美国的消费者保护政策对我国的借鉴意义

美国的消费者保护政策及对我国的借鉴意义

由于信息不对称，导致消费者在与商家的交易中往往处于不利的地位。为了消除交易中不利地位可能给消费者造成的损害，保障消费者的权益，维护交易的自由与公平，各国政府特别是市场经济发达国家，制定了许多有关保护消费者利益的法律，美国是其中制定相关法律比较全面、严格的国家。美国是世界上消费者权益保护思想萌发最早、消费者权益保护措施及实践最为完备的国家。对其消费者保护政策的探析，对我国消费者权益保护的进一步完善将具有重要的借鉴意义。

一、美国的消费者保护政策

（一）立法

美国的消费者保护法律制度建立较早且比较完善。从20世纪初开始，经过60年代高涨的消费者运动的推动，美国已形成了成文法与判例法并重，联邦立法与州立法相结合，综合运用民事、刑事、行政法律手段，覆盖所有消费领域的相当发达的消费者保护法律制度。美国没有消费者保护基本法，而是由众多单项的成文法和长期积累的大量判例构成了消费者保护立法体系。美国先后制定的保护消费者利益的法律主要有：《联邦食品和药品法》（1906）、《肉类检验法》（1906）、《全国交通和机动车辆安全法》（1966）、《儿童保护法》（1966）、《联邦香烟标签和广告法》（1967）、《玩具安全法》（1969）、《消费产品安全法》（1972）等。到目前为止，美国已有20余部有关保护消费者利益的法律。这些法律构成了美国保护消费者利益政策的核心。

（二）执行机构

美国消费者权益保护机构的特点是层级明确，系统完备，可分国家、地方、民间及私营四个层次。

1．国家级的消费者权益保护机构

（1）联邦贸易委员会（Federal Trade Commission，简称FTC），它是美国联邦政府中历史最悠久的消费者权益保护机构，设立这个机构的初衷是行使国家反托拉斯法，其主要作用是制止不正当竞争行为，防止垄断。现在，FTC仍然会同司法部行使反托拉斯法的职责，FTC的工作还包括禁止绝大多数商业欺骗活动，尤其是欺骗性广告，其属下的反欺诈活动局专门检查报刊、电台、电视台上的广告并有权立即强制取缔该局认为是虚假的或是有错误导向的广告，如所有的香烟广告中必须使用“吸烟危害健康”的警语就是FTC规定的。该委员会设有消费者保护局，并在全国十个地区设有办事机构。它拥有包括立法权、受理投诉权、调查权、行政裁决权、起诉权等极大的权力。

（2）消费品安全委员会（Consumer Product Safety Commission,简称CPSC），主要职责是对消费产品使用的安全性制定标准和法规并监督执行。CPSC现有的目录上管理着15 000多种不同的产品，CPSC规则业已成为一个国际认可的安全生产准则，它是收集产品的安全数据、提示客户产品的危险性以及降低危害的途径，也是用于处理电子振荡、火灾和其他危害安全的重要程序文件，同时，CPSC的规则也适用于那些陷于诉讼案件、未能执行安全准则而造成伤害或死亡的产品。制造商、进口商、分销商和零售商必须对被检测不安全的产品作书面报告，只有获得安全标志的产品才准许进入市场。消费品安全委员会是美国最新的也是最具权威的消费者权益保护机构，执法最为严厉，其任务是保护消费者免遭不安全产品的伤害，还帮助顾客收回退货款。不少具有潜在危险的产品是依法由厂商报告CPSC，再由它确定其危险程度以及是否能投放市场，这种做法同时也反映了企业和CPSC之间的合作关系。

（3）联邦食品和药品管理局（Food and Drug Administration，英文缩写为FDA），是美国规模最大的消费者权益保护机构，在维护消费者利益方面，其工作最为重要。它的主要职

责是负责食物、药品和化妆品的安全性和纯净度的检验及批准加贴标签工作。同时，FDA也是国际医疗审核权威机构，通过FDA认证的食品、药品、化妆品和医疗器械被公认为对人体是安全而有效的，在美国等近百个国家，只有通过了FDA认可的药品、器械和技术才能进行商业化临床应用。

（4）农业部（United States Department ofAgriculture，简称USDA）食品监督分级局，该局承担着肉类检验和食品分级的职责。在美国，所有出售的肉类和家禽都必须接受该局的检验检疫，以确保制成食品的动物是健康的，肉类食品是安全可靠的。

2．地方性消费者权益保护机构

美国地方性的消费者权益保护机构十分健全，全美各州、县、市均设有消费者权益保护机构。各州一般设有独立的消费者事务部，没有独立设置此机构的州，则由州长办公室或司法部长办公室承担此项职责。该类机构的职能包括：教育消费者，使消费者了解自身权益；出版刊物，解释各州的消费者保护法案；印制宣传单，对如何避免商业欺诈提出建议；畅通消费者申诉热线；执行有关消费者保护法案；对金融诈骗展开调查；对诈骗者提起民事或刑事诉讼；颁发各类职业如房地产经纪人、保险代理从业执照和从业人员的管理，等等。

3．民间消费者权益保护机构

美国民间消费者权益保护机构历史悠久且发达成熟，最具特色的三大消费者民间机构是美国消费者利益委员会（ACBC）、美国消费者联合会（ACA）及美国消费者联盟（ACL）。其中影响力最大的当属成立于19xx年的美国消费者利益委员会，该委员会总部设在密苏里大学，其主要工作是提供消费者报道、信息及情报，维护消费者在美国的经济权益，着重研究有关消费者利益方面的法律、政策，出版自己的期刊《消费者业务杂志》，并受理消费者的投诉。该委员会因属民间机构，在解决消费纠纷时，往往采取向新闻媒体曝光、代表消费者向法院起诉等手段。此外，他们还监督法院审判程序，向法官提交备忘录以说明消费问题的重要性。

