税收风险管理机制建设研究与实践

内容提要：

20xx年，总局提出了构建现代税收征管体系的深化税收征管改革总要求，要把风险管理贯穿征管改革的全过程。吉林国税于20xx年8月成立了税收风险监控办公室，开始了对税收风险管理理论与实践的研究。经过两年的探索与实践，现行的税收风险管理机制已基本符合风险管理的要求，但在税收管理模式上还仍需要完善，认识上还未达成共识，在管理的具体工作应用中还存在争议和问题。本文主要结合吉林省税收风险管理机制建设的历程以及风险管理工作开展近两年来遇到的问题，分析吉林省目前税收风险管理机制建设的情况以及存在的问题，并为下一步改进提出建议。

20xx年，国家税务总局制定了《2002-20xx年中国税收征收管理战略规划纲要》，从税收工作的战略目标、征管机构、征管法规、征管信息化、业务重组和税源监管等13个方面对于中国税制改革与征管改革进行了分析，提出了发展方向和实施规划，并首次正式提出了税务风险管理的理念。此后，部分地区开始学习探索与实践。20xx年，全国各地积极推广。20xx年，总局提出了构建现代税收征管体系的深化税收征管改革总要求，要把风险管理贯穿征管改革的全过程。

吉林国税于20xx年8月份成立了专门的税收风险管理办公室，负责全省税收风险管理工作。随着以风险管理为导向的新一轮税收征管改革的不断推进，风险管理的理念已经被广大税务干部所接受，以风险管理为基础的税源管理模式已经初步确立。全

省国税系统初步建立了税收风险管理工作领导小组领导下“统一分析监控，分级分类应对”的税收风险管理体制，形成了专业科学分工、纵向联动、横向互动的风险管理运行机制。

一、税收风险管理机制建设的理论基础

（一）税收风险管理的基础理论

1．税收风险的定义

税收风险是指在税收管理中，对税法遵从目标（税收管理目标）的实现造成损失或带来不利影响的可能性和不确定性。①所谓税收风险管理就是税务机关通过先进的管理和技术手段，预测、识别和评估税收风险，根据不同的税收风险制定不同的管理战略，并通过合理的服务和管理措施规避和防范税收风险，以提高税法遵从度和税收征收率。

税务机关的组织目标可以用一个等式表示：税收管理＝纳税服务＋税收执法＝纳税遵从②。这个等式就是说，税务机关的组织目标是提高纳税遵从。税收的特性决定了遵从不容易，纳税遵从不容易百分百地实现，一是税制都具有复杂性，导致遵从不容易，纳税人不容易理解遵从或者不方便遵从，这就要求税务机关履行一个职能——纳税服务——帮助纳税人理解税法履行纳税义务；二是税收是对经济利益的放弃，从经济利益上考虑很多纳税人不愿意遵从，当一部分纳税人不愿意遵从的时候实施强制，这①

② 张德志：《税务风险管理理论与实践》，中国税务出版社，第3页 张爱球，《税收风险管理基本原理及其在征管实践中的应用》，20xx年3月

就要求税务机关具有第二个职能——税收执法。税务机关履行职能不外乎帮助纳税人遵从税法和强制纳税人遵从税法。

2. 税收风险的特征

税收风险除了具有一般风险的共同特征外，还具有其独有的特征属性：

（1）隐蔽性和潜伏性。

税收风险形成机制复杂多变，使得税收风险不容易被及时发现和察觉并加以管理。纳税人利用技术手段将税收显性风险人为处理为隐形风险，促使风险累积，导致风险压力，形成真正的税收流失。

（2）难于化解性。

税收风险与国家的政治制度、经济运行、税收制度、税收管理体制、管理能力及纳税遵从度等方面密切相关，使得税收风险的防范、控制、化解的管理难度较大。

（3）传导性。

税收风险会在上级或下级税收之间传导和扩散，导致整个税收系统风险共担。税收系统又与社会经济紧密相关，相互影响、相互转化。所以，税收风险仍然是最为严重的社会性风险。

3．税收风险管理的发展进程

发达国家率先把企业的风险管理引入税收领域，形成了税收风险管理理念和方法。早在19xx年7月，OECD通过一个名为风险管理的应用指引，对在税收管理领域中应用风险管理模型进

行了扼要描述；20xx年10月，OECD批准了税收遵从小组论坛提供的，题为《遵从风险管理：管理和改进税收遵从》的税收风险管理应用指引，为现代的税收风险管理奠定了基本雏形。

国内的风险管理起步较晚，最早是货币基金组织专家到我国讲课时提出的，也写入了我国2002到20xx年的税收征管规划。但是由于种种原因，这个理念并未成为全国税务系统的共识，直到20xx年10月总局下发了《国家税务总局关于开展税源专业化管理试点工作的指导意见》，在试点内容中要求：“加强税收风险管理 ，将风险管理理念贯穿税源管理全过程，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人，实现管理资源的优化配置”，才对税收风险管理提出了较为明确的要求。

20xx年8月，全国税收征管和科技工作会议进一步提出：以风险管理为导向，实施税源分类分级管理。要求必须建立并实施以风险管理为导向的管理流程，包括制定风险规划、风险信息采集、风险分析识别、风险等级排序、风险应对、过程监控和绩效考核等环节，明确了各级税务机关和部门的风险信息采集、风险分析监控、风险应对职责。

20xx年全国税务系统深化征管改革工作会议提出：构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础，以重点税源管理为着力点，以信息化为支撑的现代化税收征管体系。要求把风险管理贯穿于税收征管的全过程，形成风险分析识别、等级排序、应对处理和绩效评价的闭环系统，对

不同风险等级的纳税人实施差异化和递进式的风险管理策略，建立“统一分析、分类应对”的风险管理体系。

（二）税收风险管理的基本流程和方法

按照现代风险管理的一般原理，税收风险管理运行机制的主要方面包括：风险管理战略规划、风险识别评定、风险等级排序、风险应对处理、风险管理绩效评价。这几个重要环节之间，专业分工清晰明确，相互衔接协调有序，持续改进循环发展，共同构成了税收风险管理的运行机制①。

