服务机构在全国范围内逐步发展起来。19xx年3月，全国司法厅（局）长会议根据“四个服务”的指导思想，再次要求各地根据实际情况，积极创造条件，在乡镇设立法律服务机构。同年7月，中央书记处会议纪要（第221号）充分肯定了司法部“四个服务”的业务指导思想，为基层法律服务工作指明了方向。

（二）巩固发展阶段

19xx年1月，司法部专门发出通知，要求全国各地司法行政机关积极创造条件，继续抓紧建立基层法律服务所，同时对已经建立的基层法律服务所要加强管理指导，完善工作制度，提高服务质量，并提出在城市、街道和厂矿企业也要积极探索出加强基层法律服务的路子。同年8月，司法部又召开会议进一步提出了既要积极又要实事求是、稳步发展基层法律服务所的指导思想。

（三）规范管理阶段

19xx年5月，司法部在北京召开全国乡镇法律服务工作会议，全面总结了创建法律服务所的成绩和经验，提出了“巩固、提高、完善、发展”的方针任务，讨论、修改了《关于乡镇法律服务所的暂行规定》，并于5月30日颁发各地执行。《暂行规定》对乡镇法律服务所的宗旨、业务范围、人员组成、领导体制及工作制度等都作了规定，标志着基层法律服务工作进入了规范管理阶段。同年8月，司法部制发了统一的《乡镇法律工作者证》，由县（市、区）司法局发给经审查合格的基层法律服务工作者。19xx年2月，国务院物价局下发了《关于印发第二批<国务院有2

关部门行政事业性收费管理目录>的通知》，将基层法律服务所业务收费列为准予收费管理的项目。19xx年，司法部又相继发出了《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》、《乡镇法律工作者守则》、《乡镇法律服务业务工作细则》等一系列规范性文件。19xx年，司法部召开全国乡镇法律服务所整顿总结暨经验交流会议，提出了广泛开展等级所评定和倡优达标活动，把基层法律服务所建设重点转到了上等级、上水平、上质量、上效益的新阶段。

（四）改革完善阶段

邓小平“南巡”讲话以后，为适应建立社会主义市场经济体制的要求，司法部专门研究制发了《关于深化基层法律服务工作改革的意见》，明确提出了改革的指导思想、目的要求、具体内容和方法措施，基层法律服务所在体制、机制等各个方面都发生了深刻变化，并向着健全、完善方面不断发展。

在过去的十几年里，基层法律服务所在不增加国家编制、无固定经费的情况下，从无到有，迅速发展，其主要原因是：

第一，它适应了农村经济体制改革和产品经济向商品经济直至向社会主义市场经济发展的客观需要。党的十一届三中全会以后，全国广大农村进行了以联产承包责任制为主要内容的经济体制改革，农村商品经济迅速发展，各类乡镇企业、经济联合体、专业户、承包经营户等大量涌现。这些不同的商品生产者，面对在日益频繁的经济往来中出现的大量法律问题，越来越需求法律服务；乡镇人民政府乃至村委会要用法律手段管理经济，也需要就近得到法律帮助。基层法律服务所就是在这种情况下应运而生 3

的。进入90年代后，随着社会主义市场经济的发展，需要用法律解决的事情越来越多，人们的法制观念也越来越强，从而为基层法律服务所的发展提供了更为广阔的天地。

第二，它适应了加强基层社会主义民主和法制建设的实际需要。在我国，加强社会主义民主、健全社会主义法制的目标能否实现，在很大程度上取决于民主法制建设能否落实到9万多个乡镇和占全国人口80%的广大农民身上。加强基层民主法制建设，需要社会各个方面的努力。基层法律服务机构，就是适应这一要求而产生和发展起来的。现在，我们国家正在向依法治国、建设社会主义法制国家的目标迈进。要实现这一宏伟目标，需要在全国上下包括广大农村建立健全起一套完整的法制体系。这一体系包括立法体系、执法体系、普法体系、法律监督体系，也包括基层法律服务所在内的法律服务体系。

