我国土地利用总体规划的问题及战略取向

摘要：现行土地利用总体规划在规划的科学性、土地利用规划与城市规划及其他相关规划的协调性和可操作性等方面尚存在许多有待改善和加强的问题。 新一轮土地利用总体规划理念， 应该是使土地利用总体规划成为保障社会经济可持续发展的规划， 应满足以人为本的基本要求，要有公众的积极参与，是一种开放型动态弹性规划。

关键词：土地利用；土地利用总体规划；可持续发展。

引言

随着我国人口的急剧增加和工业化、城市化进程的加快，土地供求矛盾和人地矛盾将日益尖锐化，在实际工作中，由于多方面的原因，土地利用总体规划的实施效果却不尽人意， “规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的现象仍很常见因此，在面临市场经济、全球化、信息化、人口增加和工业化、城市化加快发展等新的形势下，迫切需要与时俱进的科学态度，积极探索土地利用总体规划的战略取向，以确保我国土地资源的安全和促进社会经济的可持续发展。

1 当前我国土地利用规划的主要战略问题

1.1 规划的实施问题

在今天的市场经济条件下，土地规划工作存在一个共性问题，即规划的制定与规划的实施往往脱节，花了很大精力和财力编制出来的规划，在实施过程中未严格按规划执行，使土地规划处于有规划而又无规划的状态，明显造成了规划的不稳定性。上述现象的存在，原因是多方面的，既有主观的一面，又有客观的一面，深层次地分析一下，主要存在有：规划编制和实施的透明度不高，专家咨询和公众参与程度低，规划变成了领导意图，规划科学性不强，政策连贯性、整体性差。

1.2 动态的经济发展与静态的规划之间存在矛盾

土地利用总体规划是一项带有战略性的长期规划，其年限少则5 年，多则10 年、20 年。在这期间，一切事物都在不断地发生变化，而规划则是指令性的，是静态的。这样一来，动态性的经济发展和静态性的规划内容及指标之间就不可避免地会出现不一致。例如陕西省土地利用总体规划1998 年上报国务院，应该说这个规划可以管到2010 年，但1999 年国家做出西部大开发和退耕还林还草的战略决策，事隔一年就明显感觉到这个规划不适应客观形势的变化。试想，如果通过改变规划的有关内容使之适应形势变化的需要（类似这种情况会不断出现），那么，就需要不断地修改规划，其结果使规划失去了它的严肃性；如果不修改规划，又显得规划与实际脱节太大，造成规划失真，同样会使规划丧失其使用价值。这表明我们现在的土地利用总体规划至少在科学预见性方面存在着严重的缺陷。所以，如何使规划能够尽量贴近不断变化着的客观现实，这是土地管理部门和规划工作者需要认真思考的重要课题。

1.3 规划方法滞后

编制土地利用总体规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的传统方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以经验判断为基础，在对客观事物观察的基础上进行综合分析，制定出规划指标，然后进行各种数据推算，最后达到综合平衡。客观事物是十分复杂的，土地问题既是经济问题，又是社会问题，加上它自身的自然属性上的特点，所以研究土地问题必然涉及到方方面面。然而，由于人们对客观事物认识所固有的局限性，对客观事物的认识和根据这种认识所作的判断往往不是恰如其分或者完全符合实际的。由于传统规划方法本身所具有的静态性特点，所以规划年限越长，这种判断与现实之间的误差也就越大，规划也就

越远离现实。尤其在经济快速发展的今天，这种局限性越来越明显，越来越不能适应客观实际发展的需要。一个由缺乏预见性的指令性指标为重要内容、并被作为硬性任务采用行政手段层层分解下达而完成的规划，在客观现实面前不仅显得苍白无力，而且其科学性受到质疑。规划方法的革新，是目前制定具有宏观指导作用的土地利用总体规划必须解决的首要问题。

1.4 没能有效保护耕地

在县、乡（镇）级规划制定过程中，把交通方便、条件好的耕地留作一般农田，把条件差的、位置偏远的农田划作基本农田，即人们常说的“保劣不保优、保远不保近”的现象相当普遍。地方上这样做的目的在于，待以后进行非农建设时，可以比较方便地办理“农转非”的审批手续，而实际这种做法完全背离了土地利用总体规划保护耕地的初衷，使《基本农田保护条例》得不到很好的落实。

1.5 对农村居民点和农村道路网布局重视不够

当前农村产业结构正处在调整阶段，农村城市化速度也日益加快，如果通过总体规划把保护耕地、节约用地与农村居民点布局调整、农村道路网布设结合起来，并使之成为总体规划的重要组成部分，那么，一定会收到“一石二鸟”的良好效果，既实现了保护耕地、节约用地目标，又推进了农村城市化进程。

