南昌民办教育的现状分析及发展战略

---关于发展南昌民办教育的调研报告

【调研背景】 19xx年国务院颁布《社会力量办学条例》，全面、系统地规定了发展民办教育的方针政策。20xx年12月28日全国人大常委会审议通过《中华人民共和国民办教育促进法》，把民办教育确定为“国民教育的重要组成部分”，首次确立了民办教育和公办教育平等的法律地位，作出了允许出资人从办学结余中取得合理回报等重大突破性规定，是中国民办教育发展史上的一个里程碑，标志着中国民办教育由此进入一个法制化发展的新阶段。20xx年4月1日起实施与其配套的国务院《民办教育促进法实施条例》。20xx年9月22 日《江西省民办教育促进条例》颁布实施，南昌市民办教育迅猛发展。仅短短10多年时间，我市民办教育机构如雨后春笋般迅速崛起，有力地促进了南昌教育事业的发展。省会城市南昌作为江西省的政治、经济、文化中心，在经济、社会和教育事业健康发展的新形势下，如何认真贯彻落实《民办教育促进法》及《实施条例》等配套法规，加大政策扶持力度，为民办教育的大发展创设更好的外部环境；民办学校如何依法办学，规范办学行为，提高办学质量，增强自身在教育市场上的竞争力，创民办学校品牌，以及如何破解目前民办教育事业中存在的诸多阻碍发展的问题是当前南昌教育工作面临的重大课题。近期，南昌市教育局局长、党委书记魏局长亲自带队就整个南昌民办教育发展情况进行了专题调研，针对当前民办教育的发展现状和主要问题，听取了一些民办学校校长、老师的意见和建议。此调研报告通过分析南昌市民办教育发展的历史、现状和特点以及存在的发展困境，对照国家有关法规和结合民办教育地方立法的要求，力求站在更高的层次，按照先鼓励引进再规范发展的理念，从多个方面为发展民办教育工作寻找可行性办法，以及为政府立法提供依据。

【关键词】 民办教育 发展 调研

【南昌民办教育发展的现状】

改革开放30年来，在我市各级政府推动下，在社会各界支持下，在民办教育工作者的努力下，南昌民办教育在各级各类教育领域实现了快速发展。南昌民办学校无论是学校和学生的规模，还是其所涵盖的领域，都呈现出勃勃生机，所取得的重大成就和宝贵经验已经引起社会各界的广泛关注。尤其是近十年来，南昌民办教育实现了规模变大、变快、变好、变优的喜人格局，数据表明，南昌市管各类民办学历教育、职业院校固定资产(含省管)由20xx年3.5073亿元发展到20xx年的40多亿元，增长1000%多。截止到20xx年，南昌市各级各类民办学校在校生5.98万人，其中高中阶段教育的

1.5万余人；义务教育阶段3万余人；南昌民办职业学校在校生达8000余人，占全市中职生43.6%，使南昌成为培养中级技工的摇篮和基地；民办学前教育126所，占全市学前教育人数的87.26%；非学历培训教育年47.6万人次，其培训总量公办教育不可企及。

民办教育的蓬勃发展，扩大了教育资源总量，增加了教育选择机会，促进了教育投入体制改革、办学管理体制创新，增强了教育发展活力，在提高教育公共服务水平、满足人民群众多样化教育需求等方面发挥了积极作用。经过多年的发展，全市已经拥有一批注重办学质量和内涵发展，精心打造品牌与特色的民办学校和民办教育机构，形成了可以与公办学校相竞争的优势，在社会上牢牢地站稳了脚跟。可以说，民办基础教育硕果累累、职业教育一枝独秀、培训教育奇葩绽放，奏响了一首与时代同步发展的进行曲，有力推动了南昌经济社会的发展，为南昌发展作出了突出的贡献。

【南昌民办教育发展的历史贡献】

1、改变了政府单一办学的状况，形成和建立了政府办学与社会力量办

学共同发展的多元化办学体制，减轻了政府负担，调动了多方面支持、参与和举办教育的积极性。多年来，公民个人、社会团体、企业集团等社会力量纷纷投入巨资举办民办教育，从而扩大了教育资源，减轻了政府财政负担。2万多亩的校园面积，40多亿元的固定资产，15万多人的学生学位，如果全由政府承担如此重的教育责任，对于财政吃紧的政府来说，是非常困难的。据统计，南昌民办教育机构为广大市民提供了近13万个基础教育学位，而在校学生已达6万余个，其中小学初中义务教育在校生3万余个，高中教育在校生1.5万余个，职高（职业中专）在校学生近8千个。也就是说，除目前在校生外，南昌民办教育还可容纳7万余学生。按照政府办学投入计算，如果要解决近3万人的义务教育入学问题，政府至少要拿出包括土地在内等几十个亿的资金支持，才有可能让几万孩子享受到满意教育。而在政府不承担校园校舍建设改造、教师工资、职业教育专项经费的情况下，南昌民办职业教育的在校生占到了全市中职生的43.6%，为广大孩子铺就了就业路，而且南昌民办职业教育大多都有明显的专业特色引领，如南昌女职的茶艺专业、新东方烹饪学校的烹饪专业、新华电脑的电脑特色专业群，在全市全省乃至全国都赫赫有名。同时，如果没有占全市87.26%的民办学前教育，政府仅靠12%多一点的教育资源，是无法满足人们受教育的需求的，政府也没有这么大地财力建设如此众多的幼儿园的。民办学前教育在这种情况下成了南昌学前教育的主力军。

