调查报告摘要

调查报告摘要

有关幼儿园的注册及视察的直接调查

引言

《教育条例》规定，凡于任何一天向20人或多于20人或于任何时间同时向八人或多于八人以任何方式提供教育课程的学校（包括幼儿园），均须注册或临时注册。根据该条例的条文，教育署署长负责处理有关学校、校董及教师注册的工作，以及批准适当人选出任学校校长及校监。此外，教育署署长或任何学校督学均可视察任何学校（包括幼儿园），以确定该学校是否遵守《教育条例》，以及其运作是否令人满意。

2. 本年年初，本署已请教育署提供有关幼儿园的注册及视察的数据，并已进行初步审研。审研的结果揭露了若干有关幼儿园运作的问题，包括：颇多幼儿园未经注册已营办多时；有不少幼儿园超额收生，滥收学费，以及取录未到入学年龄的学生。因此，申诉专员决定根据《申诉专员条例》第7(1)(a)(ii)条，就有关幼儿园的注册及视察的事宜进行直接调查。

调查的目的

3. 这项直接调查的目的，在于审研现行的幼儿园注册及视察制度，以期：

(a) 全面研究该制度；

(b) 找出在办理注册的过程中出现延误及／或协调不足的地方；

(d) 基于办学人、负责注册及视察事宜的部门和公众（包括学生及家长）的利益，研究能否改善及应如何改善现行的幼儿园注册及视察制度。

幼儿园的注册

4. 幼儿园的注册过程相当复杂，除涉及教育署外，还涉及政府其它部门，包括屋宇署、房屋署（若幼儿园设于房屋署管理的楼宇内）、消防处、地政总署、规划署及生署，目的是确保幼儿园符合有关楼宇安全、消防安全、土地用途、健康生及其它必要的规定，然后才准予临时注册，继而正式注册。学校（包括幼儿园）的注册分为临时注册和正式注册两部分：(a) 临时注册—申办人申请营办的幼儿园符合有关楼宇安全、消防安全、教育及其它基本规定；(b) 正式注册—申办人申请营办的幼儿园符合全部必要的规定，包括有关健康生、学校管理、楼宇／消防安全、土地契约、城市规划等方面的规定。

5. 幼儿园申办人可向教育署注册组索取申请表格及注册指引。根据本年五月开始实行的修订程序，申办人应直接向屋宇署／房屋署及消防处递交楼宇安全证明书申请书、消防安全证明书申请书及校舍的图则，并向教育署注册组递交这些文件的副本、注册申请表、私立学校数据页及其它文件。屋宇署及消防处收到申请书后，会视察校舍所在的楼宇，然后订出有关楼宇安全及消防设施的规定。教育署注册组会询问地政总署／规划署对该项申请有没有异议，然后把地政总署／规划署的意见告诉申办人。教育署注册组亦会请生署就校舍在生方面须符合的规定，以及每间课室最多可容纳多少名学生提出意见。注册组会根据生署意见，向申办人发出容额证明书，并告诉申办人该校舍须符合哪些有关生方面的规定。

6. 教育署注册组收妥全部必要的申请表格、文件及资料后，如认为学校名称、校舍、校董、课程及收费均符合要求，便会于25个工作天内，向申办人申请营办的幼儿园发出临时注册证明书，该幼儿园便可开课。临时注册证明书的有效期为一年。在临时注册期间，申办人必须采取行动，使幼儿园符合全部必要的规定，幼儿园方可正式注册。

幼儿园的视察

7. 教育署督学进行的视察工作分为三类：(a) 全面视察 — 评估学校的教学及学习水平，找出学校的优点和不足之处，提出意见和协助学校作出改善，并推广良好的措施和创新的方法；(b) 跟进视察 — 确保校方按照督学在全面视察后所提出的意见，以及配合在职幼儿园教师训练计划，采取适当的行动；(c) 其它视察 — 包括调查投诉个案、意外事故或转介个案。

8. 幼儿园视察工作由辅导视学处属下幼儿园组及学校行政科属下分区办事处的督学进行。督学会巡视不同的班级及校舍，查察学校在展示证明书、收取学费、售卖校服／课本、招收学生、校舍状况、课室纪律等方面的情况。幼儿园组的督学通常会突击视察幼儿园。分区办事处的督学亦会进行突击视察，藉以点算学生人数，或查看学校是否遵守《教育条例》。不过，如果是为了与校长商讨关于学校本身的重要事务，或征询校长对当前的教育事务等课题的意见而进行视察，有关的助理分区教育主任便会预早向校长发出通知，以确保在视察时，校长会在场。根据教育署提供的资料，助理分区教育主任通常一年视察每间幼儿园一次。然而，近日该署加强视察那些涉嫌未经注册的学校（包括补习学校），视察次数剧增，所以不能依照原定的时间表进行视察。

