美國國家安全戰略讀後心得報告

壹、前言

現代國家中，政府重要的責任之一就是要維護國家安全1。安全，在客觀的意義上，指所追求的價值，不存在威脅；在主觀的意義上，指不存在這個價值受到攻擊的恐懼2。國家安全的功能在抵抗威脅，目的在保護價值3。因此各國無不用盡心思，謀劃出完整的國家安全戰略，以期統合整體國力，達成維護國家安全的目的。美國政府每年都會公布國家安全戰略文件，說明美國國家安全威脅及因應的戰略作為。本文即針對小布希總統最新一份（2002.09）「美國國家安全戰略」報告，提出個人的心得與看法，本篇區分二部分，首先檢討美國定期公布「美國國家安全戰略」對國家安全的意涵；其次分析小布希總統國家安全戰略的內容，提出檢討及對本國國家安全之影響。

貳、美國定期發佈「國家安全戰略」對國家安全的意涵

任何從事國家安全政策的參與者，首先都會問，我國的國家安全戰1 C.E. Merriam（麥倫）認為國家的目的有五，包括安全、秩序、公道、福利，及自由。馬起華（民國70），政治學精義，台北縣中和市：帕米爾書店，上冊，頁187-189。

2

3 Arnold Wolfers（1962），Discord and Collaboration，Baltimore：Johns Haplcins University Press，P13。 張中勇（民國82年1月），「國家安全政策制定過程之研究—一個研究途徑的理論分析」，警政學報，第22期，頁353。

略是什麼？例如，軍事人員必須依據國家安全戰略的指導，以擬定軍事戰略，做為建軍備戰的準繩；外交人員也必須瞭解國家安全戰略的內涵，才能規劃推動外交政策的方向；尤其是負責預算審查的國會議員，才能監督政府是否假國家安全之名浪費人民的稅金。因此國家安全戰略的公開實際上對增進國家安全有正面的幫助。19xx年美國高尼（高華德—尼斯）法案就規定，美國總統每年必須在將下一會計年度預算送交國會同時，一併將該年度國家安全戰略報告送交國會，且其內容必須包括4：

一、 對美國國家安全至關重要的全球利益、目標及目的。

二、 美國為阻止侵略與執行國家安全戰略，所需的外交政策、對世界各

地的承諾、及國防能力。

三、 為達成美國的利益、目標及目的，所將採行的政治、經濟、軍力及

其他國力要素，短期與長期的運用方式。

四、 美國落實國家安全戰略能力之適切性，包含對所有可支持美國國家

安全戰略之遂行的國力要素能力進行評估。

從上述法案要求美國政府提出國家安全戰略之內容，十分完整的包括了美國國家利益、國家安全的目標、達成目的的手段，以及對整體適4 Don m. Snider & John A. nagl（2001），”The national security strategy : documenting strategic vision” in Joseph R. Cerami (eds.)，US Army War College Guide to Strategy，US Army War College，p127.

切性的評估。美國每位總統在其任內都會依法提出數份國家安全戰略報告，每一份有機密及非機密兩種版本，其中非機密部分都會向美國社會民眾及其他國家公開，讓大家瞭解。

冷戰後，國家安全的概念已有擴展的現象，已不僅限於軍事安全，各國都認知到經濟、能源、甚至環保都屬於國家安全的一部份。因此國家安全與人民生活已更加密切相關，政府每年提出正式的國家安全戰略報告，對增加全民瞭解及參與國家安全，將有十分正面的幫助，除此以外，仍有以下幾項優點：

一、 將戰略遠景傳達給國會瞭解，以供撥款的理由：

國會議員經常不瞭解、及不認同政府執行某項政策或採購某種武器的理由，因此國家安全戰略報告的公布，則可促進國會及行政部門對國家安全戰略環境的瞭解與對話，可作為國會通過預算及撥款的正當理由。

