关于草牧场纠纷问题的起因及解决方法的

调研报告

近年来，随着社会经济的快速发展，农村牧区草牧场的“价值”大幅飙升，由草牧场纠纷引发的群众上访，成为影响我旗社会和谐稳定的主要因素之一。为采取切实可行的对策，及时有效化解矛盾，我们对此问题进行了深入调研。现将情况报告如下:

一、草牧场纠纷现状

xxx6个苏木镇57个嘎查村，16527农牧户64167人。土地总面积1746.75万亩，全旗现有草原面积1321万亩，承包到户总草原面积1144.61万亩，其中基本草原划定面积1060万亩。主要是以沙蒿、柠条、寸草、苔草、芨芨草、马莲为主的滩地草场、梁地草场和巴拉尔地草场。当前，我旗农村牧区草牧场纠纷比较突出，从个别行为发展到了群体行动，参与人员的层次不断提高、甚至有的领导干部在其中出谋划策，增大了解决事情的难度，使草牧场纠纷成为了影响和谐稳定的隐患，根除草牧场纠纷刻不容缓。从20xx年至今，我旗共发生草牧场纠纷732起。我旗的草牧场纠纷大体上可分为九类，一是草牧场边界纠纷即个人、嘎查村、乡镇、旗区、省区间边界纠纷；二是草牧场流转纠纷；三是权属纠纷，即原来的乡镇政府所在地、国营场站、基层学校所在地与当地村民的草牧场权属纠纷，上世纪70年代末80年代初建的乡镇政府、国营场站、学校，到了20xx年后随着乡镇政府、国营场

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站、学校的撤并，产生草牧场土地纠纷；四是因结婚丧失土地草牧场承包权产生纠纷。农村牧区女性出生后，按照土地草牧场承包经营政策，由其户籍所在地分给土地草牧场，一般都能享受土地草牧场承包权利，而在结婚后户口会迁移到男方家庭，由于农村牧区实行“三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的土地草牧场承包政策，加之在土地草牧场承包或延包过程中都没有预留机动地，也没有新开垦地或村民自愿交回的承包地，农村牧区妇女结婚后在新居住地就很难取得承包地，同时也无法带走在娘家时分得的承包地，从而丧失了土地草牧场承包权；五是因离婚、丧偶失去土地草牧场承包权产生纠纷。由于土地草牧场的分配采用“按户籍分地原则”，加之土地草牧场不同于一般财物，无法迁移转走。农村牧区妇女在离婚过程中，很少有人对土地草牧场权益进行争取，法院判决离婚时一般也不把土地草牧场作为夫妻共同财产进行分割，即使对土地草牧场进行了分割，也很难执行，致使农村牧区妇女在离婚后土地草牧场承包权难保。年轻的丧偶妇女由于改嫁而离开婆家居住地的，其土地草牧场承包权也相应失去；六是因人口流动而丧失土地草牧场承包权产生纠纷。随着经济的发展，越来越多的农村牧区剩余劳动力外出务工。在税改前，土地草牧场需缴纳农牧业税，对于外出打工者的土地草牧场，或抛荒或由嘎查村级收回后转给他人耕种利用。在土地草牧场承包流转过程中，由于农牧户法律意识不强，没有签订合同或协议的，一旦发生纠纷，草牧场承包者的土地草牧场权益就很— 2 —

难得到保障。七是新出生人口没有土地草牧场。在第二轮土地草牧场承包以来，根据“增人不增地，减人不减地，三十年不变”的国家土地草牧场承包政策，除了个别土地草牧场进行过小调整的嘎查村以外，第二轮土地草牧场承包结束后新出生的孩子都没有土地草牧场。八是挂名户土地权益没有保障。挂名户是指户口挂在嘎查村里，但人不常住在嘎查村里。挂名户主要以老年人、丧偶的农牧民居多。由于她们早年丧偶，儿女又在外地工作或者打工，所以跟着儿女或者亲人一直在外地居住。嘎查村分配土地草牧场时没有把这部分人纳入分配人员范围。九是政府农牧业行政主管部门颁发《草牧场承包合同书》和《草原承包经营权证》时未按照相关的政策去执行产生纠纷。

二、引发草牧场纠纷的原因

随着农村牧区改革的深化，经济的发展，尤其是国家惠农政策取消了“三提五统”和农牧业税，实行粮食直接补贴，农牧民对拥有土地草牧场的愿望越来越强烈，一些矛盾和冲突也就显现出来。其根本原因主要有以下几点：

