福建省财政制度建设研究报告

省财政厅条法处、省人大财经委预算处课题组

根据党的十六届五中全会关于制定“十一五”规划建议和国务院《全面推进依法行政实施纲要》的要求，为认真落实省委七届十次会议《关于制定福建省国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》精神，我们组织人员就福建省地方财政制度建设问题进行调查研究，形成了福建省财政制度建设研究报告。报告认真回顾了改革开放以来，特别是近些年来我省财政制度建设的成绩，分析制度实施存在的问题和加强财政制度建设的必要性，从公共财政体系架构对制度建设需求的角度，提出了财政制度建设的方向与重点，同时，对做好财政制度建设提出了工作建议。课题旨在对我省制定和实施“十一五”财政改革与发展规划有所裨益。

第一部分 财政制度建设的现状及形势评析

一、财政制度建设的现状

改革开放以来，特别是19xx年分税制体制改革以来，我国的财政立法步伐明显加快，先后实施了预算法及其实施条例、税收征收管理法及系列的单行税收条例、会计法、注册会计师法、政府采购法等财政法律法规。目前正在规划制定税收基本法、财政转移支付法等财政法律。为适应公共财政建设的需要，财政部先后拟定了基本支出预算的编制办法、项目支出预算的编制办法，以及其他一系列项目支出管理的规范性文件，奠定了财政管理的主要制度架构，保障了财政管理的制度需求和财政改革推进的需要。这一期间，我省财政改革、发展取得长足进展，财政制度建设也得到了加强。省人大常委会先后制定了财政地方性法规4部，即行政事业性收费管理条例（19xx年）、关于加强预算审查监督工作的决定（20xx年）、福建省村集体财务管理条例（20xx年）、福建省财政监督条例（20xx年）；省人民政府制定了财政地方规章2部，即预算外资金管理办法、行政事业性收费票据管理规定；省人民政府还制定了省级部门预算编制试行办法、省级政府采购管理规定等规范性文件，省财政厅也单独或者与有关部门联合制定了许多规范性文件。这一系列的财政法规、规章和规范性文件的内容集中表现在：

（一）预算管理方面。19xx年省财政厅制定的《关于改革省级支出预算编制方法的意见》，拉开了我省部门支出预算编制改革的序幕，对于推动我省省级部门预算编制制度改革，健全预算管理，起到了重要作用。20xx年省人民政府

批转了省财政厅制定的《福建省省级部门预算编制试行办法》，对省级部门预算编制进行了总结和规范。同年，省人大常委会也颁布了《关于加强预算审查监督工作的决定》，使我省预算的审查和监督做到了有法可依。这些制度的颁行进一步规范了预算行为。根据中央与地方所得税分享改革的决定，20xx年省人民政府制定了《关于调整市县财政体制的通知》，明确了财政体制调整的指导思想与原则，重新划分了省级与市县财政收支体制。根据国库管理改革试点的要求，先后制定了省级单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法、银行支付清算办法、会计核算暂行办法等，有效地推动了省级国库管理制度改革试点的开展。

（二）收支管理方面。19xx年省人民政府下发了《关于贯彻国务院〈罚款决定与罚款收缴分离实施办法〉的通知》，对罚没收入的收缴与管理做出了规定。19xx年省人民政府以政府规章的形式，制定了《福建省预算外资金管理办法》，对预算外资金收入、支出、监督检查做出规定，预算外资金的管理得到加强。同时，省人民政府及其财政等部门还根据资金管理的需要，制定了《建立和完善地（市）、县（市）粮食风险基金管理办法》、《福建省文化事业建设费使用管理办法》、《福建省省级外贸发展专项资金管理暂行办法》、《福建省科技型中小企业技术创新资金管理暂行规定》、《福建省规范防空地下室易地建设收费实施办法》、《福建省城市基础设施配套费征收管理规定》、《福建省省级前期工作经费管理办法》、《福建省省级预算内基建资金安排使用管理暂行办法》、《福建省海域使用金征收管理暂行办法》等专项资金收入及支出管理的办法，内容涉及粮食、海洋、电力、外贸、基础建设、文化、科技、防空等众多领域。这些规范性文件逐步加强了专项资金的使用与管理。随着财政职能转变和财政收支监督工作推进的需要，20xx年3月，省人大常委会还制定了《福建省财政监督条例》。