4．私营消费者权益保护机构

美国私营消费者权益保护机构有营利和非营利两种。非营利的公司机构主要是由一些公司建立或资助的，宗旨是维护消费者权益及公司利益，防止他们受到不法侵害。它既可向顾客提供有关公司和有关产品的信息，也可受理消费者的投诉。在美国，最著名的消费者权益保护私营机构是最佳企业咨询所（Better Business Bureau ，简称BBB），它在全美各地设分支机构140多家，免费向消费者提供信息，告诉他们不要到哪些厂家或商店购买商品。同时，美国生产消费类产品的企业，大多在企业内部设有保护消费者权益的自律性机构，免费提供资讯和接受查询。另外，还有一些地方商会在维护消费者权益方面也伸出援手，从而使使消费者权益保护的网络更加广泛而健全。

二、借鉴意义

美国一向主张民主，作为世界上最早提出消费者权益概念的国家，美国如今已形成了一个包括法律制度、组织机构和监督机制在内的完整的消费者权益保护体系。这一体系有很多值得我们借鉴的地方。

（一）立法体系完备

如果消费者权益被侵害的事实成为普遍的社会问题，就要通过立法来解决。因此，尽管美国没有制定消费者权益保护的根本法，但美国保护消费者权益的单项法律法规特别多，涉及民众消费的方方面面。这使得消费者的各项权利保证都有法可依，一旦发生纠纷，可以依照相关法律细则进行处理，相较于笼统宽泛的法律总则盲点和漏洞更少。

（二）消费者权益保护机构健全，政府机关与民间组织相互协作

在美国，从事消费者权益保护的不仅有联邦、州和地方各级政府机构，还有众多民间或

行业团体。政府机构如联邦贸易委员会，拥有受理投诉、进行调查、实施处罚和必要时应用法律程序的权力。民间组织如美国消费者联盟，通常为消费者提供诸如法律咨询和消费指南的信息服务，并向政府机构提出意见和建议。政府机构与民间组织合作，将触角延伸到社会、经济的各个角落，为消费者提供了有力的支持与保护。

（三）重视消费者的健康和安全

在保护消费者权益方面，消费者的人身健康和安全被放在首要位置。在美国，消费品安全委员会为确保消费产品的安全性制定标准并监督执行；联邦食品和药物管理局则负责全国药品、食品、生物制品、化妆品、医疗器械以及诊断用品等的管理。这些机构的处罚手段包括罚款、向媒体曝光和公布召回问题产品等，必要时通过法律程序严惩违法产品的生产者和销售者。凡事以消费者的人身安全和身体健康为前提，充分体现了以人为本的社会理念。

（四）投诉渠道畅通，投诉简便

消费者如想投诉，通过电话、信件、电子邮件或亲自上门都可以。从事消费者权益保护工作的机构或组织都有自己的网站，上面有办公地点、联系方式甚至接洽者姓名。不管事情大小，投诉都会得到受理。同时，美国企业和商家本身一般也设有专门为消费者服务的“窗口”，如电话、电子邮箱、接待处等，它们情愿自己接待投诉者并为他们解决问题，以免消费者投诉到有关机构或组织引起大麻烦。这种有企业和商家参与的反馈系统可以更好的使顾客的心声传达给主要责任人，不仅能尽快的从根本上解决消费者的问题，还可以通过收集消费者的投诉资料及时的改进产品和服务，以减少流通领域出现的各种问题。

（五）执法严格，执法机构的权威性高

美国联邦贸易委员会和消费产品安全委员会等保护消费者权益的执法机构是美国政府中颇为特殊的行政执法机关。这些机构一方面严格执行已有法律法规，规范生产经营活动，打击垄断、欺诈等违法行为；另一方面注重为消费者提供便利的司法服务，受到了广大消费者的欢迎和信赖。

（六）独具特色的消费争议解决方式

美国消费争议解决极具特色的方式是采用集体诉讼制度。集体诉讼制度最先在美国出现，但其渊源于英国衡平法院的“息诉状（the bill of peace）”。作为衡平法的产物，“息诉状”允许受到类似伤害的人组成一个团体，代表自己以及缺席的集体成员提起诉讼。集体诉讼被誉为是“有史以来社会功用最大的救济方式”，通过集体诉讼的方式解决消费纠纷，不仅节省了诉讼开支，而且提高了法院的工作效率，避免了分开审理可能导致的相互矛盾的判决的出现。

三、结语

美国既是世界上消费者权益保护思想萌发最早的国家，也是世界上消费者权益保护措施最为完备的国家。尽管美国已是一个成熟的市场经济社会，但在保护消费者权益方面，政府仍是主导者，发挥着不可替代的作用。美国的经验说明，一个完善、有效的消费者权益保护体系不但能为消费者提供保护，而且能维护经济秩序，促进社会和谐。通过对美国消费者保护政策的探究，我们可以从中得到很多可以借鉴之处，这对我国今后逐步完善消费者权益保护体系助益良多。

第二篇：借鉴美国经验

借鉴美国经验加快我国信用法律制度建设

[提要]

市场经济是信用经济，发展社会主义市场经济必须建立完善的社会信用制度。当前我国社会经济生活中的信用环境恶化，失信行为普遍，失信惩罚不力，法制建设滞后，信用需求不足，信用体系不完善等问题较为突出，信用市场上出现了失信者驱逐守信者的逆淘汰现象，严重制约了我国市场经济的发展。据研究和统计：我国每年因信用缺失造成经济损失达5855亿元人民币！

信用缺失现象已经引起中国政府和国际社会的广泛关注。如何建立和完善我国的信用制度，已成为理论研究的重要课题.