（一）历史遗留问题。一是草牧场划分到户时计量粗略。我旗农村牧区草牧场（五荒地、沙地）承包到户的时间多在上世纪80年代初，当时草牧场（五荒地、沙地）的价值主要体现在放牧、砍柴（当做饭、取暖燃料）等方面。因此人们对五荒地的划分相对草滩、耕地来说也不太关注，划分计量粗略，疏于监督。当时

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计量的单位主要是用绳子（长度为30米到50米）、打拐子（1.5米）、人步行做长度单位（一步=五尺，一亩=240平方步）来测量，更有的是目测“甩胳膊”指定牧场的大体方位，有的嘎查村把宅基地周边的伙场地（院落附近的地）、草地、荒沙地的面积和植被的覆盖率综合平衡在一起划分（一亩草地等于五到二十亩荒沙），伙场地面积大的户子，草地面积就少，植被稀疏的荒沙面积就大。二是原来集体土地有草场、丘陵、沙地，在个人承包时，农牧民不愿意承包沙地，所以在承包集体土地时未按实际土地面积计算承包面积，而是将草场分等级，1亩草滩折算为2亩丘陵或3亩到5亩沙地折算为1亩标准草场进行承包。近年来随着林权改革，林地补助、草原奖励补助政策都按草原的面积来实施，使部分农牧民要求按实际面积领取草原、林地补贴，部分农牧民要求增加自己的草原、林地面积。三是国家以前对草牧场征收税费，部分贫困户因交不起税费将自己承包的草场、林地退回嘎查村，嘎查村通过确认后承包给他人，现土地增值，国家对草场、林地实施补贴政策，要求收回自己的土地引发纠纷。四是部分嘎查村沙地因农牧民不愿承包至今仍归集体所有，国家要求造林治沙，嘎查村将集体沙地交给部分农牧民造林，现造林的农牧民要求将自己已经造林的土地归自己承包，其他农牧民不同意引发纠纷。因历史问题造成的土地纠纷在牧区非常突出，解决难度大，目前仍未彻底解决。

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（二）到户经营管理程度不同，导致草牧场面积发生变化。草牧场到户后期80年代至90年代前期植树造林任务重，政策提倡谁造林谁拥有。劳力充足、勤劳的户子造林地扩展到了集体远沙、大沙，及他人的未造林地，因此草牧场、林地面积较大，而缺少劳力、懒惰、外出务工疏于管理的家庭草牧场面积越来越少。如20xx年嘎鲁图镇萨如努图嘎查掌高图牧业社牧民哈某某、巴某某、乌某某等12户与嘎查签订合同承包了该社的48000多亩的荒沙，进行造林。20xx年换届后该社30多户牧民要求平摊48000多亩的荒沙，嘎查向承包户提出了撤销承包合同产生纠纷，导致该12户开始上访。

（三）草牧场的流转引发草牧场纠纷。一是个别农牧民经营户间进行草牧场流转（互换、转包、转让），土地流转合同不规范，权利义务不明确，流转地发生征用时产生纠纷；二是草原流转制度的不规范，如朝勒孟图亚原是嘎鲁图镇巴音高勒一社牧民，嫁到巴音高勒二社，二社19xx年进行了土地调整（97年二轮土地承包时未调整），一社是97年作了土地调整，她出嫁时一社抽走了她的土地和草场，到了二社也没有她的地和草场。

（四）一少部分户子分地时子女较多，长大后女儿出嫁，儿子到机关工作，“增人不增地，减人不减地”的草牧场承包政策导致现人均草牧场面积不等。

（五）有的嘎查村先分林地后分草牧场，形成树木“插花”的现象。到了20xx年以后，随着政策的改变各种以面积为单位的

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补贴也开始发放，如退耕还林、退牧还草，公益林、生态保护补助奖励等补助。加之工业的发展，如天然气管线、气井、气站、物探、工业园区等征用土地面积和补偿费也都在扩大和提高，土地的使用价值远超当初的放牧和有人受利益的驱使想出种种理由多占地，就引发户与户之间，社与社之间、村与村之间、集体与个人之间的各种草牧场纠纷。