管制幼儿园未经注册办学、超额收生、滥收费用及取录未到入学年龄学生的工作

9. 根据《教育条例》，「幼儿教育」的定义是通常于儿童年满三岁时开始的一年制教育课程，「幼儿园教育」则是指通常于儿童年满四岁时开始的两年制教育课程。该条例规定，无论何时，幼儿园的校监均须在注册证明书内所指明的每一所校舍中的显眼处展示该证明书（或临时注册证明书）或其副本。该条例亦规定，任何人如属非注册学校或非临时注册学校的拥有人、校董或教员，即属违法，一经定罪，可处罚款及监禁。

10. 《教育规例》订定了详细的条文，载述关于学校的设计、建造、安全标准、卫生、洁净及其它营办事宜，以及有关费用和收费、每班人数的最高限额、每班实际人数等的详细规定。此外，根据该规例第101及102条，若违反该规例若干条文，可被判处罚款及监禁。

11. 教育署印制的《新学校注册指引》清楚指出，营办未注册的学校即属犯罪。教育署注册组在其举办的学校注册程序讲座上，也将这一点告诉有意开办学校的人。教育署亦在其发出的批准书、行政通告及通函中，提醒幼儿园的校监遵守《教育条例》的规定。

12. 关于检控未经注册的幼儿园方面，若有人向教育署投诉或举报，指某幼儿园涉嫌向注册组申请注册后，未经批准便开始营办，则有关分区办事处属下的助理分区教育主任便会视察该幼儿园的校舍，调查实情。若查明属实，助理分区教育主任会发出警告信给办学人，然后会向注册组提交视察报告。助理分区教育主任必须在发出警告信后一个月内，再到该校舍视察，以确定实况。倘若届时发现该未经注册的幼儿园继续营办，学校注册组便会将事件转交警方，由警方提出检控。

13. 一旦发现有幼儿园违反《教育条例》中的其它规定，例如超额收生等，助理分区教育主任便会向该幼儿园作出口头警告或发出书面警告。若违规情况严重，则或会约晤该幼儿园的校长或校董。在决定采取什么行动对付违反《教育条例》规定的幼儿园方面，并没有任何既定准则可作依据。教育署人员会视乎情况，运用其专业判断及专门知识处理个案。至于跟进行动方面，亦交由学校督学作出专业判断后决定。严重违反《教育条例》的个案，则会转交警方处理。

有关幼儿园违规情况的统计数字

未经注册便开始办学

14. 根据教育署的记录，在过去三个学年（截至一九九九年二月二十八日止）内，共有八间幼儿园涉嫌未经注册便开始办学：

教育署是因为接到投诉或举报而知道上述八宗事件，在一九九七／九八年度所接到的投诉／举报事件中，两宗投诉并不成立／查无实据。这些幼儿园其后均获准临时注册，其中三间在被揭发未经注册便开始办学之后三个月内获准临时注册，余下五间则在六至十一个月内获准临时注册。

超额收生

15. 根据教育署的记录，在过去三个学年内，共有180宗幼儿园超额收生的事件：

在这180宗事件中，有23间幼儿园超额收生逾30%（一九九六／九七年度有九间，一九九七／九八年度有四间，一九九八／九九年度则有10间）。有23间幼儿园连续两年超额收生；有五间则连续三年均超额收生。一九九六／九七年度，在102间超额收生的幼儿园中，有九间超额收生逾30%，其中最严重者，收生人数超逾准许限额160%。一九九八／九九年度，在29间超额收生的幼儿园中，有10间超额收生30%，其中最严重者，收生人数超逾准许限额184%。至于超额收生的确实数字，在一九九六／九七年度，超额人数最多的幼儿园只获准收生96人，却多收了127名学生；在一九九八／九九年度，超额人数最多的幼儿园只获准收生332人，却多收了613名学生。在一九九八／九九年度，教育署发现有六间幼儿园较获准收生人数多收200多名学生。

滥收学费

16. 根据教育署的记录，在过去三个学年内，共有10宗幼儿园滥收费用的事件，涉及滥收学费，就未经批准开办的课程收取费用，或提供其它收费服务而没有告诉家长这些服务属自愿性质，有关数字如下：

在这10宗事件中，有两宗是较政府批准的费用总额多收一倍，另有两宗则是多收百分之五十以上。大部分额外费用是茶点及兴趣班费用。有四宗事件是当教育署人员视察幼儿园时发现的，其余六宗则是因为家长投诉而被揭发的。

