新型城镇化调研报告——国土篇

新型城镇化是适应国内外的发展大势和我省新时期、新阶段经济社会发展需要，以促进产业和人口向城镇集聚为核心，以统筹城乡发展为手段，以城乡一体化发展为目标的历史过程。推进新型城镇化，有利于发挥产业集聚效应，集约节约利用资源，缓解农村人多地少的矛盾，传播城市现代文明，实现“三化”协调推进、城乡共同发展。

我市城镇化率低，20xx年为28.74%，20xx年为36%，低于全国全省水平。但农村宅基地还有相当大的潜力可挖。如何发挥国土资源职能作用，加快推进濮阳市新型城镇化进程，12月7日，接市政府转发的省政府办公厅《关于深入开展新型城镇化调研工作的通知》（豫政办明电[2011]177号）后，我局高度重视，立即组织学习研究、分析。

豫政办明电[2011]177号文件具体涉及国土资源主要有农村社区建设过程中的土地集约节约利用、人地挂钩政策、农民在土地增值中的收益权保护、保障性住房建设中的土地难题等四方面内容。经实地调研和认真分析汇总，现报告如下：

一、经验做法

1、大力开展土地综合整治，深度整合农村土地资源，积极促进农村社区建设，加快新型城镇化，实现土地集约节约利用

今年以来，根据省厅要求，结合本地实际，积极与财政部门 - 1 -

协商，组织相关职能部门和有关专家、技术人员对申报的省辖市级土地整治项目进行实地踏勘和可行性论证，最终确定并批准台前县、范县、南乐县、濮阳县、清丰县5个项目立项，现各个项目正稳步推进。确定清丰县、南乐县为省级土地综合整治试点县，批准第一批试点村10个，每村下达50万元整治资金，已全部拨付到县级财政部门。每县各有2个村先行实施，效果初显。目前第二批土地综合整治试点村已申报，我市新型试点村建设正稳步推进。

2、积极跑部进厅，最大限度争取上级更多指标，适时申报一批项目好、见效快的挂钩规划，主动开展人地挂钩政策调研，彻底解决我市“三化”用地矛盾

我市八大产业集聚区发展建设已进入高峰期，省下达我市年度计划指标3065亩与实际需要相差甚远，据统计，濮阳市产业集聚区及各类重点项目建设用地需求量预计在48000亩以上，供需矛盾十分突出。为缓解用地紧张局面，在市领导的大力支持下，今年以来我们调动一切积极因素，主动作为，截止11月，已获省政府批准或已报到省政府审批建设用地26个批次10900亩，是今年下达计划指标的3倍，去年审批数量的2倍，20xx年审批数量的近10倍；利用城乡建设用地增减挂钩解决8批4425亩；今年实际已获批准建设用地15325亩。过去我们每年也是3000亩的计划指标，但是用不完，现在光用地报批一项，任务量就是往年的几倍。濮北水库项目在迅速完成18个行政村80个村民小组 - 2 -

8264亩土地的勘测定界、告知确认工作、资料上报审批、村民妥善安置搬迁的基础上，审批资料已上报省厅，杨非局长正在积极协调解决报批问题，有望获得好的成效。在不违反法律政策的基础上，为加快工作进度，濮北水库项目现已顺利开工。濮北水库、惠成化工、贝英数控、颖泰化工等省市重点项目用地得以保障，一批新农村建设项目顺利开展。

《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发[2011]32号文）提出了“在严格执行土地利用总体规划和土地整治规划的基础上，探索开展城乡之间、地区之间人地挂钩政策试点，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩、城市化地区建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，有效破解“三化”协调发展用地矛盾。”该项政策的提出是对河南加快建设中原经济区和有效破解土地供需矛盾的最佳途径。经向省厅对口处室咨询，目前，我省尚未出台相应的配套政策和具体实施办法及措施，省内现未有成熟做法可借鉴。根据这一情况，我局现已将“人地挂钩”列为20xx年重大调研课题。

3、加强土地开发整理，加大资金投入，严格保护农民在土地增值中的收益，确保农民在新型城镇化中的资金保障

省厅下达我市新增建设用地土地有偿使用费4160万元，以及去年因我市项目实施成效突出而获省奖励资金500万元已全部落实到了4个土地整理项目，整理土地70290亩，每个村50万元的整治资金，已全部拨付到了清丰县、南乐县省级土地综合整 - 3 -

治试点县的10个试点村。我市投入到土地开发整理中大量资金，提高了耕地质量，增加了农民收入，保护了农民的权益，确保了农民资金保障。

4、做好土地保障，积极稳妥推进我市保障型住房建设

我局全面贯彻落实全国保障性安居工程工作会议精神，认真落实市委、市政府关于保障性住房建设的部署和要求，确保保障型住房建设用地应保尽保，及时供应，为保障型住房建设顺利进展起到了举足轻重的作用。全年共报批保障型住房用地25.3259公顷，确保了我市保障型住房建设的顺利开展。