（六）资源缺失造成的利益分配矛盾。当前农村牧区户口利益的优厚使经济较好的嘎查村的出嫁女不愿意把户口迁到其他地方，而同城镇男子结婚的“农嫁居”妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。长此以往，导致农村牧区资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，人地关系压力逐年加大，利益分配矛盾加剧。如近几年嘎鲁图镇后寨则村每人每年分得土地补偿费几十万元，所以该村的妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。以前为小孩上学将户口迁往城镇的村民想把户口迁回来，遭到村民的反对，村民之间矛盾加剧，导致部分村民上访。

（七）传统文化对女性权益的忽视和法律及政策保障的缺失。长期以来，在广大农村牧区仍留有残余的重男轻女封建思想，“男尊女卑”、“嫁出去的女儿，泼出去的水”等传统观念在农村牧区的影响力远远超出我们的想象。女孩往往只被看作家庭的暂时成员，早晚是“人家的人”，一旦结婚，就不得再享有娘家的权利，当然包括土地草牧场权益。妇女出嫁后只有依靠丈夫在夫家及其— 6 —

家族中取得财产和继承权，从而使农村牧区妇女在土地草牧场权益的争取上永远只能处于依附地位。从一些法律政策的条文上看是中性的，但是由于没有充分考虑中国现实的社会性别利益关系，在具体实践中往往会给女性带来不利。如我国现有的土地草牧场法律法规，虽然在很大程度上保障了以户为单位的土地草牧场承包经营权，但并没有充分考虑到基于不同性别利益上的差异，忽视了由于婚姻关系而流动的农村牧区妇女的权益，造成对出嫁女、离婚女土地草牧场权益以及相关权益的保护力度不够，可操作性不强。《农村土地承包法》第30条规定，如果出嫁女在新住地没有分得土地草牧场的话，其原住地不得收回其承包地，但是法律上并没有明确承包给家庭的土地草牧场是否应作为共有财产进行分割，使出嫁女分割娘家或夫家土地草牧场存在一定的法律障碍。

（八）未按照相关的政策和程序去颁发《草牧场承包合同书》和《草原承包经营权证》。为了调动农牧民的生产积极性，承包的土地使用权30年不变，要签订承包合同，明确权利、义务及收费标准，由苏木乡和嘎查村鉴证，有关部门发给使用权证。《草牧场承包合同书》一式三份，由甲方（嘎查），乙方（牧户）和苏木乡镇及农牧业主管部门各存一份。19xx年发放《草牧场承包合同书》时，未按规定对其一式三份造册，有些苏木乡镇、嘎查村留档一份不齐全或无登记造册和留存。造成合同纠纷产生时，底挡不全或无档可查。

20xx年发放《草原承包经营权证》时，要求各苏木镇人民政

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府根据草原第二轮承包方案确定的草原面积为基础，对已与农牧民签订《草牧场承包合同书》的嘎查村，嘎查村民委员会可以直接补发《草原承包经营权证》。承包时间于原合同书一致。未与农牧民签订《草牧场承包合同书》的嘎查村应由嘎查委员会核实农牧民草场面积，四至界限，并召开村民大会举行公示，公示无异议的情况下可以直接发放《草原承包经营权证》。对取得《林权证》的牧户不再发放《草原承包经营权证》。《林权证》和《草原承包经营权证》不得重复发放。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003农业部令第33号）第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案，登记，发放等具体工作。《办法》第七条规定，土地承包合同生效后，乡镇人民政府经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，登记造册，向县级人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。县级人民政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予以审核，编制登记本，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。但是政府农牧业行政主管部门没有建立健全对承包经营权证的备案，登记，发放的有效机制。根据此规定，发证初审、审核及登记造册等必要的程序无记载，农牧业行政主管部门备查档案不齐全。造成个别牧户存在一书三证的情况。如巴某某等两— 8 —

户《草牧场承包合同书》在父亲的名下，而发放的《草原承包经营权证》是父亲和两个儿子的名下共有3个《经营权证》，未按《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》分割承包程序履行。乌审召嘎查贵希里牧业社牧民布某某以前没有《草牧场承包合同书》而至今没有取得《草原承包经营权证》，嘎查应该对布某某承包草场予以确认。这些表明该镇政府经管站在《草原承包经营权证》管理中存在履职不到位的现象。

（九）法律法规对“村规民约”的监管力度不够。《村民委员会组织法》颁布后，农村牧区过分强调“村民自己的事情自己管理”，村规民约很多，什么事情都用村规民约来规范，却忽略了“依法”的限制。特别是在贯彻落实农村牧区土地草牧场权益的政策方面，部分嘎查村仍以贯彻《村民委员会组织法》为由，以村民代表会决议、村委会决定或村规民约的形式，侵害甚至剥夺了部分人的土地草牧场权益，出现村规民约与法律法规相抵触的现象。