2、顺应了社会对教育多元化的需求，促进了不同类型、不同层面、不同形式的教育体系的形成，为社会提供了多样化、可供选择性的教育条件和机会，满足了社会公众对教育的不同需求。南昌现已发展形成包括高等教育、中等职业教育、基础教育、学前教育、成人教育及各类文化艺术和职业技能培训在内的较为完整的多元化民办教育体系。这些各级各类的民办教育

机构很好的弥补了公办教育资源的严重不足，为广大学生继续求学提供了选择机会。这里着重要提的是，民办非学历培训教育几乎涵盖了包括学科、语言、艺术、体育等所有方面的素质培训，其培训总量的巨大，公办学校通过课程的设置根本无法做到，非学历培训教育为社会提供了多样性的素质教育选择。

3、拉动了经济内需，增加了就业岗位。仅按20xx年南昌市城镇居民全年人均消费支出7548元计算，南昌地区38万民办教育人口全年消费总额就高达二十八亿六千多万元，强力拉动了居民消费指数，撬动了经济内需。目前，各级各类民办学校所积累的总资产已十亿元。20xx年，全市教育经费总额41.72亿元，其中“社会团体和公民个人办学经费”为0.25亿元，占 0.6 %。。2005—2010五年来民办教育吸纳的学杂费（不计资本性投资）总额超过0.8亿元，相当于减少了公共教育经费支出0.8亿元以上。在市场机制起主要作用的社会培训领域中，民办教育机构对拉动这部分重要和特殊的消费事实上也在起着主力军的作用。同时，南昌民办教育为青年成才提供了机遇。广大青年面对应运而生的民办学校，拓宽了自己的求学之路，增加了个人对不同教育的选择。特别在职业教育领域，民办学校的类别众多，专业设置、课程设置与市场经济接轨紧密，通过学习，学生普遍能掌握一技之长，就业问题基本得到保障。据统计，南昌民办教育为社会提供了2万多个就业岗位，这为青年实现自己的人生转折，服务社会、创业成才创造了条件。

4、作为一种无形的贡献，那就是处于市场激流中的南昌民办教育，其整个发展的历程为教育的改革提供了重要启示和可资借鉴的宝贵经验。民办学校灵活高效的办学和管理体制颠覆了传统单一的公办教育体制，对公办学校长期存在的“效率低、资源浪费、铁饭碗、效益差”的弊端产生了强大震撼。而共同并存的格局也激活了公办学校固有的管理机制和办学体制，促

使公办学校“转制”。 民办学校多元化的投资主体，灵活的办学形式以及一系列内部管理机制的创新，给长期处于垄断地位的公办学校带来了巨大的冲击。人事制度上，民办学校实行教师全员聘任制和人事代理制度，改革了传统的用人机制，避免了教师能进不能出的弊端，集聚了一批教育战线的优秀教师；内部分配机制上，实行收入与能力挂钩，激发了教师的工作主动性，为公办学校打破传统的大锅饭、铁饭碗提供了改革的经验。评价机制上，改革了传统的教师考核方法，更加注重教师自身能力。另外，民办学校实行的董事会领导下的校长负责制为我市职业型校长的形成奠定了良好基础。

【南昌民办教育发展的基本经验】

1、在认识上做文章，重在深化对发展民办教育具有重大现实意义和战略意义的认识，重新确立发展民办教育的法律地位和社会地位。通过总结表彰、成果展览、社会服务、招生推介等形式加大宣传力度，以加深社会公众对民办教育的认识。民办教育作为新生事物，有一个为社会公众了解和接受的过程。近年来，南昌市教育局通过总结表彰、成果展览、社会服务、招生推介以及学校评选等形式加大宣传力度，以加深社会公众对民办教育的认识。《民办教育促进法》及其实施条例颁布以后，南昌市教育局组织力量广泛深入地开展学习、宣传和教育活动，进一步确立民办教育的法律地位，强化民办教育的法制意识，为民办教育的发展奠定了较为扎实的思想认识和社会基础。在组织深入学习贯彻《民办教育促进法》及其实施条例的过程中，南昌市教育局重视对民办教育的重新认识和定位，强调要充分认识和肯定民办教育的巨大成就和贡献，进一步坚定发展民办教育的信心和决心；要客观承认和正视民办教育发展过程中的困难和问题，并给予正确引导和政策扶持；要坚持民办教育的科学发展观，在探索管理科学、特色发展、内涵提升