二、存在的问题

1、新型农村社区建设规划与土地综合整治规划不衔接

由于规划不衔接，导致正在筹划中的新型农村社区建设以多个村庄合并为主与以村为单位申报的土地综合整治试点村相冲突，且新型农村社区建设与土地综合整治项目对接不足，给后期项目的实施和申请土地综合整治的补助资金形成了阻碍。

2、保护耕地的要求严，耕地后备资源少

基于人均消耗粮食、耕地质量、平均亩产等要素考虑，国务院最新要求，到20xx年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩。按照《河南省土地利用总体规划（2006-20xx年）》和《濮阳市土地利用总体规划（2006-20xx年）》的规定，我市从20xx年到20xx年，耕地保有量保持268880公顷不变，基本农田保护面积稳定在227500公顷以上；人均城镇工矿用地由20xx年164.1平方米 - 4 -

降至20xx年的148.9平方米；全市土地利用率到20xx年提高到97.64％。所有非农建设必须“占一补一”，实现耕地总量动态平衡，原则上必须“先补后占”。

目前，我市已利用土地占全市土地总面积417920.41公顷的92.28％，未利用地仅占7.72％，其中能开发作为耕地的仅有9216.00公顷，耕地后备资源严重不足。

3、土地利用计划少，新增建设用地空间小

土地利用年度计划是指国家对计划年度内新增建设用地量（包括建设占用农用地和未利用地）的具体安排。每年省下达我市土地利用计划指标相对较少。随着新一轮市、县、乡级土地利用总体规划的批准实施，新型农村社区建设、产业集聚区建设和落实石化基地、盐化工基地建设，落实国家高速公路网、大通道铁路、成品油输送管道等重点项目建设等都需要大量的建设用地空间和年度计划指标。我市在全省范围内处于粮食核心区，用作新增建设用地的空间有限，未来10年，我市土地供需矛盾将日益突出。

4、建设用地集约利用程度低，土地产出效益差

城镇用地内部结构和布局不尽合理，建筑密度与容积率低，存在浪费土地现象；城市基础设施投入相对滞后，土地收益不高，影响城市建设；农村居民点用地数量大，布局分散，居住环境差，人均用地超标；独立工矿用地部分企业规模偏小，分布过散，容积率低，土地产出效益较差。

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5、土地供应信息发布和披露制度不健全，土地财政观念严重 由于尚未建立完善的土地供应信息发布和披露制度，致使开发商对市场土地供应的信息一知半解，对未来缺乏预期准备，导致开发商是在盲目参加竞买，克服土地供需市场混乱，创造更多的有效需求，从而有利于形成用地需求市场的竞争态势，为“招拍挂”提供良好的市场条件。

由于市政府巨额土地收益任务，将大量农用地转为建设用地，再“招拍挂”出让，加大了土地的供应总量。导致“招拍挂”出让缺乏竞争力。

6、资金不到位，影响了保障性住房建设

由于配套资金不能足额到位，建设用地未能切实保证，影响了保障性住房建设项目的施工进度，保障性住房占总住房面积的比例过低。许多新建的保障性住房建筑面积超过了50平方米的规定上限，单个住房的面积大了以后，必然会减少保障性住房的供应数量。目前房地产市场中，高端价位的住房比例较大，而中低价位的商品住房供给相对较少，致使许多困难群体面临既买不起房又租不起房的困境。而一些不符合条件的群体进入保障范围，挤占了本不宽裕的保障资源，导致真正的低收入家庭住房不能得到保证。

三、工作计划和打算

我市国土资源管理工作得到了市委市政府的高度重视和大力支持，8月15日，市委书记段喜中、市长盛国民共同到我局调研， - 6 -

看望国土资源系统干部职工，就有效保护和有序开发资源、促进濮阳科学发展等做了重要讲话，深刻指出了国土部门当前面临的 “保发展保红线”的严峻形势，并就如何突破土地瓶颈、为濮阳新型城镇化提供强有力的用地支撑提出了明确要求。

1、抓紧研究支持保障措施，为经济建设提供服务和支撑

要以服务、保障和推动经济建设为目标，对国土资源的开发利用现状、资源承载能力和保障潜力等进行系统研究，合理安排国土资源利用的结构、布局和时序，下大力气破解制约经济发展的土地“瓶颈”因素，就提升国土资源保障程度、支持濮阳新型城镇化建设提出具体的政策和措施。

2、加快推进土地综合整治，进一步增强土地资源保障能力 要以粮食主产区为重点，开展大规模整理复垦，提高基本农田质量，今冬明春要完成5万亩的新增耕地补充任务，确保全市耕地总量的占补平衡。加大村庄整治力度，将整治节约出的建设用地，通过城乡建设用地增减挂钩的政策，有偿调剂到城镇、产业集聚区及重点项目使用，缓解建设用地紧张压力。要按照“有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的要求，精心运作，用好增量；抓住关键，盘活存量；严格管理，提高质量；研究政策，先行先试。在优先保障重点项目建设和重点区域发展的基础上，通过构建土地综合整治平台，拓展新的用地空间，将新型城镇化与土地综合整治紧密结合。