全国各地税务机关开展的税收风险管理也基本遵循了这样的基本流程，其主要内容包括税收风险战略管理、风险的分析识别、风险的等级评定、风险的应对处理和风险管理的绩效评价。

1．税收风险战略规划

明确税收风险管理目标和研究制定战略规划，是税收风险管理的开始阶段。税收风险战略规划是指管理层在对外部环境和内部条件进行认真分析研究的基础上，对一定时期内税收风险管理的工作目标、阶段重点、方针策略、主要措施、实施步骤等作出的具有系统性、全局性的谋划。

2．税收风险的分析识别

税收风险识别就是通过运用涉税信息和风险特征库技术和相关工具方法，寻找和发现税收风险可能发生的领域、行业、纳税① 张爱球，《OECD的税收风险管理理论与实践》，《中国税务》20xx年第11期P18-19

人及具体的税收风险发生环节，为税务机关实施风险控制和排查给出明确的指向目标的过程，是技术层面的基础环节，也是税收风险管理的核心环节。税收风险分析识别的基础是采集有关涉税信息数据，运用相关数理统计和技术方法分析识别，发现导致潜在税收流失损失的各种风险因素、风险表现及风险区域和风险点。

3．税收风险的等级排序

对风险发生的概率和风险损失程度进行分析、判断和评价，确定税收风险等级，进行风险等级的高低排序，并进行风险预警提示和信息发布，对不同程度的纳税人和风险实施分类预警提示关注的管理过程。

4．税收风险的应对处理

风险应对环节是对税收风险分析预警监控发布的税收风险信息做出及时有效应对和控制的管理环节，是税收风险管理的关键环节，对税收风险的及时有效控制和降低起着至关重要的作用。随着税收风险等级的提高，风险应对控制逐渐由优化服务到辅导性服务，由柔性管理到监控管理，最后到刚性执法。

5．税收风险管理的绩效评价

税收风险管理的绩效评价是税收风险管理流程的最后管理阶段，是基于税收风险管理的目标，通过建立科学有效的绩效考核评价标准和机制对税收风险管理运行过程和工作结果的质量和效率进行全面总结评价、考核激励的阶段。

（三）税收风险管理机制建设的目标

税收风险管理机制建设的总体目标，就是要在全省国税系统建立起一个以风险管理为导向，以一体化信息平台为依托，以提高纳税遵从度为目标，省、市、县各层级之间、各级部门之间专业分工科学、资源配置合理、上下协调互动、运行高效有序的立体化税收风险管理体系。

二、税收风险管理机制中存在的问题及原因分析

在整个风险管理体制运行过程中，也出现了一些不够顺畅的环节：

（一）风险任务统筹机制运转不够顺畅

随着以风险管理为导向的新一轮税收征管改革的不断推进，风险管理的理念已经被广大税务干部所接受，以风险管理为基础的税源管理模式已经初步确立，但是税收风险管理理念还没有完全转化为一种新的管理能力。尤其是省、市两级国税机关部分部门、人员缺乏对风险管理理念的深入认识，对何谓“风险管理任务”认识不够清楚，布置工作仍然停留在旧观念、老办法，习惯了当“二传手”，不擅于当“教练”，对基层部署针对纳税人的风险管理任务时没有统筹意识，缺少深入分析，不给指导意见，仍然在一定程度上存在随意性和主观性，导致风险任务统筹机制未能高效落实，基层单位在一定程度上仍然要面临“上面千条线，下面一根针”的困境。

（二）风险管理人力资源匮乏

实施税收风险管理，对专业人才的要求较高，既需要熟悉税收政策，又需要掌握税收征管的工作流程，也需要掌握一定的信息技术。从目前吉林国税风险分析识别和应对的情况看，人力资源的缺失已经成为主要的影响因素。

从税收风险分析识别的层面看，行业风险管理的指标、模型建立需要行业管理经验和比较全面的会计、税收知识，日常风险管理的设立需要全面掌握税收征管流程和税收政策规定，并能有机结合，专业人才的缺失直接影响了税收风险分析识别的命中率；从税收风险应对的层面看，目前税收风险应对的主要手段为纳税评估，专业人才的缺失使得纳税评估工作停留在“就指标说指标”的层面上，定性描述多，定量分析少，对纳税人风险的“二次分析”以及排除风险的“回归分析”严重缺失，纳税评估质量不高，难以为税收风险分析提供有益的问题反馈，未形成持续改进的管理闭环。

造成税收风险管理人才缺失的原因主要有以几下个方面：一是由于我省税收风险管理工作刚刚起步不久，专业人员的培养需要一定的周期，因此显现出了明显的人力不足、专业人才匮乏的情况；二是目前吉林国税的税收风险分析团队为松散形式的分析团队，且团队成员均为各地区工作的骨干力量，平时要承担大量本单位工作，能够能效开展税收风险分析的时间较少，效率较低；三是由于工资改革等因素影响，部分干部出现了一些消极情绪，

工作存在应付、推诿等情况；四是纳税评估工作对人的要求较高，部分干部难以适应工作要求。

（三）社会涉税信息共享机制不健全

税收情报信息是实施税收风险管理的基础。目前情况来看，虽然吉林国税通过建设税收数据仓库，整合税务机关内部数据，又通过引入大数据处理工具，实现对互联网信息的采集和利用，但是第三方数据来源渠道仍然不够顺畅。政府及其他职能部门掌握的大量纳税人涉税信息，如银行等金融部门、财政部门、社保部门等数据信息，税务部门还难以及时采集到位。