第三，它适应了人民群众对法律服务的需求。随着商品经济和社会主义市场经济的发展以及广大农民法律意识的增强，越来越多的农民越来越懂得要用法律保护自己和集体的合法权益，越来越迫切地需要得到法律服务和帮助。我国现有的律师事务所和公证处，一般设在市区和县城，设在乡镇的较少，他们很难有充足的时间主动深入基层，为乡镇企业和广大农民群众提供法律服务。广大乡镇企业、基层组织和人民群众遇到法律问题，特别是对那些一般的法律问题都进城去办，不方便，也不现实。这些活跃在农村乡镇的法律服务机构，恰恰弥补了这种不足。它土生土长，扎根基层，熟悉民情，便民利民，非常符合我国国情。

第四，它在促进城乡基层经济发展和社会稳定中发挥了重要4

作用。这是基层法律服务所得以生存、发展的最根本原因。基层法律服务所一经建立，就以其明显的社会效益显示出了其强大的生命力。仅据19xx年22个省、市、自治区的统计，这些省、市、区的基层法律服务所就担任了15100多家乡镇企业和其他组织的法律顾问；协助办理了60多万件公证事项，占当年全国公证机关#b@2总数的26%；代理了3.4万件民事诉讼，相当于同期律师办案数的21%；代写法律文书18.5万件，相当于律师同期代书数的56%；解答法律咨询91万人（次），相当于律师解答询问数的57%。现在，全国基层法律服务所已为40多万家乡镇政府、企事业单位、村委会和其他组织担任了法律顾问。在19xx年至19xx年的5年间，全国基层法律服务所先后代理民事、经济诉讼140多万件，办理非诉讼法律事务418万多件，协办公证1677万余件，调解纠纷590多万件，提供法律咨询2500多万件，代写法律文书600余万份，开展法制宣传330余场（次），为当事人挽回经济损失近300亿元（根据司法部基层工作指导司19xx年的统计数据）。在广大城乡基层发挥了党政领导的参谋助手作用、经济建设的保驾护航作用、民主法制的宣传推动作用、人民利益的维护保障作用，成为基层党政领导、企事业单位和各种组织以及广大人民群众信得过、靠得助、离不了的“护法卫士”和“为一方服务，保一方平安，促一方繁荣”的重要力量。

二、基层法律服务所的管理现状

基层法律服务所完成脱钩改制后，已成为“自愿组合、自我管理、共同出资、共担风险”的合伙制社会法律服务机构。但由于经济发展水平、机构改革等方面的原因，各地基层法律服务所 5

在经费、人员编制的安排上条件各异，方法不一。

马关县基层法律服务所的总体状况是：一方面，在主观上普遍增强了担忧心理、求浮心理、进取心理和期望心理；在客观方面仍然接受司法行政机关和基层人民政府委托，配合当地司法所协助承担调解民间纠纷、普法宣传、法律援助、148法律服务等司法行政工作，并承担着配合搞好地区经济发展和社会稳定的职能，人员少、工作头绪多的因素一直影响着法律服务职能的有效发挥，工作人员的积极性、主动性和责任心难以提高。另一方面，因为制度不够健全完善，内部分工不明确，从而导致业务开展不顺畅，办案质量难以提高，财务管理不规范，档案管理不完善，合伙人员不到位等问题。

管理方面的现状：一是无人员编制。在自身建设上法律服务所与司法所合署办公，实行“一套人马，两块牌子”两项职能的管理方式，无从事法律服务工作的专职人员。大多情况下，身为双重身份的法律服务工作人员因受司法行政管理部门和地方人民政府的管理而不得不把多数时间放在司法行政工作和政府中心工作方面，从而影响了法律服务职能的履行，致使基层法律服务工作水平难以得到有效提高。二是经费紧张。法律服务所是一个合伙制的社会法律服务机构，同时具备了服务性和盈利性的特点，按理说，应该用提供服务所收取的费用来维护工作的运转，无需专项经费。但由于马关县经济发展水平较低，群众贫困程度深，服务费用收取难度大，上级主管部门留存比例低，开展法律服务工作缺乏资金保障。三是人员素质低。法律服务工作人才资源欠缺，资格准入门槛低，从事法律服务工作的人员大多数都是6