3、健全完善土地交易市场，加大土地征收、储备力度

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进一步完善土地招拍挂出让制度，加大保障型住房土地供应力度，实现土地的集约节约高效利用。紧紧围绕市委、市政府的工作目标，对于市级以上重点工程和重点项目提前介入、交叉运作，缩短土地报批时间。以城区市场招拍挂出让为中心，不断激发市场活力，规范工业用地市场化运作，大力推进土地用地集约节约利用，切实盘活存量建设用地。

会同规划、发改、环保等部门科学合理制定供地计划。积极主动不断加强市场建设，有序推进净地“招拍挂”，对“招拍挂”交易的前期工作进一步细化，做到地块的四至范围权属无纠纷，地上附着物、构筑物产权明晰，在征地、拆迁、“招拍挂”交易上进一步与各科室沟通协调，做到合理、规范。对拟出让地块，运用电视、网络、报刊宣传册等媒体加大宣传力度，对拟出让地块进行招商、推介、用地预申请。抓住重点，继续做好工业用地、旧城（城中村）改造地块的“招拍挂”工作，圆满完成各项工作任务。

4、加强工作服务意识

主动与新农办结合，为新型农村社区建设申报土地综合整治试点村，并编制土地综合整治规划（主要包括农用地整理、新村基础设施、旧村复垦）。

四、政策建议

1、坚持科学发展

把思想和行动统一到科学发展这一主题和加快转变发展方式这一主线上来，更新建设新型城镇化理念，创新观念。以领导方 - 8 -

式转变促进经济发展方式转变，做任何工作、办任何事情，都要坚持解放思想、实事求是。当前重点是沉下心来，深入认真地研究问题，努力用科学的理论武装头脑，认真把握和遵循客观规律，提高对全系统、全行业科学发展的服务能力，形成崇尚知识、提升本领的良好风气，为促进我市新型城镇化建设事业又好又快发展提供智力支持。

2、深化改革创新

城镇化建设是一场涉及生产方式、生活方式、社会管理模式的深刻社会变革，也是一项涉及面广的重大利益调整，在建设过程中会遇到许多问题和困难，搞不好会引发矛盾，影响社会稳定。而中国城镇化的重要特点是政府主导。因此，要充分运用经济发展的经验，指导和引领城镇化健康发展。要以更大决心和勇气加大改革创新力度，深入推进重点领域和关键环节的改革创新，通过改革创新解难题、破瓶颈，通过改革创新激活力、蓄动力，加快发展。

3、加大土地一级开发，进一步完善土地供应信息发布和披露制度 建议加大土地一级开发的管理力度，适当提高土地一级开发商的利润水平，以提高开发商的积极性。建议政府杜绝用合法的政策加上不合理的条件使交易变成公开但不公正、不公平，让权力与制度服务于私利类似违规行为，导致“招拍挂”流于形式。 建议政府建设完善的土地供应信息发布和披露制度，将今后几年内准备出让的土地向全社会公布，包括年度计划、面积、各 - 9 -

地块的具体位置、容积率、建筑密度、公建配套、投资价值、前景、优势等一系列内容信息提前公布，进行全面的宣传，让发展商能从容不迫地从长计议。建议市政府应加大对闲置土地的回收清理力度，并从速制订回收清理的管理办法。

4、搞好新型农村社区建设，促进城乡一体化发展

新型农村社区一头靠向城镇，一头连着农村，处在城镇体系的末端，是推进城乡一体化的切入点、统筹城乡发展的结合点和促进农村经济发展的增长点。因此，要把新型农村社区建设作为推进新型城镇化的重要环节，稳步推进。要因地制宜，分类指导，采取合村并城、合村并镇、合村并点等不同模式，稳步推进新型农村社区建设。要优先在城市郊区、产业集聚区等非农产业基础好、前景好的地方推进，使之与工业化、城镇化有机结合起来，保证农民能够非农就业。鼓励农民向重点镇、建制镇集中。经济实力强、农民非农就业比较充分的县市可以率先尝试建设新型农村社区，暂不具备条件的县市，不要一哄而起。要注重可持续发展能力的培养，防止虎头蛇尾、接续不力的现象发生。

5、推进产业集聚化发展，强化产业支撑

促进三次产业融合发展，强化产业支撑，是新型城镇化的内在要求。只有产业发展和城市发展有机融合，才能使农村富余劳动力同时实现就业空间和就业部门的双重转变，从而持续推进工业化和城镇化。一是搞好区域产业布局。二是有序承接产业转移。三是促进产业集聚化发展。四是发展壮大现代服务业。要提高规 - 10 -

模化、品牌化、网络化发展水平，改造提升商贸、餐饮等传统服务业，发展壮大健康产业、社区服务、养老服务等新型业态，加快培育和扶持具有地方特色的家庭服务业。支持发展信息服务、创意设计等新兴服务业。突出发展物流、文化、旅游和金融等现代服务业。挖掘整合旅游资源，推动文化旅游融合发展。