的实践中着力打造民办教育品牌。近年来，南昌市教育局在对民办学校进行思路引导的过程中，要求各级各类民办学校必须强化法制意识，坚持依法办学、依法管理，用法统一思想、规范行为、维护合法权益；必须树立和坚持民办教育科学发展观，统筹规划、合理布局、正确定位，保证各类各层次教育协调、和谐、可持续发展；必须从实际出发构建民办教育特色质量观，依据社会、市场人才要求，坚持市场规律和教育规律的统一，确立质量标准，以特色求生存、求发展、求质量。

2、在政策上做文章，重在加大政策扶持力度，为民办教育的发展创设良好的发展环境和条件。民办教育事业是一项公益性事业，发展民办教育是改变我国政府包揽办学现状、建立多元化的办学体制、促进教育事业发展的重大举措，需要各级党委、政府和社会各界的关心和大力支持。市委、市政府对民办教育高度重视，把民办教育纳入了“南昌市经济和社会发展总体规划”，出台了《南昌市积极鼓励民间办学的实施办法》。近年来，南昌市教育局按照《民办教育促进法》及其实施条例的要求，增强依法管理和服务意识，致力于为民办教育办实事、办好事，通过争取政策落实解决民办学校审批、收费、教师职称评定、评优评先、学生月票、学籍等阻碍民办学校健康持续发展的政策层面的种种问题，确立了民办教育机构在土地征用、规费减免、师生权益、业务指导及社会地位等方面享有与公办学校同等的待遇，为民办教育的发展创设了良好的内外部环境。同时，南昌市教育局给予了民办学校义务教育补贴、职业教育学生生活费、高中贫困生补助，分给了民办学校均衡生招生指标，有力地促进了民办教育的发展。

3、在管理上做文章，重在规范民办教育的办学行为和管理行为，将民办教育纳入依法办学、依法管理轨道。近年来，南昌市教育局坚持“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针，采取统筹规划、综合协调和

宏观管理的思路，做到一手抓服务、一手抓管理。市县两级教育行政部门设立民办教育专管机构，规范和公开工作流程，建立和健全民办教育机构的审批制度、年终考核评估制度、财务财产审计制度、总结表彰制度、广告备案制度。南昌市教育局在实际工作中依法加大了六个方面的管理力度：一是进一步完善民办教育机构的审批制度；二是进一步健全民办教育机构招生宣传广告备案制度；三是进一步严格民办教育机构财务管理制度；四是进一步规范民办教育机构教育教学指导评价制度；五是建立了安全工作制度和民办学校决策机构组成人员备案制度；六是对我市无证办学的严重现象会同有关部门进行了综合治理，取得了较好的效果。从而使我市民办教育逐步走上了法制化、规范化的发展轨道。同时，南昌市教育局每年组织力量开展全市民办学校办学水平和教育质量督导评估及表彰活动；每年组织力量开展全市民办教育机构年度审查和财务审计工作；每年举办管理人员培训及各类培训班、组织外出学习考察；每年召开全市民办教育机构招生工作专题会议等。

4、在质量上做文章，重在坚持民办教育正确的办学方向、全面贯彻教育方针、推进素质教育、提高教育质量和效益。在狠抓民办教育教育教学质量的过程中，南昌市通过下发《关于加强我市民办学校教育教学常规管理的实施意见》、开展教师培训、组织教师外出及校际互动学习考察等措施，鼓励和要求各类民办教育机构必须创设良好的学习、教育环境，加大投入、自建校园，加强基础设施建设，着力改善办学条件。要按照现代社会对人才素质的要求，确立质量标准和评价体系，既适应市场环境又遵循教育规律，充分发挥民办教育机构管理体制和运行机制的优势和效能；重视加强民办教育的师资队伍建设，建立完善教师的聘用、管理和培养机制，重视教师的继续教育，依法落实社会劳动保障政策，保证民办教育机构教师队伍的相对稳定和整体素质；坚持以教学为中心，严格执行教学大纲和计划，严格教学常规，

