浦东镇、社区总工会运作情况调查报告

伴随着浦东18年的开发开放，经历了几轮街镇的撤并整合，浦东各街镇区域面积大幅扩大，聚集的企业也成倍增加。街镇工会原有的组织框架、工作机制和工作方式明显不适应街镇职工队伍和企业组织的新变化。

20##年下半年，我们抓住全国总工会开展建立乡镇（街道）总工会试点工作的契机，用约一年的时间，先在浦东新区川沙镇试点，然后在面上铺开，在全区23个镇（社区）全部成立了镇或社区总工会。经过近三年的运作，镇（社区）总工会的作用日趋显现，但在实践中也遇到了一些新的情况和问题。为进一步推进基层工会的体制创新，更好地发挥镇、社区总工会的作用，我们对镇、社区总工会的运行情况进行了专题调研。调研采用调查问卷、座谈会和个别访谈相结合的研究方法，共向23个镇、社区总工会发放23份调查问卷，召开了三次镇、社区总工会主席座谈会，个别走访镇、社区党委、政府和总工会相关人员近80人次，试图通过调研，总结镇、社区总工会运作中好的做法和经验，查找制约镇、社区总工会运作的瓶颈和难点，并对今后镇、社区总工会的发展进行思考，希望对推动基层工会组织建设起到一定的借鉴和参考作用。

体制调整背景：镇、社区总工会的衍变及特点

在调查中我们认识到，镇、社区工会体制调整有着巨大的内在动力和深刻的历史必然性。改革开放30年来，社会转型、企业转制、职工身份转换是中国社会变革最显著特征之一。工会作为党的群众工作部门，在这种大转型、大变革的新形势下，要肩负起把职工组织起来的历史使命，更好地巩固党的执政基础，必须大力解放思想，建立适应新形势、新情况的工作体制，积极调整自身的工作方式方法。

1、“机关工会－街镇工会－总工会”的模式衍变

改革开放之初，街道的管理和服务主要面对辖区居民，镇主要抓农业和镇、村两级集体企业。辖区内的国有企业主要由其上级主管单位管理。因此，这里的街镇工会类似于机关工会，会员仅局限于街镇机关本部、所辖的事业单位和集体企业职工，企业类型单一、数量较少。随着国有企业改革“抓大放小”、“企业改制”等政策的实施，大量国有中小企业脱离了原有的组织体系，成为单纯的“经济人”，加之私营、外资企业迅猛发展，企业种类趋于多元，职工则从“单位人”变为“社会人”。这些新兴企业与旧有体制没有联系，成为无主管企业，但工会作为党的群团组织，具有联系职工的天然优势，理所当然地要将这些企业和职工组织起来。于是街镇工会从单纯的机关工会转变为真正意义上的街镇工会，其工作的对象也就从单纯的街镇机关和所属的企事业单位扩展到兼顾街镇区域内的各种所有制的企业。这是第一次转变。

进入21世纪，随着浦东区域经济的快速发展和社会管理重心的下移，街镇工会原有的组织框架、工作机制和工作方式，与新时期以非公企业为主的企业状况和以农民工和白领为主的职工队伍极不适应。受其自身条件所限，发挥组织、引导、服务、维权作用有限。为适应市场经济发展和广大企业和职工的需求，镇、社区总工会应运而生，它作为一级地方工会，具有社团法人资格，能独立行使地方工会的各项职责，最重要的特点是，其工作对象已从兼顾社区内各类所有制企业和职工，转变为以社区内各类所有制企业和职工为主。这是第二次转变。

示意图：

      对象                          职能

 

2、

2、经过衍变后的镇、社区总工会工作对象特点

调查显示，镇、社区总工会不同于区总工会，它所面对的工作对象具有“四多一大”的特点。

企业数量多。镇、社区总工会的工作对象绝大多数是各类所有制度企业，机关、事业工会只有1－2个。各镇、社区总工会目前管理的企业工会都在百家以上，其中：71%的镇、社区总工会有100－300家企业工会，24%的镇、社区总工会有300-500企业工会，川沙新镇总工会建会企业数最多，达到1265家。