（三）会计管理方面。19xx年8月全省清理乡镇财务工作开展以来，乡、村两级财务制度建设得到不同程度加强。19xx年省财政厅、省清理乡镇财务工作协调小组针对清理整顿乡镇财务发现的问题，制定了《关于加强乡镇财务管理的若干意见》。第九届省人大常委会颁布了《福建省村集体财务管理条例》，对村集体财务管理做出规定，为村集体财务人员管理、财务监督、财务审计提供了依据。此外，19xx年省财政厅还制定了《加强国有企业财务监督实施办法》，对国有企业财务监督工作做出规定。

（四）国有资产管理方面。以原有国有资产管理体制与运营体系为基础，省人民政府依据上位法和国有资产管理体制的规定，先后制定了《福建省国有资产产权交易管理暂行规定》、《加快我省国有资产管理监督和营运体制改革的指导意见》等，加强了对我省国有资产运营的管理与监督。20xx年省财政厅制定了《关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作实施意见》等

规范性文件，促进了国有资产评估及其监管工作的开展。伴随着新的国有资产管理体制改革，福建省人民政府适时出台了《福建省人民政府关于省属企业国有资产监督管理工作若干问题的通知》等规范性文件，努力推动我省国有资产监督管理工作平稳有序地向纵深发展。

二、财政制度建设存在的主要问题

分税制体制改革以来，随着社会主义市场经济的发展以及财政管理改革步伐的加快，福建省财政制度建设取得一定进展。这些财政制度的先后制定与实施，有力地推动了我省的财政改革和财政发展，规范了财政行为，调整并完善了财政职能。但是，应该看到，福建省财政制度建设尚处于起步阶段，对财政制度体系还欠缺系统的规划，财政制度建设仍然跟不上财政改革、财政管理和财政发展的要求，存在统筹规划不够，系统性不高、层次较低等一些问题。表现在：

（一）制度架构欠缺统一设计，系统性较差。一是在财政制度的架构上没有统一考虑，在工作中处于各自为战、零敲碎打和头痛医头、脚痛医脚的状态，既留下很多财政管理的制度空白点，又出现既有制度的内容重复与交错的现象，对内难以形成有效的制度体系，对外难以因应相关制度出台的需要，不能形成统一、对外、有序的管理秩序。二是财政制度建设的组织上，综合机构与业务工作机构的主次不分明，业务工作机构与法制工作机构的配合方式不科学，影响财政制度建设的进度。

（二）制度位阶较低，约束力不够。一是现在的财政制度多数是由省人民政府以文件形式、省财政厅单独或者与有关职能部门联合行文的方式创设，在内部印发，法律位阶低，社会效应弱，无法适应百姓对公共财政体制建设的期待，财政制度建设的行政化倾向较浓，这不仅直接影响到财政制度应有的严肃性、权威性，影响到财政制度应有的效力，而且容易导致制度执行的随意性。二是有关预算管理的基本制度没有通过地方立法加以细化确立，农业、教育、科技、计划生育等方面的法律法规，都对地方财政提出不低于经常性收入或支出增长幅度的要求，或是规定某项支出必须达到总支出、总财力的某个比重，与预算法的执行存在抵触，如，农业总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度；教育投入要与财政经常性投入的增长相适应，财政经常性收入增长1%，教育事业费必需增长1.2%以上等等，这些都对财政支出形成刚性要求，从而肢解了财政部门的预算编制职能，给《福建省省级部门预算编制试行办法》等规范性文件的实施带来困难，也弱化了预算法以及其他财政地方性法规的执行效果。