加强教学研究，开展评教评学，以全面提高民办教育机构的教育教学质量。

实践证明，政府的高度重视与积极扶持，是民办教育发展的有力前提，而守法诚信规范办学是民办教育发展的基础。

【南昌民办教育发展存在的问题及对策】

当前，南昌民办教育存在的问题和面临的困难主要反映在三个层面上，亦即认识上的偏颇、行为的偏差和水平上的偏低。没有真正将民办教育视为整个教育事业组成部分是认识偏颇的关键，反映在支持力度、发展程度和评价角度上。一方面,民办教育及其举办者亦未真正将自己从事的事业完全置身于整个教育事业重要组成部分的地位，对法律法规和政策的理解，只关注给予的权益、支持和扶持方面，忽视赋予的义务、责任和行为的规范。另一方面,地方法规政策不够健全、不够配套，已出台的法规政策不够落实，对民办教育统筹规划、协调发展指导评价的力度不够，这些都给民办教育的顺利发展带来了负面影响。从总体上看，南昌民办教育还存在着统筹规划较薄弱、发展定位欠科学、办学行为不规范，以致办学规模不大、教育质量不高、管理水平偏低、各类各层次教育发展不协调、不平衡等。

导致的结果是，有些民办学校陷入难以维系的困境甚至已经倒闭或民办学校举办者、办学者普遍信心不足，疑虑很多。现将目前南昌教育暴露出的问题进行分析并提出对策，供南昌教育决策者参考。

一是投资者自身问题。主要表现在：

（1）责任意识淡漠，急功近利。民办教育的举办是一个长效投资，它的效益应该体现在经济效益和社会效益两个方面。有的民办学校举办者不按教育规律办事，对社会的责任意识淡漠，急于收回投资，不重视改善办学条件、提高教师待遇，而是片面追求赢利，采取单纯经营手段，甚至在学生的住宿费、生活费和食堂、校内超市承包上动脑筋，谋取学生利益;部分民办

学校“上无片瓦，下无寸土”，硬件建设投入少，办学条件差，严重制约了发展。部分民办学校在多年的办学过程中，确实是有了较大赢利的，但仍然是租赁过去撤并的闲置校舍，或者是利用闲置的简易房屋办学，很少甚至没有投入建设性资金，连硬件建设都基本上没有达标。有些学校连操场都没有，实验设备、文体设施十分缺乏，语音室、多媒体教室大多数学校都没有建立，计算机配备不达标，有的学校甚至看不见一棵花草、树木，何谈绿地面积和生均活动面积。

（2）法制观念淡薄，缺乏诚信。部分民办学校并不具备良好的办学条件，但无视有关规定，夸大其词说是一流的条件、一流的师资、一流的管理、一流的质量。宣传资料满天飞，靠炒作成为热点学校，使得社会和广大家长、学生无所适从。有的学校不按教育行政部门规定从起始年级招生，任意开班，出歪招挖生源，只重数量不讲教育质量，更谈不上创名牌学校，有的学校甚至在学期中途就擅自招收学生，干扰了公办学校的教学秩序。还有的学校超越原定办学层次和招生范围，造成无序竞争，产生了不良的社会影响，损害了民办教育的整体形象。

（3）管理水平偏低，办学不规范。由于部分民办学校的所有者不按教育规律办事，又不全心依靠所聘的校长或业务指导，董事会形同虚设，完全是“家族式”的管理，缺乏必要的教学教育教研活动，决策随心所欲，导致学校管理混乱，问题百出。有的甚至出现老师罢教、学生打架斗殴致伤等严重问题，给民办教育带来了一定的负面影响。

解决对策：第一、鼓励和引导社会力量举办民办教育。积极鼓励采取多种形式发展民办教育。鼓励和支持企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人利用非财政性资金依法进行独资、合资、合作办学。鼓励和支持境外企业、公民个人、社会组织单独或者联合投资民办教育。鼓励和支持民办

学校引进境外优质教育资源，依法开展中外合作办学。鼓励和支持有条件的民办学校组建集团式的办学实体。鼓励和支持社会力量在国家法律法规规定的办学领域进行探索和实践。凡符合国家有关法律法规，有利于增加教育投入，有利于扩大教育规模，有利于提高教育水平和办学效益的各种办学模式都鼓励大胆尝试。实行优胜劣汰，逐步将一些办学条件差的民办学校淘汰出市场。

第二、全面推进民办学校依法规范办学。采取有力有效措施，促进广大民办学校切实落实学校法人财产权；真正建立民办学校法人治理结构，依法设立由校内外利益相关方代表参加、结构合理的理事会（或董事会）、监事会，依法行使决策权利，确保民主决策、科学决策；落实教职工和社会有关方参与民主管理、公共监督的权利；各民办教育机构必须预留教育基金以增加硬件投入；真正落实教育行政部门制定的一系列规范办学的政策措施；建设高素质学校领导班子；自觉执行国家法律和政策、法规，全面贯彻国家教育方针，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则，维护广大师生权益，尊重教育规律和市场规律，注重办学质量，提高管理水平，努力建立现代学校制度和建设和谐校园，确保安全稳定，走科学、内涵、持续发展的道路。

