治安管理处罚法有关问题

调研报告

一、立法指导思想的定位

立法理念作为一种意识形态，反映了立法者的价值取向，反映了立法者的立场、追求和选择。它对于该法基本原则的确立和具体制度的架构具有重要的指导作用和决定作用。某种程度上说，有什么样的立法理念，就会有什么样的基本原则和相应的具体制度与之相适应。现代法治国家是以“保障公民权利，限制国家权力”为核心构筑的。因此，《治安处罚法》的立法理念惟有秉承此法治理念，把保障公民的权利摆在首位，规范和限制行政权力，确立主权在民观念，强调“政府的目的是为社会谋幸福，政权只是将个人意志汇集起来的公共中心。”“政府是为了保障权利而设置的”，“政府是许多个人为了保障他们自己权利的目的而选择的代表团体”。惟有秉承此理念，才真正具有划时代的意义，才是现代行政立法的基本指导思想，也是满足人民群众对公共安全、司法公正、权益保障渴求的真正理念。

二、与刑法、行政处罚法等法律相衔接及适应停用劳动教养制度的要求，治安管理处罚范围应如何调整，在条文中如何设置

在与刑法衔接方面，二者在以下两方面的法律条文设置

方面存在矛盾：一是关于对教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品的行为及处罚的规定，两法规定相互矛盾。

《刑法》第353条规定，引诱、教唆、欺骗他人吸食、注射毒品的，处三年以上有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。本罪属于行为犯，只要行为人实施了教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品的行为，原则上就构成了犯罪，公安部门应当予以立案侦查。这里明确排除了教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品的行为的一般违法性。但是，《治安处罚法》

第73条却规定：“教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上二千元以下罚款。”该法却明确承认了教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品行为的一般违法性。这样，就出现了《刑法》规定教唆、引诱、欺骗他人吸食、注射毒品的行为定性为犯罪；而《治安处罚法》则将之定性为一般违法性。两法对同一行为的规定就出现了不协调、相互矛盾的规定。从毒品对人类健康危害、影响社会稳定的因素考虑，应将此类行为完全定性为犯罪，因此，该行为不应当纳入治安管理处罚法。

另外，与《刑法》衔接不够的还有：与《刑法》关于传播淫秽物品行为的处罚规定也不一致。《治安处罚法》第68条规定“制作、运输、复制、出售、出租淫秽的书刊、图片、影片、音像制品等淫秽物品或者利用计算机信息网络、电话

以及其他通讯工具传播淫秽信息的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处三千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”但对传播淫秽物品的没有处罚规定。我国《刑法》第363条则规定：“以牟利为目的，制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽物品的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金；情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；情节特别严重的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”《刑法》规定传播淫秽物品是犯罪，那么尚未构成犯罪的传播淫秽物品行为也应规定为违法行为。这样，两法对此种行为的规定就出现了衔接方面的缺憾。鉴于此，应当将尚未构成犯罪的传播淫秽物品行为纳入治安管理处罚法。

劳教制度停用后，对于有以下行为：一是违反《治安管理处罚条例》、屡教不改的，包括有重复吸毒和卖淫嫖娼等违法行为的；二是犯罪情节轻微可以免予刑事处分或者不起诉，但又由于行为人具有较大人身危险性不宜马上放回社会的；三是依照《刑法》第17条的规定，因不满16周岁不予刑事处罚，而需要由政府收容教养的；四是依照《刑法》第18条的规定，需要由政府强制实行医疗的那部分精神病人。这四类行为应该在治安处罚法中设置相应处罚力度的条例，以便更好的惩处违法行为。