非公企业多。镇、社区总工会面对的企业主体是非公企业。67%的镇、社区总工会，其非公企业占建会数的四分之三以上，24%的镇、社区总工会，其非公企业占建会数的90%以上。

行业种类多。镇、社区总工会建会企业不仅数量多，行业分布也广泛。既有劳动密集型的建筑业、美容美发业、餐饮业、服装加工业，也有高科技的IT业、医药行业和现代制造业。

农民工职工多。由于镇、社区企业以劳动密集型为主，为降低劳动成本而大量使用农民工，因此镇、社区总工会以农民工会员为主，街镇总工会的会员中80％以上是农民工。

企业和会员流动性大。镇、社区总工会以小型企业为主。67%的镇、社区总工会，人员25人以下的企业占建会数的四分之三以上，24%的镇、社区总工会，25人以下的企业占建会数的二分之一以上，两者合计达91%。由于企业小，且纯以盈利为目的，流动性非常大，哪里政策优惠，就在那里注册，经常开开关关，到处迁徙。农民工会员由于工资待遇、农忙回乡等因素，流动性也远远大于城镇职工会员。这些都给建会、会员会籍管理等带来了困难。

同时，由于镇、社区在地理位置和功能定位上不同，镇和社区所面对的企业类型也有一定差异。新区各镇有相当部分企业是具有一定规模、实体型、生产型企业，主要是原有的乡镇集体企业转制而来或引进的新兴企业。而街道则以大楼、街面经济为主，企业多为小型、贸易型或服务型企业，大楼内更聚集了一批金融、律师等现代服务业，其职工都是“高学历、高技能、高收入”的知识型职工。

新体制实践：镇、社区总工会运作状况

调查显示，经过几年的运行，新区各社区、镇总工会均建立起了与其职能相适应的组织体制，形成了一些有效的工作机制，并很好地发挥了作用。

（一）搭建起了总工会的组织框架，形成了专职工会干部队伍

调查问卷显示，23家镇、社区总工会都建立起了主席室领导下的两部一室一中心组织体系。其中，基层建设部着重负责基层工会组建和日常管理，权益保障部着重开展职工维权和帮困关爱工作，办公室侧重于总工会内部的协调服务，职工（农民工）援助服务分中心主要开展法律咨询、争议调处、扶贫帮困、助学助医、互助保障等工作，并形成了社区化、网络化的服务平台。在23家镇、社区总工会中，共有专职工会干部48人，平均每镇（社区）专职干部达2人。其中，公务员42人，事业编制6人。此外，为弥补工会工作人手紧、任务重的困难，各镇、社区总工会共招聘、返聘了具有一定党群工作经验的人员77名，专门从事建会、维权等工会工作。

调查还显示，在23家镇、社区总工会中，工会主席都由副处以上领导干部担任。其中，9名由分管副书记兼任，14名为专职主席。大专以上学历100%，硕士学历有2位，占8.7%。22%的工会主席担任本职达6-7年。14名专职工会主席，多数是退居二线的原街镇领导，他们有着丰富的工作阅历和领导经验。在担任工会主席前，67%的从事党务工作，38%的从事政府行政工作，还有部分从事企业管理或在部队任职。总工会主席人选的这种安排，对于总工会开展工作起到了很好的促进作用。

（二）构建起了完整的管理网络，形成了小三级管理模式

为提高对区域内建会企业和会员的服务效率，镇、社区总工会建立并逐步形成了完整的组织网络，形成了目前的小三级管理模式。

小三级模式：

 

 

 

小三级管理模式增加了村（居民）区、行业、经济园区联合工会这个管理层级，把大量的小型企业纳入二级联合工会管理，镇、社区总工会仅保留少部分较大规模的企业工会为核心企业工会。三级管理模式不仅大大减少了镇、社区总工会的管理幅度，提高了管理效能，而且由于充分发挥了行业工会、园区工会等的共同话语、就近指导联系作用，提高了管理质量和工会组织内在的影响力、凝聚力。实际运作中，各镇、社区总工会根据本地区企业特点，选择不同的二级工会的模式进行实践。主要有：