1.6 修改规划随意

地方领导人为了吸引外资企业或者内资企业到本地安家落户，给予对方的优惠政策往往超越了土地利用总体规划的要求，如不按规划要求选址，不按计划供地，造成规划管理和计划管理上的混乱。表面看来，地方领导人为了地方经济的发展的出发点是好的，但实际上是缺乏全局观点，对规划的战略性、宏观指导性以及权威性认识不足。当然，这也与前面讨论的规划本身的科学预见性不强有关。

1.7 两规的协调问题

土地利用规划和城市规划分别由国土部门和规划（建设）部门在各自的行政体系内完成编制，彼此缺乏有效的沟通，也缺乏进行沟通的内在动机。同时土地利用规划和城市规划部门各自不同的成熟程度以及对于规划不同的选用标准造成了目前“两规”在很多方面不协调的局面。

2 当前土地利用总体规划的战略取向

2．1 面向全球化、 市场化

我国加入世界贸易组织后，对外开放将融入全球经济一体化之中，国际经济的发展变化，将对我国产生更加广泛而直接的影响。经济全球化形势对土地利用总体规划也提出了新的要求，它要求规划决策者要站在全球化的高度，考虑规划区域的资源优势和产业优势，把握适宜的土地利用发展战略和土地利用调整方向，不断促进产业结构的优化与升级，从而提高本区域参与全球竞争的能力。同时，土地利用总体规划还要在立足于中国的国情和政治、法律框架的基础上，尽快实现同国际惯例接轨土地利用总体规划作为一种引导地区发展的规划形式之一，是对地区的土地资源和发展要素，在特定地域空间环境下，按市场经济的法则所进行的综合协调和配置。因此，要发挥规划对土地资源配置的宏观引导与调控作用，就必须把规划融入到市场运作之中，全面认识市场运作的规律。规划 方案的产生必须以市场经济为基础，要求规划决策者要站在国内、国际两个市场的高度，高瞻远瞩，纵横比较，立足现状， 确立具有开放和开拓的上地利用战略思想，做出科学的分析预测，从而促进土地资源配置的国际化与区域化。

2.2 统筹区域土地利用

促进区域协调发展，是党中央、国务院在新的历史时期审时度势提出的战略性任务。统筹区域发展，也对规划区土地利用提出了更高的要求。土地利用要按照统筹区域发展的要求，在全面认识区域土地资源现状构成、质量特征及存在问题的前提 r，从分析区域社会经济发展战略入手，着眼于土地供需状况的系统分析，合理组织土地生产力分配与布局，统筹安排各类、各区域用地，与区际产业互相协调、配套发展，切实防止重复建设；要根据规划区的实际情况，分析规划区内不同地区的功能定位、发展方向和资源环境承载力，研究提出分区的土地利用调控指标和管制措施，划定优先开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发地区，并有针对性地制订管理政策，实行差别化管理，并通过制订政策和措施规范人类活动行为、协调土地生产关系，以保持人地系统的协调运行和可持续发展，不断提高土地生态经济系统功能，获取土地利用的最佳经济效益、生态效益和社会效益。

2．3统筹城乡土地利用

随着我国社会主义市场经济体制改革的不断推进， 城镇化进程的加快，城乡二元结构的体制将 日益走向城乡融合， 城乡逐渐作为一个统一的系统在经济、 社会和环境等方面相 互关联， 共同发展。土地作为社会经济的载体， 也将从过去的城乡土地分割走向城乡一体化的模式， 土地利用战略应统筹安排城乡各类用地的结构和布局， 实现城乡土地资源的合理 配置。统筹城乡土地利用， 要对城乡人 口结构发展预测统一 研究， 对未来城乡居民点布局统。 配置； 要按照 以人为本的 要求， 统一配置城乡基本公共设施， 实现城乡共荣、 协调发 展： 要求城市总体规划中的城镇体系规划与土地利用总体规 划紧密协调， 全面开展控制性详细规划， 制订合理的用地指 标系列； 要按照现代产业的发展趋势， 合理引导企业集约用 地，促进产业合理集聚。

2．4优化土地利用结构与布局

随着我国经济的快速发展，产业结构的不断调整与升级，优化土地利用结构与布局成为了当前缓解土地供需矛盾与人地矛盾的重要举措。土地利用结构与布局优化，是为了达到一定的生态经济最优目标，在分析区域经济社会发展水平和土地利用管理方式对土地利用影响的基础上，依据十地资源的自身特性和土地适宜性评价，着眼于整个区域，对区域内土地资源的各种利用类型进行更加合理的数量安排和空间布局，以提高土地利用效率和效益，维持土地生态系统的相对平衡，实现土地资源的可持续利用。土地利用结构优化是多尺度的，其表现不仅是时间上的优化，而且也是空间上的优化：不仪有量上的优化，还有质上的优化，前者体现在各类用地面积及结构比例上，后者体现在土地利用的多目标性上。土地利用空间布局优化的目标，也是区域产业结构优化与经济协调发展目标的重要组成部分，它有利于消除区域内资源之间的过分差异，逐步实现区域生产力布局趋向相对均衡与合理。