法律依据：《中华人民共和国民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、《江西省民办教育促进条例》

现实依据：《辽宁省民办教育促进条例》明确，“鼓励社会基金组织为民办学校提供贷款担保，鼓励信托机构利用信托手段筹集资金支持民办学校的发展”；《湖南省实施办法》规定，“民办学校可以依法向金融机构申请贷款，鼓励金融机构对民办学校实行信用贷款，鼓励国有资产经营公司、国有投资公司以及其他企业和社会财团为民办学校提供贷款担保”；《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》规定，“民办学校可以用非教学资产作抵押

和学费收费权作质押向银行申请贷款，用于扩大和改善办学条件”。浙江温州市根据市委、市政府《关于优先发展教育加快教育强市建设的决定》（温委发〔2008〕24号）精神，20xx年市政府转发了市教育局等部门《关于温州市民办学校教师依照公办学校教师标准落实五险一金政策实施意见的通知》（温政办〔2008〕111号），鼓励社会力量办学，促进民办教育又好又快发展。

二是外部行政管理问题，其主要表现在：

统筹规划问题。民办教育未依法列入国民经济社会发展规划。对民办教育发展的整体规划、地区布局、层次、类型导向等方面都未统筹考虑。在全市城市规划和新城区建设中，没有充分考虑民办教育机构的规划设点，并将其纳入全市教育布局。

解决对策：各级政府必须将民办教育依法列入国民经济社会发展规划，民办学校建设纳入城市总体规划和土地利用总体规划。除小区配套的中小学校必须保证公办性质外，可根据教育行政部门制定的民办教育发展规划，在教育用地规划内安排一定的学校土地利用指标，按国家和省规定的学校用地标准，按公办学校的用地方式用于举办民办中小学校，并将其纳入全市教育布局。举办民办学校的土地不得抵押、不得转让、不得改变功能或用作其它用途。对于预留的民办教育用地，可以通过招商的方式引进有实力的企业集团或企业家办学，提高南昌民办教育的品牌和形象。同时解决民办教育的统筹规划问题，不仅仅是网点布局的调整，还应对不同层次的学位资源进行整合，与每年的招生挂钩，以避免浪费或闲置民办教育资源。例如，南昌县以政府补助的形式（初中每年2000元、高中每年3000元）向民办学校购买学位，充分利用民办教育学位资源，解决老百姓子女上学难问题，积极鼓励民办学校承担义务教育的责任，效果较好。

法律依据：《中华人民共和国民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、《江西省民办教育促进条例》

现实依据：目前我市有129多少家民办学历教育机构，在调研中，一些较好的民办学校并没有“吃饱”生源，空出了很多学位，闲置了教育资源。而公办学校大班额的现象一直以来没有得到根本的改观，择校、借读之风甚嚣尘上。但公办学校学位有限，师资不足，根本不能解决教育需求，从而引发了人们对教育的不满。如果能充分利用民办教育资源，问题可以得到很大程度的缓解。

民办学校法人属性问题。我国现行法律规定法人主体分为两种：企业法人和非企业法人。其中非企业法人又分为机关法人、事业单位法人、社会团体法人。目前，我市将民办教育机构均登记为非企业法人，但未明确属事业单位法人，这与公办学校事业法人属性存在差异。

正是由于学校法人属性问题长期得不到有效解决，目前尚未建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理的国家制度，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实。允许合理回报是《民办教育促进法》根据现阶段我国很少有人捐资办学的基本国情，为吸引民间和社会资源促进教育发展作出的一个重要而特殊的规定。但是，《民办教育促进法实施条例》对民办学校取得合理回报的规定缺乏可操作性；相关行政部门又将民办教育的公益性与《民办教育促进法》关于出资人“可以从办学结余中取得合理回报”的规定对立起来理解，该项法定优惠措施的配套规定迟迟不能出台，严重影响了民办学校举办者办学的积极性，同时不利于规范对民办学校的管理。

解决对策：依据中央十六届三中全会决定以及《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》中关于“允许非公有资本进

入社会事业领域”的精神，突破民办学校不能登记为“事业单位”法人的传统观念和政策障碍，按照分层的办法明确民办教育机构法人属性。属于事业属性的按事业法人认定，属于企业属性的按照企业法人认定。民办学历教育机构按“民办事业法人”到民政部门进行登记，经营性民办培训机构按“企业法人”到工商部门登记注册，实行企业法人管理办法。法人属性问题的解决，有助于稳定民办学校师资，为创品牌学校提供政策支撑。