三、现有治安处罚法在条文设置、规定明确性、处罚科

学性、程序完善性等方面存在什么问题

《治安管理处罚法》第六十六条规定：“卖淫、嫖娼的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五千元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。与《治安管理处罚条例》相比《治安管理处罚法》增加了情节较轻的规定，公安部组织编写的《〈治安管理处罚法〉释义与实务指南》又进一步明确了情节较轻的几种情形。这造成了当前部分基层民警在执法实践中一时难以适应，内心产生了困惑：一方面，从执法实践来看，90%以上的卖淫嫖娼行为都可以以情节较轻来处理，新法的规定似乎对这一违法活动有纵容之嫌；另一方面，群众以及当事人家属强烈要求铲除这种丑恶现象，一时间社会反响很大。严格公正执法和顺应民意舆论之间如何平衡、如何取舍，似乎成了公安民警在打击卖淫嫖娼行为时面临的一个难题。而《〈治安管理处罚法〉释义与实务指南》的有关内容与之前公安部对卖淫嫖娼从轻处罚的解释也存在矛盾。20xx年9月24日，公安部曾在《关于以钱财为媒介尚未发生性行为或者发生性行为尚未给付钱财如何定性问题的批复》（公复字［2003］5号）中作过如下解释：“行为主体之间主观上已经就卖淫嫖娼达成一致，已经谈好价格或者已经给付金钱、财物，并且已经着手实施，但由于其本人主观意志以外的原因，尚未发生性关系的；或者已经发生性关系，但尚未给付金钱、财物的，都可以按卖

淫嫖娼行为依法处理。对前一种行为，应当从轻处罚。”但《〈治安管理处罚法〉释义与实务指南》则不但明确了情节较轻（可以从轻处罚）的几种情形，而且把已经发生性关系，但尚未给付金钱、财物也确定为情节较轻的一种，扩大了“情节较轻”的范围，与公安部《批复》精神存在着明显的矛盾。

四、行政相对人权益、警察权行使如何得到进一步保障 在行政相对人权益的保障方面，我们可以从以下几个方面进一步改善治安管理处罚法：一是塑造行政主体与行政相对人地位平等的理念；二是进一步加大治安处罚过程的公开程度；三是完善有关程序立法，切实保障行政相对人权利。《行政相对人权利保障》

在警察权的行使过程中，立法是应注重从以下几个方面保障警察权的行使：一是人民警察应当牢固树立人权意识；二是规制权利行使主体，杜绝非警察人员执行公务；三是保障律师职能的正常发挥；四是全面提升警察执法素质；五是建立完善的权利救济制度。《人权保障视野中的警察权规制》

在治安管理处罚法中，警察权的行使主要从三个方面来进行规定：一是从实体方面，即明确规定了警察权行使的根本目标、基本原则、适用效力等问题。二是从程序方面，即对违反治安管理行为的处罚程序做出了系统而详细的规定。三是加强了对警察权运行的监督，规定了警察权在运行过程中出现失范时的救济途径，为人权的保护提供了法律武器。

五、实践中拘留并处罚款的执行情况较差，如何解决 在实践中，拘留并处罚款执行不到位情况大致有两种：一是在对违法嫌疑人处以拘留时，由于公安机关在考虑处罚力度期间难以断定轻重而只选择行政拘留；二是在对违法嫌疑人处以拘留并处罚款后，违法嫌疑人拒交罚款而造成执行不到位。

对于第一种情况，我们主张治安处罚法在重新定位时，应出台相应的指导手册，将违法行为的种类更加细分，使民警在办案时有充分的法律依据可寻；对于第二种情况，我们认为应该从立法上对此类拒交罚款的违法嫌疑人予以处罚。

六、治安案件办理期限在实践中有何具体问题，如何解决

在治安案件办理实践中，我们遇到的主要有以下几方面的问题：

1.调解达成协议后不履行的治安案件办理期限计算问题；

2.违反治安管理行为人逃跑的治安案件办案期限如何计算；

3.对已超过办案期限但仍未办结的治安案件的处理问题。

对于第一个问题，在日常办案中，根据治安处罚法第9条规定，对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物

等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依法对违反治安管理行为给予处罚。在这种情况下，如果从公安机关受理该案之日起计算时间，有的案件可能已经超过30日甚至60日了。因此，我们认为，调解达成协议后不履行的治安案件的办案期限，应当从调解未达成协议或者达成协议后不履行之日起开始计算，而不能从治安案件受理之日起计算。公安机关在调解时，应将调解情况记录在案，以备查。