目前，针对信用制度的研究，注重社会信用体系建设的研究较多，而对信用法律体系的研究较少。社会信用体系建设固然重要，但是由于现代市场经济是一种建立在法制基础之上的信用经济，社会信用体系的建设，离不开完整、系统的法律体系的支持，失去法律体系的支撑，任何信用体系的建设都是不完整的，也是不可能成功完成的。当前，我国尚未出台专门针对社会信用体系建设的法律、法规，虽然在《民法通则》、《刑法》等法律中都有关于信用、欺诈方面的原则性规定，但可操作性不强。总体来看，我国目前在信用立法方面做的远远不够，信用法律法规极不完整，根本不能满足和适应日益变化的信用市场的需求。尽管有关部门正在制定《征信管理条例》，但由于宗旨不明确，特别是对信用行业的 1

原材料与数据问题没有做出明晰的界定和有效的解决，信用行业仍将无法可依。

本文就理论研究中的一些重要问题，如通过研究我国社会环境、法治环境和信用作用机制现状，分析我国信用制度建设中存在的主要问题；通过对美国信用制度现状的研究，探讨对我国的启示；在此基础上，围绕建立信用体系应注意的问题、社会信用体系立法层面构想和建立健全社会信用体系三方面提出完善我国信用法律制度的主要建议。对于保护广大消费者和人民群众的利益、促进中国特色社会主义市场经济的健康发展、维护国家经济利益，具有重要的理论价值和现实意义。

[正文]

国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上作政府工作报告时指出，“加快社会信用体系建设，抓紧建立企业和个人信用信息征集体系、信用市场监督管理体系和失信惩戒制度”是目前推进社会发展的核心工作之一。近年来，随着市场经济的发展，信用建设成为构建和谐社会亟须解决的重大问题，引起社会各界人士的高度关注，因此，通过多维措施，实施标本兼治，建设中国信用体系已是势在必行。

信用制度是保障社会健康发展的基本制度，尤其是随商品货币关系的发展，诚实守信的社会风气更成为规范市场经济的重要前提。随着我国市场经济的深化发展，尤其是加入WTO后，社会多领域向国际规则靠拢需求的加剧，使建立国家信用管理体系和建设“诚信国家”提上了议事日程，少数经济发达省市迅速建立了征信机构，并出台了相应的法规。从目前媒体宣传和少数地区征信机构的出现来看，我国信用体系的建设拉开了可喜的序幕，但如果对我国目前信用 2

机制建设进行深入研究，就不难发现，我国现在的信用形势不仅是不容乐观，而且是相当严峻。

一、我国信用制度建设现状及存在的主要问题

信用建设是一个古老的命题，我国作为具有五千年历史的文明国度，有着悠久的信用史和雄厚的信用文化积淀。作为我国几千年基本社会道德的“仁、义、理、智、信”，就足以说明信用早已经成为中华民族的优秀文化传统，被民众奉为普遍遵行的行为准则。“路不拾遗，夜不闭户”的良好社会环境和“童叟无欺”的社会行为规范也早已成为美谈。但经过十年浩劫的社会灾难和道德破坏，以及近年来社会的急剧转型和经济形态的快速变化，与意识形态和道德规范建设需要逐步积累与适应的必然滞后，造成我国在社会环境、法治环境和微观信用运作机制等方面都存在阻碍信用建设的问题。

1、社会环境

我国信用体系建设的提出是为适应市场经济的深化发展和加入WTO后，经济发展要在更大程度上地融入国际经济大循环对良好经济秩序的迫切需求。客观地讲，谈到我国现在的信用环境，无论是国家领导人，还是平民百姓都是忧心重重，都已经充分认识到营造社会信用环境，加强信用制度建设是社会主义市场经济顺利发展的重要保障，是优化经济环境的重要基础。但社会环境和经济秩序的好坏，既需要个人、企业作为基础从点滴做起，也需要我们的政府部门身体力行；既需要规范经济行为，也需要从上层建筑和意识形态上树立国家（或称政府）信用。

回顾十一届三中全会后，拨乱反正、全面的经济体制改革等一系列重大政策的出台，通过农村“包产到户、土地包 3

干”五十年不变，香港“一国两制”百年不变等活生生的实例树立了国家（政府）的良好信用形象。但是，由于社会和经济的急速转型而带来的少数干部滥用职权，与奸商勾结、与黑势力勾结、贪赃枉法，坑害人民、坑害国家，给政府形象建设造成了不良影响。同时，由于多种原因，虽然各级政府在近年推出了各自的服务承诺，但办事效率低下、服务意识差、服务质量低，导致平民百姓“办事难”的现象依然存在；另外，许多行业还存在着对百姓生活漠视，对份内之事推委扯皮，置人民群众的困难于不顾的不尽人意之处。再者，社会上普遍存在的伪劣假冒商品，坑害、欺骗消费者的事件还屡有发生，这与政府相关部门管理不力又有直接关系。上述经常见诸媒体的报道和百姓街谈巷议的话题不能不说明，我们的一些政府部门的信用形象距离党和人民的要求仍有差距。

2、法治环境

一位国家高层研究人员在“中德信用体系建设国际研讨会”上，明确指出，“中国目前正处于货币经济向信用经济过渡的时期，市场经济的发达阶段必然对信用提出更高的要求。这已经不仅仅是道德范畴的概念，而是法律与制度范围的强制性规定”。社会发展到今天，多极化和个体意志已经得到极大发展，社会价值观的统一范式已经被打破，道德标准对多样化行为的约束能力已经变地相当苍白，因此，依靠完备的法律来规范社会行为就成为市场经济发展的必然要求。适应这一要求，近年来，我国的法治建设一直在加快进行，但由于几十年在计划经济体制下建立的法律体系不能适应市场经济的要求，加之法治化是一个长期而复杂的过程，造成我国现有的法律体系还难以适应市场经济日新月异的发展，尤其 4

是对维持现代市场经济重要核心机制的信用行为的规范和对失信的惩戒更缺乏完善的法律保障。这在相当程度上助长了无视信用、投机欺诈、坑害百姓、坑害社会现象的蔓延。另外，我国现有法律对为社会深恶痛绝的制假贩假等严重扰乱经济秩序和坑害消费者的行为惩罚过轻，使这种行为更加放纵，社会信用环境更加严峻。再者，由于信用道德低下和约束机制缺乏，导致执法不严现象时有发生，在一定程度上又怂恿了社会不良风气。法律法规缺乏、对失信惩戒不严和执法不力相互影响，形成制约我国信用环境建设的重要症结。