造成第三方信息获取难度高的原因主要有：一方面，由于缺少在较高层次立法上的明确要求，“共享信息”没有强制性的动力支撑。社会涉税信息的共享主要由需要信息的税务部门来推动，虽然吉林省国税、地税和财政厅已经联合与28家政府部门签署了第三方信息传递的文件，但是各部门配合程度不同，信息采集的数量和质量存在很大差异；另一方面，部门政府部门仍然抱有老观念，将自己掌握的信息当作“财富”，不舍得放开、不愿意放开，使得获取涉税信息在一定程度上要靠人情推动。

（四）征管机构设置与风险管理要求不适应

目前，我们的征管机构主要是以税种和功能设置的，没有按照纳税人的类型设立机构，既导致职责交叉、政出多门，又造成缺乏效率、成本过高；管理层级过多，从市局到税务所有三级，且以属地管理为主，与企业跨境、跨区域经营以及集团企业税务

处理高度集中的现实不适应，管理的宽度和深度还有较大差距。同时，电子商务、网络金融等新兴经济业态不断涌现，对传统的征管模式提出了挑战等等。

四、税收风险管理机制的改进建议

（一）强化横向互动的监督机制，实现税收风险管理全流程的统筹协调

制度层面要，要进一步细化风险管理任务统筹要求，什么任务需要统筹、什么任务可自行下发，何时统筹、由谁统筹，什么流程、什么标准，谁来监督、谁来落实，统筹何奖、不统筹何罚，这些都需要进一步细化，逐步形成税收风险任务未经统筹、未经分析，不得向基层推送的局面；实践层面，要增加从事税收风险管理，尤其是从事税收风险分析的人员数量，从而保障当统筹的任务被提出时，能够有专人负责落实，保障时间和效果。在人力明显不足的情况下，可考虑成立由各业务处室派代表组成的税收风险分析团队，一方面，为税收风险分析充实人力资源，可实现工作任务量多量少的人力弹性调节，另一方面，有些税收风险任务专业性较强，对业务水平要求较高，由专业的业务管理人员参与，能够保证准确性。

（二）明晰纵向联动的权责分工，实现税收风险管理的网格式分析识别

在当前三级分析架构的基础上，继续细化各层级分析识别的内容和管理要求，推动各层级税收风险分析识别工作开展，也能

够在一定程度上解决省一级税收风险分析人员人力不足的问题。

要明确省、市、县三级负责分析的税收风险事项以及分析识别方法、周期以及成果统计方法，从制度上明确各层级税收风险分析的职责和职权；要加大对市、县两级国税机关税收风险分析识别方法和系统操作的培训辅导，帮助税收风险分析人员细化业务需求，排除技术困难，实现税收风险监控指标、模型的设立，切实有效开展税收风险分析识别。

（三）加深内外协作的保障机制，实现税收风险管理的大数据应用

要建立、畅通与其他政府部门间的第三方信息采集渠道，实现真正的涉税信息共享，需要在更高层面上进行体制、机制建立，通过立法确定涉税信息提供义务，明确涉税信息的采集周期、采集标准，真正实现信息管税。要定期编制信息共享目录，整合政府信息资源，搭建政府公共资源信息共享平台，并对各部门数据的编码、处理、共享、交换、保密等做出统一规范。二是搭建配套数据库。建立统一的纳税人户籍信息库、地籍房产不动产信息库、车辆存款等财产信息库、医疗卫生教育就业等民生数据库，为强化征管打下数据基础。三是推进社会征信体系建设。建立企业和个人纳税信用档案，将纳税信用与工商、银行、质检等信用平台对接，健全失信惩戒机制，促进纳税遵从。

（四）建立风险管理的人力保障，实现税收风险管理的专业化和团队化

未来几年，全省国税系统干部队伍人数将呈现下降趋势，干部老龄化问题将日趋显现。与此同时，税收现代化对信息手段的依赖程度日益提高，对干部的业务素质和综合能力都带来极大的挑战，依赖传统的管理经验已经难以满足现代化管理的需要，为此，税收征管必须转变到风险管理为导向的新税源管理模式上来，有效配置征管资源，风险管理将面临大量繁重而复杂的工作，而这其中，人力是基本保障。

一是要充分发挥税收风险管理人才的引领作用。加强各类业务培训和各级人才库建设，重点培养风险分析、纳税评估和信息技术等专业人才，加快复合型领军人才的培养步伐，聘用各行业的资深专家为税收风险分析应对提供专业知识和技能；二是要逐步稳定税收风险分析队伍，实现税收风险分析团队化，减轻单兵作战的压力和不足；实现部分骨干分析人员的专业化、职业化，能够按照行业和风险领域“术业有专攻”地开展税收风险分析识别，不断提高分析识别的命中率；三是要提高全员纳税评估能力和水平，逐步探索以计算机代替人工进行税收风险的“二次分析”和“回归分析”，减轻工作量的同时，通过数据实现对税收风险分析识别效果的反馈，完善税收评价体系，形成持续改进的管理闭环。

参考文献：

[1]张德志，《税务风险管理理论与实践》，中国税务出版社，20xx年2月。

[2]李晓曼，《税收风险管理理论与方法》，中国财政经济出版社，20xx年5月。

[3]张爱球，《税收风险管理基本原理及其在征管实践中的应用》，20xx年3月。

[4]张爱球，《OECD的税收风险管理理论与实践》，《中国税务》20xx年第11期P18-19。

 

第二篇：税收风险管理的初步实践与优化思考

税收风险管理的初步实践与优化思考

——无锡市国家税务局《风险管理》课题组

导论：追求征管成本最小化和绩效最优化的税收风险管理理念，与破解征管资源瓶颈，实现税收征管效能最大化的组织目标有高度的契合。风险管理理论在税收征管实践中虽已有所应用，取得了一些成效，但限于主客观各方面的条件制约，尤其是在思想认识、资源配置方式、信息化支撑、风险应对策略和流程，以及征纳沟通和纳税服务等方面还达不到“管理有风险纳税人”的风险管理要求，现阶段的税收风险管理尚未凸显其对税收征管效能的催化作用。因此必须从上至下全方位牢固树立以管理有风险的纳税人取代管理所有纳税人的理念，努力达到“全力引导纳税遵从、集中针对风险管理、努力减少遵从风险、有效保护纳税人权益”的核心组织目标，进一步优化征管资源配置，完善和应用多种风险管理信息系统，健全分类管理模式，创新纳税服务体系，以全方位、多层次、全流程的联动风险管理机制促进税收征管效能和纳税遵从度的显著提高。