从地方其它部门调整安排的，法律专业毕业安排的人员极少，从而导致队伍的思想政治素质、知识水平，特别是法律知识水平较低，不能适应新形式下法律服务工作的要求。

三、当前基层法律服务所管理存在的问题

当前，法律服务所的管理，通过一段时间的实践和总结完善，已经探索出一些方法和经验，并且对推进我国民主和法律建设作出了积极而重大的贡献。但笔者认为，充分发挥基层法律服务所为农村广大群众服务的职能，尚有很多问题亟需加以研究和解决，主要表现在：

（一）定位不准，管理模糊

基层法律服务所从其诞生直至现在完成脱钩改制的十多年时间里，其定位一直处于不确切和不连续的变化状态中。基层法律服务所从最初的“事业法人体制”，实行与乡镇政府司法所“政事合一”、“合署办公”，到完成脱钩改制，不再属于行政挂靠机构或事业单位，实行自主执业、自收自支、自我管理、自我发展的自律性运行机制，成为符合法律中介服务行业规则的合伙制执业组织形式，再到目前基层法律服务从立足社区、亲民近民、服务便利、收费低廉及满足城市低收入阶层和弱势群体的法律需求出发，将大中城市基层法律服务工作职能定位在“以街道社区为依托，面向基层、面向社区、面向群众，提供公益性、非营利性法律服务”上。使得基层法律服务的定位在短时间内出现政策的反复性和不连续性，以及定位本身带来的难以把握性和操作性。从概念上讲，基层法律服务所是自我出资、自我管理的事业法人，在管理上应根据其盈利性的特点，按照市场规则来进行规范和管 7

理，但由于定位的不连续性，它究竟是盈利性组织或非盈利性组织，在界定上都还是一个误区，并一直困扰着各级法律服务工作者。如果完全符合公益性、非盈利性要求，基层法律服务所将如何生存，如何发展？但如果纯属盈利性质，服务群众的职能如何体现？在实际管理中，上级主管部门和地方人民政府更倾向公益性管理，但又不安排开展工作所需的经费，从而导致工作人员无所适从。一方面，基层法律服务所必须按要求认真履行法律服务的职能，为地方群众维护自身利益而努力工作；另一方面，基层法律服务所缺乏必要的工作经费，工作难以运转，困难重重。

（二）准入偏低，素质不高

基层法律服务存在的一个普遍问题是对从业人员执业资格要求过低，资格准入没有提上议事日程。司法部的59、60号令，对从业人员的执业资格要求过分宽泛。如司法部的60号令第六条规定：“……具有高中或中等专业以上学历；品行良好；身体健康；拥护宪法，遵守法律，有选举权和被选举权”的人员，可以经考试取得基层法律服务工作者执业资格。由于基层服务所的人员都是由司法人员兼任，而基层司法所的人员一般都是由上级主管部门调整安排，无须经过严格的司法考试，因此基层法律服务所从业人员的素质远远不能适应全方位法律服务工作的需要。对于从事专业法律服务工作，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、促进社会稳定和经济发展的专业人员来说，仅仅具备基础教育水平是远远不够的。从这点看，基层法律服务工作者在起跑线上就输给了律师。

（三）制度不全，监督乏力

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总体上，对基层法律服务所监管缺乏有效手段，集中表现在对违反义务规定的执业机构和人员缺乏有力处臵手段。虽然司法部的 59、60号令和《云南省合伙基层法律服务所管理试行办法》，都对执业机构和从业人员的权利、义务作了明确规定，但却缺乏对执业机构和从业人员违反义务规定的行为处罚规定，或者已经设定的处罚规定和手段形同虚设，导致实践中管理部门对执业机构和从业人员的严重违规违纪行为缺少有力的处臵方法和手段。

同时，地方主管部门督促不到位，基层法律服务所的管理制度不健全，工作人员职责不清，工作的积极主动性不高。主要表现为：一是处罚手段崎轻，惩戒效果不明显。如司法部59令第42条、60号令第55条，分别对执业机构的11种行为和从业人员的19种行为设定了处罚措施，但能够使用的处罚手段仅仅限于“由所在地的县级司法行政机关予以警告”，而实践证明，使用警告手段的效果微乎其微，根本无法达到惩诫目的。虽然59令第46条规定了“司法行政机关对基层法律服务所实施行政处罚的同时，应当责令该所限期整改。期满仍不能改正，不宜继续执业的，由组建单位予以停办，报请地级司法行政机关予以注销”的内容，但注销岂能解决一切问题？执业机构注销后，一方面减少了当地的法律服务资源，削弱了为基层服务的力量；另一方面是原有的多数从业人员仍将择所而居，继续从事基层法律服务工作。总体上减少的一个甚至几个法律服务所，并未从根本上改善基层法律服务的现状，因为归根结底还是原有的从业人员在执业。二是法律条款不符合实际。如司法部59令第42条、60号令第55条中设定的处罚手段：“有违法所得的，按照法律、法规 9