6、促进农村劳动力转移，加速农民市民化进程

在人多地少这一基本国情的约束下，解决农民就业必须依靠两条腿走路，一是通过大力发展农村经济、推进农区工业化促进农民就地就近就业；二是通过促进农村劳动力进城务工、异地转移。要着眼于区域经济格局出现的新变化，进行顶层设计，破除城乡制度壁垒，促进农民工向城市转移，以有序释放农区的人口压力，通过与重点开发区、优化开发区之间的互动，实现农产品主产区的协调发展。要创新农民进城落户的社会保障、住房等制度安排，探索建立农村人口向城镇有序转移机制，妥善解决农民工流动中的社会问题，健全农民工权益保障机制，为农民市民化创造条件。要充分利用农民市民化让渡的发展空间和创造的发展条件，推进土地流转，促进农业规模经营，大力发展现代农业；推进农业结构战略性调整，拓展农业功能，强化专业基地建设，打造现代农业示范区和农业科技园区；强化龙头企业带动，推进农产品精深加工，不断提高农业产业化经营水平。

加快推进新型城镇化，是一个复杂的系统工程，我局将积极发挥职能作用，为我市新型城镇化建设作出应有的贡献。 - 11 -

联系人：邢庆义 联系电话：6667228 电 邮：pysgtjtkk@126.com

濮阳市国土资源局 二○一一年十二月十日 - 12 -

 

第二篇：阳谷县新型城镇化发展调研报告(20xx.3)

凝心聚力 主动作为

不断加快推进新型城镇化进程

——阳谷县新型城镇化发展调研报告

阳谷县住房和城乡建设局

（二〇一一年三月）

城镇是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。城镇化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量一个国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。

为进一步贯彻落实十二五规划和省委、省政府今年目标任务的落实，以及市委、市政府提出的“加快推进新型城镇化进程”的战略部署，我局围绕加快推进阳谷县城镇化进程进行专题调研。我局在深入实地考察、查阅有关资料、听取各方意见的基础上，对我县目前城镇化发展情况进行了全面分析，总结了发展现状和经验，分析查找了存在的问题和有利条件，提出了今后一个时期我县城镇化发展的指导思想、基本原则、主要目标、重点任务及推进措施等。现将有关情况报告如下：

一、我县城镇化的发展现状

推进新型城镇化，就要不断加大投入，加快城乡建设步伐，增强城镇功能，改善人民群众居住环境，不断提高城镇辐射带动能力。据统计，改革开放三十年来，我县经济社会发生了显著变 - 1 -

化，县城区面积扩大了7倍，人口增加了5倍，城镇化水平由改革开放之初的不足10%提高到20xx年的38%，城乡建设管理工作取得了显著成绩。特别是近年来，县委、县政府把城乡建设与工业、农业和服务业作为重点工作来抓，全力打造“东夷之都、千年古城、武松故乡”特色城市品牌，制订了“工业强县、农业稳县、三产兴县、城建靓县”的发展思路和目标，在工作中，坚持用工业化提升城镇化，带动农业产业化，目前，我县城市框架进一步拉大，城乡一体化进程进一步加快，初步形成了以县城市规划区为中心、寿张镇、阿城镇两个中心镇为次中心、13个乡镇、中心村4个层次的城镇体系。

我县现辖12镇3乡3个街道办事处，县域面积1064平方公里，县规划区面积64.75平方公里，建成区面积18.39平方公里。20xx年底全县总人口80.43万人，其中城区人口15.12万人，建制镇驻地非农人口18.44万人。全县生产总值达到171.48亿元，地方财政收入达到3.32亿元，全社会固定资产投资累计投入89.6亿元，社会消费品零售总额实现67.6亿元，三次产业比为18.13∶57.56∶24.31。城镇居民可支配收入实现14861元，农民人均纯收入实现6517元。20xx年累计完成城建投资4.25亿元，占GDP2.48%。

（一）城市定位和功能分区特色显著。

20xx年，我县在聊城各县市第一个修编完成新一轮的城市总体规划，将城市性质定位为聊城南部以发展工业为重点、以旅游为特色的生态型园林城市，提出了“东扩北展”的城市发展方 - 2 -

向。“东扩”是跨越京九铁路向东依托凤祥工业园发展新工业园区；“北展”是跨越黄河路依托谷山路向北发展新的行政文化生活区。我县城市规划区的范围是：东到闫楼镇东界，西至金线河，南到南外环南1公里，北到凤祥路北1公里，县域范围内的城市水源保护区、景阳冈景区、祝家庄景区、海会寺景区、古阿井景区和古东阿古城遗址等风景名胜区为规划区。目前，我县城区基本形成了古城区、老城区、新城区、开发区4个布局板块。

在县城市总体规划的调控下，近年来，我县相继编制完成北部中心区、老城区、工业园区、西部工业区等控制性详细规划，目前，城区控制性详细规划覆盖率达到92.9%。同时先后编制完成了城市绿地、热力工程、防洪排涝、排水等专业规划。城区水系、燃气专项规划正在编制当中。

