关于中国流浪儿童产生与应对措施的研究的文献综述

张宏波 1013003036 2010级行政管理三区队

摘要

随着中国经济较快不平均发展，社会上出现了一群特殊的群体----流浪儿童。研究学者对社会流浪儿童的定义和成因存在一定的分歧，大多学者通过研究均发表了自己对流浪儿童定义和流浪儿童成因的分析。而流浪儿童的大量存在会给国家以及社会带来不稳定因素，因此流浪儿重的救助亟待成为政府和社会关注的焦点。

近年来，学者从流浪儿童的定义、形成原因和解决对策进行研究，但就流浪儿童的形成原因学者就从自身原因、家庭原因、社会原因和经济原因展开了研究。在中国当代的经济形势下，努力探索出一套快速有效的解决流浪儿童问题的方法已成为当务之急。本文试图从流浪儿童的形成原因和解决流浪儿童问题角度对学者的研究进行了梳理。

关键字：流浪儿童；政府救助；教育；干预

一、流浪儿童的定义

流浪儿童是一个缺乏明确界定的概念。安怀世将流浪儿童界定为四类:(1)与家人分离后独自生活的儿童;(2)与家人分离后与群体生活的儿童;(3)与家人同住，但在街头谋生的儿童;(4)与家人同住，但在街头游荡的儿童。但是刘继同将流浪儿童区分为:（1)主要为打工赚钱外出的流浪儿童;(2)纯粹流浪动机的儿童;(3)因暂时和偶然性因素离家出走的儿童;(4)因非本人意愿影响而流浪街头，失去家庭温暖的儿童;(5)具有纯粹的流浪动机并且染有盗窃恶习的长期流浪儿童。

中国对流浪儿童的官方定义是：18岁以下的离开家人或监护人在外游荡超过24小时且无可靠生存保障并最终陷人困境的人。薛在兴则认为将流浪儿童的年龄界定为18岁以下并不符合中国的国情，理由有三：:(1)16~18岁的人在外居住，绝大多数为打工者，能依靠自己的双手养活自己，并不需要救助;(2)少数因暂时找不到工作而寻求救助者，也不会接受救助站帮助他们返家，在救助站内与较小年龄的孩子在思想上和行为上都有很大的差异，欺负甚至误导其他孩子的事情都有可能发生;(3)我国《刑法》所规定的儿童为不满14岁的人。对此则建议将流浪儿童的定义修正为“16岁以下的离开家人或监护人在外游荡超过24小时且无可靠生存保障的人”。

印度，如西孟加拉邦政府将流浪儿童定义为没有父母，没有家庭，容易受到社会伤害的儿童。印度的非政府组织认为用儿童劳工来定义流浪儿童则更确切。

中国政府对流浪儿童定义中的“陷入困境”部分大大缩小流浪儿童的救助范围，而印度的定义范围就比较宽泛，包括了从事经济活动的儿童。

二、流浪儿童的现状

1、中国流浪儿童监护制度现状

根据我国《民法通则》第}六条的有关规定，末成年人的父母是末成年人的监护人。末成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人:(一)祖父母、外祖父母;(二)兄、姐;(三)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，没有第一款、第二款规定的监护人的，由末成年人的父、母的所在单位或者末成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。

2、中国流浪儿童现状

中国儿童福利报告披露,截至20xx年底,中国0-18岁儿童总数是2.78亿人。中国弱势儿童群体数量中,孤儿人数从20xx年的57.4万上升至20xx年的71.2万,五年间增长约24%。0-17岁的各类残疾儿童共504.3万人,全国农村留守儿童约5800万人。估计20xx年底,约有49.6万-89.4万儿童受艾滋病影响。钟钢、李小玲认为在经济转轨和社会转刑时期的中国社会，儿童外出流浪的现象是客观存在的。《“十一五”流浪末成年人救助保护体系建设规划》就客观指出:“在目前我国流浪末成年人数量在100-150万人左右”。中国国务院妇女儿童工作委员会办公室所做的研究显示，流浪儿童13~15岁居多。鞠青的调查显示年龄12~16岁居多，14岁是高峰。男女之间的性别比足7:3。中国流浪儿童现状不容乐观！

三、流浪儿童的形成原因

王久安、张世峰、张齐安认为造成儿童流浪的原因：主要有四个方面的原因。

1、自生原因。8~14岁的孩子好奇心强，是心理学理论认为的“危险年龄阶段”，也是逆反心理强的阶段。处于这段时期的孩子不具备辨别是非的和解决生活中的复杂问题的能力，当在其受到外界的刺激时，有些性格偏激的儿童便可能负气离家出走闯荡世界，又因衣食无着而四处漂泊，流浪社会。