（三）制度内容缺位，时代性不强。一是一些引导财政改革进行和财政管理加强的法规、规章没有及时制定，财政制度还存在空白点。如非税执收、社会保障预算、财政资金绩效评价等方面，至今还无法可依，而对新管理体制下国有资

产管理方面的制度，也亟待修订。二是财政管理改革步伐加快后，财政制度建设没有相应跟上，使许多改革推进的法规依据不足，影响了改革的进行，导致不科学、不合理的财政分配办法的持续。三是有的制度，如有关科技型中小企业技术创新资金、基础设施配套费征收、预算内基建资金安排使用等规范性文件，虽对规范专项资金的使用起到一定作用，但这些财政制度的建立也助长了财政制度的利益固化倾向，形成了资金分配上的“切块”状态，不利于对财政资金的统筹使用与管理，需要及时给予清理或修正。

三、“十一五”时期财政制度建设的形势分析

社会主义市场经济从本质上讲是一种法制经济，其管理的方式必须符合法制化和规范化要求。按照党的十六大和十六届三中、五中全会决定的要求，财政改革的一个重要内容就是要尽快建立、健全和完善社会主义市场经济体制及公共财政框架下的财政法律制度体系。同时，随着依法治国基本方略的日益深入人心，政府依法理财，也必然成为新世纪的时代潮流和人民群众的强烈愿望。因此，加强财政制度建设将成为“十一五”期间财政工作和财政管理的一项重要任务。

（一）实施依法治国方略和依法行政纲要，推进依法理财、民主理财，需要加强财政制度建设。依法治国方略的提出，要求各级国家机关注重运用法律手段来管理各类经济和社会事务。为使政府行政行为符合法律法规的要求，国务院颁行了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），福建省人民政府也为此制定了《关于贯彻国务院<全面推进依法行政实施纲要>的实施意见》。《纲要》和实施意见对制度建设提出了基本要求：“制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量”，“能够切实解决问题”；“要把握立法规律和立法时机，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应”。财政作为庶政之母，依法行政必然要求财政工作必须健全制度、完善机制、保障落实。财政部颁行的《财政部门全面推进依法行政依法理财实施意见》，要求财政部门“适应财政改革和发展的需要，积极推进财政立法进程，建立健全适应社会主义市场经济条件下公共财政体制要求的财政法律制度体系”；同时要求财政部门“积极提出财政立法建议和立法项目草案，推动提高财政立法层次”。这些都对地方财政制度建设提出了明确的要求。

（二）推进财政管理制度改革，建立公共财政体制目标，需要加强财政制度建设。党的十六届三中全会要求各级政府围绕“健全公共财政体制”的目标，“推进财政管理体制改革”。按照建立公共财政体制的要求，近些年来，我们推进了政府的部门预算编制改革，推行了财政资金的国库集中收付制度改革试点，实施了政府采购制度，并对预算外资金实行了收支两条线的专户管理制度。这一时期，我省也推进财政管理改革，按照事权、财权相统一的原则和中央所得税分

享改革的要求，重新界定各级政府财政支出范围，合理划分税种，规范省与市县财政体制，以缩小市县之间财政供给能力差距，促进社会公共服务水平；同时，加强预算管理，在全省范围内先后实施了以“收支统管”为前提的预算编制方法，推行零基预算和部门预算，以提高预算编制的科学性、规范性；省级政府从20xx年开始试行按部门、综合预算内外资金，分人员支出、公用支出和项目支出统筹编制部门预算；从工资直接支付开始试行国库资金直接向供应商支付的办法；规范政府采购行为，初步建立起以公开、公平、公正为原则的政府采购制度；预算外资金管理取得突破性进展，基本实现了“以清理收费项目为基础，以加强票据管理为源头，以清理银行账户为关键，以完善财政专户管理为重点，以健全机制为保障，全面实现‘收支两条线’管理”的奋斗目标，预算外资金管理日趋规范。省内一些地方的预算管理改革试点也正在推进，一些县市推行的财政资金集中核算制度也取得了较好的成效。财政管理改革探索的有序推进需要制度的引导，经实践证明，正确的改革措施，需要以制度形式予以确认和规范，一些管理上的空白点亟须建立健全制度。