法人属性的有效解决，民办教育的营利性和非营利性问题可望随之解决。企业法人的民办教育机构作为营利性机构存在，事业法人的民办学校作为非营利性机构存在，事业法人民办学校可享受政府的各项优惠政策，而企业法人民办教育机构按照市场进行运作。可出台地方立法，建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理制度，制定合理回报操作细则和举办者奖励办法，明确民办学校取得合理回报的规定及相关可操作性的制度。

出资人要求合理回报的民办学校在按照《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例有关规定扣除办学成本、预留发展基金以及提取其他必需的费用后，允许出资人逐步收回办学成本，从办学结余中按年度取得合理回报。同时，解决公平问题，把民办教育当公益性教育事业对待，落实国家政策，大力进行扶持。

民办学校终止时依法清偿债务后的剩余财产，出资人可按法律规定获得相应部分。

政策依据：中央十六届三中全会决定以及《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》

现实依据：湖南省人民政府出台的《关于促进民办教育发展的决定（湘政发[2008]1号文件）》明确规定：民办学校是民办事业单位，民办学校与公办学校具有同等的法律地位。云南省将民办学校具有“民办事业单位”的法

律地位和属性写入《云南省中长期教育改革和发展规划纲要》。

民办学教师权益问题。民办学校教师在身份和社会保障等方面与公办学校教师存在较大差距，难以落实法律规定的“与公办学校教师同等的法律地位”。造成民办学校教师队伍不稳定的首要因素即教师待遇问题。民办学校中大部分教师均以劳动合同签约的方式任教。尽管部分学校为教师办理了社会保险，但这些民办学校教师相对于拥有事业编制的公办学校教师，他们的社会保险属于企业社会保险，参照系数较低、远景不容乐观，因此，缺乏归属感。其次是教师合理流动机制尚未建立，引进人才困难；民办学校师资基本上是退休老教师和刚毕业的新教师，经验丰富的中年骨干教师缺乏；兼职多、专职少，造成民办学校教师队伍不稳定，年龄结构不合理；在每年的公办学校教师招聘工作中，有相当部分教师来自于民办学校，他们宁可到公办薄弱学校任教，也不愿在个人待遇很好的民办学校长期工作，民办学校教师稳定受到了公办学校招聘教师工作的冲击；学校、教师中缺乏开展教育教学研究的机制和氛围，教育质量缺乏保障。另外，法律规定的民办学校教师接受业务培训、职务聘任、教龄和工龄计算、表彰奖励及合理流动等待遇，在不少地区未得到落实。

解决对策：所有民办学校教师按照全市公办教师一样进行统一管理，确定为事业身份；允许教职工在公办学校与民办学校之间合理有序流动，公办学校教师到民办学校工作，教龄没有间断的，连续计算工龄教龄。民办学校教师被国家机关和事业单位录（聘）用，在民办学校正式聘用工作年限计算为连续工龄；民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并按有关规定为教职工办理与公办学校教师同等的社会保险即事业单位的社会保险，这其中包括在企业法人属性的民办教育机构教师，因为他们从事的是教育公益性事业；可参照省里公共财政资助民办高校的政策，从我市公共财政中切出

一块资金用于民办教师的社保、医保；民办学校教师在教师资格认定、业务进修、职称评定、表彰奖励、科研立项、职业技能鉴定等方面与公办学校教师同等对待；民办学校教师的招聘纳入到公办学校教师招聘的统一工作中。

法律依据：《中华人民共和国民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、《江西省民办教育促进条例》

现实依据：广东、黑龙江、四川、内蒙古、山西、宁波、山西、贵州、陕西等省市在专业技术职务评定、教师资格认定、教师队伍培训、职业技能鉴定、岗位聘用、教龄和工龄计算等方面与公办学校享有同等权利。昆明市出台《突破性发展民办教育整体推进工作意见》，建立健全民办教师基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险五大社会保险险种在内的社会保险机制。四川省、昆明市、宁波市规定民办学校的教师可以参加事业单位保险。浙江德清县20xx年开始给民办学校单独核编，编制按学校规模单独核算，养老、失业和医疗等保险和住房公积金等均由民办学校参照公办教职工标准办理。昆明市《突破性发展民办教育整体推进工作意见》明确提出 建立健全人事制度，促进人才合理流动。各级人事部门要制定公办学校和民办学校教师合理流动的人事政策，支持符合条件的机关、企事业单位人员、公办学校教师到民办学校任教或支教。公办学校教师自愿应聘到民办学校任教、并一直从事教育教学工作、年度考核均为合格的，其原有教职工身份保持不变；在民办学校工作期间，工资由聘用学校解决原档案工资作为调资、晋级、计算退休费用的依据，退休后按公办学校退休教职工相关政策执行。民办学校教师被国家机关和事业单位录(聘)用符合规定条件的，工龄连续计算。民办学校招聘教师的人事档案由各级教育人才服务中心托管，代办落户手续。