居民区工会模型：大多数社区总工会依托原有居民区的行政划分，以居民区为自然隔断，以居委干部为核心，吸纳居民区内零散的零售小企业、个体户及其帮工组建居民区工会。这一模型消除了基层工会组建的盲点，为最底层的职工搭起了保护伞。

村区工会模型：浦东农村区域面积广阔，村域经济发展较早。近几年来招商引资，吸引了大量中小型生产企业落户村区。这些企业以雇佣外来务工人员为主，劳动关系不规范，劳动纠纷频发。村区工会以村经济发展公司为核心，吸纳实际落户的生产型企业，组建村工会。川沙新镇总工会还以村工会为载体，实现了农民工属地入会、属地关爱、属地维权，较好地维护了农民工群体的合法利益。

行业工会模型：有部分镇、社区，针对区域内某些行业企业相对集中，人员密集，但人员素质不高，自我维护能力不强的特点，分别依托行业龙头单位或行业业务主管单位，组建了餐饮、美容美发、物业等行业工会，按不同行业特点，实施差别化服务。

楼宇工会模型：浦东陆家嘴、潍坊、塘桥等沿江地区，高楼林立。一幢高楼内往往有几十家、甚至上百家企业。这些企业以服务型、投资型、贸易型为主，属于知识密集型企业，其职工的需求较普通职工不同，希望扩大社会交往面，追求社会认同。故此社区总工会通过寻求楼宇业主或物业的支持，由入驻大楼的企业组建大楼联合工会，开展丰富多彩的文化活动，把白领职工吸纳进工会组织。

上述这些二级联合工会既有平面型的工会组织，如居民区、村区工会，也有立体型的工会组织，如楼宇工会，还有条线型的工会组织，如行业工会，由此编织成一个点面结合的三维工会组织网络，基本涵盖了不同性质、不同类型的各类新兴组织。能贴近为企业和职工服务，缩短了工会组织和职工、企业间的距离，使得社情民意的收集、反馈更为迅速，为社区大党建的蓬勃开展打下了扎实的基础。

（三）生成并强化了社团功能，形成六大运作机制

镇、社区总工会根据企业和职工实际情况，创新工作方式，在实践中探索并逐步形成了一系列有效的运作机制。

党群联动机制。各镇、社区总工会注重实现党的领导和工会法规两个资源的叠加，积极推动职工组织化程度、党群一体化深度的统一，在基层工会和企业工会推动“干部交叉任职、人员一岗双责”，并聘用了一批党群工作者充实基层，既做工会工作，又做党的工作，有效地推动了工会各项工作特别是工会组建工作。

劳动争议调处机制。各街镇设立劳动争议调解委员会及其工作室，在相关镇、社区总工会的职工（农民工）援助服务分中心加挂劳动争议调解工作室标识牌，在其设立的服务窗口受理劳动争议，形成了劳动争议社会化调解格局，基本保证了群体性劳资纠纷不出街镇，有效化解了各类劳动争议，切实维护了劳动者合法权益和企业正常的生产经营秩序。

仅20##年1-7月，各镇、社区总工会调处群体劳动争议数161件，个人劳动争议831件，共涉及职工47232人；平均每家总工会每月调处劳动争议6件、涉及职工293人。

服务引导机制。以服务企业和职工为原则，以企业和职工的需求为出发点，依托职工（农民工）援助服务分中心，开展法律咨询、争议调处、扶贫帮困、助学助医、互助保障等工作，形成社区化服务。仅20##年1-7月，23家总工会共慰问困难职工4175人，发放补助金164.66万元。通过有效服务，激发企业和职工参与社区建设的热情，引导企业和职工凝聚在党组织周围，关心社区事务，发挥企业和职工在社区治理中作用。