2、家庭原因。单亲家庭、与继父母生活的儿童与监护人不融洽，造成彼此

间感情淡漠，产生家庭矛盾不能及时消除，日积月累与家长有了隔阂孩子在受到身体或心灵伤害后会离家出走据四川省民政厅统计，因此类因素导致儿童流浪乞讨的占当年被救助儿童的27%，问题相当严重此外，家庭教养方式不当也是导致儿童流浪的一个主要原因。

3、学校原因。在社会竞争日益激烈的今天，家长和学校对孩子寄于希望甚高，学校过于强调分数和升学率，造成一些学习不好的孩子被忽视，成为“边缘儿童”这部分孩子在学校无法融人主流生活，终日抑郁寡欢，天长日久产生了厌学情绪，脱离学校和家庭流向社会成为流浪儿童。

4、经济原因。目前中国尚有500余个贫困县，一些地方还没有完全摆脱靠天吃饭的困扰。倘若是农闲或是自然灾害时，有些家长便会携带子女或单独让子女外出务工，由于盲目的外出，安定困难，因此造成衣食无着的儿童流落街头。 笔者认为，王久安、张世峰、张齐安的分析不够彻底。其实，社会原因也是影响流浪儿童救助的原因之一。由于社会上有意或无意的将流浪儿童定为不好的人群，歧视他们，总把他们划分为影响社会发展的群体。在长期的标签理论下，流浪儿童的身心方面均受到不同程度的打击，间接的导致他们对社会救助组织的反感。

张淑静将造成流浪儿童的原因也分为四个方面，大体上与王久安、张世峰、张齐安的分类相当。同样为家庭方面、学校方面、自身原因。而唯一不同的则是存在同龄人的原因。张淑静认为同龄人原因可以从两个方面解释：其一是正常交往困难，缺乏归属感。由于成长环境、价值观念的不同，城市孩子会不自觉的表现出一定的优越感。对于那些成绩差的孩子则往往会遭到同学的歧视，自尊心受到伤害，与同学正常交流存在障碍，没有归属感。其二，对社会的责任感不强。社会价值观和生活目标发生偏差因年龄较小，这些孩子没有辨别是非的意识，其人生观、价值观都没有形成。成为流浪儿童后，他们生活在社会的最底层，沾染了更多的不良习气，他们没有明确的社会价值观，生活目标也模糊。由于缺少尊重，他们对社会完全不信任，极其敏感，甚至持冷漠和仇恨的态度。

四、解决流浪儿童问题中的困难及对策

1、流浪儿童问题的解决还存在很多困难：王久安、张世峰、张齐安总结了

三点（1）、经费困难；（2）、部门协调困难；（3)、安置困难。对此王久安、张世峰、张齐安提出流浪儿童的救助措施的具体方式：1、开展社会动员工作，增强全社会对流浪儿童救助保护工作的参与意识。2、要加大流浪儿童救助保护中心建设的力度，推进流浪儿童救助保护工作的社会化和网络化3、健全和完善被遗弃儿童监护权转移制度，努力减少困境儿童流浪乞讨现象。

2、李宝芳则发现流浪儿童救助保护中存在以下的问题：

（1）没有专门针对流浪儿童救助管理的法律法规； 国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定“自愿受助、无偿救助”的救助原则，但很多流浪儿童根本就没有求助受助的意识或能力，特别是很多长期流浪乞讨的儿童由于有丰厚收入，不需要或者不愿意接受救助。

（2）、有些地方政府救助保护投入小足，积极性小够；《末成年人保护法》规定，中央和地方各级国家机关应当在各自的职责范围内做好末成年人保护工作。这项规定只是在政策上对国家政府机关职责进行了划分，但是并没有表明在救助流浪儿童工作方面做出成绩的地方政府有关部门进行任何形式的表彰或奖励，因此政府有关部门的积极性不高。

（3）、现行救助保护政策中的返家政策难以有效救助流浪儿童，现行的流浪儿童救助方法主要是临时性的救助和护送返家，通常情况下流浪人员向公安机关等执法人员求助后，救助机关将通过这些人员联系到他们的家人然后护送返家，救助机构并没有了解流浪儿童等为何流浪，根本问题没有解决最终难以见效，因此简单的护送流浪儿童返家的救助政策难以对所有流浪儿童实现有效救助。