（二）城市建设突飞猛进。

20xx年以来，以谷山路的综合改造为起点，拉开了我县城市基础设施大建设、大完善、大发展的序幕。县委、县政府在县财政极为困难的情况下，始终保持城建投入，每年都拿出相当资金实施城建重点工程建设，一系列涉及民生的道路建设、园林绿化、沟渠治理、排水管网、美化亮化、小区开发等工程相继实施并竣工。按照“先地下、后地上、一步到位、一劳永逸”的原则，埋设了各种管线，城市基础设施实现了历史性、飞跃式发展，实现了集中供水、集中供热、集中供气、垃圾和污水集中处理。城市面貌日新月异，高层、小高层建筑不断涌现。改造开发了6条宋式古街，建设了3座宋式牌坊，1平方公里具有浓郁宋代风格 - 3 -

的古城核心区初步形成。

截至20xx年底，我县城市道路总长度为131.2公里，总面积为370.6万平方米，人均道路面积达到24.17平方米；设供水企业1个，日均供水能力2万立方米/日，供水管道长度101公里，供水普及率99.15%；共有排水管道144公里，服务面积18.39平方公里，排水管道密度7.83公里/平方公里；路灯共计6156盏，种类分为高压纳灯和节能灯两种，亮度达到200流明，年度耗电量120万度，电费总计80万元；现有3个公园、8个广场，总占地面积26.7万平方米；道路绿化覆盖率达到40%，城市绿化面积为775公顷，人均公园绿地面积26.22平方米，现有园林绿化水车3辆，机械化修剪率40%；现有2座热力发电厂，供热管道总长度45公里,集中供热面积为93万平方米，至今县内无生物发电厂；城区燃气由阳谷三山天然气公司供给，供气管网总长度为70公里，总用气户数为14040户，供气普及率为98.63%；城区建有1座污水处理厂，日处理能力为4万立方米，污水处理率达100%；城区设有2处垃圾处理厂，其中1处无害化垃圾处理厂正在建设中，目前日处理能力200吨，垃圾处理率为100%。城区共有垃圾清运车28台，机械化清扫95万平方米，公厕16座，环卫工人257名；城区共设置公交线路11条，公交汽车113辆，日运送能力1321人；城区建有10万平方米以上的小区5个，人均住房面积34.95平方米；建有体育馆1处，总建筑面积10600平方米，能容纳观众8000人；建有影剧院1处，总建筑面积1156平方米，能容纳观众数940人。目前我县城市会展中心还未建设， - 4 -

还没有购买除雪机械。

（三）城市管理高效有序。

县委、县政府在城市管理方面，重点实施了以“绿化、亮化、净化”为主要内容的“三化靓城”工程，狠抓市容环境卫生综合整治，做好市政公用设施日常修复，初步形成了规范化、精细化、人性化的城市管理机制。亮化方面，城区80个主要临街单位的办公楼体全部安装了灯亮设施。大力开展了门牌广告亮化整治，统一设置标准，对不符合标准的坚决予以拆除；绿化方面，积极拆墙透绿、见缝插绿，基本形成了“一街一景、一路一品，三季有花、四季常绿”的绿化格局；净化方面，坚持“清扫工人年轻化、着装规范化、车辆统一化、值班轮流化”，主城区街道晚10点前基本实现了无乱倒垃圾现象，生活垃圾基本实现了日产日清。

目前，住建局下属市政工程管理处、市容环境卫生管理处、园林管理处和城市公用事业管理处，具体负责城区各项管理工作。城区市政设施、园林绿化、卫生保洁均实行了“建管分离，管养分离”。

（四）村镇建设稳步推进。

近年来，各乡镇党委、政府都加大对乡镇驻地建设的投入，镇容镇貌有了较大改观，增强了聚集和辐射功能。各乡镇都加大规划编制力度，目前15个乡镇全部重新修编完成驻地总体规划，全县876个行政村拟合并为112个农村社区。启动了农村新居建设与危房改造工作，目前已启动整村迁建50多个村，建设新居 - 5 -

2.4万户，完成危房改造4000户。在做好规划建设工作的同时，各乡镇还加大对乡村环境的综合整治力度，农村“三大堆”问题得到进一步的治理，村容村貌有了一定改观。

（五）建设系统机构设置情况。

县建设系统分别有县住房和城乡建设局、县城市规划局、县城市执法局、县环境保护局组成。街道城管工作是城区各街道办事处的重要职责。在街道办事处领导成员的分工上，一般由一名副主任分管此项工作。街道办事处内设城建管理机构，一般定编为2-3人。各乡镇设有镇建委、乡建办负责管理协调本辖区内的城镇规划建设管理工作。

二、当前我县城镇化发展面临的形势

（一）存在的主要问题。

——城镇化水平较低。城镇化发展仍处于初级阶段，现状城镇化水平比全市平均水平低5.8个百分点，在全市各县市区中排名第6位。

——城镇化质量不高。城镇经济的总体效益不高，缺乏产业支撑，既有的普遍存在产业规模小，链条短，现代化水平低的状况，容纳大批农村人口和劳动力转移的能力不足；低水平重复建设、分散建设状况依然存在；重建轻管现象还较为严重。

——城镇体系不够完善。现有城镇体系分工不太明确，空间配制缺乏协调，未能够形成优势互补。目前各乡镇驻地常住人口5000人以上的小城镇仅7个，常住人口万人以上的乡镇几乎没有。乡镇不仅规模偏小，而且建设标准低，缺乏特色，不少仍处 - 6 -

