事业单位机构编制管理研究报告

王汉田（课题组组长）、 卢森崇（执笔人）

[内容提要]

本文从事业单位机构编制管理的角度出发，通过分析现阶段事业单位机构编制管理所面临的实际问题，应用编制管理理论，提出事业单位编制管理需要从创新管理模式、依据统一的标准、现代化的管理方法和管理手段、科学的程序、严格的法制，区别不同情况实行分类管理的思路。探讨事业单位编制管理体系改革，尝试建立科学合理的机构设置和人员编制配备体系，为下一步的事业单位分类改革的顺利进行提供一些理论依据。

一、 事业单位机构编制管理存在的主要问题

（一）宏观调控乏力

统一领导、分级管理是事业机构编制的现行管理体制，各级机构编制管理部门具体受理和承办同级事业机构编制的审查和审批工作，并按照程序报党委政府或主管机构编制工作的领导，实行“一支笔”审批。但缺乏规范的宏观调控手段，事业单位发展在地区间极不平衡，宏观管理失控[1]。

(二) 界限不清、职能不分

多年来由于用行政手段管理事业单位，而且事业单位自身的组织形式、管理方式、经营手段以及人事制度等方面也仿效行政机关。致使事业单位“行政化”，违背了事业单位内在发展规律。特别是近年来，由于机构改革，严格控制行政机关和人员增加，一些政府部门就成立一些带有行政职能的事业单位，成为政府机构的延伸，其结果不仅导致了事业单位不断膨胀起来，而且套用行政级别的现象也很严重，弊端不少[2]。

(三) 法制不完备

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事业机构编制管理尚未形成完整的法律体系。我国至今尚未制定《事业机构编制法》，致使事业单位的机构设置、法律责任、权利义务缺乏相应的法律依据，其申报程序和审批程序也长期处于无法可依的状态。

(四) 类别划分不合理

现行的事业单位机构编制管理主要采用行业分类法和经费用分类法。这两种分类方法要么过于繁琐，要么过于模糊，都缺少可操作性[3]。

(五) 级别、经费核定缺乏科学性

目前，事业单位的级别管理，采用的是套用机关行政级别的方法。由于缺乏明确的划分标准，新成立的事业单位容易在核定行政级别时出现争议；已成立的事业单位，为了争取更好的待遇，也要求提高级别。这不仅给编制部门工作带来不便，也加重了事业单位管理的压力。在事业单位经费形式的核定上，虽然在一定程度上参考了该单位的职能、业务量、社会化程度等因素，但由于缺乏具体科学的标准，主观度量性仍然很大，使财政拨款形式与事业单位实际情况相脱节。

(六)动态管理不到位

随着社会经济环境的快速发展，事业单位的职责、人员、工作量都出现了不同程度的变化，原定的编制、经费等渐渐不适应实际情况的发展需要。但是，由于编制部门对编制使用情况缺乏有效的后期监督管理，没有根据实际工作量及时地予以调整，使编制部门的工作处于一种较为被动的位置，事业单位机构编制的管理与事业单位的发展不相适应。

二、事业单位机构编制管理问题产生的原因

(一) 管理缺乏科学性

事业单位编制管理技术尚未走向科学化，人为因素影响还是很大，一些基本的指标、参考指数等还缺乏量化和硬性规定。此外，编制管理体制仍有些关系尚未捋顺，还存在条条干预过多问题，这里既有所在系统的干预，也有领导者的“权威”干预。少数上级业务部门以领导讲话、检查评比、经费划拨和车辆配置等形式干预下级尤其是乡镇的机构设置、机构规格和人员编制等事项，导致编制管理工作处于无序和被动应付的状态，甚至，即将触碰到国家确保乡镇机构编制和实有人员在“十一五”期间只减不增这一红线。