（十）各类保障措施不力。土地草牧场权益遭受侵害的农牧民在找嘎查村干部解决问题时，嘎查村干部往往因村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力；找镇政府解决，镇政府认为土地草牧场是嘎查村里的，农牧民的思想做不通，是不能强制执行的。起诉到法院，由于法律条文中对土地草牧场承包权缺乏详细的可操作性的司法解释，法院在受理、判决此类案件时难度很大。即便胜诉，执行起来也很难。法院判决的结果与实际情况悬殊差距太大。因此系统性的保障措施乏力是农村牧区土地草牧场权益

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受损的最重要原因。

三、草牧场纠纷的解决方法

草牧场纠纷一般存在年限长，性质复杂，又没有确定的证据和账目，调解工作难度大等特点，因此，要全力做好矛盾纠纷排查工作，及时妥善化解农村牧区土地草牧场承包经营纠纷，维护矛盾双方的合法权益，确保农牧区社会和谐稳定，就要做到以下几点：

一是对边界和土地流转的纠纷，一定要用大量的时间去争议纠纷地现场实地调查验证，走访周围知情群众、历史参与当事人弄清事情的来龙去脉及现实情况，通过详实的证据，尊重历史、照顾现实的办法协调解决。

二是问计于民，民主议事决定。多征求群众意见，让百姓的事百姓去解决，让他们自己提方案，组织上拿具体处理意见。

三是对于过去的学校、国营场站与当地村民的纠纷要本着尊重事实，维护农牧民的利益的原则，从生产、生活出发，本着让利于民的原则，妥善协商解决。

四是要转变工作思想。在现实的法治社会中，对于协商、调解不成的草牧场矛盾纠纷，不要让事态恶化，尽量引导群众依法维权，运用法律的思维来解决问题。该走法律程序的，信访一定要让其走法律程序，对于信访问题上级给下级施压处理的办法，造成权大于法的现象，违规处理，会形成恶性循环。其次，对于故意颠倒是非，胡搅蛮缠的一定要坚决打击，压倒歪风邪风。 — 10 —

五是对于涉及到草牧场征用补偿纠纷应广泛宣传，流转要走合法方式，建议自治区应出台长期征收和临时用地土地补偿费在村集体和承包户之间具体分配办法。

六是加强部门间的协调配合。政府各职能部门应积极参与，明确各部门的职责与权限，形成一个多机构合作的工作局面。防止在落实农牧民土地草牧场权益问题上，互相推诿。

七是加强对嘎查村民自治组织建设。建立完善村民会议或村民代表会议制度，制定出符合本嘎查村实际的土地草牧场调整政策，使土地草牧场使用在大稳定的前提下，能够在新增和减少人口之间进行小范围的有序调整。同时，要建立和完善嘎查村级民主管理和民主监督机制，确保农村牧区土地草牧场管理和承包透明、公开、公正。提高农村牧区干部的素质，提高其自我约束力，避免造成嘎查村民与嘎查村集体、农牧户与农牧户之间的土地草牧场纠纷。

八是上级部门制定惠农项目前注重调研。建议上级部门对基层的实际情况进行认真的调研后制定惠农项目，支持当地政府的有效措施，有争议的草牧场停止发放该户的惠农资金，草场争议得到解决后发放惠农资金。发放惠农资金时按人头或标准草场面积来发放。

九是政府要加大查处力度。各级政府要充分认识保障妇女土地草牧场承包权的重要性。要采取有效的措施维护农村牧区妇女的土地草牧场权益，并加大执法力度和制裁措施。对那些违反法

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律规定、经批评教育不改正者坚决进行严肃处理。

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第二篇：退牧还草调研报告

退牧还草调研报告

从20xx年退牧还草项目在我旗实施以来，在自治区农牧业厅和上级有关部门的大力支持下，在旗委政府正确领导下，相关部门通力合作，做了大量卓有成效的工作。现深入我旗各嘎查的项目区，对退牧还草项目取得的成绩和存在的问题进行调研。