（4)、当前流浪儿童救助保护的理念仍然滞后。王思斌教授认为我国当前在流浪儿童保护系统的能力建设上存在着缺陷软性制度长期落后。民政部等中央十一五部委在20xx年下发的《关于加强流浪儿童工作的意见》明确指出，公安机关对于执行职务时发现的流浪、乞讨儿童，应当及时将他们护送到流浪儿童救助保护机构接受救助。对此，流浪儿童保护机构救助的儿童便在未经应许的情况下不可擅自离开救助机构。这实际上成了流浪儿童眼里的剥夺自由的“监狱”，大多流浪儿童都抱怨救助机构生活单调乏味管理严格。20xx年中央综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组办公室与中国青少年研究中心合作进行的调查表明，流浪儿童对封闭式的救助机构最小满意的足“限制自由”< 57%)也有二成的孩子

感到“生活枯燥”33.1%}(关颖2008）。这也足很多流浪儿童宁可在外流浪而小愿意进救助站接受救助的原因所在。

因此：李宝芳认为进一步解决流量儿童的救助保护还应开展以下几条建议;

1、地方政府需出台具体的《流浪儿童救助保护条例》

2、国家应加大投入力度，出台具体鼓励措施，调动地方救助保护积极性

3、采取顶防性干顶措施，从源头减少流浪儿童;同时为返家儿童提供跟踪服务和制定儿童寄养服务政策，切实提高救助的效果

4、救助保护机构要以儿童为本，实现更人性化的管理。

首先，流浪儿童救助机构的运作需要更充分地尊重流浪儿童自己的选择； 其次，流浪儿童救助机构日常管理需要适当放松。

余泳则总结现有社会情况，也发表了自己的看法，把制约流浪儿童救助的原因概括为三点：

1、流浪儿童由于疾病、残疾、智力、精神障碍等生理原囚无法配合救助； 社会上有些流浪儿童由于在社会流浪，吃不饱穿不暖，60%以上的儿童存在不同程度的营养不良。20%的儿童需要药物治疗常见的疾病。这样的健康状况使他们无法配合救助机构工作者的救助工作。特别是那些由于智障、聋哑、精神方面存在问题的儿童，救助工作者无法与其交流，也无法知晓他们的内心需要，给救助工作带来了严重的困难。

2、流浪儿童由于家庭关系失调、青春期叛逆等心理因素不愿配合救助。 这项原因王久安、张世峰、张齐安还有张淑静也表示赞同，8~14岁的孩子是叛逆时期，心智还不成熟，对社会存在着较浓的好奇心，总想外出流荡不愿回家。流浪儿童救助工作即便将他们送回家后用不了多久他们就又会外出流浪。

3、救助观念、方法有待于提高。

传统的救助方式是将流浪儿童安置在封闭式或半封闭式的场所，进行集中的教育和管教。工作方式具有强制性，而救助场所的工作人员未必进过专业培训，工作方式有待改进，使得流浪儿童对救助站的人员有反感情绪，加之流浪儿童在社会流浪时被人欺负，不愿被人约束。因此，救助观念与方法均有待提高。

张明锁发现，50. 6%的孩子明确表示不愿意回家，而愿意继续流浪或在外找份工作。同时，相当多的孩子也不愿意待在封闭性的救助中心里。

薛在兴则认为流浪儿童救助中还有以下问题

(1)设施、经费和人员问题。经费不足、设施和场所有限以及专业人员不足是约束许多地方有效开展流浪儿童救助保护工作的重要因素。除此之外，因材施教难和激励不足也是滞留儿童救助难的重要成因。

(2)社会尚未形成合力。王久安、张世峰、张齐安认为，由于单纯依靠民政的力量，流浪儿童的家庭所存在的实际困难难以解决，安置工作不易落实t”〕。张齐安、杨海宇提出，由于教育体制的原因，流浪儿童在受救助期间不能够接受正规的学校教育〔16]。

(3)流浪儿童的“出口”问题。王久安、张世峰、张齐安指出，一些被家庭遗弃的流浪儿童因不能明确监护权又不能送进福利院养育，长期生活在救助保护中心会影响中心的其他工作;另外，当地基础组织安置不到位，往往导致流浪儿童送回家再次流浪的结果。冉崇谦等则认为，流浪儿童保护教育工作中最难办的是流浪儿童的去向问题。除了一些不愿回家的顽童故意隐瞒家庭住址以外，还有一些年龄太小的幼童以及一些弱智儿童说不清家庭住址和情况，更有一些严重残疾儿童联系不到家人。鞠青则具体分析了导致流浪儿童安置难的两个原因:一是目前全国还没有形成一个流浪儿童的统一信息网络;二是对困难家庭的干预措施非常有限。