二、 讓其他國家瞭解本國的意圖：

其他國家政府、研究學者及人民，可經由公開的文件瞭解本國的意圖，避免對本國政策錯誤的認知。

三、 讓國內特定人士瞭解戰略遠景，特別是總統的支持者：

民主國家總統係經由民選產生，選民希望見到其所支持的總統，能夠實踐其所期待的政策。如經由正式公開的文件，可以增加選民的支持。

四、 整合行政部門對外交及國防政策的共識：

政府包含許多不同的單位，現代國家很難以集權方式管理所有政府部門，因此經由擬定國家安全戰略過程中相互的協調與辯論，將能迅速的整合各部門的共識，發揮整體國力的效力。

五、 幫助總統推動政策議程：

任何重要文件的公布，都將會吸引大家的注意，引起廣泛的討論，如適當時機發佈國家安全戰略報告，可以配合總統推動某項特定的議程。

雖然國家安全戰略報告的公布，具有上述的優點，但也有其不利之處，尤其是在總統與議會關係不佳，國內各政黨缺乏共識及互信的狀況下。總統公布「國家安全戰略」，可能成為鯊魚的餌料，提供議會及敵對政黨攻擊的工具。如政府政策執行不力時，又變成被批評的焦點，等於搬石頭砸自己腳，因此檢視美國政府所公布之「美國國家安全戰略」報

告，一直存在表達不夠精確的問題5，以免變成攻擊總統的工具。

比較小布希與柯林頓總統公布之國家安全戰略報告，明顯見到兩者之間的差異：

一、 柯林頓會用淺顯的文字或簡單的口號，來闡述其國家安全戰略，如

1994-19xx年就以Engagement and Enlargement「交往與擴大」來稱呼，而小布希卻僅稱「the National Security of the United States of America」。柯林頓這種概念化的工作對於安全的維護有正面的意義。在民主國家，安全策略的概念化可以讓民眾了解政府的施政，簡單、易懂的概念是傳達訊息和解釋政策，進而爭取民意支持的必要工具6。

二、 柯林頓國家安全戰略報告較小布希版本，內容上對美國國家價值、

國家利益有較為完整的論述7。例如柯林頓19xx年版國家安全戰略報告，有詳細談論美國基本價值、國家利益8，而小布希版本僅在5 Don m. Snider & John A. nagl（2001），”The national security strategy : documenting strategic vision” in Joseph R. Cerami (eds.)，US Army War College Guide to Strategy，US Army War College，p129. 林碧炤（民國88年1月），「臺灣的綜合安全」，戰略與國際研究，第1卷，第1期，頁1-15。 柯林頓時期國家安全戰略報告份量較多，如19xx年版有61頁、19xx年版有52頁、20xx年版有84頁，而小布希版本只有31頁。

柯林頓19xx年國家安全報告中提到－

美國基本且持久性的需求－1.保護美國人的生命與安全；2.確保美國的主權與價值觀；3.確保美國制度與領土的完整；4.促進美國的繁榮與其人民的幸福。

美國國家利益－1.至為重要的利益：我國與盟邦領土之實體安全、我國的人民安全、我國的經濟繁

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其序言中提到：「聯邦政府首要及基本的承諾，就是保衛我國的國家以對抗敵人。」

相較於美國，總統必須定期公布國家安全戰略報告，在我國卻沒有如此的規定，以致有許多人批評，我國國家安全戰略到底在哪裡？也出現政府前後政策相互矛盾的情形，如一方面提出對中共要追求善意和解、積極合作、永久和平9，又提出統合論。但另一方面卻又強調一邊一國，讓人無所適從。遂有學者認為我國應參照美國制度，透過定期報告的方式，強化民眾對國家安全認知的重要性10。於是有立法委員提出修訂我國國家安全會議組織法，規定國家安全會議每年應提出國家安全戰略報告書11，不過同時期政府也提出國家安全會議組織法修訂版本，但可惜榮、對我國重要基礎設施的保護；2.重要的利益：不影響國家的生存，但會影響國家的福利與我們所居住的世界環境的品質者；3.人道利益及其他利益：我們的價值觀要求我們有所行動，包括對天災人禍或侵犯人權事件的反應、支持民主化文人統治制度、人道救援等。

美國核心目標－1.強化我們的安全； 2.增進我們的經濟繁榮； 3.促進海外的民主發展。

交往與擴大－美國假如想求得國內的安全，必須在海外扮演領導的角色。同時擴大採行市場經濟的民主國家陣容。採行的手段包括軍事、政治、經濟與資訊等所有手段。

9 行政院大陸委員會編（民國91年4月），政府大陸政策重要文件，台北市：行政院大陸委員會，初版，頁15。

張五岳教授，民國89年9月28日參加立法院「健全國家安全組織體系」公聽會發言，立法院第四屆第四期法制委員會「健全國家安全組織體系」公聽會紀錄，立法院公報，第89卷，第55期，頁372。 10