的规定没收违法所得，并由地级司法行政机关处以违法所得三倍以下的罚款，但罚款数额最高不得超过三万元”。可以说，这样的规定涉及执业机构和从业人员的最切身利益，是最具威慑力性质的条款。但由于缺乏本条款中所说的配套“法律、法规的规定”这一前臵条件，导致此条款成为中看不中用的摆设。又如60号令中第58条设定的处分规定：“基层法律服务工作者有下列情形之一的，基层法律服务所应当给予开除处分：……”；第14条规定：“曾被基层法律服务所给予开除处分的，司法行政机关应当作出不准予执业登记的决定”。若这些规定能够不折不扣执行，一部分被开除者将被逐出基层法律服务领域，但60号令第58条中所设定的“开除”一项严厉条款，随着基层法律服务所的改制已归于无效，原因为合伙制法律服务所除合伙人外，其他人员皆属聘用，解除合同（解聘）是常规手段，开除手段已不必要。三是地方监督不到位。除主管部门之外，缺乏一个程序严格、具有权威的监督机构，而部门的监督往往流于形式，难求实效。原因是主管部门注重管理，而放松了监督，地方人民政府又只用不管，只要法律服务所能够配合地方做好工作，他们往往是不过问少监督。

四、基层法律服务所管理的对策

加强基层法律服务管理，使之真正成为服务广大群众，推进我国民主与法制建设的重大力量；成为自我出资、自我管理的法律服务机构，不是一蹴而就，但笔者认为，首先应从明确基层法律服务所的定位，理顺管理；提高基层法律服务工作者素质；明确职责，加强监督等方面入手。

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（一）明确定位，理顺管理

基层法律服务所完成脱钩改制后，应该将其定位为“自愿组合、自我管理、共同出资、共担风险”的合伙制社会法律服务机构，其工作的运转由自身来决定和实施，使其真正成为按市场规律来运作的法人主体。首先，应该明确其盈利性的特征，使其能充分发挥积极性和主观能动性，将它臵于市场中自由淘汰、自由竞争，最终随着广大人民群众法律意识的不断提高而逐渐消灭。其次，制定完善法律规章。内容包括：法律服务工作人员的资格及准入条件；法律服务所的权利和义务；正常的资格考试、考核制度，增加人才资源储备和流转；管理工作原则和方法；明确法律责任等。第三，理顺管理体制，变微观管理为宏观管理。通过制定相关规划实现有效管理，改变以往直接安排，干预插手等做法。一是基层法律服务所应当脱卸司法行政机关和基层人民政府赋予和委托的职能，不再承担调解民间纠纷、普法宣传和148法律服务等司法行政工作，而应象律师一样，通过完成代理行为参与到基层民主法制建设中去。二是从内外部、纵横向等多方面、多角度完善基层法律服务管理体系。司法行政机关应通过实施资格准入和制定各项政策规章，把握好“游戏规则”，当好公正执法的“裁判员”，协调有关部门为基层法律服务发展创造良好环境；基层法律服务工作者协会应通过对基层法律服务所和工作者的日常管理实行行业自律，主要是全面掌握基层法律服务工作者的执业状况和思想动态，抓好培训、维权，进行违法违纪行为调查处理，开展区域合作与交流；基层法律服务所内部制定完善的管理制度，包括：明确的内部分工、团结的从业人员、顺畅的业 11

务开展、保证的案件质量、规范的财务管理、齐全的档案卷宗、合理的收入分配、良好的纳税行为、自觉的自我约束等内容，涵盖基层法律服务工作者执业活动的每个层面、环节、角落；税务、审计、舆论等有关部门通过社会监督对基层法律服务所的纳税义务、分配积累等履行状况和工作者的执业行为、代理质量进行跟踪和监督，保证基层法律服务所及其工作者能够规范开展活动。