于沿路一字拉开式的“马路经济”的低级阶段，“镇不像镇，村不像村”的现象不同程度地存在。

——基础设施比较落后。基础设施建设资金短缺，目前以政府投资为主，融资模式单一。资金短缺造成县域内共享基础设施缺乏，城镇之间的发展和建设缺乏统一协调，各自为阵现象突出，且极不平衡。绝大部分城镇基础设施和公建配套不足，城镇功能发挥不够，辐射带动能力弱，人流、物流、资金流、技术流、信息流的集聚力不强，城乡一体化进程缓慢。

——规划编制与管理深度不够。控制性规划、详细规划以及相关专业规划编制需加快进度；规划监督和执法力度需进一步加大，违法建设现象仍然存在；

——保障体制不健全。改革经营城镇的理念尚未真正确立，市政公用事业、城镇建设投融资体制改革的步子不快，经营管理体制不活，公用事业、城镇基础设施和无形资产尚未真正实行市场化、产业化经营；政府土地储备、土地使用权公开招标拍卖起步晚、程度低；社会保障等城镇化建设相关制度需进一步配套完善。

（二）发展的有利条件。

——政治决策。“十二五”期间，中央、省、市党委、政府将推进新型城镇化作为促进国民经济和社会协调发展一项的重大举措。

——经济发展方式的转变。我国正处于新一轮经济增长周期的上升期和基础设施建设发展期，在中央“十二五”规划建议中， - 7 -

提出将以加快转变经济发展方式为主线，国内产业转移速度加快，将进一步促进城乡经济的发展，使更多农村富余劳动力进入

二、三产业，从而减少农业人口，提高农业生产率，增加农民收入，进而扩大消费，提高城镇居民生活水平和质量。

——大规模建设投资将得到回报。“十一五”期间，我县固定资产投资一直保持快速增长，新上的一大批工业和基础设施项目正在或即将发挥效益。今后我县在主导产业以及基础设施建设方面仍将继续保持较大投入，可大幅度拉动经济的快速增长，铜业、机械制造、食品加工等重点产业的发展和德商高速公路等重点项目的建设将为城镇化建设提供有力支撑。

——城镇化自身的发展规律。从世界城镇化发展进程看，一般分为起步、加速、成熟三个阶段，其中城镇化率在30%—70%之间是加速发展阶段。20xx年我县城镇化水平为38%，城镇化进程正进入加速发展期。

三、我县城镇化发展的指导思想、基本原则和目标

（一）指导思想。

按照全面建设小康社会的要求，坚持以人为本、全面、协调、可持续的科学发展观，按照“高起点规划、高标准建设、高效能管理、高速度发展”的总体要求，完善城镇体系，优化城镇布局，发展城镇经济，充实城镇功能，改善城镇环境，提高城镇质量；突出发展中心城市，加强中心镇建设，择优扶持小城镇，形成中心牵动、轴线辐射、城乡一体的城镇群、产业带、经济圈，形成县城、中心镇、集镇链接配套、结构合理、功能完善的城镇体系， - 8 -

实现“城市现代化、农村城镇化、城乡一体化”的目标。

（二）基本原则。

——城镇化专项规划与总体规划相衔接的原则。以国民经济和社会发展“十二五”总体规划为依据，符合总体规划确定的发展方向和原则、目标和任务。

——城镇化进程与经济发展相适应的原则。实行分类指导，对经济发展水平不同的区域采取不同的城镇化政策。要解放思想，实事求是，既加大力度，又量力而行，既适度举债，又不劳民伤财。既要使农村人口有序转化为城市人口，又要提高转移人口对城镇环境的适应能力。

——科学规划、分步实施的原则。高起点规划，适当超前又兼顾现实；强化规划的权威性和连续性；突出重点，分阶段实施。

——城乡互动、协调发展原则。以中心城区繁荣带动农村发展，切实加强社会主义新农村建设，实现城乡经济社会的良性互动。

——多元发展、突出特色的原则。各乡镇要结合外部环境和自身实际，准确定位，塑特色，树形象，努力打造城镇品牌，不断提升乡镇竞争力。

——城镇发展与环境相协调的原则。以创造良好的人居环境为中心，注重长远，全面提高生态与环境质量。

（三）发展目标。

——城镇体系不断完善。到20xx年，建成一批布局合理、功能齐全、环境优美、特色鲜明的中心城镇，形成中心城区—中 - 9 -

心镇（4个）—一般乡镇（11个）—农村社区的梯次发展框架。县建成区面积达到25平方公里，城区人口达到30万人。

——经济实力明显提升。全县生产总值年均增长15%，达到345亿元，地方财政收入年均增长25%，达到10亿元以上，全社会固定资产投资年均增长25%，五年累计投入890亿元，社会消费品零售总额年均增长19%。