11 國家安全會議組織法修訂蔡明憲版本，及陳忠信與林濁水共同提案的版本，均規定國家安全會議每年應研擬及公開國家安全戰略報告。立法院議案關係文書委員提案第2953及3177號。

的是，政府的版本中卻迴避這個責任。我認為立法院應努力促使政府定期公布我國國家安全戰略，一方面強迫政府對我國國家安全環境及政策的思考，另一方面引起社會廣泛的重視與討論，將可強化共識的建立，提昇我國的國家安全。

參、美國國家安全戰略之分析及感想

小布希總統20xx年國家安全戰略報告，除序言外，共區分九章，序言中提到國家成功唯一可接受的模式，就是自由、民主、和自由企業（freedom、democracy、free enterprise），為維護這個基本價值，就必須保衛我們的國家來對抗敵人。但美國敵人是誰？第一章總論，綜觀美國的國際戰略（international strategy），就分析美國所處的國際環境，他們認為：1.美國擁有前所未有及無所匹敵的力量與影響力；2.冷戰時代兩極對抗已成為過去；3.美國受到侵略性國家的威脅已經減少，目前反而是一些失敗的國家（failing states）；4.相對於敵人的艦隊及軍力，美國比較受到少數手中握有毀滅性科技怨恨者的威脅。經由以上的分析，小布希政府擬定國家戰略構想為「促進追求自由的權力平衡（to promote a balance of power that favors freedom）」。

小布希在國家安全戰略序言中也特別說明：「我們不會使用我們的力

量來強迫獲得單方面的利益。我們將尋求建立一個權力平衡來支持自由：……我們將藉對抗恐怖份子及暴政來保衛和平。我們將建構強權國家間的良好關係來確保和平。我們將在每一個洲鼓勵自由與開放的社會以擴大和平。」總結上述，我認為小布希總統美國國家安全戰略的架構描繪如下：

基本價值自由、民主、自由企業保衛國家

對抗敵人

促進追求自由的權力平衡1.藉對抗恐怖份子與暴政來保衛和平。2.建構強權國家間的良好關係來確保和平。3.在每一洲鼓勵自由與開放的社會，以擴大和平。 為維護美國基本價值，即自由、民主、與自由企業，經由外在環境的分析，美國認為當前國際環境中沒有侵略性國家能與美國為敵，為對付怨恨美國且手中擁有毀滅性武器的恐怖集團或恐怖份子，採取「促進追求自由的權力平衡」的戰略，一方面維持強權國家之間的權力平衡，

一方面與各國合作對抗恐怖份子，來確保美國的國家安全。

冷戰結束後，美國國家戰略的走向，曾有許多的辯論，其中主要有

1.新孤立主義－美國應盡可能不扮演積極角色，主要扮演守勢角色。；2. 選擇性交往－以現實主義的觀點，認為美國適當的角色在求取權力平衡；3. 合作式安全－美國與國際其他參與者積極參與及維持國際合作與穩定；4. 追求主宰地位－美國應確保其在國際安全環境中的主宰地位。從小布希的國家安全戰略的架構來看，並不屬於新孤立主義及追求主宰地位，反而像是選擇性交往與合作式安全的綜合體，要促進權力平衡，又需與各國合作打擊恐怖主義。

美國為達成其國家安全戰略，擬定之戰略作為共有八項，分別敘述於第二章到第九章，其手段如下，重點分述如後：

一、 為人類尊嚴的理想而戰。

二、 強化聯邦力量來擊敗全球的恐怖主義及致力於防止針對我們

及盟國的攻擊。

三、 與其他國家努力化解區域衝突。

四、 防止敵人以大規模毀滅性武器來威脅我們，盟國及朋友。

五、 藉由自由市場與自由貿易，以促進全球經濟成長的新年代。

六、 藉由開放國際社會及建立民主架構來擴張發展的範圍。

七、 與其他主要的全球強權來發展共同合作的議程。

八、 轉變美國的國家安全組織來面對二十一世紀的挑戰與機會。

第二章為人類尊嚴的理想而戰。本章說明美國的基本價值，強調美

國必須堅定地支持人類尊嚴，包括：法律原則；限制國家無限的權力；自由言論；信仰自由；平等正義；尊重女性；宗教與種族的容忍；尊重個人的財產。為達成這個目標，美國採取的作法：1.在國際組織上表達美國的立場；2.外交援助推動民主及追求自由的國家；3.將自由民主列為發展雙邊關係的主體，並尋求與其他民主國家採取一致及合作的關係；4.努力促進宗教及信仰自由，保衛自由免受集權政府的侵害。