（三）建设海峡西岸经济区，配合“十一五”财政规划的实施，需要加强财政制度建设。地方财政“十一五”规划的主要内容是研究未来五年财政改革与发展的思路、目标，分析未来五年财政改革与发展面临的重大问题,提出有针对性的对策建议,以便健全符合地方实际的公共财政体系。福建的财政工作要以科学发展观为指导，服从、服务于构建社会主义和谐社会，推进海峡西岸经济区建设的战略任务，就需要准确把握财经形势走向，积极探索建立与市场经济体制相适应的公共财政体系；坚持“发展是第一要务”的方针，正确处理财政与经济发展中速度、结构和效益的关系；支持海峡西岸经济区建设的三个层面的推进、六大举措的实施和九大支撑体系的形成，建立稳定、持续、快速发展的财政收入增长机制；转变财政职能，按照财权和事权相统一的原则，培育稳定的收入增长机制，构建公共财政保障机制，提高财政宏观调控、统筹兼顾、协调发展能力，为构建和谐社会提供可靠的保障。这些财政政策与措施需要以适当的制度形式来发布，需要以一定的制度位阶来保障。

第二部分 财政制度建设的原则与主要内容

地方财政制度是一个地区内全部现行财政规范按一定的原则和结构组成的相互联系、相互作用的办事规程或行动准则。作为一个整体，地方财政制度内部各个组成部分和构成要素之间必然是相互配合又相互制约的。要发挥制度的最佳效能，就要保持制度内容、形式和功能上的和谐统一。因此，从制度的层次、类别、内容和进度等多个角度对地方财政制度进行全面、系统的研究，充分挖掘地方财政制度建设的立法空间，有助于更好地理解地方财政制度的合理构成，也有

助于健全财政职能，规范财政行为，加快和保障财政管理改革，强化财政宏观调控作用。

一、财政制度设计的原则

（一）立足于财政职能。在社会主义市场经济体制下，政府的财政职能应按照《纲要》关于转变政府职能的要求，以建立公共财政为准则，以满足社会公共需要为导向,发挥和完善其配置资源、分配收入、保障支出和调节经济运行的功能作用，解决地方政府及其财政供给“越位”、“缺位”并存的问题。地方财政制度建设既不能超越地方财政的职能范围，又要全面、科学、系统地反映地方财政的职能，对未来可能出现甚至将成为财政发展重点的内容给予制度上的明确，保证各项制度之间相互贯通、相互联系，以体现制度研究系统性、专业性和前瞻性特点。考虑到政府广义财政职能在不同部门间的合理分工，财政制度的设计应以财政部门现有的职能为立足点，兼顾改革推进中的职能调整趋势，以预算管理、收支管理、会计管理和国有资产管理为制度设计的重点内容，为财政支持经济和社会发展，推进财政管理体制改革，建立公共财政框架服务。

（二）着眼于地方实际。我国是单一制的国家，财政收支管理和会计管理应当本着统一领导分级管理的原则来进行制度设计，这意味着有关地方财政收支管理和地方会计管理的制度设计都应当在全国统一的财政政策、税收制度和财务制度之下，结合福建的区域特点和实际需要来进行。只有结合福建工作的实际，才能找到制度设计的支点和更大空间。与此同时，一级政府一级预算的分级预算体制，要求我们从地方实际出发，甚至是从省级政府的实际情况出发，设计好政府的预算管理制度和国有资产管理制度。这种体制赋予了地方制度创设以更大的空间，应当成为地方财政制度设计的重点。这两方面都要求我们在设计财政制度时，应深入调研、掌握我省各地预算管理改革和财政状况，按照《海峡西岸经济区建设纲要》和“十一五”规划要求来整体设计，体现制度鲜明的区域性，避免制度设计与实际情况脱节。