3、信用作用机制

信用在道德上的约束和在法规上的规范能够为信用环境的建设从宏观上奠定基础，但要使信用在市场上直接成为“商品”，作为有价资产发挥作用，还需要在信用环境建设的基础上，建立信用价值在经济行为中的作用机制。这种信用作用机制涉及信用管理机制和信用应用机制两大方面。信用管理机制以目前在部分省市出现的征信机构为核心，涉及个人和企业信用资料征集、信用等级评定和信息披露（服务）环节；信用应用机制则涉及信用信息需求、信用应用和流通等领域。从我国目前的状况看，信用管理机制的各方面都存在着深层次问题。首先，信用资料征集是信用机制得以建立的基础，而信用信息主要集中在政府职能部门和公用事业管理机构，由于我国多年来形成的条块分割和信息垄断、闭锁，致使信用信息征集极其困难。加之，作为信用主体的个人和企业对信用的作用认识不足，甚至是企业因惧怕暴露普遍存在的虚假帐目而导致对信息资料征集有所抵触，导致征信机构连信用基本资料的征集工作也难以开展；其次，信用等级评定是信用机制建立和作用的核心，包括信用信息甄别和信用 5

模型建立等科学、复杂的工作，由于目前信息征集困难和信息真伪难辩，以及我国尚无标准的信用评定模型，导致信用评估既缺乏“原材料”，又缺乏标准的“工艺和设备”，信用评定报告的质量和实用性可想而知；另外，信息披露（服务）由于缺乏完备的法律体系作为保障，征信机构需要在艰难开拓服务业务的同时，摸索信息披露和相关服务的规范性和合法性，以求尽量减少时时处处潜伏的法律风险。

二、美国信用制度建设现状及对我国的启示

信用之所以在美国社会中得到普遍使用，被美国百姓和企业所重视，并极大推动美国经济的增长，其根本原因就在于美国有一个发达完善的信用制度体系。美国为建设该体系大约花了100年时间，正是这一体系为美国个人信贷和商业发展打下了坚实的基础。

（一）信用制度建设

美国信用制度建设大致可概括为三个方面：立法、信用服务企业的市场化运营、国家对信用工作的宏观管理。

1、立法

美国有比较完备的涉及信用管理各方面的法律体系，将信用产品加工、生产、销售、使用的全过程均纳入法律范畴。目前，美国正在实施的与信用相关的立法多达数十项。这些法案的管理目标与内容主要涉及以下几个方面：首先，通过立法保证信息公开。信用服务企业在法律规定的框架下，可以合法地获得大量信用信息，并把它制作成信用产品。其次，规定了消费者个人对资信报告的权利并规范了资信调查机构对信用报告的传播。如《公平信用报告法》等。第三，规范了商业银行和信用卡公司的授信行为，包括不得对消费者作出歧视性授信决定，消费者对一切信用条款都享有知情权等 6

内容。第四，对当事人失信及违反信用管理有关法规的情况设定惩罚措施。

2、信用服务企业的市场化运营

美国信用服务行业经过100多年的市场竞争，现已形成了少数几个市场化运作主体。目前从事信用服务的企业主要有两大类：

一类为专门对消费者个人信用进行评估的机构，在美国叫信用局，或叫消费信用报告机构，都为专业化的公司。信用局是向需求者提供消费者个人信用调查报告的供应商。信用局的基本工作是收集消费者个人的信用记录，合法地制作消费者个人信用调查报告，并向法律规定的合格使用者有偿传播信用报告。全国性信用局主要包括三个机构，即Experian、Trans Union和Equifax。这三家公司对全美成千上万消费者的信用状况进行调查记录，然后传递给全美各地的客户。

另一类为对国家、企业、机构等进行信用评估的机构。这类信用评估机构又可分为两类：一类为资本市场上的信用评估机构，即对国家、银行、证券公司、基金、债券及上市大企业的信用进行评级的公司，另一类为对中小企业资信进行评级的机构。目前美国从事资本市场信用评级的公司主要有三家，即穆迪、标准普尔和惠誉公司。这三个公司是世界上最大的信用评级公司，据国际清算银行（BIS）的报告，在世界上所有参加信用评级的银行和公司中，穆迪涵盖了80％的银行和78％的公司，标准普尔涵盖了37％的银行和66％的公司，惠誉公司则涵盖了27％的银行和8％的公司。

对中小企业进行评级的机构主要是邓白氏集团。经过100多年市场竞争，邓白氏集团公司最终独占鳌头，成了美国乃 7

至世界上最大的全球性征信机构，也是目前美国惟一的这类评级公司。

3、国家对信用工作的宏观管理

国家信用管理主要是对信用进行宏观管理，建立惩戒机制，为市场创造一个健康的社会信用环境，促进信用交易的发展，推动国民经济增长。管理主要内容表现在两个方面——立法与执法。发挥这些功能的政府部门和司法机构被称为信用监督或执法机构。其分工大体如下：财政部货币监理署（OCC）、联邦储备体系（FED）和联邦存款保险公司（FDIC）是规范和管理银行信用的执法和监督机构；司法部联邦贸易委员会、国家信用联盟办公室、储蓄监督局是规范和管理非银行信用的执法和监督机构，其管辖的范围主要包括全国的零售企业、提供消费信贷的金融机构、不动产经纪商、汽车经销商、信用卡发行公司等。

对失信者的惩戒，除了政府上述做法外，则主要靠各类信用服务公司生产的信用产品大量销售，从而对失信者产生的强大约束力和威慑力；靠整个社会对失信者的道德谴责，和人们与之交易时的有限信任；靠对失信者信用产品负面信息的传播和一定期限内的行为限制，使失信者必须付出昂贵的失信成本。其产生的结果，一是不能让不讲信用的人自在地、方便地生活在社会上，二是不能让不讲信用的人有机会把生意扩大。