一段时期以来，风险管理理论作为一种先进的管理控制系统，已在金融、保险、航运等行业得到普遍应用，也取得了较为良好的效果。随着社会经济的快速发展，税收管理面临的压力越来越大，如何在税收征管实践中引入风险管理理念实施税收风险管理，以减少税收风险、提高税收遵从度和征管效率，实现科学管理的目标，具有重要的现实意义。去年12月，总局局长在全 1

国税务工作会议提出要 “加强税收风险管理”，可以预见，税收风险管理必将成为当前和今后一个时期指导税收征管工作的基本理念。本文拟从风险管理理论在税收征管实践中的应用现状及存在问题的分析，着手探讨深入应用该理论指导税收征管实践的方法和途径。

一、对税收风险管理的认识

19xx年，美国宾夕法尼亚大学的所罗门·许布纳博士最早提出了风险管理一词。近10年来，经济合作与发展组织（简称OECD）下属财政事务委员会（简称CFA）长期致力于现代税制及税收管理问题研究，并在税收风险管理领域取得了颇为丰富的研究成果。目前，OECD组织中很多成员国已经开始推行税收风险管理，实施税收风险管理代表了现代税收管理的发展趋势和潮流。在我国，也有不少地方的税务机关敏锐地意识到税收风险管理可能是提升征管质量，提高纳税人税法遵从度的有效手段，在税收征管实践中积极引入税收风险管理理念，大胆尝试，勇于创新，并取得了良好成效，进一步深化了税收科学化、专业化、精细化管理。

近年来，我省各级国税机关在省局的统一领导和部署下，积极探索，全面实施税收风险管理，成效明显。省局周苏明局长在接受《中国税务》访谈中明确指出：税收风险管理是税务机关以纳税遵从最大化为目标，科学实施风险目标规划、识别排序、应对处理和绩效考评，力求最具效率地运用有限征管资源不断降低纳税遵从风险、减少税收流失的方法和过程。

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通过一段时期的实践，我们也认识到：实施税收风险管理，关键是要按照集中力量管理有风险的纳税人的要求，通过优化征管业务流程、合理配臵管理资源、完善风险管理措施，及时识别、估测、评价风险，来实施有效控制和科学应对，最终实现纳税遵从最大化的组织目标。

二、税收风险管理实践现状

近年来，随着各地税务机关将风险管理引入税收征管领域的探索实践不断深入，税收风险管理也走入了人们的视野。各地税务机关从有效控制纳税风险和降低征纳成本出发，积极探索实施税收风险管理，取得了很大成效。

（一）实践成效

1、税收风险管理理念得到认同。在各级领导的大力倡导和宣传发动下，各级国税机关已对风险管理理论及其对征管工作的指导意义有了一定的理解，在征管实践中已开始主动应用风险管理理论，并将风险管理制度和流程的探索列入重点工作付诸实施，税收风险管理理念已为各级国税机关初步认同。

2、税收风险管理的工作流程基本确立。经过一段时期的实践，以“风险管理战略规划—分析识别—等级排序—应对处理—监控评估”为主要流程环节的税收遵从风险控管体系基本确立，风险分析识别、等级排序、分级应对、绩效评价诸环节的逻辑关系得到进一步明确。

3、税收风险管理的信息化支撑初具规模。从江苏省国税系 3

统的情况来看，经过各级数年的努力，已整合形成了以税收征管系统（CTAIS2.0系统）及外挂金税系统、执法管理系统和出口退税系统为主体的信息采集系统，以监控决策系统为主配合各地开发的行业分析、风险特征库等系统构成了风险分析、识别系统，以基层管理平台、流程管理系统和纳税评估、稽查软件构成了风险排序、应对、反馈和绩效评价系统，信息化支撑体系已初步建立，应用系统分析排查和应对风险信息在各层级进展顺利。

4、征管资源配臵创新收效良好。根据风险等级程度和复杂程度的不同，相应调整资源配臵。通过管理员制度创新进一步明晰了管理员的责任区职责和风险管理职责，把风险管理职能从属地管理的税收管理职能中分离出来，提高了风险监控的专业化程度；通过推行县（区）级机关实体化减少市、县（区）级税务机关的行政管理职能，使县（区）级机关从以行政管理职能为主的职能体制向以直接承担税源税基监控管理等实体职能为主的职能体制转变，并通过设臵专业岗位、建立专业队伍，将最优的征管资源配臵到最高等级、高发和高难度的风险应对岗位上，一定程度上提高了市、县（区）级税务机关识别和应对风险的能力。

5、税收风险控制取得初步成效。以税收风险管理强化税收征管的工作思路确立以来，各地加强了税收宏观分析、行业分析和重点风险分析，深化了对经济政策、税收政策、经济形势和区域经济特点等因素影响税源变化的规律性探索，强化了行业税源分析、评估与监控，加强人机结合查找问题，应对风险，堵塞漏 4