（三）有利于规划实施。要在深入学习领会中央关于制定“十一五”规划建议精神的基础上，全面贯彻执行建议中有关财税的重大部署，把握财税制度建设的方向和重点，主要有：到20xx年要努力建立起与社会主义市场经济体制相适应的，能够充分发挥财政各项职能作用，高效、规范的公共财政体系；建立有利于增长方式转变、科技进步和能源资源节约的财税制度；建立起事权、财权、税权相统一，规范、科学的省与市县分税制财政管理体制；建立起以满足社会公共需要为目标，以预算编制、执行、监督相分离、相制约为原则，以部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度为内容，高效、规范、透明、科学的支出预算管理体系；建立起健全的财政监督体系和较为完备的财政法规体系，实现依法理

财、依法行政。财政制度的设计应当服从并服务于财政改革与发展的上述目标，使制度的内容和实施体现财政工作的要求，保障财政改革的推进，规范财政的管理，发挥财政的职能，引导财政发展。

二、财政制度的位阶设计

制度的位阶是指不同制度渊源的不同效力等级，制度所表现出来的法律、法规、规章和规范性文件等形式的位阶是不同的。设计财政制度需要根据不同的内容设计出不同的位阶结构，并规划出今后若干年内不同法律效力和位阶的财政制度的创制空间，从而构筑科学、统一、可预期的地方财政制度体系。就福建省而言，财政制度的位阶规划应当包括省和较大市人大及其常委会制定的财政地方性法规，省和较大市人民政府制定的财政地方规章，以及政府和财政部门等职能部门发布的财政规范性文件。

（一）财政地方性法规。根据宪法和立法法的规定，地方性法规由省、自治区、直辖市和较大市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、法规相抵触的前提下制定。地方性法规的制定是国家立法的补充，在福建省范围内具有普遍的法律效力。由于财政收入涉及公民财产权的征收，财政支出关系公民基本权的实现，预算程序中又涉及到各级人大及其常委会的审查批准，涉及与行政机关并行的检察机关和审判机关的保障，所以涉及预算政策与预算草案立法确认的内容，涉及上下级政府之间的财政收支划分与转移支付制度的内容，以及有关规定财政义务和规定公民义务的财政制度，应当由地方性法规确立。

（二）财政地方规章。根据宪法和立法法的规定，地方规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规的规定制定。地方规章依据国家和地方人大颁布的法律、法规制定，是地方财政制度的重要组成部分。理论上属于财务行政职能上的制度都可以地方规章确立，考虑到经济的因素，只有当财政管理超越财政、税务等职能部门职权范围之外，涉及多个部门的财政关系的调整，无法由一个部门的规范性文件加以规定时，才需要制定地方规章。因此，涉及政府预算编制、预算执行、财政收支管理、政府债务、财产管理，以及属于本行政区域的具体财政管理事项，可以由地方规章规定。

（三）财政规范性文件。政府及其财政等职能部门，可以根据法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章等上位法的规定，或者基于部门的职能、上位法的授权，制定和发布规范性文件。政府综合机构和财政部门当然可以基于上位法的授权或者自身的职能，制定为贯彻、执行财政法律法规的财政规范性文件。财政规范性文件可以按其作用由不同的主体来制定，一般说来，与行政法规

的实施紧密联系，需要由规范性文件来细化实施规程的操作性的规定，或者仅在财政部门与财政系统内部具体操作的规定，可以由财政部门单独颁布；需要对有关预算部门遵照执行、相关部门配合实施以及对下级人民政府的财政行为提出要求的财政事项，应当由政府或其综合办事机构发布，或者由财政与发展改革、价格、税务、国资等职能部门共同颁布。涉及几个部门的财政事务的规范性文件，应由政府规范性文件发布。