一、基本情况

杭锦旗地处鄂尔多斯高原西北部，航和自西向东流经全旗242公里。库不齐沙漠横亘东西，将全旗自然划分为南部梁外区和北部沿河区。现辖5镇1苏木76个嘎查村，总面积1.89万平方公里，总人口14.2万，其中少数民族人口2.65万人（蒙古族人口2.5万）。全旗天然草地面积2000万亩，占总土地面积的70.5%，在自然和人为因素影响下，草原退化、沙化现象仍然较为严重。

二、退牧还草工程建设的基本情况

杭锦旗实施退牧还草项目已经整10年，10年以来，全旗共完成退牧面积930万亩，其中禁牧围栏385万亩，休牧围栏525万亩，划区轮牧面积20万亩；完成牧草补播283.02万亩，饲料地建设0.8万亩；项目惠及全旗6个苏木镇，4503户农牧户，15310人；完成总投资20352.65万元，其中国家投资15078.75万元，地方投资5273.9万元。

三、基本做法与主要措施

（一）加强组织领导

为了加强项目管理，建立了项目分级管理运行机制。成立由旗人民政府旗长任组长，分管旗长任副组长，计划、财政、农牧、粮食、审计等有关部门负责人为成员的项目实施领导小组，制定有关政策，部署各项任务，研究实施过程中的重大问题。领导小组下设办公室，办公室设在农牧业局，负责技术指导，制定建设计划、方案、实施项目工程管理、落实各项任务。

项目区苏木乡镇相应成立由苏木乡镇长任组长，分管领导及有关人员参加的项目实施领导小组。负责本辖区退牧还草范围、面积及退牧户的确定等项工作。

旗农牧业局成立项目实施监督小组，包片领导(一名副局长)任组长，派1-2名技术人员，负责技术指导和服务，和苏木乡镇共同完成项目地点的确定，退牧面积的核准，材料的计算、核实、申领，工程质量、数量的把关，工程验收及其它事宜。

（二）加大宣传力度

我旗充分利用广播、电视报纸等宣传媒体广泛宣传退牧还草工程建设的重要性和必要性。同时，旗农牧局派技术人员与苏木乡镇的包片干部深入项目区走村串户，对农牧民发放《退牧还草工程宣传手册》和《草原知识宣传手册》，讲解实施退牧还草、禁牧、休牧及划区轮牧等有关政策，通过广泛细致的宣传，使项目区的农牧民充分认识退牧还草的重要性，积极配合退牧还草工程的实施。

（三）坚持科学规划

为了提高退牧还草工程建设质量和成效，切实搞好退牧还草工程建设。我旗从实际情况出发，以收缩转移、集中发展战略为指导，以

建设社会主义新农村、新牧区为根本目标，制定出台了《杭锦旗天然草原退牧还草工程“十一五”规划》。对划定为无人居住生态自然恢复区，无水区草原的村嘎查，集中安排禁牧；在草场退化、沙化地段，实行休牧，为退化草原提供休养生息的机会，恢复草原植被。本着“统筹规划、全面保护、重点建设、突出生态效益、兼顾经济效益、社会效益”协调统一的原则，因地制宜对项目进行科学合理的规划设计，保证项目的顺利实施。

（四）完善政策配套

我旗制定出台了系列相关政策和管理办法，从政策、法规方面，为退牧还草工程顺利实施提供了有力的保障。

1、 制定出台《杭锦旗退牧还草工程实施管理办法》

根据《内蒙古自治区退牧还草试点工程管理办法》的有关精神，结合我旗实际，制定出台了《杭锦旗退牧还草工程实施管理办法》。从项目指导思想及原则、组织管理、工程管理、补贴发放程序、奖惩措施等方面作出具体规定，加强和规范了退牧还草工程的组织、实施和管理。

2、 制定出台《杭锦旗禁休牧工作管理办法》

为促进禁休牧政策有效落实，切实巩固好生态建设成果。我旗制定出台了《杭锦旗禁休牧工作管理办法》，从组织管理、执法机构、监督检查、考核与奖惩等方面作出了具体规定，有效的贯彻落实了禁休牧政策，遏制了项目区偷牧、抢牧行为，巩固了生态建设成果。

3、 制定出台《杭锦旗草畜平衡划区轮牧暂行管理法》

为加强草原植被保护，保持草原资源的可持续利用和草原生态系

统的良性循环，促进草原畜牧业健康、稳定、持续、快速发展。我旗出台了《杭锦旗草畜平衡划区轮牧暂行管理办法》，确立了组织领导机构，制定了草畜平衡核定标准和方法，提出了超载牲畜的平衡措施。实行划区轮牧制度，在项目投资围封四周草场的基础上，要求退牧户利用旧围栏进行轮牧小区设计，具体根据实际情况，草场面积在3000亩以下的，划分为3个小区进行划区轮牧；草场面积在3000亩以上的，划分为4-6区进行划区轮牧。