（二）启示与借鉴

1、建立信用制度必须法制先行

以法律为保障的社会信用体系的建立，应当包含三个方面的内容：一方面是用法律规范经营者的商事信用行为，另一方面是用法律规范政府的信用，第三是通过立法对不良信 8

用行为建立惩戒机制。只有三者加在一起，才能促进市场经济的健康发展。

2、征信机构应采取市场化的充分竞争的运营模式

让从事征信服务的企业采取市场化运营模式，有助于提高服务质量，推进信用服务产品信息化程度，加快信用制度建设的步伐，从而更好地为广大信用信息需求者服务。为此，可在全国设立若干家信用征信机构。这些机构在业务上应既有竞争，又各有侧重。在地域上有一定的分工，在服务对象上有所倾斜，如有的主要为银行、保险公司、信托公司等金融机构服务，有的为零售商服务等。同时还应允许各中小城市建立地方性信用服务公司，这类机构的服务对象应主要为本地区的各类客户。

3、建立不良信用惩罚机制至关重要

美国的不良信用惩罚机制之所以能够很好地发挥作用，主要还是依赖国家及信用行业的支持。国家的支持包括立法和政府有关部门的规定，如前所述，不允许公民持有多个身份证明，不允许随便更名，保留公民个人的指纹记录，不准有不良信用记录的公民或外国人注册成为新公司股东或就任最高管理职务等。信用行业的支持主要体现为信用信息数据库能够及时完整地收集整理企业和个人的信用记录并向社会公开销售。资信评估机构对信用信息进行整理和分析，作出评价并公告社会。

4、市场对信用产品的巨大需求是支撑征信企业蓬勃发展的动力

美国信用制度的发达，特别是美国征信企业的茁壮成长与美国社会对信用信息产品与日俱增的需求是密不可分的。这一点启示我们，在建立和完善我国信用体系过程中，如何 9

采取措施培育和发展企业、个人对信用信息产品需求，并使这种需求不断增长，应成为我国信用体系建设的重要组成部分。

5、实现征信数据标准化是信用体系建设的基础性工作美国信用体系的高效运转还有一个重要原因，那便是各征信企业数据通过行业协会协调普遍实现了标准化。数据的标准化不仅有力地促进了各信用系统间的信息共享和交换，还使信用信息的采集、储存、加工、使用等变得更方便、更快捷。这一点启示我们，要使我国信用体系建设少走弯路、提高建设效率，特别是实现信息在不同行业、不同地区、不同职能背景下的自由共享和交换，规避系统建设风险，建立国家征信标准体系是十分必要的。政府应积极参与和引导征信行业相关技术标准的研究和制订工作，如信用信息采集的格式与标准、征信行业服务规范、信用报告标准文本等，以提高信用信息的采集和流通效率，促进征信服务的规范化。

6、有效的管理机构和监管体制是信用服务业健康发展的保障

信用体系建设是一项规模大、涉及面广、高度复杂的系统工程，目前我国已在上海等部分地区开始了征信体系建设的试点工作，并已取得初步进展，全国其他部门和地方政府也在关心和设计功能类似的征信项目，社会征信体系的试点形成遍地开花的局面。不同管理机构对征信项目的试点、发展要求不一样，由此会产生无序、混乱现象。为防止多头指挥、重复建设和资源浪费，有必要成立全国相对统一、相对权威的负责征信制度建设的管理机构。

三、完善我国信用制度建设的主要建议

（一）建立信用制度应注意的问题

1、走出信用制度建设的误区

近些年来，为了适应经济体制根本转型的要求，克服信用缺失所带来的诸多弊端与障碍，全国上下开始纷纷行动，推出了不少有关加强社会信用体系建设的新举措，掀起了新时期再造社会信用体系的新高潮，这是一件值得十分庆幸和欣慰的大好事。然而，在继续深化信用体系建设的过程中，如何避免涉入以下误区，以确保我国信用体系再造工程收到预期效果，却是我们不得不进行深入思考的一个重大问题。误区之一：怠于立法——继续沿用先实践、后立法的行为模式。

与其他领域的任何一项改革或者建设工程一样，当前我国社会信用体系的再造工程同样选择了传统的先实践、后立法的行为模式。这种模式在一定阶段和一定程度上是有利的：可以帮助我们积累信用管理的立法经验，降低信用建设立法成本，提高信用建设的效率，等等。但从长远和根本上看，这种行为模式却难免造成信用建设的无序，最终带来信用建设的诸多不良后果。在现代法治社会，法律是一切社会行为的前提和基础，所以现代法治国家通行的行为模式（自然也包括信用建设行为模式）都是先立法，后实践，而不是反其道而行之。市场经济是信用经济。从根本上看，中国的市场经济与发达国家的市场经济应该是相通的。历史发展到今天，世界上许多发达市场经济国家都已建立起成龙配套的社会信用管理法律体系，“他山之石，可以攻玉”，我们完全可以也完全应该借鉴这些国家的立法经验与立法成果，尽快制定实施适合我国国情的信用法律制度体系，以科学完备的立法来推进我国社会信用体系建设。

误区之二：极端思维——片面夸大市场、法律或者道德 11

要素的作用。

这主要表现以下三个方面：一是市场迷恋，将市场机制在经济社会发展和信用建设中的功能与作用推向极端，否定道德和法律对市场经济的规则、调控作用。二是制度迷恋，对市场机制的天然缺陷和道德约束的软弱乏力深恶痛绝，恨不得立刻将社会的一切行为法律规范化，法律制度在社会和信用管理中的重要性被强调得无以复加。三是道德迷恋，过分夸大道德教化在医治市场失灵，再造社会信用过程中的重大作用，极力排斥和否定法律制度和市场机制的价值。无情的事实告诉我们，无论是单一的市场机制，还是单一的法律制度或者道德教化，客观上都无法彻底改变信用缺失，唯有上述三管齐下，既灵活运用市场机制的激励约束功能，又充分发挥道德教化的导向作用，同时不断加大法律制度的有效供给，信用建设才有可能取得事半功倍的效果。

误区之三：政府错位——坚持采用计划经济的手段推进信用体系建设。

近些年来，不少地方政府以及政府有关部门的领导，为了创造自己的“政绩”，纷纷启动和实施了本地、本部门、本行业的信用建设工程，他们定规划，作报告，组织人力、物力、财力等办信用机构，一句话，运用行政手段推进信用建设的工作做的轰轰烈烈、如火如荼。客观地说，在社会转型、体制转轨时期，政府对推进社会信用体系建设的重要作用是不可低估的，也是无可替代的。但这种作用主要应该表现在强化舆论引导，自我示范激励，加强信用制度供给，培育社会信用需求和依法监管信用市场行为等几个方面，而不是由政府包办信用中介机构的创设和信用产品与信用服务的经营。简言之，也就是指加强我国社会信用体系建设，解决妨 12