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(二) 管理缺乏规范性

事业单位编制管理的法制基础薄弱，尚未步入规范化轨道。主要体现在以下两点。一是编制管理机构设置不规范。从隶属关系上看，在独立的也有半独立的；从规格上看，省这一层次上，有正厅（局）级的，也有副厅（局）级和处级的。二是编制管理机构人员和硬件设备配置不规范。如有些地方的编制管理部门，人员编制只有几人或十几人，具体负责一个地区范围内的所有编制管理工作，确实有力不从心或“小马拉大车”的感觉，一些必要的办公设备没能完全配套齐全，难以适应信息化时代的要求[4]。三是监督检查还不规范。目前，监督检查手段比较单一，大多还停留在听取汇报、检查台帐系统这一层面，内在的、深层的问题得不到及时发现和纠正。同时，按照中央要求，县级以上编制部门要单独设立机构编制监督检查科室，明确相关职能，并指派专（兼）职人员负责监督检查工作。实际上，“任务重人员少”是现阶段编制部门的一个显著特征。编制部门肩负着行政管理体制改革、政府机构改革、事业单位分类改革和机构编制日常管理及监督检查工作，职责任务十分繁重，特别是县级编制部门，编制配备少，人员力量总体偏弱，专职人员几乎没有，多数身兼数职，导致工作“一锅粥”，精力投入有限，无力更多的顾及监督检查工作。

(三) 管理缺乏约束力

由于事业单位实行改革以后，未能把机构改革的成果以法律的形式固定下来，即没有将机构编制管理纳入法制的轨道，现行的有关机构编制的政策性文件，只停留在重申违犯机构编制纪律要予以严肃处理的程度上，机构编制管理机关只有监督权力能力，而无监督行为能力，使一些违犯机构编制管理纪律的行为得不到应有的惩处和纠正。只有制定机构编制管理法规，才能利用其强制性，及时处罚制裁违规者，实现机构编制管理的硬约束。

三、事业单位机构编制管理改革的对策

（一）创新机构编制管理模式

1、 构建机构编制管理信息化、数字化平台，使机构编制管理实现“五化”目标

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随着计算机和网络等信息化工具在机构编制管理领域的广泛应用，机构编制管理模式应该向构建信息化、数字化平台调整和创新，使机构编制管理实现“五化”目标，保证机构编制管理的成效。

一是实现联动化。除了目前正在实施的《实名制管理系统》外，还应该研发、建设并应用一套《编制人事财政综合管理系统》，充分利用现代信息化手段在部门之间构建一个有组织、人事、财政参与的协调配合、信息联动、数据共享的联动管理平台，把管理的各个工作环节都联结到了一起，形成“牵一发而动全身”的管理效应，彻底解决数出多门、底数不清的问题。形成机构编制管理的联动局面。 二是趋向质量化。应尽快实现《实名制管理系统》联网，尽快启动《编制人事财政综合管理系统》的研发、建设并应用，只有这样，才能让管理触角伸到每一个工作环节。有了这样的信息化管理平台，以定职能、定机构、定编制为核心的机构编制管理才能由单纯的数量审批式管理逐步趋向包含职能研究和效果评估的质量化管理。

三是实现同步化。统计工作是机构编制管理的一项基本业务，也是检查机构、编制执行情况的重要手段。今后,随着《实名制管理系统》和《编制人事财政综合管理系统》等信息化管理系统的应用和启用，尤其是随着机构编制业务办理与中心数据库的联通，机构编制信息会随着业务的办理，自动同步更新到中心数据库中，相关的管理信息也会自动更新。就能即时为管理者决策者提供准确的数字依据。

四是走向机制化。《实名制管理系统》和《编制人事财政综合管理系统》，是解决超编、混编、吃空饷、数出多门、底数不清等问题。只有通过以计算机、信息处理程序和网络等信息化工具为基础建立的包括编制、人事、财政信息的综合管理机制，才能让人力做不到的不能控制的事情变得可以做到可以控制了。通过系统管理平台，上级可以随时对下级的管理工作进行检查和监督，下级也可以及时掌握上级的管理动态。甚至不同部门、不同级别的机构之间，只要存在着共享信息，就可以通过信息化手段，建立相应的机制来保障管理效果的实现。但是信息化手段本身并不是万能的，只有在科学配套的管理制度支撑下，才能真正起到机制的制约与保障作用。