(4)集体养护的缺陷和相关法律问题。由于有些流浪儿童找不到“出口”，只能滞留在救助中心依靠集体养护。鞠青指出，集体养护会造成儿童身心健康和社会适应性问题。

五、结论

综上所述，笔者对进十年来对流浪儿童产生原因及救助方法和救助过程中存在的困难等问题的研究成果进行了梳理。做出了以下几个判断：

流浪儿童的形成原因主要为家庭原因、自身原因、学校原因、社会原因和经济原因。而流浪儿童救助过程中存在的困难有：（1）经费困难；（2）、部门协调困难；

（3)、安置困难；（4）没有专门针对流浪儿童救助管理的法律法规；（5）有些地方政府救助保护投入小足，积极性小够；（6）现行救助保护政策中的返家政策难以有效救助流浪儿童；（7）当前流浪儿童救助保护的理念仍然滞后；对于解决救

助过程中存在的问题的应对措施的主要方式为政府出台相应的政策，规范政府应尽职能；加强宣传工作，倡导社会人员参与流浪儿童的救助工作；加强培训，提高救助工作部门的业务能力；加强心理辅导，减少叛逆时期儿童的流浪人数。流浪儿童救助困难问题不单是政府的事情，也是社会的问题，是每个家庭的问题。中国始终缺少一套有效的能发挥实效的解决流浪儿童的救助方案，当然，中国还需要不断摸索，不断完善，这也是我们今后研究的一个大的方面。

参考文献：

【1】王久安、张世峰、张齐安，关于流浪儿童救助保护情况的调查报告，[J];民政论坛;19xx年04期

【2】顾文波,流浪儿童犯罪问题之思考,法制与社会20xx年01期:257~258

【3】王婉怡，关于流浪乞讨儿童救助的研究，经济研究导刊j20xx年第3期 【4】李宝芳.流浪儿童救助保护的现状、问题与对策分析[J].社会工作（学术版），2011,07:91~93

【5】余泳,流浪儿童救助困境与对策,社会工作(实务版).20xx年11期

【6】薛在兴，流浪儿童问题研究述评,中国青年政治学院学报 ,20xx年第6期

【7】钟钢李小玲，流浪儿童之法律保护，公民与法·20xx年第3期

【8】张淑静，城市流浪儿童的现状与救助机构的研究，重庆科技学院学报(社会科学版)20xx年第16期

【9】林孟娴，浅谈流浪儿童的监护问题，法制与社会，20xx年02期

【10】程福财，中国流浪儿童福利政策的绩效 基于流浪儿童视角的分析*社会科学20xx年第4期

【11】上官萍，中国与印度的流浪儿童救助工作的比较，社会工作(下半月)20xx年10期

【12】范贤昱，孙颖洁,基于社会资本视角的流浪儿童救助研究,[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2011,16:50~52

【13】，给流浪儿童一个温馨的家，人民公安，20xx年05期

 

第二篇：治理理论适用于中国研究的文献综述

治理理论适用于中国研究的文献综述

[摘 要]治理理论是上世纪80年代在西方国家兴起的一种全新的理论，它的共起主要是为了解决政府失灵和市场失灵所带采的社会问题。在我国进行市场经济体瓤改革的适程中，也存在着在政府和市场失灵的地方，治理理论是解决我们发展过程中的问题可资借鉴的一种比较先进的理论。但是，我们在运用它时奔面临着一系列问题。所以，我们要努力解决这些阿题，从而为应用治理理论创造备件。

[关键词]社会管理；政府管理；治理理论；服务型政府

一、治理理论产生的背景及动因

西方经济衰退的大环境是治理理论产生的时代背景。20世纪60年代后期西方国家出现了滞涨的局面；70年代初期的石油危机达到了新的高峰，经济发展不稳定，福利国家的职能扩张，政府财政赤字严重，经济建设投资乏力；80年代，经合组织成员国的经济开始普遍衰退。这种不景气的经济环境激发了人们对公共部门的规模和绩效、对巨大的公共赤字和居高不下的失业率的关注。由此，人们不得不对传统的管理模式进行反思。

在西方国家，人们对公共部门旨在提高政府能力和国际竞争力方面所应担当的角色的新认识，迫使政府对原有的公共部门管理进行改革。在许多国家。政府和公民越来越认识到：在提高国家的治理能力和国际竞争力方面，公共部门与私营部门应当角色互补。私营企业长期处在竞争的环境中，为了在竞争中求得生存和发展，它的组织结构、管理技术和方法等不断革新，以便提高生产率和服务质量，赢得更多的顾客。私人企业这种管理机制、革新精神及其较好的改革成果无疑对政府和公共部门形成了示范效应，给其施加了改革的压力。

世界民主化进程的推进和公民社会的壮大是治理理论产生的重要因素。随着各国民主化改革力度的加大，公共部门逐渐意识到其权威的社会根源性，还权于社会、还权于公民成为政治改革的趋向。人们的主体地位得到肯定和关注，民众参政议政的民主意识也随之强化。人们日益增长对政府的监督意识，迫使公共部 1