取录未到入学年龄的学生

17. 在过去三个学年，教育署发现了112宗幼儿园取录未满三岁的小童入读幼儿班的事件，有关数字如下：

教育署发现17间幼儿园连续两年取录未到入学年龄的学生，另一间则连续三年。至于确实人数方面，在一九九六／九七年度，在这方面违规情况最严重的幼儿园取录了59名未到入学年龄的学生；一九九七／九八年度为49名；一九九八／九九年度则为85名。

改善措施

18. 在本署展开这项调查之前，以及在进行调查期间，教育署推行了多项改善措施，藉以精简注册程序和加强监管幼儿园。其中大部分改善措施是教育署在传媒广泛报道某些幼儿园未经注册便开始办学的事件和另一些幼儿园的违规情况后实行的。主要的改善措施包括：

(a) 举办讲座，讲解学校注册程序；

(b) 加快处理安全证明书的申请；

(d) 成立教育署及警方联席工作小组，以便检讨检控程序，包括确立证据证明学校未经注册便开始办学的程序；

(e) 加强教育署与幼儿园之间的沟通；

(f) 公布已注册的学校名单，以及尚未注册便开始办学而遭人举报的「学校」个案，并展开宣传计划，协助家长选择已注册的幼儿园；

(g) 各分区按区内幼儿园的情况，增加视察某些幼儿园的次数；

(h) 密切监察以往曾超额收生的幼儿园，并采取必要行动，防止再次超额收生；以及

(i) 要求所有幼儿园每月报告收生情况。

观察所得及意见

幼儿园注册工作

19. 从教育署提供的统计数字可见，该署在过去三个学年接到的申请中，共有五宗，即百分之七的个案，其申办人需要超过一年时间才获发临时注册证明书。该五宗个案中，有两宗的幼儿园在获准临时注册前已开始营办。虽然该两间幼儿园未注册便开始营办与申请需时未必有直接关系，但本署认为缩短申请时间，对于解决幼儿园未注册便开始营办的问题有相当大的作用。本署亦注意到，倘教育署或有关的部门在处理某些申请个案时能更密切地监察处理申请的进度，便可减少延误处理申请的情况。虽然教育署已指出，其注册组会定期发出催办信，并致电幼儿园申办人，与他们联络，而且自本年三月开始，每月均查察处理各宗开办幼儿园申请的进度，可是，该署却没有订定一套指引或给属下人员明确的指示，指导他们如何处理已拖延多时的个案。

20. 至于防止幼儿园未注册便开始营办的措施方面，教育署各分区办事处会于每个学年之初，前往在其负责的地区内拟用作幼儿园校舍的楼宇突击视察，以确定幼儿园是否已开始营办。不过，教育署似乎无法找出未向教育署申请注册便开始营办的幼儿园。此外，本署亦留意到，教育署目前有两套由不同科／组发出的指引，指导属下人员如何处理涉嫌没有注册的幼儿园，却没有告知各分区办事处在哪种情况下应运用哪一套指引。

幼儿园管理工作

21. 由于欠缺一个可在每个学年开始前监察幼儿园收生情况的机制，超额收生及取录未到入学年龄学生的问题一直存在。教育署人员可于每个学年之初前往幼儿园视察时，察觉到超额收生及取录未到入学年龄学生的情况。教育署一旦发现幼儿园超额收生，便会要求其校监提出补救办法，以矫正超额收生的情况，惟除此以外，似乎没有其它阻吓方法可以防止幼儿园超额收生。

22. 本署认为教育署的视察工作指引过于笼统，缺乏明确准则，不能协助督学决定应对违例的幼儿园采取什么行动。虽然每宗个案的情况都不同，督学要运用其专业知识作出判断，但本署认为该署若订定一些准则，会对督学有帮助。缺乏准则可能会引起处事不公的后果，因为不同的学校督学会以不同的方法去处理类似的个案。

23. 本署注意到，直至一九九八／九九学年后期，教育署分区办事处约见超额收生幼儿园校监的次数才较多；约见的目的是确保这些幼儿园已停止招收新生。教育署认为与这些幼儿园的校监会晤是有效的方法，因为许多校监或其代表均确实答允／承诺不会在新学年内取录过多／未到入学年龄的学生，并承诺会采取更有效的措施去处理有关问题。不过，这些幼儿园会否遵守诺言，仍有待确定。

检控幼儿园

24. 本署注意到，教育署过往不大愿意提出检控，以致长期以来严重的幼儿园违规事件不断重现。虽然教育署最近已宣布会对违例的幼儿园采取较强硬的行动，本署从过往三个学年的记录见到提出检控的个案并不多，而且罚款额亦过低，不足以收阻吓之效。