碍市场经济有效运行的信用“瓶颈”问题，政府必须科学定位，决不能继续从计划经济的思路出发，对信用建设包打包唱，“越位”“错位”。

2、建立和完善市场经济信用制度的途径

完善的信用体系分为三个层次。第一层是法律框架基础，就是法律制度。国家以各种法律形式规定权责关系。第二层是市场惩罚和政府约束，主要是针对市场参与者。比如，违规企业和资产质量不好的企业得不到新贷款，做假账的上市公司股票会下跌甚至停牌。第三层是道德约束，这是更高层次的，是从文化和道德角度来约束。要建立完整的信用体系，这三个层次相互作用、相互支持，缺一不可。

创建和维护信用体系，需要全社会的共同努力，特别是需要各级政府的努力。没有政府的培育和完善，没有政府的参加，信用环境不会自然形成。只有政府才能促成良好的信用环境和规范的市场机制。特别是在发展中国家和经济转轨过程中，市场办不到的事情，或市场相对不发达时，只能靠政府来弥补。

市场经济是信用经济、契约经济，也是法律经济。信用是市场经济的基础，法律是信用的保障。法律制度不健全、法制保障不力是整顿和建立信用秩序中亟待解决的问题。健全的法律体系是正常的信用关系得以维系的保障。仅靠良心、道德，不可能有效约束债权人和债务人的经济行为，必须依靠法律力量，把一切信用活动纳入法制的轨道，才能维护和培育良好的信用秩序，形成有法可依、执法必严、违法必究的法制环境，为市场经济建立必要的法制基础。

（二）社会信用体系立法层面构想

我国目前建立社会信用体系的主要困难是：社会信用体 13

系法制环境不健全，信用信息资源的采集、评价、开发及披露缺乏法律法规依据；一些部门对信息资源实行垄断，使信息难以实现全面的整合和共享；信用管理和征信滞后、不规范；区域间、部门间的信用信息缺乏统一规则，信息交流的公共平台没有建立。要建立一套完善的社会信用体系，最急迫的是抓紧建立与之相适应的法律法规体系。这是我国建设社会信用体系的核心。市场经济发达国家都建立了比较完善的信用法律法规体系。美国在信用管理上的相关法律法规已有１６部，涉及信息采集、加工、传播、使用等各个主要环节。西欧发达国家不仅制定了与信用有关的国内法律，而且共同制定了在欧盟所有成员国内都有效的信用法规。

我国的社会信用体系建设，一定要强调立法先行，这样才能保证社会信用制度的健康发展。在制定信用法律法规的过程中，首先需要界定好以下三个关系：

一是界定好政府行政公开与保护国家经济安全的界限。建议原则上所有的政府信息都要公开，不公开即保密是例外；政府信息具有公共产品的性质，一切人可以平等地获取；政府对拒绝提供的信息负有举证责任，并提供拒绝的理由；政府机关拒绝提供信息时，申请人可以向法院请求司法救济等。立法应体现上述内容，并且明确规定国家秘密的范畴和范围，国家秘密则不能实行信息公开。划清这个界限，不仅是建立社会信用体系的要求，也是我国建立符合世贸组织“透明度原则”对政府管理体制的要求。作为WTO基本原则之一的“透明度原则”，同样也是我国在制定信用管理法律法规时，所必须符合的要求之一。

二是界定好商业秘密与公开信用信息的界限。这里关键是要对商业秘密作出明确的界定，可以考虑制定一部《商业 14

秘密法》，规定商业秘密的范畴和具体内容，使信用服务企业如联合征信企业依法获得足够的企业信用信息，同时又保证相关的企业商业秘密不受侵犯。

三是界定好消费者个人隐私与公开信用信息的界限。信息公开和公民隐私权之间的矛盾是不言而喻的，如何最大限度地兼顾各方的利益是我国信用体系建立过程中需要认真考虑的问题。在征信过程中所取得的资料往往涉及到消费者个人信息，其中有部分可能属于个人隐私。对于这些个人信息，世界各国多通过立法进行严格的保护。我国在制定相关信用管理法律时，也应严格限制这些个人信息的使用范围，明确使用者应尽的保密义务。

从实际情况考虑，我国的信用立法工作难在短期内完成，但建立完善的社会信用体系客观上又需要较为完备的法律体系作为保障。在这种情况下，应主要从两方面推进信用立法工作：

一方面充分借鉴发达国家在信用管理方面的法律法规，先以行政法规或指导意见等形式颁布一些相关规定，执行一段时间后总结经验，提出立法草案，条件成熟后形成法律。近５年内应首先出台《征信管理条例》、《政府信用信息公开管理办法》、《信用信息互联互通管理办法》、《企业信用管理条例》、《个人信用管理条例》等。同时抓紧修改《商业银行法》、《商标法》、《知识产权保护条例》和《储蓄存款管理条例》中的相关条款。其他有关法律法规也应同时着手制定和修订完善。