对于第二个问题，鉴于实践中违反治安管理行为人为逃避处罚而逃跑的情况比较多，考虑到设定办案期限的目的是提高公安机关的办案效率，如果明确规定违反治安管理行为人逃跑的不受办案期限的限制，则背离了上述原则，而且可能造成公安机关对行为人逃跑的治安案件的不作为，从而损害公民的合法权益，影响社会治安秩序。因此，对违反治安管理行为人逃跑的治安案件的期限，仍应按照本条规定的办案期限执行。对因违反治安管理行为人逃跑等原因造成案件不能在法定期限内办结的，公安机关要继续进行调查取证，案件调查终结后要及时依法作出处理决定。对事实清楚、证据确实充分、依法应当给予治安管理处罚的，即使违反治安管理行为人逃跑，公安机关也要依法作出治安管理处罚决定。因被处罚人逃跑而无法将处罚决定书直接送达被处罚人

的，公安机关可以交给与其共同居住的具有完全民事行为能力的成年家属或者所在单位代收，并将有关情况记录在案，由代收人签名或者盖章。采取上述方式仍无法送达的，可以邮寄送达。无法邮寄送达的，可以公告送达。公告的范围和方式应当便于公民知晓，公告期限不得少于60日。待被处罚人归案时，再依法执行处罚决定。

维护社会治安秩序，及时制止危害社会治安秩序的行为，是人民警察法赋予公安机关的职责，也是公安机关必须履行的法定义务。因此，针对第三个问题我们认为，对于尚未办结的治安案件，公安机关不能因为治安案件已超过法定办案期限就不再调查处理了，而应当继续进行调查取证工作，待案件调查终结后尽快依法作出处理决定

七、其他需要通过完善《治安管理处罚法》解决的问题和建议。

在我国的大多数城市都有这样一种现象，即：在城市的房屋墙面、公用电话亭、路灯柱子、公交车站台等处都有随意涂写或者粘贴的小广告，主要都是一些代办假证、供应假钞、出售枪支弹药等违法内容。这些被称为“城市牛皮廯”的非法小广告不但影响了城市的市容市貌，更是一种违法行为。它们无孔不入，污染了城市的大街小巷，而且还非常不容易清除，需要耗费大量的人力和时间。有时好不容易清除掉了，但过不了多久它们又会卷土重来，甚至比前一次的还

要多，颇有“野火烧不尽，春风吹又生”的意味，已经成了城市的顽疾。 非法小广告的危害，已远远超过了它存在的目的。它们在其不法行为得逞之前给人的印象就是：假证可以大行其道，黑货可以物畅其流，不法之徒可以横行无忌。这种影响面广且恶劣的社会污染，是对社会公序良俗的公开挑战。如果面对非法小广告日日“城下叫阵”，社会应对之策却疲软无力，对民心的不良影响自然会日积月累，危害性极大。而目前各城市在应对非法小广告方面主要还只是从城市市容管理的角度去介入，对随意制造、散布、涂写这种非法小广告的始作俑者却没有更好的处理办法。因此，如果将这种行为列为违反治安管理的行为，由《治安管理处罚法》来进行调整，公安机关就可以在严厉打击这种违法行为的嚣张气焰时有法可依，使行为人受到应有的处罚。然而，新的《治安管理处罚法》中却并没有规定这方面的内容，这不能不说是一个缺憾。

八、在办理治安案件中不如实受案问题，如何解决。 坚持科学的发展观，坚持实事求是，采取有效措施稳步推进立（受）案工作

一是要提高认识，端正思想，树立正确的政绩观，坚决纠正立案不实问题。立案不实的主要因素是人为的，因而纠正的关键在于纠正人的认识。孟建柱部长曾指出：“看一个地方的社会治安好坏，不能以发案多少为标准，发案多的地方