财力建设机制。镇、社区总工会按照一级总工会的财力建设方向，积极做强实力，壮大财力，并形成了基层工会上缴经费、政府拨款和上级工会补助三个部分经费来源。其中，镇、社区总工会收缴基层工会经费最少有10多万元，最高的有近百万元；政府拨款占工会经费相当部分，23个街镇中，政府拨款占总工会经费总额的比例，最低的10%，最高达到75%。新区总工会则采取核定指标的上解方式，将一部分经费留于镇、社区总工会层面，从物质上支持社区、镇总工会做实做强。

文化资源共享机制。镇、社区总工会整合、协调街镇现有文化、教育、卫生等各项资源，在街、镇社区文化活动中心加挂“社区职工文化中心（俱乐部）”牌子，在街、镇社区文化活动中心图书室加挂“社区职工书屋”牌子，建立职工文化活动阵地，面向社区内所有企业和职工开放，倡导企业文化和职工文化共建共融、社区文化资源与职工文化资源共建共享、社会业余文化骨干与职工文化队伍共建共育、区域文化活动与职工文化活动互动，极大的推动和活跃了职工文化。

参与社会公共管理与服务机制。镇、社区总工会围绕街镇党委中心工作，主动承担社会责任，承接社会服务功能，参与社区管理。52%的镇、社区总工会承担了地区内非公党建工作，43%的承担了社区两个文明建设，38%的协助维稳工作。此外，还抽调工会干部接受党委统一派遣，从事专项性、突击性的社会公共管理工作。33%的镇、社区总工会干部全年10%-30%的工作日是从事工会以外的工作，19%的工会干部全年30%-50%的工作日是从事工会以外的工作。工会干部从事社会管理和公共服务工作，不仅能锻炼提高了其自身的工作能力，也使工会干部能进入不同的工作领域，扩大了工会的影响力，有利于提升工会的社会认可度。

纵上所述，我们不难看出，镇、社区总工会在实践中已事实上很好地发挥了一级地方工会的作用。扩大了党执政的群众基础。自镇、社区总工会成立以来，以组建为首要任务。新增建会企业1876家，新增会员10万，年均递增14％左右。工会的组建，把已成为“社会人”的职工纳入工会组织系统，成为“组织人”，使数以万计的非公企业和职工更好地凝聚在了党的周围。扩大了工会的社会影响力。座谈中，街镇党委书记一致指出，工会是“社区党建工作的有益支撑”，是“维护社区稳定的重要力量”，是“社区精神文明建设的有机组成部分”。中小企业纷纷表示，“有了工会组织，我们终于找到融入社区、参与社区的纽带”，“工会为企业和社区搭起来桥梁，我们小企业能感受到社区的关爱”，“汶川地震后，是工会最先接纳了我们的爱心，并把它传递出去”。农民工说，参加工会就像回到家，健康有人关心，困难有人帮扶，技能有人培训，权利有人维护，一切都有了依靠。扩大了对职工的影响力。工会组织通过组织群众、引导群众、服务群众、维护群众合法权益，提高了对非公企业及其职工的影响力、凝聚力。

当然，镇、社区总工会作为一种新的体制实践，在实际运作中也面临一些难点。

一是厂务公开和三方协商工作推进难

本次调查中，95%的镇、社区总工会对在街镇推行厂务公开和三方协商机制表示质疑。这两项工作投入精力不少，但是成效不明显。他们认为厂务公开作为企业民主管理的一种形式，在国有企业中推行是完全必要的，也是应该坚持的。但街镇的企业与体制内的国有企业情况有很大区别，把原有大型国有企业好的做法照搬照套到街镇非公企业是不适宜的。街镇企业以小型非公企业为主，人员少，劳资关系简单，能随时沟通信息，劳动合同和集体合同完全可以解决劳动关系的调节问题，没有厂务公开的必要性。实际的厂务公开也流于形式，缺乏实际效果。