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五是转向服务化。目前，政府一方面将带有管理性质的审批职能从相关部门逐一剥离，成立了“一站式办公、一条龙服务”的政务大厅，从体制上在转向服务化；另一方面，机构编制管理的信息也正在由政府垄断并控制的封闭状态转为向广大人民群众公开的开放状态，从客观上正在形成地位平等的服务局面。在大家都掌握信息、了解政策的情况下，我们拥有的不再是管理的权力，而是肩负着服务的职责。可见，信息化正在逐步让我们走近服务型政府的建设目标。

2、事业单位要全面实行聘用制

一是事业单位的人事制度改革。要打破过去的“铁饭碗”，全面实行聘用制，许多事业单位还有编外人员，在一个单位到底使用什么样式的人事制度，这个制度要规范。

二是工资制度改革。现在大家都知道基本工资制度已经改革了，但是按照事业单位工资制度改革的规划，还要实行绩效工资制。绩效工资已经在义务教育中小学教师中陆续开展，其他单位也要陆续开展。

三是财政投入体制改革。要通过不同的投入机制，既保证事业单位的公益性，又使人员福利得到保障。

四是养老保险制度改革。养老保险制度改革要在科学基础上和这些改革配套进行。“如果没有人事制度改革，什么关系都搞不清楚就谈不上养老保险怎么改革。如果没有工资制度改革，配发养老金的基数是什么，也谈不上养老保险制度改革。没有财政投入体制的改革，也不知道资金来源到底是什么配置，这几项改革是相互联系的。”胡晓义（国家人社部副部长）说。针对事业单位养老保险制度改革，胡晓义表示，这一改革绝不是为财政甩包袱，大幅度降低事业单位退休人员的待遇水平，也是没有根据的[5]。

3、清理规范事业单位的机构编制[6]：

一是关于机构

（1）清理规范事业单位机构名称，使之真正体现出事业单位的特点，并与党政机关、企业及社会团体名称相区别。

（2）严格按照国家和自治区有关规定，明确事业单位的相应规格，对擅自提高规格的予以清理和纠正。

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（3）撤销或整合机构设置和实际运行存在突出问题的事业单位。对承担特定工作任务已完成或履行职责的法定依据已消失的事业单位予以撤销；对设置过于分散，规模过小的和职责接近，重复设置的事业单位等予以整合。

二是关于编制

在规范机构设置的基础上，对事业单位编制使用情况进行清理，包括事业单位的人员编制、领导职数、人员编制结构等。

（1）按照上级有关文件要求，根据事业单位承担的职责任务，按照精干、高效的原则，重新核定事业单位的人员编制。有定编标准的，按标准从严核定；没有定编标准的，结合全县财力状况，本着从严从紧的原则，综合考虑单位性质、职责任务、工作需要等因素合理核定。实现严格的总量控制。严禁超编进人，现有超编人员逐步消化。对于职责任务萎缩或大量空编两年以上的事业单位，要相应核减编制，使人员编制与承担的工作任务相适应。

（2）根据国家和自治区有关规定，合理配备事业单位的领导职数，不得超职数配备。现有领导职数超过规定要求的，要予以纠正；没有明确领导职数的事业单位，根据其所承担的任务和单位规模，明确其领导职数。

（3）根据事业单位的不同类型，调整事业单位的人员编制结构，已确定人员编制结构的，严格按确定的编制结构配备人员；尚未确定人员编制结构的，则按照单位属性合理配备专业技术人员与管理人员、后勤服务人员的编制比例。