学生权益问题。社会以及政府行政部门的“有色眼睛”，造成了民办学

校学生在待遇上的不公平。尽管近年来，市教育局在解决民办学校学生权益问题做了许多工作，比如学生月票、学籍、义务教育补贴、职业教育学生生活费、高中贫困生补助，均衡生招生指标等，但很多问题并没有落实到位。民办学校义务教育生均补贴就由于理解和认识上的偏颇，南昌市承担了义务教育责任的民办学校，其国家规定的生均经费远远低于公办学校，造成了一种新的不公平。民办学校学生学籍问题，条条框框的关卡很多，有些乡镇由于利益的问题，不给到外地就读民办学校的学生开具证明，造成学生学籍无法办理。

解决对策：落实国家、省、市法律、条例或者文件赋予的民办学校学生权益，真正让民办学校学生享受同等的教育权利。在学生补助方面，凡是国家规定的各种补助，民办学校学生同样享受，落实同样的生均经费补助，不搞歧视政策；民办学校学籍可采取备案制，突破各种条条框框，为民办学校发展争取更大空间；作为选择教育，民办教育应该同样能享受其他的社会福利保障。

法律依据：《中华人民共和国民办教育促进法》

优惠政策问题。民办学校的优惠政策涉及财政、税务、人事、社保、土地、金融、收费等多个政策领域，多部法律法规和多个政府部门，并且与民办学校法人属性认定、营利与非营利界定等问题直接相关。由于认识问题，法人属性问题、公共财政政策问题，还没有部门统一的规章政策。

解决对策：一是由政府作为资金投入主体，社会捐赠和办学者出资一部分的办法建立民办教育发展基金，用于促进民办教育事业的发展，解决民办学校发展过程中遇到的突发性问题，避免一些办得较好的民办学校由于资金上的困难出现倒闭关门的情况。二是建立民办教育发展专项基金，用于民办学校的评优评先、教师的培训、发展较好的学校奖励等，大力鼓励社会力量

举办民办教育；三是明确捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，耕地占用税、契税及建设规费、营业税享受与公办学校同等的优惠政策。

现实依据：一是上海市、浙江宁波市、云南省、广东省制定了财政资金支持民办教育发展的财政政策，年度财政预算设立了民办教育发展专项资金；浙江、福建等省规定，企业利用税后利润举办民办学校的，采取同级财政列支返还的政策。二是税收政策方面，对私立学校进行税收减免是各国普遍的做法。如意大利宪法规定，团体和私人均有权建立私立大学、中小学或从事学历教育的教育机构，而不必向国家纳税。韩国对私立学校进行税制支援，与学校正常运营直接相关的国税、地方税以非课税为原则，在教学设备购买和进口时可以减免特别消费税，对学校法人事业的收益、附属医院等实行税收优惠。河南郑州市20xx年，出台了《关于规范民办教育管理促进民办教育发展的意见》，明确指示：1、政府委托民办学校承担部分义务教育任务，要根据受委托民办学校接收义务教育学生的数量和当地公办中小学的生均教育经费标准，拨给相应的教育经费。2、民办学校所需办学用地纳入土地利用和城镇建设规划，与公办学校同等对待，统筹安排，保证民办学校发展的土地需要。《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》规定，只要符合国家有关规定的民办学校用于教学及科研等本身业务的房产免征房产税和城镇土地使用税。三是收费政策方面，《昆明市突破性发展民办教育整体推进工作意见》提出，各级价格主管部门综合确定民办学校学历教育受教者的学费、住宿费收费政府指导价，民办学校在政府指导价范围内，可自主确定学费收取标准，报价格主管部门备案并向社会公示。四是金融政策方面，重庆市规定，民办学校可以用非教学资产作抵押和学费收费权作质押向银行申请贷款，用于扩大和改善办学条件；重庆市成立“重庆市教育担保责

任有限公司”，成为民办学校重要的融资平台。陕西省、昆明市鼓励金融机构利用信贷手段支持民办教育发展，允许民办学校以教育设施以外的财产为自身抵押贷款。上海市教委发布《20xx年上海市教育委员会工作要点》和《20xx年上海市基础教育工作要点》，将着力调配和增加教育资源，对义务教育阶段民办教育实行生均公用经费补贴和免除学生杂费，减免民办中小学校舍设施设备租赁费。上海浦东新区鼓励开办民办学校，浦东的民办学校获得了许多政策上的优惠，其中包括在土地使用费上给予优惠，实行税收返还政策；对于依法办学、教育质量高的民办学校还给予专项奖励；对义务教育阶段的民办学校拨给一定的生均公用经费等。