第三章強化聯邦力量來擊敗全球的恐怖主義及致力於防止針對美國及盟國的攻擊。911事件發生，促使美國正視恐怖主義的威脅，因此反恐戰爭成為美國努力的目標，美國將從摧毀恐怖組織、改變國際環境，及強化本土防衛三個面向著手。

一、 摧毀恐怖份子及組織方面，美國將採取的手段為：1.針對試圖獲得

大規模毀滅性武器的恐怖份子及贊助國家，運用所由國內及國際力量，執行直接及連續的反恐行動；2.辨認及摧毀恐怖份子威脅，必要時將單獨採取行動，先制打擊；3.以說服及強迫其他國家，共同阻斷對恐怖份子的援助。

二、 改變國際環境，贏得國際恐怖主義的戰爭方面，美國將：1.運用一

切力量，使所有國家及政府是恐怖主義為犯罪，且不能容忍的行為；2.支持現代及中庸的政府，特別是國教國家，以消除恐怖主義

的溫床；3.藉由國際社會的合作，消除產生恐怖主義的原因；4.改善恐怖主義支持社會人民資訊及觀念的流通，激發人民希望及為自由而戰。

三、 強化本土防衛方面，成立國土安全部，建立一個新的軍事指揮部及

改造FBI，來保護及嚇阻外來的攻擊。

第四章與其他國家合作消除區域性衝突的因子，以避免出現爆炸性擴大及盡力縮減人類的痛苦，小布希所列舉之區域性衝突包括：1.以色列及巴勒斯坦；2.南亞印度及巴基斯坦；3.拉丁美洲毒品及極端主義；4.非洲的疾病、戰爭及貧窮。美國在消除區域性衝突因子所秉持的原則是：

一、 美國應付出時間與資源建立國際之間的關係及制度，以幫助管理地

區性危機的發生。

二、 關於去幫助那些沒有意願及準備防衛自己的國家，美國必須十分現

實的考量本身的能力。何地或何時當人們準備負起他們的責任時，我們將果斷且有意願的行動。

第五章防止敵人以大規模毀滅性武器來威脅我們，盟國及朋友。美國認為有一些流氓國家及恐怖份子企圖獲得大規模毀滅性武器來攻擊美國及其盟邦與朋友，因此為對抗這個狀況，美國採取的戰略：1.建立某些關鍵能力，確保美國能在任何型態的衝突中，戰勝擁有大規模毀滅性武器的敵人；2.增進反武器擴散的效果，去阻止流氓國家及恐怖份子，獲得

大規模毀滅性武器所需的物資、技術及專業知識；3. 對恐怖份子或敵對國家使用大規模毀滅性武器的後果作有效的管理，藉由降低大規模毀滅性武器攻擊美國人民的效果，來阻止那些擁有及想要這些武器的國家。由於恐怖份子沒有國家，且任意使用大規模毀滅性武器攻擊美國的人民與軍人，產生極為嚴重的傷害，因此美國保持採取先制攻擊的權力，但美國也保證將謹慎行動。

第六章藉由自由市場與自由貿易，以促進全球經濟成長的新年代。美國將從改善自己經濟發展做起，與日本及歐洲合作促進全球經濟成長，並幫助新興市場的穩定，避免發生金融危機，除此之外持續推動自由貿易。美國也特別提到溫室效應的問題，美國目標是依據美國的經濟規模減少引發溫室效應氣體的排放量，希望在未來十年內減少18%的排放量。

第七章藉由開放國際社會及建立民主架構來擴張發展的範圍。改善貧窮國家的經濟發展，美國採取的策略包括：1. 提供改革遭遇到挑戰的國家資源和協助；2. 增進世界銀行何其他發展銀行的效率以提高生活水準；3. 使用可衡量的方法以確保發展協助真正改變了貧窮國家的狀況；