此外，地方人大、政府颁布的其它规范性文件，可能涉及财政规范的内容，这部分内容也应当成为财政规范性文件，成为财政制度规划设计应当统筹考虑的重要内容。

三、财政制度的内容设计

地方财政制度建设内容上必须适应财政职能转变的需要，覆盖财政工作的全部内容。由于政府预决算、财税管理体制、国有资产管理、支出管理（政府采购、转移支付、政府投资、临时性支出等）、地方政府信用（政府公债、政府借、贷款）、预算外资金管理、社会保障、财政监督、企业财务管理和监督，以及财政自身建设方面的制度等，都属于地方财政收支活动的范畴或领域，或与地方财政收支活动密切相关，因而都应当属于地方财政制度规范的对象。但是，这些财政范畴之间又是相互交集、相互影响的，很难用单一的标志进行简单的分类规划。在规划财政制度的内容时，需要用复合的标志进行统筹设计，兼顾财政制度的以下内容：一是要覆盖财政部门现有和今后的所有职能，主要是预算管理、收支管理、会计管理和国有资产管理四个方面的职能。二是要体现不同性质的财政法律关系，主要是财政部门作为预算主办机关与同级人大、政府审计、预算部门等国家机关之间形成的财政宪法关系；财政部门作为行政管理部门与收入义务人、执收人、缴库人以及支出管理相对人之间形成的财政行政关系；财政部门作为民事主体在行使国有资产、国有资源所有权，以及政府信用的债权人与债务人时，与其它民事主体形成的民事法律关系。三是兼顾财政工作的基本规程、人财物等基本条件建设，主要是兼顾预算工作的编制审核、资金收纳、执行监督和决算等内部程序，考虑财政信息保障制度、财政队伍保障制度和财政财产与设施制度建设。对于财政部门自身建设的制度内容，本课题暂不作论述。

基于全国统一的税收制度、公债制度、会计制度的要求，全国性法律、法规对这些方面制度建设将会逐步得到加强。相反，由于一级政府一级预算的考虑，地方政府对预算制度的建设将出现更大的需求和更多的要求。因此，有必要结合地方财政制度建设的重点以及我省实际情况，对各项地方财政制度进行专门、完整的研究。

（一）预算管理制度。地方预算管理制度既要考虑本级预算管理的需要，又要指导下级政府预算管理工作；既要考虑预算程序各个环节的规范，又要覆盖预算收支实体的各项内容；既要考虑预算管理的现状，又要引导预算编制与执行改革的要求。因而是财政制度建设的重点。预算制度的设计应当以地方性法规福建省预算管理条例为纲，兼顾两个系列内容，一是以程序运行顺利为目而设计的预算编制审核制度、预算执行与调整制度、预算资金收纳（国库）制度、决算编制与审核制度等系列制度；二是以预算内容的性质为目而设计的政府间收支划分（预算体制）制度、转移支付制度、政府性基金管理制度、社会保障预算制度、国有资产收益预算制度、预算外资金管理制度。同时在各个目制度之下设置子制度。制度内容表示如下：

（二）收支管理制度。财政以收支为内容，收支管理制度的设计理应成为财政制度设计的重点，但由于收入中的税收基本制度和征收管理制度由中央政府制定，税收管理的具体规定又淡出财政部门的职能，因而非税收入执收与管理制度应当成为地方财政收入制度设计的重点，可以地方性法规福建省非税收入执收管理条例为纲，以不同性质的非税收入来源为目，分罚款与没收物品收入收缴制度、捐赠收入管理制度、行政事性收费收缴制度、财政资产和财产收入收缴制度、国有资产收益收缴制度来设计，同时在此纲目之下设置细目。

至于财政支出是一级政府的基本职能，财政支出制度应当成为地方财政制度的重点。根据财政支出管理的现状和改革走向，财政支出制度应以各级人大批准的年度预算和财政发展规划为纲，分财政支出的不同方式和性质，以政府采购支出制度、项目支出制度、基本支出制度为目来设计。同时在此纲目之下设计细目。制度内容表示如下：

（三）会计管理制度。从财政部门对会计工作管理的内容上看，会计管理涉及单位会计管理与社会审计管理两个方面。考虑到我国在这两个方面已经分别颁布了会计法和注册会计师法，以及它们相应的一些行政法规与规章，地方财政制度在这方面的设计主要以保障实施的操作规范为主要内容。其中单位会计管理制度的设计应兼顾会计基础规范、会计机构与会计人员管理、会计核算与监督等方面的制度内容，社会审计管理制度的设计应当覆盖机构管理、人员管理和业务规范和行业监管的内容。制度内容表示如下：