二、完善事业编制标准体系，抓好事业单位分类改革

事业单位机构编制标准，是实现事业单位机构编制规范化管理的有效途径之

一。机构编制部门应会同有关部门抓紧制定各类事业单位的机构编制标准。从近些年来各地区、各部门管理事业单位机构编制的经验看，制定或完善事业机构编制标准至少应该考虑以下几个方面内容。

（一）等级规格标准

事业单位机构规格应是社会对事业单位的一种评价，是事业单位社会价值的表现形式。确立新的事业单位等级规格，是解决事业单位行政化问题的有效途径。

（二）机构设置标准

一是内部设置必须遵循分工合理、职责明确、精干高效。二是采用列举法， 6

对不同标准类型的事业单位提出横向内部机构基本设置（必须设置）和辅助设置（机动设置）的数量要求以及控制的比例或幅度。三是事业单位纵向机构设置的层次一般按二级管理模式设计，特大型事业单位纵向机构设置的层次最好也不超过二层。

（三）人员编制标准

即关于规定定编的基本原则，各职位、岗位的人员数量和素质要求，规范各类人员结构比例等条款。其中，应该说明的是：一是定编必须遵循确保运转、分类管理、动态控制、政策引导等原则，既要保证事业单位正常运转，有利于事业单位发展，又要防止人员编制的盲目增长。二是规定事业单位总的人员定额，即事业单位每个职位、岗位的人员定额。三是要规定人员的构成和各类人员在数量上的比例关系。

（四）积极探索事业单位分类管理办法，促进事业单位机构改革。对事业单位改革要坚持分类管理原则，从实际出发，严格按照有关法律，按事业单位不同性质、职责和任务，明确事业单位类型，找出最为适应市场发展要求的分类办法。通过撤、并、转等方式，精简事业机构编制，优化事业布局结构和资源配置。

三、实行现代化管理方法和手段

（一）管理方法

事业单位编制管理，主要有定性、定量和综合管理三种方法。

1、定性管理法。即以定性分析和经验估算为特征的编制管理方法。一般分为任务分析法和比较确定法。在实践中一般是将任务分析法和比较确定法融合为定职能定机构定人员的（三定）法，即根据职能、机构、人员三者的内在联系，通过各类机关的职责、功能、内部机构和人员编制的比较、确定和划分，达到现顺关系、优化组合、合理定编的目的。

2、定量管理法。就是运用数量统计和量化分析的方法，通过提示和确定与编制相应的各种因素的数量关系和量变规律，建立管理模型和编制标准的方法，在编制管理实践中，一般是采用分等定编法和计算编制指数法。分等定编法是把从多的编制按一定的数量标准划分为若干等次，然后分别确定每一等次的编制比 7

例标准，再按此比例标准确定各种编制数。计算编制指数法则是将各种定编的依据组成一定的公式，通过这一公式计算来确定编制指数，得出该地区或单位应定编数。

3、综合管理法。即是运用系统工程的方法，将定性分析和定量分析测算相结合而形成的综合评价和综合管理的方法。在编制管理实践中，主要运用综合指标评价法和综合运筹法。所谓综合指标评价法，就是通过建立机构的职责、功能、效益、目标、价值等约束条件和综合情况的评价指标体系，运用专家评价的定性方式和价值统计测算的定量方式相结合的方法，确定机构设置、机构总数的方法模型。所谓综合运筹方法，它是一种主要应用于机关编制量化的特定的管理模式。其综合性表现在管理方法和管理内容的综合性上。

（二）管理手段

1、加强调研，按照科学发展观的要求，适时调整事业单位布局。机构编制部门应切实加强事业单位机构编制调研，按落实科学发展观的要求，把机构编制管理同区域经济社会发展有机结合起来。在事业单位机构设置和编制配备上要有所则重。着眼于本地区实际，因地制宜，使机构编制管理为构建和谐社会和建设社会主义新农村提供机制保障。充分运用机构、编制、职能调整的扛杆作用，适时调整本区域内事业单位布局，管好管活事业单位机构编制。要从经济社会发展大局出发，做到事业机构该撤的坚决撤、编制该调整的应毫不含糊的调整，从而使事业机构有增有减，事业编制总量盘活，以适应经济社会发展的需要。