洞，有效控制了涉税风险的发生。

（二）存在问题及成因分析

综上所述，税收风险管理已经起步，但仍处于探索阶段，受制于主观认识水平和客观条件瓶颈，实践中还存在许多需要解决的问题，试作以下分析：

1、治税理念的偏差对税收风险管理的制约仍然存在。第一，从管理层面来讲，基于全面防堵骗逃税收的治税理念，不论有无实际税收风险一概视为存在风险，不论风险等级大小，均实施无差别的征收管理，导致征纳双方缺乏互信；同时税务机关为预防纳税人“钻空子”而设臵了繁琐的管理流程、增加了大量的调查审核环节和众多的附报资料要求，征管力量偏重于风险全面预防，未集中力量管理存有风险的纳税人，不仅未能有效促进纳税遵从和应对风险，反而造成征纳成本大增、征收效率偏低。第二，从执行层面来讲，内外部对风险管理的认识未达到完全统一，提高税收遵从度未成为征纳双方的共同目标。一方面，内部部分税务干部对风险管理新理念、新方法的认识不统一、理解有偏差、掌握不到位；另一方面，外部纳税人的法制观念和风险意识不强，为谋取私利逃避纳税义务的侥幸心理长期存在，而自我预防并修正风险的主动性缺乏，控制和预防税收风险的能力不高，税法遵从度低。

2、征管资源配臵仍不尽合理。一方面，受制于机构设臵、征管模式和人力资源结构等瓶颈,未能按照“管理有风险纳税人” 5

的要求合理配臵征管资源，未做到让合适的人做合适的事。客观上国、地税两套机构并存、管理层级多达五级和管事与管户合一的现状，限制了现有资源按风险管理流程的要求进行合理配臵。另一方面，资源配臵上偏重行政管理和业务审批，形成了管理人员过多而一线人员不足、日常管理任务重而税源管理力量欠缺、审批职责过重而风险管理力量不足的局面。尤其是高层次、复合型人才更多地处于管理岗位，不承担风险管理的职责，导致风险管理人才在质上的不足，识别风险、应对风险的力量在数量和质量上都无法满足实际需要。

3、信息采集利用的局限性仍很大。首先，受制于交易信息申报、报送义务和举证责任等立法现状，当前各级税务机关能采集到的涉税信息范围狭窄、渠道少且不准确，一些对风险分析至关重要的物流、现金流信息数据无法取得，立法上对交易第三方的交易数据报送也未设臵法定义务。其次，风险信息管理系统的开发水平和整合水平不高，使各种信息分散在各层、各个系统中，各系统间又缺乏有效整合，信息的集中度、共享度不高，有限的信息资源未能得以充分利用，导致风险分析和识别质量不高，指向性不强，不能适用税收风险管理的要求。再者，由于眼下风险案例和模型数量不足、质量不高，影响了风险特征指标系统的归纳和提炼，缺乏实践验证的风险指标特征体系的指向性不强，还不能准确地反映风险点和风险等级的分布情况，无法有针对地抓住重点开展风险的应对。

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四、完善税收风险管理的策略思考

基于以上分析，我们认为全面实施税收风险管理，应当进行更深层次、更广层面的应用实践。试从以下几个方面思考：

（一）税收风险管理应确立的指导思想

全面实施税收风险管理，提高税收征管效能，必须从上至下紧紧围绕“全力引导纳税遵从、集中针对风险管理、努力减少遵从风险、有效保护纳税人权益”的工作目标，进一步深化税收风险管理文化建设，优化征管资源配臵，完善和应用多种风险管理信息系统，创新管理模式，完善纳税服务，健全落实税收风险管理联动机制，高效应对遵从风险，积极促进纳税遵从度和税收征管效能的长效提高。

（二）税收风险管理应遵循的原则

全面实施税收风险管理，积极促进税收遵从，提高征管效能，我们认为须遵循以下三项原则：

1、科学管理原则。即按照风险等级的高低程度，科学确定不同的组织形式和风险应对方式，最大限度地消除税收风险，努力提高税收征管的效能和纳税遵从度。可以按照差别管理原则或“二八理论”来区分主要矛盾和次要矛盾、矛盾的主要方面与次要方面，集中力量优先解决主要矛盾和主要方面问题，统筹解决次要矛盾和次要方面问题。在税收风险管理中应当集中优质资源优先解决重点税源的高等级风险，在资源许可的情况下逐步解决一般税源的低等级风险，对于影响税源极小和风险发生概率较低 7

的风险点可以暂时容忍。

2、服务与管理相结合原则。坚持以促使纳税人自我修正税收风险为主，以惩处恶意违法和拒绝自我修正为辅。一方面，要尊重纳税人，积极提供优质、便捷、实效的纳税服务，对主动遵从税法的应当给予鼓励，对愿意遵从但不会遵从、出现轻微风险的应当予以容忍并加强辅导，给予提醒自我修正的机会，奖励自我修正风险，以服务赢得纳税人信任和配合，促进纳税遵从；另一方面，加强打击恶意不遵从税法行为，以强制性措施保护税源，消除风险。

3、人机结合原则。既要发挥信息化技术在信息归集、过程规范和统计分析等方面的优势，运用计算机规范风险管理的全过程，确保操作规范；又要发挥税收管理人员在纳税人信息掌握和实际管理经验方面的优势，有效开展风险识别、风险应对，切实提高税收风险管理的效能。

（三）税收风险管理应建立健全的机制

健全的工作机制是实施税收风险管理的保障。在具体实施过程中，应以控制纳税遵从风险为主线，以信息化平台为依托，以税收风险联动管理机制、层级管理机制、风险识别排序机制、差别化应对机制和考评监控机制为抓手，着力构建上下互动、分工明晰的税收风险联动管理体系。

1、税收风险联动管理机制。税收风险管理是一项综合性工作，需要各层级、各部门、各环节、各岗位的共同努力。建立健 8

全税收风险联动管理机制，有利于加强税源管理各部门、各环节在数据分析发布、风险预警监控等多个方面的协同。进一步深化联动管理在税收风险管理中的应用，应当在省、市、县（区）局三个层级联动管理办公室的基础上、在各级联席会议的框架内，围绕税收风险管理的各个环节，注重横向、纵向联动，扎实推进各税种联动分析、联动评估、联动检查，征退联动和信息资源联动，切实提高风险管理的针对性和有效性。