三方协商机制是协调劳动关系的源头机制，它重在解决机制性、整体性、原则性的劳资问题，适宜于在相对宏观的区域层面进行，通过协商制定一系列政策，实现源头维护。街镇是社会管理的微观层面，不参与政策制定，只是执行政策，更多的是个案处理，宏观性的三方协商缺少实际意义。同时，街镇层面企业行业类型多，缺乏共性，也没有企业家协会等企业代表组织，难以产生企业方代表，即使勉强协商，不仅缺乏实质性议题，议定的协议也不会对各方有约束力，缺乏执行力。

二是基层工会经费收缴难

镇、社区总工会经费除上缴区总外，主要用于以下五类工作，即：职工救助类，主要是帮困扶贫、大病互助、农民工免费体检等，约占35％；职工服务类，主要是为企业和职工提供各项服务，组织基层工会开展活动，工会干部教育培训，约占30％；社会活动类，主要用于重大节庆活动、大型职工文体活动等，约占15％；工作经费类，主要用于党群工作者和工会工作机构办公、业务活动，约占15％；劳模专项经费，主要用于劳模帮困、休养、医疗保障和劳模精神宣传等，约占5％。

上述五个方面刚性的工会经费需求，加之近年来镇、社区总工会建会企业数和职工数的持续增长导致工会工作量的增加，镇、社区总工会年度可自行支配的经费总量应不少于100万元，较大的镇总工会应该不少于200万元。但对于这一目标，镇、社区总工会反映难度不小。主要原因在于收缴基层工会经费越来越难。近几年来，虽然建会企业大幅增加，但基层工会上缴的经费并不增反减。原因在于：1、浦东城市化进程，农村大量土地被征用开发，许多企业或搬迁，或关闭，或停业等开发，工会组织或随之迁移，或消亡。工会经费也随之流失。2、非公企业不认同、不理解基层工会要上缴工会经费的规定，不能足额按40％的比例上缴工会经费。3、近年新建工会的企业，相当部分是职工人数仅2、3人的微型企业或个体企业，这些企业本来就是微利或保本经营，根本无法计提工会经费，上缴经费更无从谈起。4、建会企业和会员流动大，法律意识淡漠、缴费意识不强。5、法律对不缴费企业缺乏制裁手段，没有惩戒条款，对不缴费企业没有威摄力。

新体制发展：思考与建议

浦东镇、社区总工会从试点到全面施行的实践用鲜明的事实说明，镇、社区总工会是我国工会组织体系中承上启下的重要环节。我们认为，随着我国社会的进一步转型，随着政府管理体制调整工作重心下移，镇、社区总工会的运作必然要坚持“做强做实”的方针，并强化其一级地方总工会的功能和作用。为此，提出如下建议。

（一）要确立镇、社区总工会一级区域性组织的法律地位

《工会法》规定，企业职工较多的乡镇、城市街道，可以建立基层工会的联合会。基层工会和地方总工会一个显著的区别在于，《工会法》规定，地方总工会具有当然的社会团体法人资格。而基层工会组织必须具备民法通则规定的法人条件的，才能依法取得社会团体法人资格。

建立乡镇（街道）总工会是依据全总20##年《中华全国总工会关于开展建立乡镇（街道）总工会试点工作的意见》启动的一项试点工作。该《意见》指出，乡镇（街道）总工会是在同级党委和上级地方工会领导下，代表和维护职工群众合法权益，履行地方工会领导职责，具有社会团体法人资格的一级地方工会组织，是当地地方工会组织和产业工会地方组织的领导机关。《意见》仅仅是全国总工会的文件，不具备法律法规的效力。因此，建议适时修订《工会法》，明确镇、社区总工会作为一级地方总工会的法律地位，赋予其完备的法律人格，给予其经费独立管理支配权。