（五）生态自然恢复区围栏实行统一施工

在生态自然恢复区，由于农牧户已实施转移搬迁，加之施工条件恶劣，其围栏施工是采用公开招标方式选择有资质的施工单位实行统一施工。利用专业施工队统一施工即有便于项目管理，又保证了工程建设进度如期完成，同时确保了工程建设质量进一步提高。

（六）牧草补播中采用飞播技术

退牧还草项目中牧草补播的部分地区沙化严重采用地面机械作业难度较大，飞播较地面机械作业有机动灵活、覆盖面广、速度快、效率高、落籽均匀、成效好等特点，对补播任务的完成和补播成效的提高具有关键性的意义。是一项在今后大面积补播作业中应广泛采用的技术模式。

(七)强化项目管理

1、项目管理实行法人负责制

旗农牧业局局长为项目法人代表，负责项目的组织实施，对项目建设任务的完成及工程质量承担直接责任。项目区所在苏木乡镇对所辖区域工程完成及质量负有直接责任。项目施工、监理等单位的主要

领导按各自的职责对所承担项目的质量负有直接责任。明确各自的责、权、利，理顺各部门之间的关系，形成较为健全的管理体系，做到任务目标明确，责任到人。

2、项目管理实行招投标制

根据项目建设要求，委托旗政府采购中心对项目建设材料采购进行了公开招投标，在中国招标投标网上刊登了《杭锦旗退牧还草工程招标公告》，开标日邀请了监察局、财政局、检察院等有关部门参与。在纪检部门的监督下对投标材料检查、启封并唱标。评标委员会根据评标办法，分别从施工组织设计、对招标文件的响应程度、信任程度及信誉、投标报价等方面进行了综合评估、比较，最终选定围栏材料、牧草种子供应和围栏施工的中标单位。并在杭锦旗政府网站公示了3天后，签定了合同书。

3、项目管理实行合同制

项目严格执行合同制，旗农牧业局与退牧还草建设户签订了退牧还草合同书，与材料生产企业签订了供货合同书，与项目施工、监理单位签订了工程委托合同书，对工程造价、施工标准、质量要求、完成期限等多方面进行了约定。明确了各方权利、义务和职责，保证了退牧还草工程任务的顺利实施。

4、项目管理实行监理制

根据项目建设要求，委托鄂尔多斯市绿江监理公司对我旗退牧还草项目实施进行全程监理。通过监理公司独立、公平、公正的监理程序制约项目承担单位、施工单位、材料供应商的漏洞和弊端，确保材料质量与施工质量按作业设计实施，达到设计要求。实现了项目实施

的程序化管理和规模化实施。

5、项目管理实行公示制

根据项目管理要求，在每年退牧还草工程任务和投资计划国家和自治区批复下达后，我旗在杭锦旗新闻报刊上对项目建设地点、任务与投资、项目建设期限及禁牧休牧时间、禁牧休牧饲料粮款补助标准、退牧还草工程建设申请条件进行通告公示。在农牧民自愿申请基础上，农牧业局和苏木乡镇审查、核实、落实项目建设户后，以村嘎查为单元对项目户及建设内容进行了公示。在饲料粮款发放时，对项目户及饲料粮款补助情况进行了张榜公示。

6、项目管理实行建后管护制

为了加强对围栏设施和项目区的管护，巩固项目建设成果，旗农牧业局与建设户签订了管护合同。由项目建设户负责围栏设施的日常管护，并要求按其退牧方式严格执行禁牧、休牧、划区轮牧等合理利用草原的管理制度。项目区苏木乡镇负责本区域内退牧草场的监督检查，安排专职管护人员，严禁在退牧期间放牧利用。旗草原监理所成立了管护监察队，加强退牧还草执法工作，对项目区进行不定期巡回检查，严厉打击破坏基础设施建设及在退牧期间违反退牧规定私自解除退牧、擅自放牧的违法行为。