门进行改革以完善自身。而社会利益的分化组合也需要公民社会的参与治理。以统治者和被统治者、管理者与被管理者对立为特征的传统管理模式逐渐被摈弃。

现代信息技术的发展和广泛应用对推动治理理论的产生起了革命性作用。一方面，它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府与公民个人之间的相对距离，导致了所谓的“鱼缸效应”——政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不受到公众的审视和评判．从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方面，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方面的占有量，从而揭掉了政府部门的神秘面纱，削弱了传统政府的优势地位，对传统的垂直型单向度的权力运作模式提出了挑战，使得以参与管理、民主管理为核心的治理模式成为现实。

全球化趋势的发展成为治理理论产生的重要诱因。全球化对国家主权产生了重大影响，国家主权出现了弱化的趋势。国家日益受到像钳子一样上下压力的夹攻，有一些力量试图把政治权力从民族国家向下转移到次国家的区域和集团中去。有一些力量则试图把权力从国家向上转移到跨国性的机构和组织中去，从而对传统的以民族国家为中心的管理模式提出了挑战。全球化改变了政府的运作环境，各国不同程度地出现在传统的政治理论架构下管理能力的不足与弱化，人们开始对传统的国家理论进行反思，对传统的官僚体制进行质疑，一种有着普遍适用性、全球化性质的公共行政理论应时而生。

二、国内外的研究比较

20世纪90年代以来，西方政治学和经济学家赋予了“治理”一词新的含义，其涵盖的范围已远远超出了传统的经典意义。“治理”与“统治”是两个既相联系又有区别的概念；“治理”源于“统治”，又发展于“统治”，其基本内涵也在与“统治”的比较中得到深化和确证。

英语中的“治理”(Governance)一词来源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵，与“统治”（Government）有共同的词根“Govern”，这两个概念彼此曾长期交叉使用。但相比之下，“统治”是政治学中常用的政治术语，主要指依靠国家权力对公共事务的管理，是民主制度以前管理社会的主要方式。自从人类社会进入民主时代以后，专制时代依赖权力来统治社会的办法已经不能适应社 2

会发展的需要，“治理”概念才逐渐走进社会管理括动之中，主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，并首先在发达国家推行。就目前而言，尽管“治理”一词已经被广泛使用于社会公共管理领域，但随着社会生活的多样化及研究的深入和细化，其基本涵义至今仍是仁者见仁、智者见智。全球治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N·罗西瑞指出：治理与政府统治不是同义语，它们之间有着重大区别。他将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。根据治理理论学者格里·斯托克的概括，到目前为止，对“治理”的理解共有五种主要观点：一是治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。二是治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。三是治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。四是治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。五是治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。

国内学者也关注对“治理”的研究。有学者指出：治理一词的基本涵义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序、满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。所以治理是一种公共管理活动和公共管理过程。它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。也有学者在对全球化及全球治理问题进行分析后，将庞杂的治理理论体系集中地阐述为政府管理、公民社会、合作网络三种途径，并提出：治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力共同管理公共事务的过程。

三、治理理论的基本内容

“治理就是对合作网络的管理。又可称为网络管理或网络治理，指的是为了 3

实现或增进公共利益，政府部门与非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程。”治理理论强调国家与社会的合作共治。政府要不断创新管理方法和手段以提高管理的效率。它强调管理对象的参与，认为无论是公共机构还是私人机构，只要得到大多数公众的认可，就是其所属层面或所在范围的社会权力中心。

四、治理的内涵及其特征

全球治理委员会的定义：治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程，其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。

世界银行的定义：治理是在管理一国经济和社会资源中行使权力的方式。治理的内容主要有：构建政治管理系统；为了推进发展而在管理一国经济和社会资源中运用权威的过程；政府制定、执行政策以及承担相应职能的能力。

联合国开发署的定义：治理是行使经济、政治和行政的权威来管理一国所有层次上的事务。它包括机制、过程和制度。公民及其各类组织在这个过程中表达利益、行使合法权利、承担其义务以及弥补他们之间的差异。

罗茨R Rhodes)认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前。或是以新的方法来统治社会”。他还列举了行政学界关于治理的六种涵义：(1)作为最小国家的管理活动的治理。它指的是国家削减公共开支以最小的成本取得最大的效益；(2)作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业行为的组织体制；(3)作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；(4)作为善治的治理。它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；(5)作为社会——控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门的合作与互动；(6)作为自组织网络的治理．它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。