不一定社会治安不好，发案少的地方也不一定社会治安就好。”因此，评价一个地方的社会治安状况，发案情况固然是一个重要的衡量标准，但不是唯一的标准。有案不立、不破不立只能埋下隐患，导致工作指导上的失误。公安机关要牢固树立打击是公安工作主业的意识，把人民满意不满意作为衡量工作的根本标准，本着实事求是的原则，充分认识在当前和今后一段时间内，尤其是刑事发案居高不下的客观实际，坚持实事求是的思想路线，深入贯彻落实科学发展观，树立正确的政绩观，认真分析立案不实的问题和原因，找准症结，优化立案环境，彻底解决立案不实的问题。

二是要正确把握和严格执行各类案件立案标准，严格遵照立案标准办事。明确要求实行警综平台报警回执与原报警“三联单”实行双轨运行，各警种、各部门接到110转办或群众直接报警以及其它单位移送的案件，不论是否构成案件，都应当立即接受，问明情况，如实填写《接处警登记表》。严格执行首接责任制，由最初接受案件的民警负责及时录入警综平台系统，进行登记管理。并要求《接处警登记表》和警综平台填写必须规范完整，不允许存在漏项，处警情况必须填写清楚，处警结果必须明确。要把立（受）案工作与破案工作有机结合，既重立案更重破案，既重大案也重小案信息录入警综平台。

三是要切实落实首办责任制和领导负责制。对已经立

（受）的刑事或行政案件，办案单位领导要指定办理案件责任人，明确办理案件的时限和要求，定期听取办理的进展情况，督促办理的进程。

四是要以建立科学考核体系为基础，建章立制，建立监督制约机制，把如实立案工作纳入日常执法监督、督察检查的范围，发挥管理检查作用。进一步把如实立案工作规范化。要严格按照省厅转发了省综治办《关于切实加强如实立案工作的通知》的要求，进一步建立健全如实立案的相关规章制度，规范各办案单位接处警、受案、立案、办案、销案、统计、上报等工作程序。凡接到群众报警必须如实登记，进一步规范、健全原始记录和统计台帐，杜绝设置接处警对内对外两套帐。要确定专职人员，明确职责，明确界定接警和立案、办案、统计之间的分工、衔接，确保各类案件不在流转过程中丢失。

五是简化办案程序。全面推行治安案件当场处罚和现场调解，减少民警的工作负荷，同时，提高治安案件办理的效率和透明度，促进治安案件查处数量的增加。

六是大力加强警综平台的录入工作，完善警综平台建设，尤其要解决民警应用平台的素质和能力问题。同时，要全力改善警综平台存在的技术性障碍，提高警综平台使用率，实现如实立（受）案信息100%录入警综平台的目标。从规范案件受理、立案、破案、统计四个环节入手，各办案

单位要严格落实“谁办案、谁采集，谁录入、谁负责”的工作责任，完整、准确、及时、规范地采集，实行网上立案、网上统计、网上查询，做到立案数、上网数、查询统计数相一致，确保数据准确，确保案件信息质量，开创如实立案工作新局面。

七是要强化对如实立案工作的督导检查力度，凡在检查中发现或经当事人举报、信访案件倒查发现有警不接、有警不处、有案不立的，发现一起，就坚决按照吉林省公安机关如实立（受）案四项规定对有关人员进行处理，决不姑息迁就。

八是加大宣传力度。通过张贴标语、印发传单、发放警民联系卡等方式，为治安案件受理工作营造良好的外部环境和舆论氛围。通过公布举报电话，动员社会各界反映立（受）案方面存在问题，认真核实，反馈结果，推动如实立（受）案。

九是要认真开展业务培训。针对基层单位在执法和统计环节出现问题而影响如实立案的问题，采取了集中培训的方式，提高民警的办案质量和统计上报质量。认真组织学习法律知识以及立案统计工作规定，进一步加大对各类案件的主动查处力度，提高对刑事、治安行政案件的查办能力切实做好各类报警登记和案件统计工作，提高治安案件统计的准确性。

坚持科学发展观，不仅适用经济建设和社会发展，而且适用如实立案工作，通过深入学习实践科学发展观，我们要将科学发展观的理念渗透到如实立案工作的每个环节，始终坚持实事求是，不断推进如实立案工作，不断提高公安机关打击犯罪的整体水平。