（四）国有资产管理制度。地方的国有资产从形成原因和经济性质看包括三个部分：一是竞争性行业或战略性行业中的经营性国有资产；二是以提供各种金融产品和服务的国有金融资产；三是与发达市场经济国家中具有可比性的非经营性国有资产；四是以土地、水利、矿山等国民财富存在的自然资源资产。其实，从广义的资产来讲，财政管理的资产还应当包括两类：一是政府或者财政部门作

为贷款人的债权资产和作为借款人的负债资产；二是政府或者财政作为社会保障基金管理人的信托资产。资产管理制度的设计应当分别以不同性质的资产管理为纲，按经营性资产管理制度、非经营性资产管理制度、资源性资产管理制度、负债性资产管理制度和信托性资产管理制度来设计，在各类不同性质资产管理制度之下设计细化的管理制度。具体考虑是：（1）基于经营性国有资产已经部分移交并将全部移交国有资产管理机构，并由该机构作为出资人代表来营运管理，财政对这块资产的管理应当转变为整体性的存量管理和动态性的收益管理来展开。

（2）从财政的职能和改革的趋势看，非经营性国有资产存在的目的，不是为了获得盈利，而是要为整个社会经济提供相应的产品和服务，是要实现政府管理国家经济社会生活的某些职能。它是要和政府的其他经济调节功能放在一起，共同发挥作用的。对这部分国有资产的管理制度应当从动态和静态两个方面加以设计。（3）资源性资产的管理目前还处于分部门管理之中，财政职能更多是从收费与收入角度进行的。因此，有关资源性资产管理的重点应当是基础管理制度的架构和分不同资源属性而设计不同的管理制度。（4）我国的预算法虽然禁止地方政府以发行债务的方式筹集收入、安排支出，但实际上，经过中央政府财政转贷而形成的主权债务，以及地方以各种变通的形式产生的隐性债务，是客观存在的。由于地方政府债务在法律上仍然属于禁区，地方有关这方面的财政制度几乎是空白的。目前，能否赋予地方政府一定的发债权，已经在预算法的修改中提出讨论。财政制度建设从长远考虑，应当加大力度，有效防范政府债务的不当发生，规范现有债权债务的管理。（5）我国的信托性资产主要是反映社会保障资金的预算管理和财政运营。信托资产管理制度的设计应当体现资产的信托性质，区分不同社会保险资金的不同属性，分别制定不同的资金管理与运营制度。制度内容表示如下：

作为区域的一个省份来讲，在地方财政制度方面的建设当然有别于全国的情况，不可能方方面面都涉及到，但在各类地方财政制度的建设中要突出我省的侧重点，同时尽可能地覆盖整个地方财政制度体系。对于那些目前还形不成重点的财政制度也不应简单地忽视，有些财政制度随着财政体制改革的深入，其重要性也将日益显现。因此，进行地方财政制度建设，不能简单地对号入座，要将公共财政的发展趋势及对经济社会的长久影响力充分考虑进去。

第三部分 财政制度建设的若干工作建议

地方财政制度建设不是抽象的，而是具体的一项项财政地方性法规、地方规章、规范性文件的集成。本课题作为思路性的意见，只是提出了地方财政制度建设应该覆盖的范围和应当遵循的原则，从制度内容的设计到制度的形成还有很多工作要做。为此，我们提出以下意见：