2．5 推进土地生态环境建设

“人类一土地一环境” 是土地利用系统中相互联系而又不可分割的有机整体，人类要改善 自己生存环境，使社会经济得到持续稳定增长，就要合理开发利用土地资源，同时又要保护好资源和环境。由于保护和改善生态环境，是关系中华民族生存和长远发展的根本大计， 因此要从可持续发展的战略高度协调土地利用和环境保护的关系，做到既要促进土地的合理利用，又要保护生态环境。一方面，要针对我国人多地少、 各业用地矛盾突出的实际情况，深入分析资源供给、环境容量等限制因素，研究土地利用方式、空间布局对生态环境的影响， 积极探索既有利于经济发展，又有利于保护资源和改善环境的土地利用模式。另一方面，要研究并制定有利于环境保护和生态建设的土地利用调控指标和空间管制措施。协调好经济发展与资源环境保护的关系，要充分分析评价土地开发和城乡建设安排给环境带来的压力和影响，并提出减缓举措。

2.6 节约集约土地利用

随着我国城市化、工业化进程的加快，对城市建设用地的需求大大增加，全国大部分地区呈现出城镇、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势，建设用地增加由过去明显集中于东南沿海省市，开始向内地各省份乃至全国范围内展开，人多地少的基本国情和经济建设的客观需求给我国的土地管理工作带来了巨大的压力；但另一方面，一些行业、

地区无序和粗放利用土地 的现象却大量存在，严重制约了社会经济的健康、可持续发展。面对严峻的土地资源形势，必须牢固树立和落实科学发展观，大力推进土地节约集约利用， 保证经济建设持续健康发展。节约集约用地，是科学发展的题中应有之义。科学发展，必然要求科学用地，科学用地，才能保证科学发展。大量事实说明，只有使经济社会发展建立在节约集约利用土地资源的基础上，我们才有可能永续利用土地，才能确保全面协调可持续发展对土地的需求。因此，在严峻的土地资源的形势下，推进节约集约用地，有着重大的现实意义和深远的战略意义。

2.7 严格保护耕地与基本农田

耕地不仅是广大农民赖以生存的最基本的物质基础，也是发展经济的根本所在。因此， 保护耕地必须从国家经济安全和经济社会可持续发展的战略高度，充分认识耕地保护工作的任重道远。编制土地利用总体规划的一个重要指导思想就是突出耕地保护这一重点，我国目前的耕地保护主要是从耕地总量动态平衡与实行土地用途管制两个方面加以实现的。保护耕地，一方面要正确处理城市扩张与耕地保护之间的关系，走城市化与耕地保护并重之路；另一方面要切实提高耕地的生产能力，确保我国粮食安全和社会稳定。当前，我国的基本农田保护以上级下达保护量指标，乡镇为具体指标落实单位的方式进行。由于基本农田规划区划 分的不科学：指标分解缺乏依据，方法简单，对基本农田保护区管制作用理解不深， 普遍缺少可操作的管制细则：任意调整基本农田保护布局等，严重损害了规划的权威性和严肃 性。究其原因，既有相关体制、机制等深层次矛盾的作用，也有现行土地利用总体规划自身存在的问题。因此，在新一轮土地利用总体规划修编中，应对现有的规划基础研究、技术 方法和实施保障进行改进与完善，提高规划编制的科学性、合理性，保障规划实施的严肃性、 可行性，适应新形势下国家基本农田保护的要求。

2．8 强化规划实施瞥理

规划编制的目的在于实施。土地利用总体规划只有在实践的过程中发挥作用，才能实现其自身价值。因此，必须十分重视对土地利用总体规划实施管理的研究。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，在我国计划管理中的指令性计划将逐渐被指导性计划所代替，土地利用总体规划的实施也不能再沿袭过去传统的办法，而需要研究如何运用经济、法律、行政、社会等手段制订一些能体现规划基本要求的政策措施，用以诱导或约束地方政府、 集团、 企业和个体经营者的行为，以适应经济快速增长时期土地利用总体规划实施的需要。

3 结语

随着工业化、城市化的快速发展，土地资源越来越短缺地矛盾进一步凸显，土地可持续利用面临的形势越发严，加上当前土地利用总体规划面临的社会经济发展形势发了较大的改变，因此，在这样的背景条件下，必须加强土地用总体规划的战略研究，以适应社会经济快速发展对土地源持续的需求，实现社会经济的可持续发展。