——产业结构日趋优化。强化工业主导作用，实现服务业跨越发展，稳固农业基础地位，到20xx年，三次产业比调整为9：60：31。

——城乡发展更趋协调。全县城镇化率达到48%，农村新居建设、新型农村社区建设取得新成效，形成以城带乡、城乡一体化发展的新格局。

——生态环境优美宜居。生态县建设稳步推进，确保完成市下达的节能减排约束性目标。城区绿地面积增加300万平方米，县域森林覆盖率达到34%，人居环境显著改善。

——社会民生全面改善。城镇居民可支配收入和农民人均纯收入年均增长16%，力争“十二五”期间，每年城镇新增就业7000人，城镇登记失业率控制在4%以内，人口自然增长率控制在

7.73%以内，各项社会事业全面发展，社会文明程度大幅提高。

四、“十二五”期间我县城镇化发展的战略重点和主要任务 按照“农业稳县、工业强县、三产兴县、城建靓县”的方针，继续打造“东夷之都、千年古城、武松故乡”城市品牌，努力把阳谷建设成为文化氛围浓厚、建筑风格突出、功能布局合理、城 - 10 -

乡环境舒适的人文魅力之城。

——农业方面。突出发展粮食、畜牧、林木、蔬菜等四大产业。加快提升农业产业化水平，积极培育凤祥集团、鲁信清真、三阳食业、森泉板业等重点龙头企业。全县农民专业合作社发展到300个，各类会员达到4万户，带动农户10万户。推进农村基础设施建设，加强农村安全钦水、公路、沼气建设，全县90%以上的村庄通上自来水。

——工业方面。以祥光生态工业园、凤祥集团和县工业园区三大板块为依托，形成从县城区以北至石佛镇、沿聊阳路两侧的南北工业大走廊。做大做强铜及铜制品加工、机械制造、食品加工、塑料化工四大主导产业，力争占全县规模以上工业的比重达到90%以上。

——服务业方面。加快发展文化旅游、现代物流、商贸流通、房地产、金融保险五大产业，培育壮大重点城镇、集聚区、重点企业、重点项目四大载体。服务业增加值占生产总值的比重达到31%以上。加快蚩尤陵、景阳冈二期开发步伐，完善狮子楼旅游区、紫石街和文庙等古城区景点的旅游功能。搞好紫汇湖、迷魂阵军事旅游区、运河三镇、十里景荷香苑等景区建设。加快景阳冈四星级大酒店、宝福邻购物中心等项目建设进度。

——城市建设方面。坚持古城与新区开发相结合、按照城市东扩北展的思路，以行政办公区的启动带动北部新区建设，以新区建设带动城市规模扩张，拉开城市发展的主体框架。与东部工业园区发展相适应，建设集行政办公、文化科技教育、商务体闲 - 11 -

和居住为一体的城市新区。大力实施旧城区城中村改造、商业中心扩展、房地产开发、城市绿化等配套项目。力争完成城建重点工程投资15亿元。城区房地产开发面积达到220万平方米，建设保障性住房47650平方米。

——中心镇建设方面。按照功能明确、集聚人口、辐射周边的原则，充分发挥区位、资源和产业优势，引导务工农民进城进镇安居乐业，稳步提高城镇人口比重。重点培育寿张镇、阿城镇、石佛镇、阎楼镇、张秋镇等中心镇。增强中心镇经济发展实力，培育一批主业突出、各具特色的产业重镇、商贸强镇、旅游名镇、将中心镇建成新型城市化和新农村建设的“结合部”、城乡互通的重要枢纽、以城带乡的龙头和农村人口的集居地。

——新型农村社区建设方面。通过撤村并点建新居，全县逐步形成112个布局合理、设施完善、功能齐全、环境宜居的新型农村社区。五年内要建成三分之一的农村社区，将石佛镇打造成为省级新农村建设样板乡镇。推进供水、供热、供气、垃圾处理等基础设施向农村社区延伸，医疗、文体、科技、邮政等公共服务向农村社区覆盖。

——基础设施建设方面。新建德商高速公路阳谷段、阳谷至南乐公路、德商高速定水镇至聊阳路连接线，改建聊阳公路、蒙馆公路阳谷段、临邹线阳谷段等干线公路。新建、改建农村公路850公里。优化能源布局，新建国电阳谷热电联产（2×300MW机组）工程。新建220千伏输变电站工程一处，建设改造110千伏项目6个。

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——生态环境方面。工业废水、工业烟尘排放、污水处理、生活垃圾无害化处理全部达标，做好河流断面水质监控、人工湿地建设、大气污染防治等。

——20xx年实施的城建重点项目。编制完成城区交通专项规划，使城区详细规划覆盖率达到95%以上。力争完成工程投资 万元，重点实施谷山路南延、黄山路北延、金河路西延、西城路南延、宁津路南延等道路建设及配套工程。加大城中村及城区老国有土地、破产企业的开发力度。加快布庄小区、谷庄小区、金都三期、富润城四期等项目开发步伐。启动北部行政新区建设，新建生态植物园1处、城市居民活动广场2处，拓展城市发展框架。新增绿地面积50万平方米，达到省级园林城市标准。继续推进路灯建设及城区人行路设施建设。建成并启用无害化垃圾处理厂。加快以狮子楼为中心的古城区开发改造，努力打造特色水浒古城。