另一方面对于急需的法律法规，要抓紧研究、率先出台，以促进现代信用市场规范健康发展。制定信用基本法，为信用管理确立基本的法律制度框架，是构建社会信用法律保障 15

机制的关键，其目的在于创造一个信用开放和公平享有信用信息的环境。《民法（草案）》中规定的信用权，仅仅是民事基本法强调保护公民、法人的信用权，但并未对社会信用制度和体系的构建进行立法设计。所以这部单项的信用基本法在整个信用法律体系中，居于核心地位，应当由最高国家立法机关研究制定并出台。在这部基本法中，至少应涵盖信用体系建设的以下几个方面的内容：①立法宗旨。明确规定制定本法的目的是进一步健全社会主义市场经济体制，整顿和规范市场秩序，建立完善的社会信用体系，惩戒失信行为，增强社会信用观念。②立法原则。客观、公正、公开原则———信用资料的收集、记录、制作要客观、真实、公正、标准统一，不能带有地方利益、部门利益的倾向，信用信息公开共享，禁止部门和地方信用信息的相互封锁。独立性原则———征信机构的设立、运行具有独立性、中立性和公正性，它不依附于任何政府机构、社会团体和企业组织，更不能与被评级者发生经济关系。保护权利原则———信用数据的收集、公开和使用要相对审慎，不得侵犯商业秘密和个人的隐私权，做到既要保护征信机构对信用数据的收集权和社会公众的知情权，也要尊重公民的隐私权与企业的商业秘密。③征信机构。规定征信机构设立的主体资格条件、法律地位、权利义务的主要内容、监督管理措施。④信用制度。明确规定建立信用信息收集制度、信用评估制度、信用档案制度、信用信息查询制度、信用信息公开制度、信用信息系统互联互通制度、信用担保制度、信用服务监管制度、信用权保护制度，等等。⑤法律责任。提供信息资料失真、不当使用他人信息资料、侵犯商业秘密和个人隐私权等的信用争议解决途径及其法律责任

（三）建立健全社会信用体系

信用建设的复杂性在于，在市场经济中，社会生活的各个环节，几乎都与信用密切相关。社会信用体系是一种社会机制，除了信用法律法规体系外，还应该着力建设现代信用服务体系、信用数据技术支撑体系、信用市场监管体系、企业信用管理体系、诚信教育体系和失信惩戒机制等六个体系一个机制。

第一，建立信用数据技术支撑体系

这是建立社会信用体系的重要基础设施。信用信息的完整性直接决定信用信息的有效性，信用信息的有效性是信用产品质量的核心。据调查，我国信用信息８０％左右分散在银行、工商、税务、海关、公安、司法、财政、审计、证券监管、质检、环保等政府部门手中。但目前大部分政府部门对信用信息严格屏蔽，信用服务机构或企业难以获得涉及企业的信用数据和资料，更无法得到消费者个人的信用信息，也就无法征集信用信息进行公正独立的商业化、市场化运作，提供高质量的信用调查、评级、报告等信用产品，导致信用信息资源割裂和浪费，开发利用不充分。

建立信用数据技术支撑体系，首先要从整合行政资源入手，把工商、税务、海关、贸易、交通、质检、药监、环保、劳动人事、公用事业、公安、法院、银行、证券、保险等有关方面掌握的有关企业和个人信用的数据资料，作为重要的信用信息资源，有序开放，充分利用。可考虑用国债资金支持信用基础设施建设，一是用于基础数据库的建设，鼓励和支持我国政府有关部门按照标准建立数据库，如工商注册数据库及工商年检数据库、工业企业普查资料数据库、法院诉讼数据库、人民银行的企业借款还款记录数据库、企业产品 17

质量投诉数据库等。二是在建立各部门基础数据库的同时，建立国家级和省级信用信息数据库和信息交换平台。政府部门公开的信用信息，应当主要是对市场主体身份及其行为客观描述的原始记录。部门内部对市场主体或监管对象确定的信用分类等级，主要是为该部门工作服务的，依据的数据资料有限，应只在内部使用，而不宜随意对外发布，以免引起混乱或引发纠纷。三是有序开放信用信息数据库。各有关部门和行业建立规范的信用信息数据库，应作为建立和完善社会信用体系的重要基础设施。可以有偿地向信用服务企业和社会提供客观公正的原始数据信息，其收费用于系统的更新和维护。四是积极推进信用数据库建设的标准化。实现各部门、地区和企业的信用数据互联互通，促进资料交换和共享。积极推动数据库建设中的标准化体系的建立，包括数据库结构和标准，信用数据格式、内容、指标和标识标准，数据库技术支持软件等应通用或相互兼容。五是鼓励信用服务企业建立自己的数据库。开发适合我国市场主体特点的评分模型，设计各具特色的征信产品，形成自己的核心竞争力。第二，培育现代信用服务体系

这是我国建设社会信用体系的关键。信用服务业具有智力密集、技术密集、专业化程度高、市场集中度高的特点，承担着信用信息收集、加工、处理和传递的功能，在防范信用风险、促进信用交易方面发挥着重要作用。应大力培育和发展一批具备较高执业资质和道德水准的独立公正市场化运作的信用服务机构。

目前应重点发展大型信用评级公司、企业信用服务企业和消费者信用服务企业这三类企业。对上述三类信用服务企业，应区分情况，采用不同的政策。对信用评级企业，应在 18

整合已由企业的基础上提高企业从业水平，严格规范市场准入，加强管理；对企业信用服务企业，设置必要的准入标准，同时提倡适度竞争，限制垄断，鼓励业务向规模大、实力强的公司集中；对消费者信用服务企业，要设置比较严格的资质要求，严格市场准入，防止个人信用信息被滥用。在目前信用服务业发展的初期阶段，可以先由政府出面组织和推动，由政府委托或授权的信用服务企业经营，待条件成熟后再与政府完全脱离，实行市场化、商业化运作。

应正确处理政府管理部门与信用服务企业的关系，坚持实行“政府推动、市场化运作”的模式，政府主要发挥规划、指导、组织、协调、服务的作用，创造信用服务企业公平竞争的市场环境，参与制定行业规范与标准，监督管理信用服务市场主体的行为。信用服务企业应成立行业协会，制定行业规划和从业标准以及行业的各种规章制度；提出立法建议或接受委托研究立法和提出有关信用管理法律草案；协调行业与政府及各方面的关系；组织信用管理专业教育，举办从业培训和从业执照考试。

第三，培育信用产品市场体系

这是建立现代信用体系的市场基础。目前我国信用市场发育滞后，供求矛盾十分突出，一方面社会和企业信用意识不强，对信用产品的市场需求不足，制约了信用服务行业的发展壮大；另一方面信用服务企业总体水平偏低，资质参差不齐，信用评估方法不规范，信用产品质量不高。