7、项目实行定期报告制

工程建设期间，项目区及时上报工程进度，旗项目办严格按月上报工程实施进度，年末上报工程工作总结。

8、财务管理实行审计制和“三专一封闭”运行制

为了规范资金使用，我旗委托旗审计局对围栏补助资金的兑现和

使用情况进行定期审计和跟踪审计，以便发现问题及时纠正。严格执行国家有关国债专项资金管理办法，开设专户、设立专帐，配备专人对项目资金进行管理和核算，并实行封闭运行。

9、档案建设及管理

在项目实施过程中，逐步建立健全旗、苏木乡镇、农牧户建设档案，农牧户中有建设合同、管护合同、管护措施、自查验收单、结算单，苏木乡镇有组织机构、工作安排等。旗乡两级均配备专职人员负责工程档案资料收集，整理和归档等工作。

三、退牧还草工程取得的成效

（一）、 生态效益

1、植被盖度、植被高度、亩产干草

围栏内植被覆盖度由原来的25-30%提高到了现在的65-75%，植物种数由原来的8-10种/平方米提高到了现在的10-17种/平方米,草群高度提高了40CM以上。而围栏外则变化不大。（数据来自:20xx年-20xx年在锡尼镇白音布拉格嘎查对20xx年度项目的调查结果。）

亩产干草：20xx年35公斤/亩、20xx年47公斤/亩、20xx年的65公斤/亩、20xx年的86公斤/亩、20xx年的105公斤/亩、20xx年的123公斤/亩、20xx年的138公斤/亩、20xx年的135公斤/亩。围栏封育使草原生态各项指标逐步恢复。（数据来自:20xx年-20xx年在锡尼镇白音布拉格嘎查对20xx年度项目的调查结果。）

2、草群结构、生物多样性变化情况

工程实施后植物种类及优良牧草比例增加了，围栏前植物种数

8-12种/平方米。围栏后植物种数20xx年度项目：20xx年10种/平方米、20xx年11种/平方米、20xx年12种/平方米、20xx年13种/平方米、20xx年14种/平方米、20xx年15种/平方米20xx年的17种/平方米、20xx年14种/平方米。（数据来自:20xx年-20xx年在锡尼镇白音布拉格嘎查对20xx年度项目的调查结果。）

3、调节气候、防风固沙、保持水土、涵养水源情况

通过近年来项目建设，生态效益显著，较大的改善了项目区的生态环境。通过围栏封育，实行禁牧、休牧、草畜平衡和基本草原保护制度，进行科学合理的管理和利用草牧场，为草场提供更新复壮、休养生息的机会，使牧草得到充分的生长和繁殖，项目区植被得到明显恢复，草群密度加大，草群结构得到明显改善，一年生牧草和毒草减少，多年生优质牧草相对增加，群落稳定，初步实现了草原生态植被的明显好转和畜牧业生产可持续发展。

植被盖度的提高和土壤根系量的增加，可有效减少地表径流，控制水土流失，提高土壤有机质含量，改善土壤结构，增强土壤涵养水源的功能。通过休养生息和植被恢复的草原，能够减少土壤的风蚀、水蚀和沙化，有效防止地面蒸发，提高地面含水性，减缓旱情，防治水患。草原植被的明显恢复，可减轻地表受冲刷的程度，水土流失得到有效控制。

（二）、经济效益

1、直接经济效益

2002-20xx年度退牧还草项目区：天然草地产干草15570万公斤，

产值8093万元，新增产量5660万公斤，产值2994万元；人工草地产干草5290万公斤，产值3405.5万元；新增产量1323万公斤，产值854万元；饲草料地产干草600万公斤，产值492万元；新增产量180万公斤，产值156万元。

2、间接经济效益

全旗天然草原面积2000万亩，可利用草原面积1905.27万亩，历年平均理论载畜量在100万羊单位，20xx年我旗牲畜总头数在120万头只左右，基本在草牧场上放养，即实际载畜量在120万羊单位。通过项目实施，实行禁牧、休牧和草畜平衡制度，引导项目户进行舍饲养畜，至20xx年全旗牲畜总头数224万头只，而天然草原实际载畜量在91.5万羊单位左右。 2002-20xx年度退牧还草项目区，新增饲草饲料产量7158万公斤，可新增养畜10.9万绵羊单位，项目区农牧民每年增加收入2180万元.