五、加快推进我县城镇化发展的保障措施

（一）加大政策宣传力度。推进城镇化需要民众尤其是农民群众的普遍认同和参与。要把这项惠农措施落实好，就需要大力宣传城镇化给农民群众带来的眼前和长远利益，宣传城镇化对促进经济社会发展的重要性和必要性，使民众自觉自愿地参与其中。因此，要通过电视、广播、网络、宣传栏、标语等多种方式大力宣传城镇化建设的各种意义，总结推广好典型和好做法，提高干部群众自己动手建设美好家园的积极性。

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（二）科学编制详细规划。结合县城市、各乡镇总体规划确定的功能定位和发展目标，进一步制定或完善产业布局、交通路网、修编土地总体利用和基本农田保护等各类专项规划，并搞好各规划之间的相互衔接。抓紧做好建设用地控制性详规，着重加强对城镇新区、重要地段、重点组团的详细规划和设计工作。同时，做好环保、防震减灾、历史文化保护等各类专项规划编制工作。加大规划稽查力度，禁止出现违法、违规、违章建设行为。

（三）完善城镇用地制度。严格实行征地用途管制，切实盘活城镇资产。坚持和深化“总量控制—政府收购—储备整理—挂牌出让—招标拍卖”的土地供应制度，对城镇土地进行集中统一管理，使城镇土地形成“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性循环。改革小城镇土地利用与管理制度，实现土地资源配置方式由单一的行政性征用、出让向以市场配置为主的转变，实现土地利用方式由粗放向集约转变，最终达到既有利于大幅度降低进城“门槛”，促进乡镇企业和人口集中，又能充分保护村社集体和农民的长期土地权益。正确处理进城农民与承包地和宅基地的关系，保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权；结合城乡建设用地增减挂钩政策，加快农村新居建设步伐，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。

（四）建立健全社会保障体系。进一步完善城镇保障体系。扩大城镇职工养老、失业、基本医疗、工伤、生育保险制度的覆盖面。探索建立适应城镇灵活就业群体的社会保险制度，健全覆 - 14 -

盖城乡的社会医疗和多层次的医疗保障体系，保障农村人口迁移与就业的安全有序。完善社会救济和优抚安置制度。大力发展社会福利、社会救济和社会互助等社会保障事业，完善城乡居民最低生活保障制度，多形式、多渠道筹集资金，保障老弱病残人员和最低生活保障对象的基本生活权益。建立现代企业工资收入分配制度，稳定提高职工工资收入水平。大力培育劳动力市场。坚持城乡统筹就业的改革方向，逐步建立统一开放、竞争有序、城乡一体的劳动力市场。在鼓励农村劳动力就地转移的同时，加强劳务输出，积极引导农村劳动力跨地区流动就业。同时，建立完善劳动信息服务体系，通过提供供求信息等多种方式避免农村劳动力的盲目流动。

（五）加快推进建筑市场信用体系建设。建立和完善建筑市场信用体系是健全社会信用体系的重要组成部分，是整顿和规范建筑市场秩序的治本举措，也是建筑业改革和发展的重要保证。加快推进建筑市场信用体系建设，以建设社会主义和谐社会为目标，以政府对市场主体的守法诚信评价为重点，充分发挥主管部门、行业协会和评价机构的作用，按照社会主义市场经济的要求，加强对建筑市场各方主体的诚信管理，建立行政监督和社会监督相结合的诚信监管保障体制，营造诚实守信的良好氛围，为建筑市场监管提供有力的手段。要通过努力，到20xx年在全县范围内基本构建起建筑市场诚信信息平台，建立起有力的诚信激励和失信惩戒机制，实现信息互通、互用和互认。

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（六）深化投融资体制改革。坚持市场化的改革方向，充分发挥财政资金的导向作用，逐步形成城镇建设投资主体多元化格局，初步形成“政府出资、社会集资、企业筹资、农民带资、招商引资、全面开发、滚动发展”的城镇建设资金筹措路子。加强政府宏观调控和监督，鼓励和引导各种所有制企业投资市政公用服务领域，逐步形成城镇建设投资主体由政府向社会过渡的格局。把城镇作为最大的国有资产进行经营，政府严格控制土地一级市场，采取竞价拍卖或招商引资等办法，盘活土地、公共设施等资源，筹集城市建设资金，实现土地收益的最大化。充分发挥市场机制作用，采取BOT（建设-经营-转让）、TOT（转让-经营-转让）、BLT（建设-租赁-转让）等融资方式，鼓励社会资金和外资投向城镇基础设施和公用服务设施建设和营运，促进城镇建设投资主体多元化。实行特许权经营，通过股权转让、拍卖经营权、冠名权等方式盘活城镇基础设施存量和无形资产，利用回笼资金建设新项目。

（七）加强对城镇化工作的组织领导。要建立健全实施城镇化战略的领导协调机构。组织领导干部进行专题培训，增强城乡规划意识，提高城镇管理水平。要建立民主和科学的决策机制。对城镇规划的制定和实施，要发扬民主，科学论证，避免和减少失误；要建立城镇化发展的激励机制和竞争机制，建立科学的评价体系，促进全县城镇化快速、健康发展。

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