同时，在税源联动管理架构内组织好税收风险管理工作，整合机构职能、管理资源、数据信息、应对任务和应对流程。通过健全和落实风险联动工作制度，确保所有具有风险识别、应对等职能的部门共同对所有来源的涉税风险数据信息和风险应对任务进行整合，实现一户式发布和一站式处理，努力减少多头下户调查、检查现象，有效减少资源的浪费。

2、税收风险层级管理机制。税收风险管理不仅要注重联动，更要注重分级，明晰各级风险管理职责。要在各级管理层之间，根据风险管理的主要环节，划分相应的风险管理职责。在确立省市局起风险管理主导作用的前提下，明确省、市、县三级分工。省、市级国税机关主要负责目标规划、情报交换、建立风险指标体系、开发风险分析系统、发布宏观税收风险信息、监控考评风险应对成果等；县（区）级国税机关主要负责采集风险信息、提出完善风险指标体系的建议、直接应对处理重点复杂风险、指导督促下级开展风险管理并做好情况反馈；基层分局主要职责是对 9

一般性税收风险的直接应对，并负责风险信息的补充采集。

3、税收风险识别排序机制。风险识别排序是做好风险管理工作的前提。主要应做好三方面的工作:一是要建立多层级的税收风险分析制度。加强风险分析是提高风险管理针对性和有效性的重要环节。要在各个层级建立科学的分析制度，明确分析的职责和工作内容，合理设臵分析岗位，深入开展各层级的税收风险风析。二是要建立“上下结合”风险识别制度。要充分发挥市、县（区）两级风险联动办公室的统筹协调作用，在认真分析省级下发的风险特征指标基础上，结合市级指标和提炼基层单位发现的风险指标，科学筛选，合理排序，确定全市范围内的重点风险领域及方向。一方面要自上而下通过风险信息分析系统发现发布风险信息和应对任务，另一方面要有效调动基层税收管理人员主动发现、采集风险信息，自下而上地汇总、上报风险信息，增强系统发现发布风险的能力和准确性。二者相辅相成，不可偏废。三是要突出县（区）局和基层分局综合业务部门的再分析作用。对上级下发的税收风险指标及风险度排序，可以根据本辖区征管实际，合理调整风险级别，科学确定风险等级。同时，各层级都要重视实施应对前的案头分析工作，结合纳税人具体情况和历史处理信息，将抽象的风险指标还原到具体的涉税事务中，判定问题的具体所在和应对工作的重点及方法。

4、税收风险差别化、多层次应对机制。一方面，不同等级的税收风险对税源安全的影响程度不同，应区分不同的风险等级 10

建立差别化的应对机制。各级国税机关在风险应对工作安排时要区分轻重缓急，体现成本效率原则，按照从低到高和纳税人自我修正的态度而采取差别化应对措施。对经税务机关排查分析认定为无风险或风险微小，可以直接反馈风险应对结果；对一般风险，由税源管理员或责任区管理员批量或单个发出纳税提醒函，进行系统性税法宣传辅导、要求纳税人自查自纠；对经基层税务部门(农村分局、科室)负责人确认需要下户调查消除税收风险的，由责任区管理员通过实地调查、巡查核查、实施日常检查、约谈、宣传辅导等方式进行风险应对；对评定较大风险的纳税人，由税源管理员按规范的程序实施纳税评估、涉外审计和反避税调查等措施以核查其风险；对评定的重大税收风险或经约谈、提醒后未自行修正或未完全自我修正且仍存在重大风险可能的纳税人，经本级税收风险管理联动会议审议后，直接或由税源管理部门移送稽查部门进行稽查。要对各种应对结果进行跟踪问效，直到风险基本消除。另一方面，税收风险涉及到各个层级，各级都要成立相应的应对组织，展开多层面的风险应对。首先，市、县（区）两级的直接应对。主要是对重大事项，包含稽查部门、专业评估部门、大企业管理部门、国际税收部门和组织专业团队的直接应对。要积极推进县（区）局实体化试点工作，加强对高风险纳税人风险应对的指导，尽量多地下放审批审核权限到基层分局，上收复杂事项的应对，积极组织参与对重大、复杂税收风险或地区、行业性风险的应对工作。其次，是基层分局的风险应对。对接收 11

的应对任务，基层分局要合理选择应对措施并按时限、保质保量地完成。高等级税收风险的应对工作，通过专业部门、专业科(股)或者组织专业团队开展。一般税收风险的应对，由责任区管理员负责。对具体的风险点，要结合实际逐一排查，妥善处理和化解。另外，对日常事项管理中发现的疑点，要及时上报上级局，从而形成风险信息上下畅通的良性循环机制。

5、税收风险考评监控机制。为了科学客观地反映风险识别和应对的绩效，加强对各环节风险应对过程及效果的跟踪、监督和控制，需要建立一套税收风险考评监控机制。一方面，要通过科学的手段统计各风险项目的应对结果，并据此对管理系统所识别的风险项目、风险程度进行验证，确定是否存在有风险的纳税人、是否存在对税源安全有危险的风险项目以及风险程度是否达到必须应对甚至必须启动严格的检查流程的等级，以便对风险管理系统的工作效能进行评估。另一方面，要形成能够全面监督各岗位风险应对进度、应对程序、应对方式的机制，通过跟踪控制、结果审核和抽查复查等方式检查风险应对的质量，杜绝敷衍应付，增强各岗位风险应对的责任意识。