25. 本署认为，由于教育署没有指定属下一个办事处或一名人员专责整体的检控工作，可能会导致检控违例幼儿园的工作效率低，成效不大。为确立检控所需的表面证据而搜集证据，需要一段时间。此外，教育署必须派员到涉嫌未注册便开始营办的幼儿园进行第二次视察，亦延长了检控的程序。

26. 杜绝违规情况的一个有效方法，是令家长知道各幼儿园是否已注册、核准的校舍和收生情况，以及教育署批准的收费水平。因此，本署支持教育署举办宣传活动。

结论

27. 申诉专员就这宗调查作出的结论如下─

(a) 是项调查结果揭示了很多有关本港幼儿园违规情况的投诉，其中有不少是重复的投诉，显示教育署负责的幼儿园注册制度及视察工作，特别是在管制及执行措施方面，均须予以检讨及加强。

(b) 教育署最近已开始推行一九九九／二零零零学年的幼儿园视察工作新措施，并已加强就违反《教育条例》、有关规例及指引事件采取的执法行动。新措施的成效有待评估，但本署认为部分新措施仍可进一步予以改善。

建议

28. 申诉专员提出下列12项建议，给教育署考虑采纳─

(a) 幼儿园的注册

(i) 继续就学校注册事宜举行跨部门会议，以期进一步简化注册程序，并评核在注册过程中，各有关部门是否遵守服务承诺。

(ii) 在注册过程中担当真正统筹者的角色，特别是要加强监察机制；倘若所处理的个案进展缓慢，则应在适当情况下做一些统筹工作，定期发出催办信给申办人。在处理进度过分缓慢的个案时，可在通知／提醒申办人遵守注册规定而他们没有在规定时限内遵办之后，将其申请视为已经撤销或放弃。

(b) 幼儿园的视察

(iii) 检讨署方人员前往幼儿园视察的次数及人手分配情况，并考虑采取划一的方法来管制所有幼儿园，以及检控违反《教育条例》及《教育规例》的人。

(iv) 修订现行的视察指引，并拟订一套准则，以订定应就幼儿园违规事件采取什么跟进行动。

(v) 考虑令属下各分区办事处人员在视察幼儿园时，尽量查阅幼儿园发给家长有关收取学费、杂费及举办课外活动的通告。

(vi) 为能及早察觉并管制取录未到入学年龄学生的情况，应考虑要求幼儿园在学年开始前，向教育署有关的分区办事处提供关于收生情况及幼儿班新生的数据。

(vii) 前往幼儿园视察，更彻底地点算学生的人数，特别是视察以往有超额收生记录的幼儿园，并增加视察刚申请了注册的幼儿园的次数。

(viii) 为能及早找出未注册的幼儿园，应考虑要求幼儿园向有关的分区办事处提交招收新生的宣传资料或通告。

(ix) 考虑指定属下一个办事处或一名人员专责处理检控个案的整体工作，以确保处理方法一致，工作效率更高。

(x) 考虑提议修改法例：(a) 提高对违反《教育条例》及《教育规例》的人的刑罚，以及(b) 在考虑申办人是否适合注册时，一并考虑他们曾否屡次违规。

(xi) 进一步加强执法行动，对付违反《教育条例》及有关的规例和指引的幼儿园，以发挥更大的阻吓作用。

(d) 加强宣传有关幼儿园的资料

(xii) 进一步提高父母及市民辨别已注册幼儿园的意识，并考虑要求各幼儿园公开其是否已注册、获准收取的费用及未满的学额等资料。

教育署的响应

29. 教育署对本调查报告的结论表示同意，对本署提出的12项建议亦表示支持。教育署补充说，该署极为重视幼儿园违规事件，日后会继续加强对违反法例规定者采取的执法行动。教育署又解释说，该署要在收到学校注册所需的楼宇安全证明书、消防安全证明书及有关文件后，才能够开始处理学校注册的申请，而申办人的基本责任是遵守有关其申请的所有规定。

结语

30. 申诉专员欣悉教育署接纳本调查报告的结论，以及本署提出的12项建议。教育署亦承诺会尽更大努力去改善幼儿园的注册制度及视察工作。申诉专员希望教育署会在适当时候知会她实施该12项建议的进度，以及幼儿园注册和视察工作日后在政策和常规方面的主要修订。最后，申诉专员感谢教育署在本署进行直接调查期间衷诚合作，尽力提供协助。

申诉专员公署

档案编号：OMB/WP/14/1 S.F.56 Pt.II

一九九九年十一月

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