3、工程区农牧民人均收入变化

项目惠及全旗6个苏木乡镇4503户农牧户，15310人。禁牧围栏共计385万亩，年补贴饲料粮折现1905.75万元，休牧围栏525万亩，年补贴饲料粮款649.6875万元，户均年补贴饲料粮款5675元，人均年补贴饲料粮款1669元，经济效益可观。

（三）、社会效益

1、牧民生产生活水平变化情况

通过退牧还草工程实施，实行禁牧、休牧、草畜平衡和基本草原保护制度，牧民生产生活水平没有降低，反而逐年增长，人均纯收入

由20xx年的2158元，增加到20xx年的2814元，20xx年的3578元，20xx年的4136元，20xx年的4997元，20xx年的5995元，20xx年的6954元，20xx年的7783元。

2、牧民生产生活方式及经营方式发生转变

通过项目实施，引导牧民执行禁牧、休牧、草畜平衡和基本草原保护制度，牧民生产生活方式发生很大转变。传统的粗放的自由放牧方式得到彻底转变，集约化经营、有计划放牧、舍饲养畜已成为新型畜牧业生产经营发展方式。20xx年农牧民人均纯收入达6954，其中外出务工工薪收入为1652元，外出务工已成为农牧民一项重要收入来源。20xx年以来，退牧还草工程与生态移民结合起来实施，到目前，成功的转移农牧民528户，1918人。转移出来的农牧民的65%通过培训已就业，从事了二三产业，而且收入水平得到很大提高。

通过退牧还草工程的实施，建立了科学的草原利用制，促进了舍饲养殖的发展，有利的推动了畜牧业生产经营观念和方式的转变：草料种植比例由原来的26：74调整为现在的41：59。品种以原来单一的饲料品种巴单3号为主调整为现在的饲料和草玉米品种并举，饲料品种有科河8号、巴单3号，草玉米品种有科多4号、东菱白等。饲料单产由原来650公斤提高到现在的770公斤左右，饲草单产由原来的5500公斤提高到现在的7500公斤左右。优良牧草种植也经历从无到有并逐步扩大的过程，主要种植的品种有紫花苜蓿、草木犀、苏丹、沙打旺、草高粱等。棚圈由20xx年之前以简易棚圈为主发展到现在80%以上的砖混结构的标准棚圈，基础设施建设进一步加强。牛羊饲

养量由建设前的120万头只发展到现在的224万头只左右，从无到有建成肉羊、肉牛等养殖园区48个，其中特大型养殖园区3个，大型养殖园区10个。牲畜良种和改良种率由20xx年的95%提高到现在的99.5%，提高了4.5个百分点。能繁母畜占牲畜总头数由20xx年的59%提高到20xx年的63%。

3、带动草原畜牧业相关行业的发展，促进牧区经济繁荣

退牧还草工程的实施，以每年1000万左右的投资，直接推动了网围栏、水泥制品行业的发展，围栏施工每年为农牧民提供了120人左右三到四月的打工机会。通过项目引导促进了舍饲养畜得以蓬勃发展，棚圈、饲草料地等基础设施进入大建设大发展时期，间接的推动了水泥、钢材、运输、加工、建筑等行业的发展，解决了2000-3000人左右的就业问题，同时地方财税也得以增加，为牧区经济繁荣做出了重要贡献。

4、提高抵御自然灾害的能力

我旗主要自然灾害是旱灾，发生时间一般在每年的4-5月份，正是牧草返青时节，如饲草料储备不足，农牧业生产生活将受到很大影响。其次自然灾害是沙尘暴，发生时间在每年的春季，频繁的沙尘暴同样对农牧业生产生活带来很大影响。通过项目实施，实行禁牧、休牧和草畜平衡制度，促进了舍饲养殖的发展，为牲畜安全度过灾害时期提供了保障，同时为草场提供更新复壮、休养生息的机会，使牧草得到充分的生长和繁殖，确保生态植被得以恢复，植被盖度的增加，在一定程度上也抑制了沙尘暴的频繁发生。

四、退牧还草工程建设中存在的问题及建议

1、退牧还草工程实施过程中由于受实施年份气候影响有些措施发挥效益受到限制，建议改进创新建设中的技术措施。

2、存在一定政策措施不到位、配套政策和产业发展脱节等问题，影响了工程实施效果，需要继续加大投资力度，进一步完善地方性法规。

3、生态建设是一项长期的任务，现退牧还草工程取得一定成效，但我们不能懈怠，各级草原监理机构要加大执法力度，加强监督管理，严厉打击各种破坏草原的违法行为，巩固退牧还草成果。