（四）税收风险管理应强化四个方面的基础建设

深入实施税收风险管理，需要解决税收风险管理实践存在的问题。抓好认识、人才、信息和环境四方面的基础建设，是实现税收风险管理目标的关键所在。

1、进一步深化以税收风险管理为核心理念的组织文化建设， 12

浓厚税收风险管理氛围。组织文化在管理中居于核心地位，要以建设有利于税收风险管理的组织文化为抓手，积极促进组织目标的实现。一是要大力培育税收风险管理的组织文化。要加强对税收风险管理的宣传，教育与激励全体税务人员牢固树立税收风险管理理念，形成共同愿景，做到思想认识上统一，行动落实上践行，引导全体成员为实现纳税遵从最大化的组织目标共同努力。二是要进一步加强教育培训，提高干部队伍管理税收风险的能力。各级国税机关要大力开展对各岗位人员税收风险分析、识别、应对、跟踪监控等技能和税收管理、评估、检查等执法能力的培训，积极调动税务干部在风险管理中的主观能动性，鼓励干部自发寻找和发现日常管理中的风险点，积累和提炼税收风险管理的典型案例，通过业务培训和工作实践不断丰富风险识别方法和应对手段，提高风险管理能力。三是要按照税收风险管理的要求推进税收征管体制机制创新，进一步完善税收风险管理模式。在管理体制上，可以通过明晰省、市、县局管理层在税收风险管理格局中的职能定位，充分发挥各管理层优势和作用。在管理机制上，可以联席会议为载体，整合各业务部门的风险管理职能，形成统一扎口、分类牵头、有序整合、协同部署的工作体系。四是可以通过制定税收风险管理工作要求和指南，引导规范全体成员的管理行为，切实落实税收风险管理工作目标。

2、进一步优化人力资源配臵，打造风险管理专业团队，努力提升税收风险管理的整体能力。决定人的活动效果的是人的 13

能力。一是要以人才建设为抓手增加人才储备。积极培养、引进人才，全面开展流程操作技能培训，提高干部队伍识别风险、应对风险的整体能力。二是要组建专业化风险管理团队，对重大、复杂风险实行团队管理。要尽可能集中数据分析、财务审计、涉外经济管理等专业的高素质人才，组建较为固定的专业风险管理团队，对重大、复杂风险问题，集体解剖，研究对策。三是要优化人力资源配臵，切实推进管理员制度创新和县（区）局实体化。首先，要以管理员制度创新为着手点，合理划分责任区管理和税源风险管理职责，完善税源风险管理方式。责任区管理负责责任区内纳税人的所有日常事务管理，包括税务登记、资格认定、#5@p管理、申报征收、纳税评估以及调查、巡查、协查等各项业务，同时也有查找和发现税收风险的职责；税源风险管理负责风险的分析识别，从事普遍性风险和重大税收风险的直接应对以及一般纳税人注销、大企业管理等重点复杂管理事项的处理，开展专业性纳税评估等。通过明晰责任区管理与税源风险管理职责，努力完善税收风险管理与责任区管理相结合的税源管理方式。其次，要以推进县（区）局实体化为着力点，强化县（区）局风险管理职能。重点是通过简化优化流程，尽可能多地将县（区）局审批审核权限下放至基层分局，上收复杂风险和管理事项的应对，集中力量重点开展情报管理、规划管理、风险的分析识别和等级排序，并组织行业性风险应对，直接开展对涉外审计、反避税调查等复杂风险的应 14

对，强化县（区）局风险管理职能。与此同时，合理调配人力资源到征管一线和税源风险应对环节，消除人力资源多层级平铺式配臵，强化县（区）局风险管理的力量。

3、进一步完善税收风险管理信息化建设，强化信息管税能力。完成各分析系统与基层管理平台之间的信息整合，提高信息分析能力，准确找出“有风险的纳税人”，是实施税收风险管理的重要前提。

首先，要进一步拓宽信息获取渠道，建立一个高效的情报管理系统，掌握足够、准确、适用的涉税交易信息。一是要通过税收立法解决征纳双方信息不对称的问题。应当通过税收立法明确规定纳税人的申报举证责任和第三方如实报送涉税交易信息的义务，明确纳税人应当自主申报、自负其责，一旦出现未如实申报或未按法律规定详尽、真实地提供交易凭证时，即丧失要求行政救济和司法救济的权利；而所有涉税交易的相关方和信息储存者，包括交易中间人、海关、外经、金融、行业协会等都依法负有向税务机关报送所有交易信息的义务，否则将承担法律责任。从而提高纳税人涉税信息的透明度，增加风险管理的信息占有量。二是要提高涉税信息的真实性，保证信息数据的质量。要利用税收检查、资格年检和日常调查等法定执法行为，全面收集纳税人的动态信息，并通过分析各种渠道发布和透露的涉税交易信息，验证信息的真实性，同时通过数据纠错、动态维护、“日清月结”等措施，保障征管系统内存储的涉税数据的准确性，以高 15

质量的涉税数据为高水平的风险分析打好基础。

其次，要完善税收风险税收风险指标体系，优化税收风险特征库。要在省局风险指标体系基础上，结合本地实际，认真做好市级税收风险特征库建设，从政策分析、管理分析、税收分析、案例分析、经验分析等多个层面寻找税收风险发生的规律和风险源头，逐步完善政策调整带来新的风险特征，不断提炼基层单位发现的风险指标，最大程度地运用好各种涉税数据资料，从中寻找存在税收风险的一般规律和等级分布规律，归纳提炼出反映税源客观状况的风险特征指标体系，通过计算机技术手段设定和调整各风险指标的规模、强度、权重等参数和等级分值计算公式，完善识别和排序税收风险的特征库。

第三、要优化税收风险识别和应对的流程，开发应用好风险管理信息平台。要整合利用好现有风险管理信息平台中的监控决策系统和其他风险分析管理软件，完善基层管理平台的风险信息发布及任务管理功能，优化征管流程管理系统的风险应对功能，增强各系统之间的监控与协同，实现环节控制和流畅运行。同时，要以风险识别和应对为核心，进一步合理界定风险信息采集、录入、审核、识别、赋值、排序、发布、接收、应对、反馈、评价、监控各环节的工作职责和要求，形成顺畅有序的管理流程，并研究开发整套的风险管理信息系统。要充分利用信息省级集中的优势，开发、整合和优化风险管理信息平台，整合数据归集和发布口径，完善风险特征库设臵，优化风险排序规则，以实现“风险 16