市场监管及执法监督的问题。近年来，民办学校恶意终止办学、虚假出资、抽逃资金或者挪用办学经费的现象愈来愈多，有些民办学校和机构在招收学员后，有的抽逃资金，有的关门大吉，给社会造成极坏的影响。同时，一些无牌无证的培训机构乱招生、乱收费现象丛生。由于没有专门的执法队伍，政府有关部门在监管过程中，也遇到了一些尴尬的难题。民办学校从申请设立到终止办学，涉及多个政府部门，部门之间缺乏有效的沟通协调，信息不通畅，这给政府的服务和监管都带来了很大困难，也给民办学校的发展造成了不必要的阻碍。

解决对策：一是建立财政、教育、土地、规划、工商、社保等部门联系工作制度，共同服务民办教育。

二是尽快按照政府职能分工，建立民办学校监督与管理制度，做好监管工作。明确民办学校教育教学、财务资金、建设规划等由不同部门主导管理，避免出现问题后无人问责或者无法问责的情况。监管制度特别要规定在放宽学校收费管理的同时，应对民办学校收支进行监管。学校收入一律不准存入私人账户，建校赞助费实行专户管理。对有资金异动情况或抽逃资金动向的，

主管部门应专项调查，及时做出反应，如拖欠教师工资，拖欠银行贷款，拖欠或提前支付教材供应商和副食品供应商货款数额较大的，向企业转移资金，以办分校、异地办学名义转移资金，非法集资扩股，向境外转移资金等。尤其在生源萎缩的情况下，这些动向往往是学校倒闭关门的前兆。

三是筹建专门的执法队伍大力整顿和规范教育秩序，确定若干条执法条款，坚决打击、查处、取缔无证办学和非法招生等违规行为，规范办学行为。设定处罚的标准，政府对违规违法办学的行为，可以实行公告社会、经济处罚，触犯法律的，可以移送司法机关进行法律处罚。坚决落实市教育局制定的各项规范办学行为的制度，从源头上杜绝违例违法办学行为的发生，鼓励和保护所有民办学校依法平等地参与教育竞争。

现实依据：黑龙江要求县级以上人民政府建立由教育行政部门、劳动和社会保障部门和其他有关部门参加的民办教育联席工作会议制度，协调解决民办教育发展中的有关问题；浙江省建立省级民办高等教育协调机制，省级各有关部门要按照职责分工，将民办高等教育纳入管理范畴，积极做好服务、管理、监督工作；山东省要求建立工作协调机制，在省委、省政府的领导下,省科教领导小组负责协调民办教育规范管理的重大问题，具体工作由教育主管部门负责。

财务监管方面，上海市教委统一出资购买并安装管理系统，规范民办学校学费收支管理，同时对获得政府财政资金扶持的民办高校，要求必须开设民办学校学费专户和政府扶持资金专户，接受政府部门监管；广东、山东等部分地区，积极协调民办学校与教育部门、银行三方共同签订资金监管协议，将民办学校的办学资金纳入审批机关指定的银行账户进行专户监管。办学行为监管方面，海口市要求市、区教育行政部门应联合公安、消防、卫生、工商、民政、人保等部门不定期对违法办学行为进行治理。

【南昌民办教育的发展目标】

民办教育是改革开放和市场经济建立和发展的必然产物，是教育体制改

革特别是办学体制改革的成果。南昌当代民办教育作为南昌整个教育事业的重要组成部分，已然成为助推南昌经济社会全面发展的重要生力军，成为我市教育和经济发展的强劲增长点，在服务南昌经济社会的改革与发展中起到了举足轻重且不可替代的作用，尽管存在着这样或者那样的问题，但仍蕴含着极大的生命力。

到20xx年，制定和完善各项配套法规、政策，形成有利于我市民办教

育积极健康持续发展的制度环境和社会氛围；稳步扩大各级各类民办教育的总量规模；形成完备的民办教育公共管理体系和良好的管理秩序；广大民办学校完善法人治理结构和努力建立现代学校制度，端正办学指导思想，规范办学，坚持内涵发展，各级各类民办教育中涌现一批高质量、有特色的示范校。

调研报告总指导：万群英

主要执笔： 刘文谦 周冬火 郑环宇

参与研究和执笔：肖 勇 段作海 熊文生

参考文献：

《中华人民共和国民办教育促进法》、《民办教育促进法实施条例》、《江

西省民办教育促进条例》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》、《南昌市

中长期教育改革和发展规划纲要》及兄弟省市的相关政策法规。

二〇一一年十二月三十一日