权威机构“全球治理委员会”在19xx年发表的题为《我们的全球伙伴关系》 4

的研究报告中，把治理界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。

从治理概念的基本含义和治理理论所强调的重点来看，治理理论具有如下主要特征：

第一，治理主体的多元性。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构包括社会的、私人的只要得到公众的认可就可以成为社会权力的中心，“治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作”。因此治理意味着来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。

第二，治理过程的互动性。传统的政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威通过发号施令、制定政策和实施政策对社会实行单一向度的管理。与此不同，治理在强调国家与社会合作的过程中，是一个上下互动的过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系以及确立共同的目标等方式来实现对公共事务的管理。

第三，治理范围的广泛性。治理模式不同于传统的以领土为界的民族国家管理模式，它涉及的对象要宽泛得多，由于治理的权威主体既可以是政府，也可以是非政府的、跨国界的民间组织，所以治理的范围既可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。

第四，治理的有效性。这主要是指治理把企业运作模式引入政府机构，按企业模式重塑政府。治理强调政府管理的成本，重视管理的绩效，把效率的提升放在行政成本降低、效益增长的双向思考之中。因此，“善治”(good governance)便成为当前各国政府改革所追求的主要目标了。

五、治理理论的适用条件

治理理论作为一种处于后工业社会的西方国家新近兴起的一种社会管理理论及模式，无论是在西方还是在其他国家，它的作用的发挥都是需要以一定的条件为基础的。这些基础性条件包括经济上的、机制上的、制度上的、文化上的以 5

及理论上的等等。

(一)从运作机制上讲，运用治理理论需要以“信任——服务——合作”为特征的社会合作管理机制

在统治型、管理型和服务型这三种社会治理模式下，存在三种社会治理的机制：以“权威——依附——遵从”为特征的统治型社会治理模式下的权力机制；以“契约——控制——服从”及“竞争——管理——协作”为特征的管理型社会治理模式下的契约机制；以“信任——服务——合作”为特征的服务型社会治理模式下的合作机制。当代治理的实践形态不同于“中心——边缘”结构的传统社会治理。它的运行机制是“从权力的物理形态和他律的法律形态转向主体的公共伦理形态”。因为当代治理理论是一种多中心的治理，它强调的是政府部门和其他治理主体共享权力，共同管理公共事务，在这个治理结构中没有权力依附关系，所以治理面临着将脱离民族国家统治秩序的治理主体组合进一个问题共同体的问题，而这首先要解决的就是多个治理主体间的政治认同。治理主体间的政治认同对于主体间确立游戏规则，治理权责的分配，公民自治价值的形成，主体间关系的重构等都是十分重要的，而政治认同的建立需要以相互承诺的信任基础。所以，政府和非政府之间应该是一种以信任为基础，以服务社会为目的的合作关系，那么其治理机制也必然是一种合作政治模式。

(二)从治理结构上来讲，运用治理理论需要独立、健全的非政府部门与有限的、服务型政府共享权力，共同管理公共事务

既然治理是各行动主体通过互动、反思，共同制定社会政策，履行管理责任的一种社会管理模式。那么治理的结构就应该是由有限政府和独立、健全的非政府部门构成。越来越多的学者认为，良好治理的过程就是还政于民的过程，或者是治理民主化的过程。治理民主化内在的要求对政府进行改革，削减凯恩斯主义政府所拥有的无限的政治经济权力，建立起一个服务型政府，将削减的政治经济权力下放给第三部门、私营部门和公民个人，而政府只扮演公共物品的提供者、外在效应的消除者、市场秩序的维护者等角色。除了政府部门和非政府部门在权力上进行再分配以外，非政府部门还必须在经济上、组织上、人事上等取得独立，这是非政府部门行使权力的一个前提。另外，为了提高治理能力，非政府部门还必须健全其组织体系和各种组织制度，从而更好地承担起治理的责任。 6

(三)从制度环境上来讲，运用治理理论需要有正式和非正式的制度安排来保障

詹姆斯·N·罗西瑙在《没有政府的治理》一书中指出：“不同于统治只依赖于正式的规则体系，治理不仅依赖于正式的规则体系，也依赖于非正式的规则体系，而且更依赖于正式和非正式混合的规则体系。”制度可以理解为人类交往的规则和规则体系，它分为正式的制度和非正式的制度。正式的制度是通过人的理性设计出来的，它往往与强制力相联系；而非正式制度是从人的经验中演变而来的。统治是一种“中心一边缘”的治理模式，在这里政府是中心，其他的行动主体都是依赖于政府的，它们没有自主性，没有自治的权力。在这种模式中，政府只要通过正式的制度安排就可以处理并不复杂的公共事务，并维持这种治理结构。但是，随着经济的发展，利益变得日益多元，公共事务也随之变得越来越复杂，有时还涉及到伦理问题，例如公共物品的提供，阶层的共治等问题。这时仅靠正式的制度安排已经无法处理所有的公共事务了，因为正式的制度无法消除机会主义，无法处理伦理问题。这时就要求助于非正式制度，运用其道德、伦理、舆论上的力量去避免和处理一些正式的制度安排无法处理的问题。因此，只有当各种各样的制度形成一个纵横交错的和谐整体，它们才能有效地形成秩序，一方面抑制人际交往中的机会主义，另一方面提升制度体系的公信力。