有效识别、等级精确排序、应对绩效最优”的目标。建议重点关注对纳税人财务核算数据指标的分析，从探索与企业经营状况密切相关的财务数据跟税收指标的关联性入手，以企业财务风险折射企业税收遵从风险，采用多元判别分析方法分别建立制造业和非制造业企业税收风险评价模型。在财务指标的选择和参数的确定上，将指标按反映企业税收负担状况、反映企业盈利能力、反映企业营运能力和反映企业偿债能力分组并设立若干指标，通过间接判断矩阵得出这些指标对目标层（税收风险）的权重大小，最后分别采用其中权重最大的若干指标作为解释制造业企业和非制造业企业产生税收风险的变量因子，这些变量因子分别表示企业目前的资金流动性、收益保障性、长期赢利性和规模等特征。最后，通过对大量样本企业的数据进行税收风险判别分析，计算出产生税收风险的临界值后得到税收风险概率值，按该值的高低将纳税人划分为若干不同风险等级。为弥补在权重参数的确定中人为的因素对概率值准确性的影响，以及减少临界值附近的偏差对模型合理性的影响，我们还将定量分析和定性分析相结合，即通过模型计算得出企业的初步风险排序后，结合管理员了解的企业涉税的定性指标和自身积累的税收工作经验，对企业的税收风险作进一步排序调整；并将税收指标和财务指标相结合，把经过再排序后的风险等级和企业的税收指标（如企业的税收负担率和行业负担率）有机结合，对企业的风险等级再作进一步的修正，更进一步增加企业风险排序的准确性。

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第四、要充分发挥税收征管一线的优势，注重“活”信息的采集和分析，自下而上地探索新的风险分析思路。在实践中，要注重发挥基层单位风险管理的主动性、创造性，鼓励管理方式创新，通过最贴近纳税人的管理活动及时掌握税收风险之所在。建议尤其注重细分行业税源的风险分析，科学反映纳税人风险程度，健全民用品制造、销售行业的管理。应通过日常巡查掌握制造业纳税人的设备投入、生产工艺、经营面积、产能库存、资金往来、能耗物耗等情况，找出纳税人实际生产规模与销售规模、能耗费用与产量产值之间的非合理差异，认真查找解决销售不开票不申报的风险；通过规范开票明细化管理和货物入、存、提库单据管理，掌握#5@p流与货物流配比情况，解决其账面库存与实际库存的差异不易发现的问题，切实防范和解决商业一般纳税人经销民用货物倒卖增值税专用#5@p“空额”的风险。

4、进一步完善纳税服务，积极深化和改进税收风险管理。纳税服务有助于增强纳税人防范遵从风险的意识和能力。通过纳税服务帮助纳税人了解、履行纳税义务及享有的合法权利，可以引导纳税人进行自我审核、自我约束、自我修正。运用服务手段提高纳税遵从度，在很多情况下，具有低成本、非对抗、效用持久等特点。从这个意义上讲，优化纳税服务是实施税收风险管理的重要内容，有助于税收风险管理的深化和改进。

（1）转变观念，严守 “罪刑法定”执法思想，以平等的法律地位对待纳税人。一方面，要正确理解和执行法律，只要没有 18

证明其确实存在违反法定禁止行为的，就不应与个别违法者一样限制其权利的行使，不能仅凭主观臆测就判定其存在风险而对其采取歧视、敌视态度；要正确理解权利与义务对等的原则，既不能对未证明有风险的纳税人妄加猜测滥用管理权，也不能对现实的税收风险视而不见导致玩忽职守。另一方面，要切实保证纳税人对税收执法的监督权，通过建立 “12366”热线电话服务和网上办税服务厅等交流渠道，完善举报投诉中心及行风监督的运行，确保纳税人的诉求可以畅通地传递到国税机关并予以正确解决，从而建立良好的征纳互信，为强化风险管理促进纳税人自我修正风险打下良好的环境基础。

（2）更新理念，坚持纳税服务与风险管理并重，提高纳税遵从。在实际工作中，我们要改变以往过分依赖震慑、处罚等刚性手段提高纳税遵从的传统思维方式，把建立征纳双方友好、互信、合作关系作为提高纳税遵从的重要手段。通过指导纳税人建立涉税风险内控预警预告机制，从行业风险、内部控制、宏观政策、经营状况等方面对企业进行涉税风险分析评估，及时发出预警预告，促进纳税人自我发现和修正纳税风险，减少未遵从税法而造成的额外损失，努力营造征纳互信、和谐合作的税收风险管理外部环境，积极促进纳税遵从。

（3）深化内涵，努力拓展纳税服务方式，促进税收风险管理的深化和改进。要积极推动纳税服务由浅层次的形象服务向深层次的实效服务转变，一是要通过简化优化办税流程，简并报送 19

资料，加快审批权限向基层下放，减少流程环节和运行时间，提高办税效率；二是要通过网上办税服务厅和政务公开渠道详尽公开办税指南，发展电子政务，实施网上预审和远程办税；三是推行同城通办和无纸化办税，缩短办税半径和减少纳税费用；四是要推行服务流程监控，提高内部办税效率，履行服务承诺；五是要通过推行办税提醒和风险提醒，辅导企业建立税收风险内控机制，积极帮助纳税人减少不必要的税收损失。通过以上举措为纳税人提供高质量的有针对性的专业化服务，引导纳税遵从。

（执笔：邓敬东、张青华）

参考文献：

1、周苏明：深化税收风险管理 挖掘税收增长潜力。《中国税务报》20xx年7月

15日

2、周苏明：实施税收风险管理 推进征管体制机制完善。《中国税务》20xx年第11期

3、张巧良、鞠刚：基于中国企业文化的GRC整合研究需要解决的关键问题探讨。 20