（二）要大力提升工会干部的维权能力和社会活动能力

调查发现，现有镇、社区工会干部普遍年龄老化，85%的工会主席在50岁以上，其中距退休不满5年的有9人，占39%。并且，工会干部不懂外语、缺乏法律专业知识的不足尤为明显。同时，主客观原因也对工会干部队伍建设产生消极影响。体制内的工会专职干部普遍认为，相比其它党群部门，工会干部职业发展前景不佳。工会在外界的评价中是个休闲的岗位，潜意识里认为缺乏发展前途。年轻人被安排到工会岗位，被认为是不受领导重用，年纪大的则被认为是退居二线，发挥余热，难以产生职业自豪感。加之本次公务员工资套改，专职工会干部的职务被认定为虚职，整体的薪酬、福利待遇和实职比较，有所下降，挫伤了工会干部的工作积极性。而体制外的党群工作者，由于以劳务关系和退休回聘人员为主，待遇不高，缺乏职业安全感，故人员流动性大，整体素质好良莠不齐。

上述情况，显然与新时期工会工作的职责地位、与浦东这样一个外资企业数量巨大、白领和高知职工维权需求增多的前沿地区对工会干部素质能力的需要是不相符的，也与“做强做实”镇、社区总工会的目标是相悖的。必须大力加强工会干部队伍能力建设，切实提高他们的职业自豪感。一是要在干部配置上做文章。改善镇、社区总工会班子结构，专职工会主席由经验丰富、有一定社会影响力的退居二线的领导同志担任，同时，配备若干具有法律、外语等专长的年轻干部到镇、社区工会工作。还要推动组织人事部门认识到工会在培养干部群众工作和社会管理能力的独特作用，把工会当作干部培养锻炼的基地，建立选调优秀年轻后备干部到工会工作或挂职锻炼、优秀工会干部外部交流锻炼机制。二是工会自身要高度重视干部培训工作，把工会干部培训纳入党政干部培养体系加强能力建设。当前重点要加强工会干部的维权能力和社会活动能力两种能力建设，使工会干部具有大局观念，能够从整体上、大局上把握劳动关系的焦点，并切实利用机制性、制度性的工作方式来维护职工合法权益；使工会干部具备社会活动家，善于和政府、企业、职工及社会方方面面打交道，善于整合党委、行政、社区内各种资源，切实推进工会各项工作。

（三）要切实增强镇、社区总工会经济实力

经济实力是“做强做实”镇、社区总工会的物质基础，要在稳固主渠道，坚持规范建会企业会费收缴的同时，进一步拓展工会经费的来源。一是要积极争取政府拨款支持。在新形势下，镇、社区总工会作为社区管理的支柱性社会团体，积极参与社区管理和公共服务，承接了大量政府转移的社会服务功能，承担了帮困扶贫、职工技能培训、小型非公企业引导服务和一些社区公共服务项目。这些工作的开展，既为党委政府分担了工作，又促进了社区的和谐稳定。鉴于工会的这些工作是党进行“社会执政”的一项内容，也是政府进行社会管理和公共服务的有机组成，要推动政府以购买服务的形式，把工会的帮困扶贫、节庆和大型活动、工会工作者人头费等经费内容纳入同级财政预算，由公共财政予以承担。二是要积极稳妥地开展慈善募捐。随着地区经济的发展和企业社会责任意识增强，企业以慈善捐款回报社会的意愿大大增强，能力大大提高。要抓住这个机遇，设计一些好的项目供企业选择，力争慈善募捐量不低于镇、社区总工会可自行支配经费总量的五分之一。

（四）要改善区级总工会对镇、社区总工会的管理服务方式

镇、社区总工会体制，使它们从派驻总工会转变为一级地区总工会，这不仅要求其自身创新工作方式，也要求区级总工会转变管理服务方式。区总工会处于中观位置，要在全局统筹考虑工作的同时，从街镇实际出发，区别化设定镇、社区总工会工作目标；要摒弃指标式、文件式、会议式的工作方式，支持镇、社区总工会结合各自实际情况，增强自转的能力，创造性的开展工作；要主动贴近基层，深入调查研究，帮助他们解决自身难以解决的问题，为他们创造好的工作环境和氛围，从而发挥新的体制优势，增强工会工作的创造性。