2、强化事业单位机构编制的规范性管理。首先，应加强事业单位机构编制审批的刚性管理。应尽快出台事业单位机构编制管理的具体法规和办法，对事业单位机构编制在法律层面上加以约束和规范。其次，规范事业编制配备，科学核定编制。要尽快出台事业单位编制配备具体规定，合理界定各类事业单位编制配备的具体标准，做到科学核定事业单位编制，充分发挥事业编制的使用效率。

3、实行动态管理。一是要建立机构编制计算机信息管理系统。利用计算机快速、准确地搜索，反映出事业单位机构编制动态的变化过程。二是要完善机构编制分析的例会制度。根据本地区国民经济发展战略的需要，不断调整事业单位发展规划、布局结构，及时指导事业单位机构编制工作，使事业单位的发展规范 8

和布局能更好地为地区经济建设服务。三是要推广完善法人登记制度。通过对事业单位设立登记、变更登记、注销登记、年度检验及行政处罚等手段，使机构编制部门及时掌握事业单位的运行状况，并对其中出现的问题，采取相应的解决办法。从近几年开展事业单位法人登记的经验和事业单位机构编制管理实践看，可从以下几方面完善事业单位法人登记的内容：一是对任务严重不足、不能完成国家下达任务的事业给予警告，必要时予以合并或撤销；二是对功能弱化或名存实亡的事业单位，要予以撤销，并收回事业编制；三是对经济效益连年提高的事业单位，适时地进行转制改企，并取消其事业单位资格。在目前情况下，上述措施不失为对事业单位机构编制管理的有效手段，同时，也能从根本上改变以往那种一次审批定终身的不合理状况[7]。

4、实行机构编制实名制管理。严格按照《机构编制监督检查工作暂行规定》的要求，推行事业单位人员编制实名制管理，彻底解决“吃空饷”、超编进人、超职数配备领导干部、数出多门、底数不清等问题。除历史遗留原因出现超编外，其余各事业单位出现的任何形式的“吃空饷”、超编及超职数配备领导干部等情况，单位和个人都可以通过“12310”举报电话向上级机构编制管理部门举报。

5、建立编制管理与预算管理相结合的管理机制。编制部门、财政部门和业务部门以及事业单位要密切配合，根据财政状况和经济发展需要来设置机构，核定编制，根据机构编制发展计划，编制经费预算。各业务主管部门和事业单位在对本年度预算执行情况进行分析、预测的基础上，根据本地区财力、国民经济发展计划和政府下达的预算计划。编制部门根据财力情况和经济发展需要，审批机构，核定人员编制，财政部门根据编制部门审批的编制员额核经费。这样，使预算管理部门掌握编制计划，编制部门掌握经费预算标准，达到控制机构编制增长的目的。同时，在日常管理中，编制、财政部门要相互配合，以定期或不定期的方式，对事业单位的人员编制、经费定额、人员结构比例、事业发展计划的完成情况和经费使用情况进行全面的检查和考核。对完成发展计划且空编的单位予以适当奖励：对于完不成计划、人员超编的单位予以必要的处罚[8]。

四、遵循科学的管理步骤

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所谓科学的管理步骤，就是指机构编制管理机构依照一定的管理程序所进行的机构编制管理活动。一般说来，机构编制管理工作应按照如下步骤来进行：首先，要在经过周密研究的基础上，由机构编制管理部门提出可行性专题报告；其次，将可行性报告送上一级机构编制主管部门审核，并签署意见；第三，由上一级机构编制部门行文通知调整意见；第四，下级机构编制管理部门严格按照上级意见结合本单位情况组织实施。