（二）提高素质，加强培训

基层法律服务业的发展前景最终将取决于社会的需求，而在决定这种需求的因素当中，从业人员的素质和水平是极其重要的一环。为此，必须通过加强教育来达到提高从业人员素质、最终实现与律师并轨、成为律师的目的。笔者认为，加强教育应当从三个方面入手：

1、加强思想政治教育。司法行政机关、基层法律服务工作者协会以及基层法律服务所应定期组织和安排思想政治教育活动。通过教育，使基层法律服务工作者牢固树立保障国家法律正确实施和维护当事人合法权益的意识；使其切身体会到基层法律服务是民主法制建设的重要内容，是实践依法治国的重要工作；扎根基层、面向群众、服务百姓、便民利民是基层法律服务赖以生存的根本，避免和杜绝在法律服务中的唯利是图。

2、加强职业道德和执业纪律教育。通过教育，使基层法律服务工作者能将相关的职业道德和执业纪律要求烂熟于心、牢记于脑、融化于血；牢固树立讲求职业道德、遵守执业纪律是基层法律服务业的生命思想；使其切身体会到遵守宪法法律、恪守职业道德、尊重百姓意愿、遵章守纪办案的重要性；做到能够自觉12

贯彻执行国家有关政策规章和基层法律工作者执业禁令，主动接受上级主管部门的管理和全社会广大公民的监督，严格自律，规范执业，一旦出现违法违规执业行为，能够自愿接受处理和处罚，树立起基层法律服务工作者的良好形象。

3、加强业务知识培训和教育。为广大公民提供优质、高效的法律服务是基层法律工作者的立身之本，是提高其个人知名度和拓展服务领域的根本途径。因此，各级各类管理机关要加强对基层法律服务工作者的业务知识培训和教育，开阔其眼界，增加其知识，提高其技能，充分发挥基层法律工作者立足社区开展法律服务的拾遗补缺作用。

（三）建章立制，强化监督

笔者认为，对基层法律服务所和从业人员违法违纪行为的，处罚必须施以铁腕，决不手软；同时对保障国家法律正确实施和维护当事人合法权益表现突出的，给以大力表彰。因为整个基层法律服务队伍的人员素质和水平参差不齐，对一部分违法违纪行为的容忍和放纵，就是对全体遵章守纪者的不公和伤害，也是管理者损害自身形象和权威、自取其乱的根源，更是对推进我国民主法制建设的失职。因此，凡属查证属实的违法违纪行为，都应当按照相应罚则处理，决不姑息和养痈遗患，以维护法律的尊严和当事人的合法权益。应在上级主管部门的统一指导下，建立健全单位规章制度，规范基层法律服务工作人员的行为，同时，成立行业协会（基层法律服务协会），对基层法律服务所的工作进行监督，负责受理群众来信来访，查处徇私舞弊等行为，辅之以舆论监督等手段，使其真正成为服务大众，公正无私的法律维护 13

者。

总之，要通过上述途径和手段，加强和完善对基层法律服务所的管理，提高基层法律工作者队伍的整体素质和业务水平，才能最终实现基层法律服务工作的严肃性和有效性，为推进我国民主和法制建设作出积极的贡献。

参考文献：

1、杜春：《基层法律服务制度与实务》，中国政法大学出版社。

2、司法部政治部：《司法行政系统工作人员基本素质培训教材》，法律出版社。

3、梁德超：《司法行政两个体系理论与实践》，法律出版社。

4、谭兵：《基层司法工作理论与实务》，西南财经大学出版社。

5、冉明权：《乡（镇）政府法律事务》，中国政法大学出版社。

6、杜春：《基层法律工作者必备》，中国政法大学出版社。

7、人民调解编辑部：《人民调解》20xx年第3期，司法部法律出版社。

8、云南司法编辑部：《云南司法》20xx年第12期，云南民族大学出版社。

9、云南省司法厅基层工作处：《第一道防线》20xx年第3期，云南民族大学出版社。

10、长安杂志社：《长安》20xx年第10期，中国政法大学出版社。

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