一、统一认识，加强领导

地方财政制度建设，是适应公共财政体制建设，推进财政改革与发展的现实需要，是财政改革与发展“十一五”甚至更长一段时期财政工作的重要内容之

一。因此，要充分认清福建省财政制度建设面临的形势和任务，从实施依法行政纲要，实施“十一五”财政改革与发展规划，保障科学发展观的落实和构建社会主义和谐社会的高度，提高对加强财政制度建设重要性、紧迫性和艰巨性的认识，努力使财政制度建设与《纲要》的实施同步推进，保证经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建立适应福建省情的财政制度体系的目标。要进一步加强和改进对财政制度建设工作的领导，切实做好财政制度建设各项工作的落实，进一步完善财政制度建设工作机制。每一项制度的起草或修改，都要有相应的主管领导，有制度起草小组、制度拟定方案，并落实专人负责。要完善财政制度的立项、起草、审核、协调、审议、公布和备案等程序，加强拟定财政制度项目的调研、论证工作，扩大财政制度建设的公众参与程度，建立健全专家咨询论证制度。要探索建立财政立法项目成本效益分析制度，尝试进行财政立法成本效益分析，重点研究财政制度实施后的执法成本和社会成本。要适时分析各项财政制度的执行情况，评价财政制度实施的效果、效益，分析财政制度执行中及本身存在的问题，提出进一步完善财政制度的建议。要加强财政法制和业务队伍建设，不断提高业务水平和工作能力，为财政制度建设做好准备。

二、分步实施，有序推进

地方财政制度建设既要规范财政行为，巩固财政改革成果，又要利于财政改革与发展的推进；既要从我国财政改革与发展的大局和福建的实际出发，使财政制度内容适应财政改革和管理的实际需要，又要保持财政制度的适度超前，发挥财政制度对财政改革与发展的导向作用。这是地方财政制度科学化的必然要求，也是提高地方财政制度质量不可或缺的措施。这要求，地方财政制度建设，一是要适应推进依法行政、实施“十一五”财政发展和财政改革与管理的实际需要，明确进度，分步实施，有序推进。根据轻重缓急和制度建设的可能性，对财政制度项目进行排序，逐年分解制度建设项目，编制年度制度建设计划，细化每项制度建设的时间安排。当前应优先考虑对制度体系具有支架作用、必不可少的，短期内上位法不会进行立法或未列入上位法的立法计划项目。如省级基本支出预算编制办法、省级项目支出预算编制办法、财政收支划分条例、非税收入管理办法、国有资产收益管理办法、省级政府采购运作规程、专项资金使用绩效评价办法、经常性支出管理办法等。至于需要依托上位法的制定或者出台的法规，如预算管理条例、预算编审办法、预算执行收付（国库管理）办法、地方财政转移支付条例、非税收入执收管理条例、政府采购法实施条例、项目资金支出管理办法、会

计法实施条例、社会审计监督检查办法、国有资产管理条例等，则可以低位阶办法试行若干时间，待总结经验后拟定升位。二是要充分考虑改革发展稳定的实际需要，兼顾好财政制度的立改废工作。根据福建省财政工作管理、全国性财政改革的推进、财政法律的出台和实施需要，对不合财政管理改革要求，已经过时的制度，及时予以清理；对部分不合时宜的制度予以修正或修订，使制度既具有可操作性、指导性，又具有前瞻性，切实提高制度的质量和效果。

三、密切配合，分工协作

财政制度建设涉及立法、政府及相关部门，财政内部又涉及综合部门、业务部门和后勤保障部门，需要各方面的共同努力。一要进一步加强财政实际工作机构与财政科研部门等在财政制度建设工作上的协作，深化每一项财政制度内容的研究，对地方财政制度专题研究的成果，要在制度设立中合理利用，作为指导地方财政改革与发展的重要成果，以保障制度内容的可操作性和出台的合适时机。二要进一步加强财政业务机构与本部门法制工作机构的协作、沟通，注意协调各部门内部之间的关系，使财政制度拟定符合专业性、规范化的要求。三要进一步加强财政部门与相关部门的配合。每一项制度的起草或修改，都要广泛征求多方意见建议，内容涉及其他部门管理职能的，要征求相关部门及其法制工作机构的意见；内容涉及人民群众重大利益关系的，还要经本部门法制工作机构进行合法性审查，努力使财政制度能从大局出发，