(四)从权责分配的角度来讲，运用治理理论需要合理分配各行动主体问的权责

多中心的治理不同于“中心一边缘”结构下的社会治理，它要求的是各个行动主体之间密切配合，协同治理。在多中心的治理结构下，这些行动主体都有自己的权力和责任。但是治理要顺利地开展下去，最终实现善治的目标，就必须将治理建立在治理主体之间权责的合理分配的基础之上。如果它们的权责分配不清楚或者不合理，在一些问题的处理上就会陷入这样的一种困境：有的行动主体拥有很大的治理权力，但是却承担很小的责任；而其他的行动主体虽然治理权力很小，但是却承担了很大的责任。结果就是权大责小的治理主体可以不顾资源的浪费，不顾其他行动主体的利益得失，不顾社会伦理地开展活动；相反，权小责大却不得不在一些问题上患得患失。最终，治理结构中的平衡会被打破，多中心的治理又会重新倒回到“中心一边缘”治理。所以，治理需要各行动主体在理论上 7

和实践中合理地分配权责。

六、当代中国在运用治理理论时所面临的困难

（一）高度集中的政治经济体制并未得到彻底的改革

高度集中的政治经济体制是我国在社会主义国家建立之初，为解决我国所面临的内外困境而借鉴苏联的政治经济模式建立起来一种高度集中的、指令化的、层级控制严格的一种政治经济模式。这种政治经济模式在社会主义初期的建设中起到了很大的作用，为社会建设打下了坚实的基础。但是随着政治经济发展的深入，这种政治经济模式的弊端也日渐暴露。这种模式下，政府参与市场生产，控制社会发展，劳动者生产积极性低，市场资源得不到合理配置，最终结果是经济得不到发展，社会活力不够，人民生活水平下降。

(二)非政府部门不够独立，在一定程度上还依赖于政府部门，还不能够担负其治理责任

受计划经济体制的影响，非政府部门尤其是一些非政府公共组织，例如事业单位、社会团体、社会中介组织、民办非企业组织等，都由政府控制和管理。这些非政府组织在财政上依赖政府的拨款，在组织上依照政府的组织体系进行活动，在管理上依赖政府的指令，其领导人大部分也是由政府指派，其活动的内容大多也是政府的政治任务。这样的非政府部门是无法承担其治理的任务，社会治理结构仍然是一种“中心一边缘”结构。

(三)中国传统文化缺乏契约精神

我国自改革开放以来，由于市场经济的发展，平等自由的契约精神逐渐为人们所接受，但是应该看到的是传统的臣民意识、零和博弈的思维模式、平均主义的倾向在某种程度上仍然影响着人们对政治的参与。要培养理智审慎的政治文化、个人独立自由的精神，尚需要相当长的时间。

(四)各行动主体之间还缺乏政治认同，治理所需的社会合作机制还未形成 长期以来，政府都处于社会的中心地位，并运用其手中所掌握的强制力进行社会管理。虽然政府一直宣称其公共性，但这只是政府为了挽救其合法性危机而在策略上的调整，政府依然在很大程度上代表着自己的利益。政府处于自己利益的考虑，它是不愿意将自己的权力分配给其他的行动主体的，因为这样政府的利 8

益有可能受到损害，更谈不上对其他行动主体的政治认同了。

七、在中国运用治理理论的对策研究

虽然，我们国家在运用治理理论时还面临着很多的困难，且还有一些适用条件不够成熟。但是从长远的角度来看，随着我们国家政治经济体制的不断改革完善、社会的不断发展与成熟、制度的不断健全以及市民社会的不断成长，治理理论的适用条件会逐渐在我们国家具备、成熟。所以我们需要从以下几个方面做出努力，以为治理理论的在中国应用创造条件。