五、严格的依法管理

由于我国事业机构编制的数量大，类型多，情况复杂，因此，不但要对现有事业机构编制进行科学合理的分类，还要用法律的形式保持科学的组织结构和合理的责权划分。做到机构之间、岗位之间职权明确、责任分明。避免某些个人意志使事业机构编制随意变化，打乱正常和谐的运作秩序。事业机构编制法的指导思想必须分明，既要有实体法，又要有程序法。所规定的内容必须有一定的约束力。一要规范机构编制管理部门的组织形式、法律地位；二要规范事业单位及其主管部门、事业机构编制管理的相关部门和组织（如计划、财政、人社等）、机构编制管理部门的权利、义务和违反机构编制法应承担的责任；三要规范事业单位的性质、含义及管理范围和管理原则；四要规范各类事业机构的设置、人员编制的申报程序、批准权限；五要规范各类事业单位的职能、职责范围及其社会地位、作用；六要规范各类事业单位领导职数限额、内部工作的职位配置要素及行政管理、专业技术和后勤服务人员的结构比例；七要规范各有关方面与机构编制部门的相互关系及配合服从机构编制管理的责任和义务；八要规范机构编制法实施过程中的监督机制和手段等。

六、区别不同情况分类管理

加强事业单位的编制管理，必须在坚持统一领导、分级管理的总原则下，根据各单位的职能和经费来源的不同，将事业单位划为不同的类型实行分类管理。

（一）对具有行政职能的事业单位，基本上用管理行政机关的办法加以管理。不仅要严格控制其机构和人员编制，而且要严格规定它们的职责权限和业务范围，对它们的横向纵向关系也要加以明确，避免造成职责不清。

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（二）对社会福利型的事业单位实行“一体两制”的管理形式，如医院在医疗方面按事业的方式管理，服务部、制剂室则实行企业化管理。

（三）对完全由财政开支的事业单位，对其机构的成立和编制的增加都要严格控制，以节约经费为原则，促使它们发挥更大的效益。

（四）对有一定收入，又需要财政给予一定补贴的事业单位，则应该根据国民经济发展和社会发展的需要，根据人力、财力、物力的可能对其进行具体处理，该增则增、该减则减。

（五）对依靠提供各种服务收取报酬，能做到经费自给、自收、自支的，实行企业化管理，不需要财政给予任何资助的事业单位，在人员编制上则应该放开或引导。这些单位人员编制可视其具体情况自行确定，编制部门只负责其机构的审批，并会同有关部门对其进行监督检查。

（六）对已经具备企业条件的事业单位如招待所、电影公司、建筑工程设计室等，应及时将它们转为企业。为减少阻力可在税收、工资上给一定的特殊政策或变通处理。

（七）对工作可基本定量计算的事业单位，如学校、档案馆、图书馆等，主要通过制定编制标准，参照标准进行管理。

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参 考 文 献

[1]刘黔.构建人事编制管理法律保障体系[J].广西社会科学.2003.(6):83-85.

[2]黄海霞.事业单位机构改革寻求突破[J].瞭望新闻周刊,2002,(44):54-55.

[3]对编制管理改革的探讨[J].辽宁教育研究,2000,(5):39-40.

[4]东北大学硕士论文.么瀚捷.事业单位编制管理改革研究.2005.7(19)

[5]中国青年报.2009(6)

[6]广西壮族自治区机构编制委员会关于印发<关于开展事业单位清理规范工作的实施方案>的通知.桂编发

[2011]1号.2-5

[7]娄成武.魏淑艳.公共政策学[M].沈阳.东北大学出版社.2003.

[8]李述章.陈再旭.深化事业单位改革的深层次皖[J].四川行政学院学报.2004.(2):20-22

作者单位职务：王汉田（课题组组长） 大化县编委办主任

卢森崇（执笔人） 大化县编委办副主任

联系人：卢森崇，大化县编委办副主任

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