4. 提高以捐贈方式而非貸款方式的開發援助的金額；5. 開放商業及投資；6. 確保公共衛生；；7. 強調教育；8. 持續援助農業發展。

第八章與其他主要的全球強權來發展共同合作的議程。這些國家包括美國的歐洲及亞洲的盟邦、俄羅斯、印度、及中共。美國強調將藉由有組織聯盟的策略，以提昇熱愛自由的權力平衡，美國要居於聯盟之有效的領導地位。美國在歐洲維持歐盟的關係以及強化北大西洋公約的能力，在亞洲美國將與日本、韓國及澳洲等國合作。911事件已經根本改變美國與其他全球主要強權之間的關係，為避免超強國家權力競爭再起，美國希望與俄羅斯建立新的戰略關係；與印度雖然存在核武問題，但與印度建立強固關係，有利美國利益；與中共的關係是美國增進亞太地區穩定、和平與繁榮的戰略的重要部分，雖然仍存有臺灣及人權問題的歧見，美國將基於臺灣關係法協助臺灣自衛，不過美國將會縮減與中共的爭議。

第九章轉變美國的國家安全組織來面對二十一世紀的挑戰與機會。美國國家安全組織必須轉型，包括軍事、情報能力及外交合作，在軍事方面第一優先是確保美國本土安全，為達到此目的，美軍必須要能：1.確保我們的盟邦及朋友的安全；2.消除外來軍備競賽；3.制止對美國利益、盟邦及朋友的威脅；4.如果嚇阻政策失敗，美軍須果斷擊敗任何敵手。在情報能力方面，美國必須：1.增加中情局局長的權力，以拓展國家外交情報能力；2.建立新的情報組織架構，以提供情報預警及電磁整合系統；

3.持續發展新的情報蒐集方法；4.避免情報能力衰退；5.建構一項跨政府全方位的情搜系統以對抗恐怖主義。

如果將小布希政府達成美國國家安全戰略的手段加以排列，我認為，第一項為人類尊嚴的理想而戰，是為強化美國安全戰略的正當性及合法性，表現出美國行為具有崇高的理想，而其他各項，可作以下簡單的區分：

一、 藉對抗恐怖份子與暴政來保衛和平：

美國將強化聯邦力量來擊敗恐怖主義，防止大規模毀滅性武器的威脅，同時轉變美國國家安全的組織，來確保美國安全。

二、 建構強權國家間的良好關係來確保和平：

美國將與其他國家努力化解區域衝突，與其他主要的全球強權發展共同合作的議程。

三、 在每一洲鼓勵自由與開放的社會，以擴大和平：

美國將藉由自由市場及自由貿易，促進全球經濟成長，並藉由開放國際社會及建立民主架構來擴展發展圈。

針對小布希總統國家安全戰略，個人的看法及心得如下：

一、 美國最恐懼的就是遭受恐怖份子以大規模毀滅性武器攻擊美國，因

此未來反恐戰爭將成為小布希關注的焦點，為執行反恐，美國似乎遵循兩個層級世界的概念，強化與第一層級，也就是主要強權國家，如歐盟、俄羅斯、印度、中共的合作，應付第二層級中支助恐怖主義的國家，如伊拉克，來防止恐怖攻擊事件。

二、 恐怖份子產生的原因十分複雜，其中包括宗教、種族的衝突、經濟

的壓迫、環保的狂熱，因此美國因應恐怖份子應以廣泛的態度來處理，不因僅侷限在目前伊拉克、或回教世界，美國人不應忘記奧克拉荷馬州爆炸事件是美國國內白人自己所為。

三、 就如Noam Chomsky所指出，美國才真正的流氓國家，因此美國必

須仔細思考，其行為促使許多國家討厭美國，如此強化恐怖份子以美國作為攻擊目標的合理性，因此美國應重新思考其行為。但在美國國家安全戰略文件中並沒有顯示出，美國在這方面的改變。

四、 國家遭受嚴重打擊或國際社會發生重大事件都將會改變國家安全

政策的走向。以美國為例，二次世界大戰美國必須與蘇聯合作，對抗共同的敵人－納粹德國。然當德國戰敗，美國與蘇聯卻進入冷戰對抗的局面。

小布希總統上台，對中共採取比較務實的態度，在其競選時發表的

外交綱領中提及：中共是競爭者，而非戰略夥辦，美國與中共打交道不應該有惡意，也不應心存幻想，在中國與俄羅斯真正的改變在於企業家階層及人民的興起。但後來發生911事件，改變美國的國家安全優先順序，也改變小布希的想法，美國為執行反恐，也就必須與中共與俄羅斯合作。但未來如果中共本質沒有改變，且反恐重要性下降的話，美國與中共之間基本衝突的關係並沒有變化（中共將成為美國國際地位的挑戰者）。美國與中共緊張的關係將再起。