(一)政府要不断深化行政体制改革，科学界定其职能范围

治理理论的基本要求以及某些国家成功实现向治理模式转变的经验都表明，成熟的市场经济体制和规范的政府与市场关系是进行治理变革的基础。所以深化行政体制改革，科学界定政府职能，规范政府与市场间的关系，推进社会主义市场经济体制的建立与完善，提升政府职能的市场化程度，已经成为我国进行治理变革的当务之急。所以，我国政府要按照有限政府、服务型政府、法治化政府、责任性政府的要求有步骤地进行改革，进一步转变政府职能，大力减少政府行政性审批事项。在十七大报告中也提到“要加快行政管理体制改革，建立服务型政府，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府和社会中介组织分开，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”。在这个过程中，政府要不断地向市场、企业、社会及公民放权、分责，放弃不必要的生产职能。将具有排他性的产品以合同外包、特许经营等方式交给市场和企业去生产；加紧对事业单位和国有企业的改革，逐步理顺它们与政府的关系；还要加大基层民主的建设力度。而政府只成为公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在效应的消除者、收入与财产的再分配者、市场秩序的维护者。

(二)要加强培养非政府部门的独立意识与能力

上面提到了政府与社会关系的调整，这其实就是经济市场化和政治民主化的一个过程。在这过程中需要非政府部门承担起更多的责任。但是，目前的情况是我们国家的非政府组织还比较弱小，长期以来是依赖政府而存在，缺少独立发展的意识与能力。所以，面对治理理论所要求的政府与社会共同承担社会治理任务的要求，它们难免会感到力不从心。所以，我们应该着力加强培养非政府部门的 9

独立意识与能力。如何培养，笔者认为，首先必须用完善的法律法规来保障非政府部门的地位，将其权利与义务制度化，使其在承接政府转移的治理功能的过程中有法可依。其次，要在组织、财政、人事方面放松对非政府部门的管制，使其能够独立按照自己的诉求与方式进行工作，而不是依赖于政府的行政指令。最后，就是要加强对非政府部门管理层的培养，增强他们的工作能力，从而更有效地、独立地领导非政府部门进行治理工作。当然，这过程中一定要循序渐进，否则就会造成治理职能的缺位。

(三)要逐渐建构起以信任为基础的社会合作机制

以信任为基础的社会合作机制是治理的基础，因为治理的过程就是各行动主体之间围绕着公共利益或者是集团利益就公共政策而展开的一种互动，这种互动其实就是一种协商民主。但是，目前我们国家的这种社会合作机制还有待完善，政府对于其他行动主体而言依然是掌握统治权力的唯一合法主体。所以，这种情况必须不断地改变，建构起以信任为基础的社会合作机制。这种合作机制的建构，首先必须以政府部门和非政府部门双方之间的政治认同为基础。而这种认同又必须以制度化的职能界定为前提。所以，我们必须先要把政府部门和非政府部门的治理职能用制度界定清楚，避免双方出现治理权限上的冲突与不信任。然后在这样前提下，改变以往的工作方式，以协商代替指令，以主动代替服从。其次，还要建构起一种交流、协商机制，使双方在这种机制中能够相互交流信息，就公共利益或者各自的利益展开协商，讨论治理的方案。从而使以信任为基础的社会合作机制在这种交流、协商机制中慢慢地建构起来。

(四)要不断完善各种正式、非正式制度

对于治理而言，它需要的不仅是正式的制度，更需要非正式的制度以及正式制度与非正式制度的混合。因为它们可以在不同层面上“解决交易成本和市场不完全性的问题”，以约束人们的行为和确保合理的行为预期。如前所述，正式的制度来自于人的理性设计，主要指的是法律法规；非正式制度来自于人的习惯和经验，主要是一些规范性的行为准则。在正式制度层面，我们首先要不断地推动法制化进程，继续完善相关法律法规。并且按照时代的要求不断地进行制度变迁，使制度更加地贴近时代的要求。尤其是我们要在推动治理转型的制度上加大建设和变迁力度。从而在不同层面构建新的治理模式，界定各行为主体的权限、责任， 10

建立主体间的互动机制等进行原则上或者是具体的规定。而对于非正式制度，则需要政府部门不断向服务型、法治型政府演进，非政府部门独立认识与能力逐步得到提高后，公民社会日渐强大以及它们之间的合作机制建构的过程中以社会契约、道德准则等形式进行潜移默化地养成。当这些制度逐步具备时，我们在应用治理理论时就有了制度的保障了。

八、结语

治理理论是有别于统治模式的一门新兴的社会管理模式，它为我们提供了一个全新的政治分析框架，提出了除政府和市场之外的第三条社会管理道路，其理念已经开始应用于西方福利国家，在发展中国家也有其一定的适用性。但是对它的借鉴，要建立在对国情充分考虑的基础之上。因为，我们应用它的一些条件还不具备。但是，从长远来看，只要能够科学界定政府职能，培育出具有独立意识与能力的非政府部门，建立起以信任为基础的合作机制，完善各种正式和非正式的制度，治理理论就可以在中国得以应用。

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