要通过政府立法、行业组织制定行规来引导全社会对信用服务的需求。政府有关部门要带头积极利用信用评级、评用报告等产品。还应对一些行业的市场准入规定对提供信用产品的特殊要求。如在登记注册、行政审批、经营许可、质 19

量监督、政府委托中介机构承办事项、资质认定管理等工作中，应明确规定要按照授权和规范流程，查询企业信用报告或要求企业提供信用报告。再如金融和商业机构在与企业和个人发生信用交易、信用消费、商业赊销和租赁等业务时，应规定按照授权和规范流程，查询当事人的信用报告或要求当事人提供信用报告。对上市公司发行股票，企业发行债券，以及上市公司的信用状况等，也可以规定实行强制评级或评估。

信用服务企业也要适应市场需求的变化，尽快建立完整而科学的信用调查和评价体系，增强技术创新、产品创新和市场创新能力，努力提供各具特色、多样化、高质量的信用产品，充分满足社会不断增加的对各类信用产品的市场需求。第四，建立健全企业信用管理体系

这是扩大社会信用交易规模和提高信用交易程度的前提。信用是企业生存之本和竞争力之源，是企业最宝贵的无形资产。加强企业信用管理，可以大幅度减少因授信不当导致合约不能履行，增强信用风险的防范能力；可以加强受信企业自我信用控制能力，加强履约计划管理，防范出现偿债能力不足，无法按时履约等情况；可以形成对失信企业和机构的市场约束机制，使其失去扩大参与市场经济活动和交易的机会。

为提高信用风险防范能力，应对企业的经营交易全过程进行信用管理。研究制定适宜中小企业的财务会计制度，为企业建立健全财务会计制度提供标准；应以资金、质量、营销等管理为核心，引导企业强化内部管理制度和责任追究制度；引导企业建立以客户资信管理制度、内部授信制度和应收账款管理制度等为主要内容的信用管理制度，提升企业的 20

信用管理水平。

第五，建立政府信用市场管理体系

这是建设社会信用体系的组织保证。与社会信用体系建设关系最为密切的行政执法和司法部门主要包括：工商、税务、海关、外汇、质量技术监督、人事、社会保障等行政执法和管理部门，公用事业部门（通讯、供水、供气、供热），公安、法院等司法部门，银行、保险等金融部门。

这些重点部门的主要工作：一是尽快普遍建立信用等级分类管理制度。要结合部门特点和管理要求，建立信用等级分类的方法和标准，实行分类管理，提高监管工作效率和质量。二是建立行业或部门基础数据库。要广泛收集和及时加工处理监管对象身份和经营行为的信用数据，建立行业或部门内部共享的数据库。三是建立信用信息公开制度。要依法向其他执法部门和社会信用中介机构开放在执法和履行公务过程中收集或产生的有关信用信息，实现资源共享。第六，建立社会诚信教育体系

这是建立社会信用体系的一项长期的基础性工作。全体社会成员的诚信意识提高了，市场主体的守法意识增强了，现代信用知识增加了，自我约束和自我保护能力增强了，社会信用体系的建立和完善就有了坚实的基础。开展诚信教育，目前应主要从以下四方面入手：一是认真贯彻《关于开展社会诚信宣传教育工作的意见》，利用广播、电视、图书、报刊、网络等现代传播工具，大力开展形式多样、内容丰富、通俗易懂的宣传教育活动，在全社会普遍形成守信光荣、失信可耻的社会氛围。二是组织编写现代信用知识普及性教材，普及现代信用知识，开设面向政府、企业的多种类型的短期培训和在职教育。行业协会等中介组织可以组织信用服务行业 21

从业人员的培训，提高信用服务从业人员的业务素质和水平。三是在大学开设信用管理的研究生或本科专业，培养高层次的信用管理专门人才，满足全社会对高级信用管理、信用教育、信用服务等的需求。

第七，建立失信惩戒机制

这是社会信用体系正常发挥作用的保障。对失信者和失信行为不能给予及时、有力的惩戒，就是对失信者的鼓励，对守信者的惩罚。应综合运用法律、行政、经济道德等多种手段，使失信者付出与其失信行为相应的经济和名誉代价，直至被市场淘汰；使守信者得到各种方便和利益，获得更多的市场机会，不断发展壮大。

失信惩戒机制主要有五类：一是由政府综合管理部门做出的行政性惩戒。如有关政府部门公布“黑名单”、“不良记录”等。但要严格依法办事，讲究程序，避免侵犯个人隐私和商业秘密。二是由政府专业监管部门做出的监管性惩戒。这两类惩戒都是由政府综合管理或专业监管部门采取记录、警告、处罚、取消市场准入、依法追究责任等行政管理手段，惩罚或制止违法违规或失信行为。三是由金融、商业和社会服务机构做出的市场性惩戒。主要是对信用记录好的企业和个人，给予优惠和便利，对信用记录不好的企业和个人，给予严格限制。四是通过信用信息广泛传播形成的社会性惩戒。主要是使失信对交易对方的失信转化为对全社会的失信，让失信者一处失信，处处受制约。五是由司法部门做出的司法性惩戒。主要是依法追究严重失信者的民事或刑事责任。要建立与失信惩戒要求相适应的司法配合体系。如社区义务劳动、社区矫正、罚款、监狱各类短期刑罚等，使失信者付出各种形式足以抵补其造成的社会危害的代价。特别要强调建 22

立对信用服务企业的惩戒机制。要明确信用服务行业规则，提高其行业自律能力和自我管理能力。对那些不遵守行业规则、自身就不讲信用的信用服务企业，出现失信行为、造成严重损失的，不仅要承担无限责任，还要令其永远不得再从事这个行业。

[论文后注]

[期刊文献]

1、张维迎：《法律制度的信誉基础》，《经济研究》20xx年第1期。

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4、陈金顺、张家恩：《研究中国经济信用问题的一种思路》，《西安交通大学学报》20xx年第2期。

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9、徐国栋：《诚实信用原则二题》，《法学研究》20xx年第4期。

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著选集》。

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5、骆玉鼎：《信用经济中的金融控制术》，上海财经大学出版社，20xx年版。

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